ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Objeto / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Acto administrativo. Improcedencia
En el artículo 85 del C.C.A., se consagra la “acción de restablecimiento del derecho”, en favor de toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo amparado en una norma jurídica, quien puede pedir además de la anulación del acto, que se le restablezca en su derecho o se le repare el daño. Añade la norma que esa misma “acción” se da a quien pretende la modificación de una obligación fiscal o de otra clase, o la modificación de lo que pagó indebidamente. La pretensión de restablecimiento del derecho es consecuencial a la de nulidad del acto administrativo; sólo si se logra la anulación del acto es posible obtener la reparación de todo perjuicio derivado del acto que pierde eficacia. No siempre el petitum debe estar integrado con esta última pretensión, porque es posible que el acto no haya causado perjuicios, que quien los sufre no esté interesado en demandar su reparación o que se produzca la reparación en forma automática. La Sala considera que el actor debió plantear sus pretensiones indemnizatorias, dentro del proceso que adelantó con el objeto de que se anulara el acto administrativo, sometiendo su proceder al término que prevé la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el entendido de que está concebida para obtener la reparación del daño causado con un acto administrativo y porque no es jurídicamente aceptable demandar en un juicio la nulidad del acto y luego, en otro, la reparación de los perjuicios derivados del mismo.
ACCION DE REPARACION DIRECTA - Objeto / ACTO ADMINISTRATIVO - Fuente del daño. Acción procedente
La acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del C.C.A., modificado por el artículo 31 de la ley 446 de 1998, es procedente para demandar la reparación del daño que deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos - o por cualquiera otra causa -, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste es fuente de un daño, se reitera, la ley prevé expresamente como acción pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho. Advierte igualmente la Sala que esta jurisdicción, al conocer de la demanda de nulidad de la resolución por medio de la cual el Ministerio de Trabajo declaró la ocurrencia de un despido colectivo, indagó sobre la posible formulación de la pretensión encaminada a la reparación de los supuesto perjuicios derivados del acto y ante la omisión del demandante respecto de una petición en este sentido, dedujo que la acción incoada era la de nulidad simple.
INDEBIDA ACUMULACION - Efecto / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - Mora judicial / FALLA EN LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Mora judicial. Prueba / ERROR JUDICIAL - Prueba / MORA JUDICIAL - Prueba / FALLO INHIBITORIO - Indebida acumulación de pretensiones
La Corporación ha sostenido que, ante una indebida acumulación de acciones o de pretensiones, el juez está obligado a conocer y resolver la acción o la pretensión respecto de la cual estén cumplidos los presupuestos legales, en pro de la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. En el caso concreto el actor expuso argumentos de inconformidad con lo considerado y decidido por la Corte Suprema de Justicia, que se abstuvo de casar la decisión proferida en el juicio laboral, a pesar de que para entonces ya se había proferido la sentencia por medio de la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad del acto administrativo. El actor expuso amplios argumentos en contra de la decisión de la Corte Suprema, pero no invocó un supuesto error judicial como sustento de las pretensiones formuladas, para entender ejercitada una acción de reparación directa por un daño derivado de una falla del Estado administrador de justicia. La Sala considera además que, si bien el actor invocó una supuesta mora en la tramitación y fallo del proceso adelantado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado en ejercicio de la acción de nulidad contra el acto administrativo, no sustentó la responsabilidad deprecada en esta omisión, como quiera que no señaló los perjuicios derivados de la misma, no presentó hechos vinculados al tiempo legal o normal que dura un proceso como ese, como tampoco pidió ni aportó pruebas encaminadas a demostrar la supuesta falla y sus efectos. Al señalar como daño el consistente en la lesión de los derechos al debido proceso administrativo derivado de la existencia de un acto administrativo ilegal, y al invocar como perjuicios la multa y los valores pagados a los trabajadores, el actor incumplió con el deber de invocar y demostrar el alegado daño derivado de la mora judicial, en el entendido de que éste es distinto del que se desprende de un acto administrativo presuntamente ilegal. Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara la posibilidad de tramitar la acción de reparación directa fundada en la ocurrencia del daño consistente en la privación del derecho a una decisión oportuna, se impondría una decisión declarativa de la caducidad de la acción, como quiera que dicho daño se entendería consolidado a partir de la sentencia del Consejo de Estado por medio de la cual se declaró la nulidad de la resolución que definiría la invocada demora de la decisión. Y si se tiene en cuenta que esta providencia se produjo el 25 de junio de 1993 y la demanda se presentó el 18 de diciembre de 1995, a ésta última fecha la acción estaría claramente caducada. Con fundamento en la existencia de una indebida acumulación de acciones, la Sala adoptara un fallo inhibitorio, como quiera que este vicio hace improcedente un pronunciamiento sobre la prosperidad o improsperidad de las pretensiones. Nota de Relatoría: Ver sentencia 3740-00 del 19 de abril de 2001.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación número: 19001-23-31-000-1996-02005-01(15451)
Actor: TERMINAL DE TRANSPORTES POPAYAN S.A.
