ACCION POPULAR - Competencia. Recurso de apelación
Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, toda vez que el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción popular en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado conocer, por reparto, de las acciones populares que versen sobre contratos estatales y las que pretendan la protección de la moralidad administrativa.
DESISTIMIENTO - Acción popular / ACCION POPULAR - Desistimiento
La figura del desistimiento, entendida como la facultad de disponer del derecho en litigio, no se encuentra regulada en la Ley 472 de 1998, razón por la que debe acudirse a su artículo 44 que remite a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, para los aspectos no previstos en la citada ley, tratándose de acciones populares cuyo conocimiento compete a la jurisdicción contencioso administrativa, mientras no se opongan tales normas a la naturaleza y finalidad de esas acciones. En igual sentido, como quiera que el Código Contencioso Administrativo no desarrolla la institución del desistimiento, deberá entonces aplicarse la remisión legal que el artículo 267 de ese estatuto hace al Código de Procedimiento Civil, cuyo artículo 342 dispone que "el demandante podrá desistir de la demanda mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso", actuación que implica la renuncia de las pretensiones de la demanda. Sin embargo, como esta Corporación lo ha señalado en anteriores oportunidades, el desistimiento de la demanda no es procedente en las acciones populares, por cuanto tal figura se opone a la naturaleza y finalidad de éstas, ya que, con su ejercicio, se persigue la protección de los derechos e intereses de una colectividad. Por consiguiente, si una persona tuvo la iniciativa de presentar una demanda en ejercicio de esta acción, mal podría pensarse en la procedencia del desistimiento de la demanda o de alguna de las pretensiones, en el entendido de que éstas fueron formuladas con el fin de proteger de derechos colectivos que se encuentran en cabeza de una comunidad. Es claro que los derechos colectivos que se pretenden proteger a través de las acciones populares sobrepasan los intereses personales o subjetivos de quien presentó la demanda, que se constituye en defensor de las garantías de una colectividad. Es por esta razón que la misma Ley 472 de 1998 quiso reconocer esta labor, mediante el incentivo económico previsto en el artículo 39. Nota de Relatoría: Ver Exps. AP-0183 y AP-1791 de 2003
ACCION POPULAR - Características / ACCION POPULAR - Finalidad / ACCION POPULAR - Presupuestos de procedencia / DERECHOS COLECTIVOS - Titularidad
En la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes: -Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. -Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que haya violado o amenace violar ese tipo de derechos o intereses. -Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o para restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible. -Los derechos e intereses colectivos susceptibles de estas acciones son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. -La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto pueden ser ejercidas por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. Lo anterior supone que la finalidad de esta acción es, como ya se precisó, la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares; entonces, su procedencia requiere que, de los hechos alegados en la demanda, pueda, al menos, deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad. Entonces, el juez de la acción popular tiene el deber de determinar si los hechos alegados en la demanda dan lugar a la amenaza o a la vulneración de los derechos e intereses colectivos, como objeto de protección de esta acción; de allí la exigencia de que la acción se dirija contra el particular, la persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, en tanto que "este requisito supone que tal acción u omisión sea probada por el actor, o que del expediente el juez pueda deducir de qué acción u omisión se trata, pues, de lo contrario, el juez de la acción popular no podrá ordenar nada en su sentencia, pues no conocerá la conducta respecto de la cual debe dar la orden en cuestión". Siendo ello así, la finalidad de la acción popular impone, de una parte, la carga para el actor popular de precisar y probar los hechos de los cuales se deriva la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegada en la demanda y, de otra, la obligación para el juez de verificar que, de los hechos planteados en ella, sea posible deducir dicha amenaza o vulneración.