Demandado: NACION - MINISTERIO DE TRABAJO DE SEGURIDAD Y PROTECCION SOCIAL - MINISTERIO DE JUSTICIA
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 23 de abril de 1998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cauca negó las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES PROCESALES
1. La Demanda
Fue presentada el 18 de diciembre de 1995, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A., por la Sociedad Terminal de Transportes de Popayán, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“Primero - La Nación, Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Justicia son (sic) administrativamente responsables de todos los daños materiales causados a la sociedad Terminal de Transportes Popayán S.A. como consecuencia de la declaratoria por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social del Despido Colectivo de sus trabajadores Reinaldo Vallejo Correa, María Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado, por medio de la resolución No. 01684 de 3 de junio de 1985 del director general del trabajo, en cuya virtud revocó la resolución No. 018 de 8 de febrero de 1985 de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social del Cauca, declaró que hubo despido colectivo de Reinaldo Vallejo Correa, Maria Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado e impuso multa de $54.230.40 al Terminal de Transportes de Popayán S.A.
Segundo: Como consecuencia de lo anterior condénese a la Nación Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, a pagar a la demandante por intermedio de su apoderado todos los perjuicios materiales causados por los hechos que se demandan y que constituyen una falla del servicio de la Administración, conforme a la siguiente liquidación o que se demuestre en el proceso.
Perjuicios Materiales:
La suma de cincuenta y cuatro mil doscientos treinta pesos con 40/100 ($54.230.40) por concepto de multa impuesta a la sociedad por medio de la resolución No. 01684 de 3 de junio de 1985 del Director General del Trabajo del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, multa cancelada por la sociedad demandante y por la suma de treinta millones doscientos cincuenta y nueve mil ciento ochenta pesos ($30.259.180.oo), valor de las erogaciones efectuadas por la sociedad a favor de los señores Reinaldo Vallejo Correa, Maria Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado, como consecuencia del reintegro decretado por la justicia laboral.
Tercero: Las sumas liquidas a que se condene a la Nación - Ministerio del Trabajo y Seguridad Social - Ministerio de Justicia, serán actualizada con forme a los índices de precio al consumidor y devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y moratorios después de dicho término (Arts. 177 y 178 del C.C.A.).
Cuatro: La Nación - Ministerio del Trabajo y Seguridad Social - Ministerio de Justicia darán cumplimiento a la sentencia dentro de los treinta (30) días siguientes a al ejecutoria de la misma (Art. 176 del C.C.A.)” (fols. 30 a 31 c.1)
Como fundamento de las pretensiones, la parte actora expuso los siguientes hechos:
“Primero: el señor Reinaldo Vallejo Correa, trabajador que fue de la sociedad Terminal de Transportes Popayán S.A., por medio de apoderado, en escrito dirigido a la jefe encargada de la división Departamental de Trabajo y Seguridad Social del Cauca y fechado el 21 de septiembre de 1984, solicitó que, constatado el despido colectivo a que se refiere este escrito, se ordene los reintegros respectivos y la cancelación de salarios, primas, bonificaciones, reajustes y cualquier otro salario o prestación emanada del contrato de trabajo.