COPIA SIMPLE - Acción popular. Valor probatorio / ACCION POPULAR - Copia simple. Valor probatorio
Observa la Sala que todas las pruebas allegadas al proceso, incluso aquellas que pudieron haber servido para demostrar lo que alega la demandante, obran en copia simple, por lo cual no es posible darles valor probatorio. Sobre la valoración de documentos aportados en copia simple, dentro del trámite de la acción popular, esta Sala ha manifestado lo siguiente: "Los documentos aportados con la demanda fueron traídos en copia simple y por lo tanto su estado impide la valoración probatoria, debido a que el Código de Procedimiento Civil, aplicable ante la falta de norma específica en esta materia dentro del contenido de la ley de acciones populares, 472 de 1998, las copias sólo tienen el mismo valor probatorio del original en los eventos siguientes: con la autorización de notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial; la autenticación de notario o cuando son compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial (art. 254). Por ello la autenticidad de un documento no puede confundirse con los requisitos de su perfeccionamiento; aunque la ley de acciones populares permite que los documentos declarativos emanados de terceros se estimen por el juez sin necesidad de ratificar su contenido (num. 2 art. 76), ello presupone el cumplimiento del requisito del estado de valoración, es decir que estén en original o en copia autenticada."
ACCION POPULAR - Carga de la prueba / CARGA DE LA PRUEBA - Acción popular
Sobre la carga de la prueba en acciones populares, esta Sala ha manifestado que, la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba. Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el supuesto hecho que generaba la violación de los derechos colectivos (...) confirmará la Sala la sentencia proferida por el tribunal de instancia". De lo anterior se concluye que en el proceso no se acreditaron los hechos que plantea la parte actora en su demanda, y no se demostró que las entidades demandadas, por su acción u omisión, hayan vulnerado o amenazado derechos colectivos. Nota de Relatoría: Ver Exps. AP-2304 y AP-1499 de 2005
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 19001-23-31-000-2004-02817-01(AP)
Actor: GLORIA ACENETH JIMENEZ MARIN
Demandando: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
Referencia: ACCION POPULAR
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, en contra de la sentencia del 21 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
- La demanda
El 13 de agosto de 2004, Gloria Aceneth Jiménez Marín, en ejercicio de acción popular, instauró demanda contra el municipio de Santiago de Cali, con fundamento en los siguientes hechos:
El Instituto Municipal de Vivienda y Reforma Urbana de Cali - INVICALI constituyó, con Civilia Ltda., la sociedad Multifamiliares La Base Ltda. INVICALI vendió a esta última sociedad un lote de terreno con un área de 5.190 metros cuadrados, ubicado en calle 1ª oeste con carrera 70, barrio Lourdes, Comuna 18 de la ciudad de Cali, con el fin de desarrollar el programa habitacional "San Miguel". El proyecto fracasó, Multifamiliares La Base Ltda. fue liquidada y se le obligó a devolver, a título de dación en pago, el lote de terreno vendido por INVICALI. Este acto fue protocolizado mediante escritura publica número 3677 del 26 de noviembre de 1997 ante la Notaría 1ª del Círculo de Cali, pero no fue registrado en el folio de matrícula inmobiliaria, al no haberse pagado los derechos de boleta fiscal y registro.
Luego la DIAN, dentro de un proceso de jurisdicción coactiva, expidió la resolución número 0454 del 18 de marzo de 1997, mediante la cual impuso una sanción pecuniaria a la sociedad Multifamiliares la Base Ltda., por no haber presentado la declaración de renta correspondiente al año 1994 y, como medida preventiva, ordenó inscribir en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, el embargo preventivo del lote de terreno en cuestión. En consecuencia, el lote de terreno aún continúa a nombre de la sociedad Multifamiliares La Base Ltda.
Adicionalmente el lote quedó en completo abandono, convirtiéndose en un botadero de basuras y en un sitio de reunión de delincuentes, ocasionando así graves problemas de contaminación e inseguridad.
La administración municipal ha obrado con negligencia, ya que no ha adelantado las acciones tendientes a la recuperación del predio, ni ha tomado las medidas necesarias para solucionar los problemas de contaminación e inseguridad que se presentan en dicho predio, a pesar de los requerimientos que al respecto han presentado la comunidad y la Personería Municipal de Santiago de Cali.
A juicio de la demandante, los hechos antes descritos constituyen una violación de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, al goce de un medio ambiente sano, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas y, a la moralidad administrativa. Respecto de éste último, señaló que la administración municipal ha atentado contra la moralidad administrativa al desconocer los problemas de la comunidad, y al actuar con negligencia, lo que ha generado violaciones a otros derechos e intereses colectivos (folios 25 a 34, cuaderno 1).
Con base en lo anterior, la demandante formuló las siguientes pretensiones:
- Ordenar al Municipio de Santiago de Cali que adelante las acciones pertinentes, tendientes a la inmediata la recuperación y reivindicación del inmueble ubicado en la calle 1ª oeste con carrera 70, barrio Lourdes, Comuna 18 de la ciudad de Cali.
- Ordenar al Municipio de Santiago de Cali que adelante las acciones pertinentes, tendientes a la solución inmediata de la problemática de contaminación e inseguridad que se presentan en el lote ubicado en la calle 1ª oeste con carrera 70, barrio Lourdes, Comuna 18 de la ciudad de Cali.
- Ordenar que se adelanten las investigaciones del caso y apliquen las sanciones pertinentes a los responsables de la conducta omisiva que ha permitido el deterioro del patrimonio público y la pérdida del patrimonio económico de la municipalidad, teniendo en cuenta que en el mencionado lote se realizó una construcción que nunca se terminó (folios 28 y 29, cuaderno 1)
La demanda fue admitida el 17 de agosto de 2004 y notificada en debida forma (folios 39 a 44, cuaderno 1).
2. Contestación de la demanda
2.1 El municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda, proponiendo la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que el municipio no es el propietario, ni disputa la propiedad del predio mencionado. INVICALI es quien debe realizar las gestiones tendientes a la recuperación del inmueble, tendiendo en cuenta que es un establecimiento público descentralizado del orden municipal, con personería propia y autonomía administrativa.
En cuanto al manejo de las basuras y al problema de la contaminación que se alega, expresó atenerse a lo que se demuestre en el proceso y agregó que los ciudadanos también tienen la obligación de conservar el medio ambiente sano y de no arrojar basuras en sitios no aptos para ello (folios 53 a 58, cuaderno 1).
2.2 Mediante auto del 3 de septiembre de 2004, el a-quo ordenó notificar a INVICALI del auto admisorio de la demanda. En su contestación, INVICALI señaló que la obligación de registrar oportunamente la escritura pública de dación en pago no estaba a cargo del municipio de Santiago de Cali y añadió que el predio no ha sido abandonado y que se han contratado vigilantes para cuidarlo.
Agregó que se han tomado las medidas tendientes a obtener el levantamiento del embargo para que se pueda registrar la escritura de dación en pago, y que se ha dado respuesta a todos los requerimientos que sobre el tema, ha presentado la comunidad (folios 89 a 92, cuaderno 1).
3. Coadyuvancia
La Personería Municipal de Santiago de Cali coadyuvó la acción popular, ratificando los hechos y los argumentos presentados por la demandante (folios 236 a 241 cuaderno 1).
4. Audiencia de pacto de cumplimiento
Conforme a lo ordenado por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en auto del 23 de septiembre de 2004, se citó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, que se celebró el 14 octubre siguiente, siendo declarada fallida, pues las partes no llegaron a ningún acuerdo (folios 228 y 249 a 257 cuaderno 1).
5. Alegatos de conclusión
Practicadas las pruebas decretadas, mediante auto del 26 de noviembre de 2004, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Dentro del término señalado, sólo el Municipio de Santiago de Cali se pronunció, reiterando lo manifestado en la contestación de la demanda (folios 259, 260 y 265 a 267, cuaderno 1).