Segundo: La jefe de dicha división, mediante auto del 24 de septiembre de 1984 comisionó al señor Inspector del Trabajo y Seguridad Social de Popayán para que lleve acabo la investigación por presunto despido colectivo solicitado por el señor Reinaldo Vallejo Correa y a la vez ordenada por el Doctor Román Concha Saenz, jefe de la oficina de Planeación y Economía Laboral, pasa el señor inspector los documentos pertinentes, este auto es simplemente de cúmplase.
Tercero: El auto anterior se notificó personalmente el 24 de octubre de 1984 al Inspector Comisionado, pero no fue notificado al Representante Legal de la Sociedad Terminal de Transportes Popayán S.A., ni éste fue citado en forma alguna para que hiciera parte en la investigación contra dicha entidad a la que se atribuye el despido colectivo en el memorial citado en el hecho 1º de esta demanda.
Cuarto: La investigación se llevó a término sin conocimiento de mi representado que no tuvo oportunidad de solicitar pruebas, ni de actuar en defensa de los intereses del citado Terminal de Transporte.
Quinto: El 1º de noviembre de 1984, con oficio I-690, el inspector comisionado rindió el informe sobre su cometido al jefe de la División Departamental del Trabajo y Seguridad Social del Cauca
Sexto: Del mismo modo, la inspectora de colectivos, en oficio Y-280 de 13 de noviembre del mismo año, rindió también informe sobre el particular a la misma jefatura, en el que se asienta: “como se ve y según lo explicado anteriormente se ha operado despido colectivo...”
Séptimo: Se dictó entonces por el mencionado jefe de División, la Resolución número 018 de 8 de febrero de 1985, por la cual negó el pedimento formulado por el señor Reinaldo Vallejo Correa a través de su apoderado Henry Ruiz Tosse, esta resolución fue notificada personalmente a mi poderdante el 18 de febrero de 1985.
Octavo: Interpuso recurso de reposición contra ella el apoderado del quejoso, Reinaldo Vallejo Correa, el que fue decidido en forma negativa por el jefe de la División de Trabajo y Seguridad Social del Cauca concediéndose en ella el recurso de apelación subsidiariamente propuesto, mediante la resolución número 039 del 13 de marzo de 1985.
Noveno: Esta resolución no fue notificada personalmente, ni por edicto al representante legal del Terminal de Transportes Popayán S.A., quien no pudo por eso, hacerse presente ante la dirección general del trabajo en Bogotá para sostener la legalidad de la resolución recurrida.
Décimo: El Director General del Trabajo desató el recurso de apelación indicado, mediante la resolución 01684 de 3 de junio de 1985, en cuya virtud revocó la 018 de 8 de febrero de 1985 de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social del Cauca; declaró que hubo despido colectivo de Reinaldo Vallejo Correa, Maria Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado e impulso multa de $54.230.40 al Terminal de Transportes de Popayán, acerca de las dos últimas afirma, que el Ministerio Interviene de oficio, ya que es función primordial la de ejercer funciones de policía administrativa laboral
Décimo primero: La resolución antes dicha fue notificada a mi representado por edicto, que se desfijó el 2 de julio de 1985, y con ella quedo agotada la vía gubernativa.
Décimo segundo: La sociedad Terminal de Transportes Popayán S.A. procedió a instaurar ante el H. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, la correspondiente acción de nulidad de las resoluciones Nos. 018 del 8 de febrero, 039 de marzo 13, y 0168 de junio 3 de 1985, emanadas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el día 27 de agosto de 1985, expediente que desapareció en los sucesos del 6 y 7 de noviembre de 1995 (sic), siendo presentada nuevamente el 1 de abril de 1986 y admitida el 29 de abril de 1986 correspondiéndole el reparto al Dr. Joaquín Vanin Tello y al retiro de este al doctor Alvaro Lecompte Luna.
Décimo tercero: Con fecha 25 de junio de 1993 el H. Consejo de Estado procedió por medio del consejero Alvaro Lecompte Luna, a proferir sentencia o sea siete (7) años tres (3) meses después de haber sido presentada y admitida la demanda, declarando la nulidad de las resoluciones Nos. 018 del 8 de febrero, 039 del 13 de marzo y 0168 del 3 de junio de 1985, emanadas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Décimo cuarto: Reinaldo Vallejo Correa, Maria Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado, mayores de edad, vecinos de Popayán, demandaron mediante apoderado ante el Juzgado Laboral del Circuito de esta ciudad a la sociedad Terminal de Transportes de Popayán S.A., para que previa declaratoria de haber sido víctima de un despido colectivo se condenase a la entidad mencionada a restituirlos o reinstalarlos en los cargos que desempeñaban, a cancelarles los salarios dejados de percibir desde la fecha del despido, junto con la corrección monetaria, y las costas del juicio.