6. Sentencia de primera instancia
En sentencia del 21 de enero de 2005, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del municipio de Santiago de Cali y negó las pretensiones de la demanda. Consideró no acreditada la vulneración a los derechos colectivos invocados y, por el contrario, estimó demostrado el hecho de que INVICALI ha sido diligente en la recuperación del predio objeto del litigio (folios 269 a 287, cuaderno principal).
7. Recurso de apelación
La demandante, interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, el cual fue concedido el 11 de mayo de 2005 y admitido el 30 de junio siguiente (folios 311, 317 y 318, cuaderno principal).
La actora señaló que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del municipio de Santiago de Cali no debió prosperar, como quiera que esta entidad territorial tiene la obligación legal y constitucional de mantener y conservar el medio ambiente, máxime cuando se encuentra involucrado un predio de propiedad de uno de sus entes descentralizados. Agregó que todas las medidas tomadas con el fin de recuperar el predio, no fueron tomadas por iniciativa del INVICALI, sino que fueron motivadas por la iniciación de la presente acción popular (folios 299 a 309, cuaderno principal).
Insistió en las pretensiones segunda y tercera de la demanda, pero respecto de la primera señaló:
"...queda claro que de acuerdo con el certificado de tradición actualizado, el Instituto Municipal de Reforma Urbana y Vivienda de Cali recuperó el predio objeto de esta demanda, cediéndolo al Municipio de Santiago de Cali, único propietario del mismo, motivo por el cual no insisto en la misma" (folio 309, cuaderno principal).
CONSIDERACIONES
Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, toda vez que el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción popular en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Tercera del Consejo de Estado conocer, por reparto, de las acciones populares que versen sobre contratos estatales y las que pretendan la protección de la moralidad administrativa.
En la presente acción popular, la parte demandante pretende la protección de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, al goce de un medio ambiente sano, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas y a la moralidad administrativa; derechos que estima vulnerados por el mal manejo que el municipio de Cali e INVICALI han dado al predio ubicado en la calle 1ª oeste con carrera 70, barrio Lourdes, Comuna 18 de la ciudad de Cali.
Antes de entrar a resolver el fondo del asunto, debe la Sala pronunciarse sobre la manifestación que hizo la demandante en el recurso de apelación, respecto de la primera pretensión formulada en la demanda, es decir, sobre su intención de no insistir en ella, aseverando que el predio objeto de la presente acción ya ha sido recuperado por INVICALI siendo cedido al municipio de Santiago de Cali.
Tal manifestación podría entenderse como un desistimiento de la pretensión. La figura del desistimiento, entendida como la facultad de disponer del derecho en litigio, no se encuentra regulada en la Ley 472 de 1998, razón por la que debe acudirse a su artículo 44 que remite a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, para los aspectos no previstos en la citada ley, tratándose de acciones populares cuyo conocimiento compete a la jurisdicción contencioso administrativa, mientras no se opongan tales normas a la naturaleza y finalidad de esas acciones.
En igual sentido, como quiera que el Código Contencioso Administrativo no desarrolla la institución del desistimiento, deberá entonces aplicarse la remisión legal que el artículo 267 de ese estatuto hace al Código de Procedimiento Civil, cuyo artículo 342 dispone que "el demandante podrá desistir de la demanda mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso", actuación que implica la renuncia de las pretensiones de la demanda.
Sin embargo, como esta Corporación lo ha señalado en anteriores oportunidade, el desistimiento de la demanda no es procedente en las acciones populares, por cuanto tal figura se opone a la naturaleza y finalidad de éstas, ya que, con su ejercicio, se persigue la protección de los derechos e intereses de una colectividad. Por consiguiente, si una persona tuvo la iniciativa de presentar una demanda en ejercicio de esta acción, mal podría pensarse en la procedencia del desistimiento de la demanda o de alguna de las pretensiones, en el entendido de que éstas fueron formuladas con el fin de proteger de derechos colectivos que se encuentran en cabeza de una comunidad.