Décimo quinto: Los actores fundaron esta pretensión en que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social declaró que había existido despido colectivo de los demandantes en la resolución número 001684 de 3 de junio, no obstante los cuales no fueron reintegrados a su empleo, ni fue respondida la petición formulada al respecto para agotar la vía gubernativa.
Décimo sexto: La sociedad Terminal de Transportes de Popayán S.A. contestó la demanda laboral negando la obligación de reintegro debido a que la resolución en que aquella se funda era ilegal y se encontraba demandada ante el Consejo de Estado, y proponiendo las excepciones de inexistencia de la obligación demandada y la del pleito pendiente, como previa.
Décimo séptimo: El Juzgado Laboral del Circuito de Popayán, en la primera audiencia de trámite negó la excepción previa identificada, pero ordenó aplazar el fallo por prejudicialidad hasta cuando se produjera la decisión del Consejo de Estado, sin perjuicio de adelantar el trámite del proceso (audiencia de 15 de septiembre de 1987).
Décimo octavo: Por impedimento del Juez Laboral del Circuito de Popayán el proceso pasó a conocimiento del Juez Civil del Circuito de Santander de Quilichao, el que ordenó mantener el aplazamiento de la audiencia de juzgamiento, pero el 3 de septiembre de 1991 decretó la reanudación del proceso y señaló fecha para dictar sentencia, la que luego de varios aplazamientos, la dicta el 19 de marzo de 1992, declarando que se produjo despido colectivo de los demandantes conforme a la resolución 01684 del Ministerio de Trabajo, de obligatorio acatamiento, ante la demora del Consejo de Estado en tomar la decisión del caso, y ordenando el reintegro de los tres demandantes y el pago de los salarios dejados de recibir, negó la petición sobre la corrección monetaria y las excepciones propuestas.
Décimo noveno: La Sociedad Terminal de Transportes de Popayán S.A. por intermedio de apoderado apeló la providencia antes indicada, procediendo el H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, Sala Civil Laboral el 23 de febrero de 1993, por mayoría de votos, a confirmar el fallo de primer grado, condenando en costas a la parte recurrente.
Vigésimo: La Sociedad Terminal de Transportes de Popayán S.A., por intermedio de apoderado procedió a interponer contra el fallo de primera instancia Recurso Extraordinario de Casación ante al H. Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, organismo jurisdiccional que con fecha 16 de diciembre de 1993, profirió fallo no casando la sentencia recurrida y ordenando la remisión al Juzgado del conocimiento, fundamentando su decisión en el hecho que las resoluciones del Ministerio tenía al momento del fallo de instancia presunción de legalidad y que el estado debería responder por los perjuicios que hubiera podido ocasionar a mi representada por los actos de sus funcionarios.
Vigésimo primero: Como consecuencia del fallo antes indicado la sociedad Terminal de Transportes de Popayán S.A. con el fin de dar cumplimiento al mismo debió cancelar a los ex trabajadores de la misma la suma de treinta millones doscientos cincuenta y nueve mil ciento ochenta pesos ($30.259.180.oo) así:
Reinaldo Vallejo Correa el 24 de febrero de 1994 la suma de $12.930.724.oo
María Doris Castro de Paz el 24 de febrero de 1994 la suma de $ 6.825.925.oo
María Doris Castro de Paz el 23 de marzo de 1994 la suma de $ 1.148.844.oo
Ana Ruby Vásquez Hurtado el 24 de febrero de 1994 la suma de $ 6.953.687.oo
Por costas procesales el 15 de julio de 1994 la suma de $ 2.400.000.oo
Total pagado $ 30.259.180.oo” (fols. 31 a 35 c.1).
2. Actuación Procesal
2.1 La demanda fue admitida mediante providencia del 8 de julio de 1.996, que fue notificada el 10 de julio de 1996 a la Nación (fols. 441 a 443 c. ppal.).