Es claro que los derechos colectivos que se pretenden proteger a través de las acciones populares sobrepasan los intereses personales o subjetivos de quien presentó la demanda, que se constituye en defensor de las garantías de una colectividad. Es por esta razón que la misma Ley 472 de 1998 quiso reconocer esta labor, mediante el incentivo económico previsto en el artículo 39.
En efecto, en sentencia del 10 de julio de 2003, esta Sala señaló:
"...la figura del desistimiento no tiene cabida en las acciones populares, en atención a la naturaleza colectiva de los derechos para cuya protección fueron instituidas aquellas por el constituyente, dado que su contenido y finalidad no es de orden personal o particular, sino, precisamente de naturaleza colectiva, de allí que la titularidad de dichas acciones sea igualmente popular.
Pese a lo anterior, en este caso es forzoso entender que la no insistencia del actor en la primera pretensión, equivale a la no interposición del recurso de apelación contra el fallo del Tribunal en aquello referente a la recuperación y reivindicación del inmueble. En consecuencia, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento sobre este asunto y estudiará la procedencia de las dos restantes pretensiones. Así, en primer lugar se expondrán las generalidades sobre las acciones populares; en segundo lugar, se referirá al material probatorio allegado al proceso; finalmente, estudiará la responsabilidad de las entidades demandadas en la alegada vulneración a los derechos colectivos invocados.
- Generalidades sobre acciones populares
Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas.
Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes:
a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva.
b) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que haya violado o amenace violar ese tipo de derechos o intereses.
c) Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o para restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible.
d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de estas acciones son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998.
e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular, por lo tanto pueden ser ejercidas por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998.
Lo anterior supone que la finalidad de esta acción es, como ya se precisó, la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulare; entonces, su procedencia requiere que, de los hechos alegados en la demanda, pueda, al menos, deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunida.
Entonces, el juez de la acción popular tiene el deber de determinar si los hechos alegados en la demanda dan lugar a la amenaza o a la vulneración de los derechos e intereses colectivos, como objeto de protección de esta acción; de allí la exigencia de que la acción se dirija contra el particular, la persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, en tanto que "este requisito supone que tal acción u omisión sea probada por el actor, o que del expediente el juez pueda deducir de qué acción u omisión se trata, pues, de lo contrario, el juez de la acción popular no podrá ordenar nada en su sentencia, pues no conocerá la conducta respecto de la cual debe dar la orden en cuestión.
Siendo ello así, la finalidad de la acción popular impone, de una parte, la carga para el actor popular de precisar y probar los hechos de los cuales se deriva la amenaza o vulneración de los derechos colectivos alegada en la demanda y, de otra, la obligación para el juez de verificar que, de los hechos planteados en ella, sea posible deducir dicha amenaza o vulneración.
- El caso concreto: recuento probatorio
La demandante afirmó que el predio ubicado en la calle 1ª oeste con carrera 70, barrio Lourdes, Comuna 18 de la ciudad de Cali, se encuentra en una situación de abandono que ha generado problemas de inseguridad y contaminación, vulnerando así los derechos colectivos invocados en la demanda.
Sobre este punto, las siguientes pruebas fueron allegadas con la demanda:
- Copia simple de una comunicación emitida por la Subdirectora de Ordenamiento Urbanístico del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, el 19 de septiembre de 2002, en la que se manifiesta que el lote en mención figura a nombre de INVICALI según los registros catastrales, que dicho lote cuenta con un cerramiento en muro de 0.80 metros y alambre, y que requiere limpieza, de acuerdo con lo que dispone el decreto 1395 de agosto 6 de 1998 (folio 12, cuaderno 1).
- Copia simple de una comunicación del Supervisor de Bienes de la Personería Municipal de Santiago de Cali en la cual se expone que, años atrás, en el mencionado lote se inició la construcción de un proyecto urbanístico que no fue culminado y que se convirtió en un foco de contaminación porque ha sido utilizado como botadero de basuras (folio 13, cuaderno 1).