2.2 La Nación, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en la oportunidad procesal contestó la demanda a través de apoderado judicial, mediante escrito en el que afirmó no constarle algunos de los hechos de la demanda y manifestó estarse a lo probado en el proceso.
Propuso la caducidad de la acción, con fundamento en que el fallo de casación de la Corte Suprema de Justicia fue proferido el 16 de diciembre de 1993, el fallo del Consejo de Estado en el cual se declaró la nulidad de las resoluciones se profirió el 25 de junio de 1993 y la demanda se presentó el 18 de diciembre de 1995, esto és, cuando ya habían transcurrido mas de los dos años previstos en la ley.
También invocó la ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales e indebida acumulación de pretensiones, así:
“La Sociedad Terminal de Transporte S.A. instauró el día 27 de agosto de 1985 acción de restablecimiento del derecho de acuerdo al artículo 85 del C.C.A. esta acción comprende la nulidad y el reestablecimiento del derecho así fue confirmado por el Consejo de Estado al aceptar la competencia según el artículo 128 numeral 3º del C.C.A. y en el fallo respectivo. Si se instauró la nulidad y restablecimiento del derecho no puede ahora instaurarse una acción de reparación directa sobre los mismos hechos y buscando el restablecimiento de derecho que ya había sido incoado.”
Dijo además que existió falta de legitimación en la causa, porque el fallo del Consejo de Estado, por el cual se declaró la nulidad de las resoluciones administrativas de la División de Trabajo del Cauca y de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, se profirió el 25 de junio de 1993 y sin embargo, con posterioridad a dicha fecha, la sociedad Terminal Transportes Popayán S.A. canceló a los trabajadores, Reinaldo Vallejo Correa, María Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado la suma que aparece en el primer hecho de la demanda y en la fecha allí anotada, es decir después del fallo que anuló las resoluciones que servían de fundamento y de causa de los mismos.
Precisó que existió carencia de acción contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o ilegitimidad de personería por una de las partes demandadas:
“El Ministerio del Trabajo al proferir sus resoluciones en 1985 en relación a despidos colectivos no tenía por que atenerse a disposición alguna en relación con el porcentaje o topes en esta materia. Los despidos colectivos se regulaban por el artículo 40 del decreto 2351 de 1965 del cual se extraía la discrecionalidad para calificar o no el despido de trabajadores como despidos colectivos. Basados en esa discrecionalidad el Ministerio de Trabajo emitió sus actos administrativos con todas las formalidades legales y respetando las normas positivas vigentes en ese momento. Posteriormente la ley 50 de 1990 en su artículo 67 si fijó y clasificó topes especiales para efecto de calificar los despidos. No puede pues el Ministerio de Trabajo ser responsable ahora de decisiones discrecionales legales para las cuales estaba facultado en ese momento. No puede pues dirigirse la acción contra el Ministerio de Trabajo pues esta institución no tiene responsabilidad alguna por sus actos discrecionales ajustados a la ley” (fols. 448 a 456 c.ppal)
3. La sentencia recurrida
El Tribunal negó las pretensiones, con fundamento en que no se probaron los hechos invocados al efecto por la parte actora.
En cuanto a las excepciones propuestas explicó que no está configurada la caducidad de la acción, porque el presunto perjuicio para la sociedad actora no lo causó el fallo del H. Consejo de Estado, que accedió a sus pretensiones, sino el fallo de casación proferido el 16 de diciembre de 1993, que fue notificado por edicto fijado el 14 de enero de 1994, por el término de tres días hábiles. Precisó que, como el término de los dos años de la caducidad sólo se cuenta a partir del vencimiento de este término, la demanda presentada el 18 de diciembre de 1995, fue oportuna.
Afirmó que no existe ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales e indebida acumulación de pretensiones, porque las pretensiones planteadas son propias de la acción instaurada, que buscan obtener la indemnización de los perjuicios causados por las resoluciones proferidas por el Ministerio del Trabajo cuya nulidad declaró el H. Consejo de Estado. En cuanto a la alegada falta de legitimidad en la causa, señaló que no se configuró, porque quien demandó la devolución fue la entidad condenada a cancelar los valores dentro del proceso ordinario laboral, que tuvo como base la presunción de legalidad de los actos proferidos por el Ministerio de Trabajo, que fueron anulados por el Consejo de Estado. Consideró improcedente la alegada carencia de acción contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como también la supuesta ilegalidad de la personería de uno de los demandantes, a la vez que precisó que dicho argumento no constituye una excepción, porque el objeto de la acción consiste precisamente en determinar si fue o no correcta la actuación de la administración y si, en caso de no serlo, puede responsabilizársela por los presuntos perjuicios causados.
Respecto de las pretensiones de la demanda advirtió previamente que la sociedad demandante, en proceso anterior, solicitó la nulidad simple de las resoluciones 018, 039 y 01684 de 1985 y que dentro del correspondiente trámite procesal el Consejo de Estado entendió que el actor no había formulado una pretensión de restablecimiento, con fundamento en lo cual consideró “que el restablecimiento del derecho que pretende consiste en que desaparezcan de la vida jurídica los actos impugnados y con ellos la multa, sin pretender la devolución del dinero pagado por este concepto”. Agregó que la empresa demandante era consciente de la acción que correspondía y de los derechos que le asistían, pero se abstuvo de ejercitarlos, de manera que “si la sociedad demandante no buscó entonces el restablecimiento del derecho con base en el acto, no puede ahora, después de que el acto fue declarado nulo, pretender el pago de la indemnización que debió cumplir en virtud del mismo acto, pues la declaratoria de nulidad del acto no lo convierte en un hecho..” (fol. 304 c. ppal)
Explicó también el Tribunal que la violación del debido proceso en la expedición de las resoluciones, debió alegarlas el aquí demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no a través de la acción de reparación directa, “por haberse originado en un acto de la administración”. Señaló que no puede ser objeto de análisis en este proceso el supuesto error jurídico consistente en no haberle hecho producir efectos legales a la sentencia de nulidad del acto proferida por el Consejo de Estado el 25 de julio de 1985, porque este asunto ya fue definido por la Corte Suprema de Justicia.
Considera entonces el Tribunal que la materia objeto de estudio sería la relativa a la alegada mora en el proceso de nulidad adelantado ante el Consejo de Estado, pero se abstiene de hacerlo con fundamento en que el Ministerio de Justicia no fue notificado del auto admisorio de la demanda y “no habiendo sido vinculado,…. no puede responsabilizárselo por la supuesta mora del Consejo de Consejo de Estado”. Precisa que este hecho no es constitutivo de nulidad porque dicha notificación no fue dispuesta en dicho auto y el actor interesado no interpuso el correspondiente recurso para subsanar la omisión. (fols. 490 a 507 c. ppal)
4. El recurso de apelación
Fue interpuesto por la parte actora, con el objeto de que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Afirmó que está claramente probado en este proceso que la Nación Ministerio del Trabajo y Seguridad Social - Ministerio de Justicia, “son” administrativamente responsables por los daños materiales causados a la Sociedad Terminal de Transportes de Popayán, como consecuencia de la declaratoria de despido colectivo de sus trabajadores, por medio de la resolución 01684 del 3 de junio de 1985 del Director General del Trabajo, en cuya virtud revocó la resolución 018 del 8 de febrero de 1985 de la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social del Cauca. Agregó que también está debidamente probado que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia del 25 de junio de 1993, declaró la nulidad de las resoluciones 18, 39 y 0168 de 1985 proferidas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
Explicó también que en el presente caso la falla del servicio se presentó cuando el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, por intermedio de los funcionarios competentes, procedió a declarar como despido colectivo la terminación del contrato de trabajo con los señores Reinaldo Vallejo Correa, Maria Doris Castro de paz y Ana Ruby Vásquez, a cuyo efecto aplicó normas del Código Sustantivo del Trabajo, que no operan en el caso concreto, toda vez que estos sujetos son trabajadores oficiales al servicio de una sociedad en la que, para entonces, el Estado poseía más del 90% de su capital social. Agregó que se violaron normas constitucionales y legales que consagran el debido proceso cuanto el Ministerio de Trabajo expidió las citadas resoluciones sin vincular a la empresa Terminal de Transportes de Popayán, a la vez que omitió la notificación de las dos primeras, como también señaló que estos vicios fueron los tenidos en cuenta por la Sección Segunda del Consejo de Estado para declarar la nulidad de los indicados actos administrativos.