- Copia simple del oficio 25010-0245-2004 del 19 de febrero de 2004, del Director de Servicio Zona Sur de la Empresa de Servicio Públicos de Aseo, en el que se comunica a la demandante que en el lote se recogen aproximadamente entre 6 y 8 toneladas de basura y escombros arrojadas por los mismo habitantes del sector y que la limpieza es periódica pero insuficiente ante el permanente arrojo de residuos (folio 14, cuaderno 1).
- Copia simple del oficio ESPL-110-2004, del 8 de marzo de 2004 de la Secretaría de Salud Pública Municipal de Cali, en el que se solicita a la Subdirectora de Recurso Físico y Bienes Inmuebles del mismo municipio, dar solución a la problemática que evidenció la demandante a través de un derecho de petición, relacionado con la proliferación de artrópodos en el lote en cuestión, ocasionado por las basuras que se arrojan en el lugar (folio 15, cuaderno 1).
Por su parte, INVICALI, con la contestación de la demanda allegó, en copia simple, un contrato de prestación de servicios de vigilancia, celebrado entre el Fondo Especial de Vivienda del Municipio de Santiago de Cali y el contratista Dagoberto García Cortés. El objeto del contrato era el siguiente:
"el contratista se compromete con el Fondo Especial de Vivienda del Municipio de Santiago de Cali a ser responsable de la vigilancia y custodia del terreno, un (1) campamento instalado en la carrera 70 calle 1 A con formatelería (sic) metálica y algunas construcciones existentes ubicadas en el programa de vivienda San Miguel e informando a la subsecretaría si se presentan invasiones o cualquier anomalía" (folio 111, cuaderno 1).
Observa la Sala que todas las pruebas allegadas al proceso, incluso aquellas que pudieron haber servido para demostrar lo que alega la demandante, obran en copia simple, por lo cual no es posible darles valor probatorio. Sobre la valoración de documentos aportados en copia simple, dentro del trámite de la acción popular, esta Sala ha manifestado lo siguiente:
"Los documentos aportados con la demanda fueron traídos en copia simple y por lo tanto su estado impide la valoración probatoria, debido a que el Código de Procedimiento Civil, aplicable ante la falta de norma específica en esta materia dentro del contenido de la ley de acciones populares, 472 de 1998, las copias sólo tienen el mismo valor probatorio del original en los eventos siguientes: con la autorización de notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial; la autenticación de notario o cuando son compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial (art. 254). Por ello la autenticidad de un documento no puede confundirse con los requisitos de su perfeccionamiento; aunque la ley de acciones populares permite que los documentos declarativos emanados de terceros se estimen por el juez sin necesidad de ratificar su contenido (num. 2 art. 76), ello presupone el cumplimiento del requisito del estado de valoración, es decir que estén en original o en copia autenticada.
Ahora bien, la demandante plantea que en el lote ubicado en la calle 1ª oeste con carrera 70, barrio Lourdes, Comuna 18 de la ciudad de Cali se adelantó una construcción que no fue culminada, lo cual, a su juicio, también constituyó una vulneración a los derechos colectivos invocados. Sin embargo, revisado el expediente, no encuentra la Sala ninguna prueba que permita acreditar el hecho descrito por la demandante o la alegada vulneración a los derechos colectivos, generada con ocasión del hecho en cuestión.
Sobre la carga de la prueba en acciones populares, esta Sala ha manifestado que,
"...la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba.
Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el supuesto hecho que generaba la violación de los derechos colectivos (...) confirmará la Sala la sentencia proferida por el tribunal de instancia.
De lo anterior se concluye que en el proceso no se acreditaron los hechos que plantea la parte actora en su demanda, y no se demostró que las entidades demandadas, por su acción u omisión, hayan vulnerado o amenazado derechos colectivos.
Con fundamento en todas las razones anteriormente expuestas, la Sala considera que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia del 21 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Presidenta de la Sala
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