También afirmó que el juzgador de instancia incurrió en el error jurídico de no haberle hecho producir efectos legales a la sentencia del Consejo de Estado del 25 de julio de 1985, mediante la cual se declaró nula la expresión: “trabajadores oficiales”, incluida en el inciso 1 del artículo 37 del decreto reglamentario 1469 de 1978 lo que, agregó, aconteció por no aplicar el artículo 175 del C.C.A. que otorga fuerza de cosa juzgada - erga omnes - a la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo.
Manifestó que, en estas condiciones, “al ad quem no le era dable hacer de lado la nombrada inaplicabilidad, apoyándose en la resolución número 01684 de 1985, dictada poco antes de que viera la luz el citado fallo sobre nulidad, el que por invocado tiene carácter retroactivo. La multicitada resolución del Ministerio de Trabajo que declaró despido colectivo el de los tres co demandantes, tuvo apoyo en el memorando art. 37 del D. 1469/78, pero éste había perdido todo valor jurídico cuando el ad quem procedió a confirmar la sentencia de primera instancia, por lo que debió abstenerse de darle valor obligatorio a aquel acto administrativo sin sustento legal.”
Señaló el recurrente, otra vez, que “la falla del servicio se presentó cuando el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por intermedio de los funcionarios competentes, procedió a declarar como despido colectivo la terminación del contrato de trabajo…aplicando normas del Código Sustantivo del Trabajo no aplicables..por tratarse de trabajadores oficiales al servicio de una Sociedad en la Cual en ese momento el Estado poseía mas del 90% de su capital social e igualmente por la mora en el proceso de nulidad a adelantado ante el H. Consejo de Estado el cual tuvo una duración superior a los siete (7) años.” Agregó que “con los hechos se ha causado grave perjuicio de orden económico a mi mandante, ya que debió efectuar un pago al cual no estaba obligada.” Dijo además, que existió un nexo causal entre la falla del servicio y el daño causado, “que es una consecuencia lógica del mismo, ya que si el Estado no hubiese calificado como despido colectivo la terminación de los contratos de trabajo con los antes indicados, el daño se hubiera producido.”
Respecto de la notificación al Ministerio de Justicia, afirmó que la Nación tiene personería para actuar y “ella es una sola como reiteradamente lo ha indicado la jurisprudencia de esa H. Corporación.”
Dijo finalmente que si el Tribunal consideró viciado el trámite por la falta de notificación al Ministerio de Justicia, debió ordenar la notificación, “situación que no sucedió y sólo en la sentencia el magistrado ponente manifiesta que no se puede hacer mención del Ministerio de Justicia, por cuanto no fue vinculado al proceso, circunstancia esta ajena al actuar procesal del apoderado y omisión constitutiva de una nulidad insaneable la cual debe ser declarada por ese organismo” (fols 518 a la 525 c. ppal).
5. Actuación en segunda instancia.
5.1 El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 18 de septiembre de 1998, y por auto del 6 de octubre de 1998 se dispuso el traslado para alegatos finales, en el cual las partes guardaron silencio (fols. 527 y 529 c. ppal).
- El 27 de marzo de 2006, a través de auto de ponente y en consideración a lo manifestado por la parte actora en su recurso de apelación, se dispuso poner en conocimiento a la Nación - Rama Judicial, la nulidad saneable consagrada en el numeral 7 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. En esta oportunidad la Rama Judicial, a través de apoderado, intervino así: “Manifiesto al Honorable Consejo de Estado que saneo la nulidad planteada por el demandante y consiguientemente solicito que le proceso siga su curso” (fols. 532 a 537 c.ppal).
CONSIDERACIONES
La Sala advierte que es competente para conocer del presente asunto por tratarse del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en proceso de doble instanci.
1. Lo pedido
La parte actora pretende la reparación de los perjuicios derivados de las resoluciones por medio de las cuales la Nación, Ministerio de Trabajo, declaró como despido colectivo la desvinculación de unos trabajadores e impuso una multa a la empresa por este proceder. Al efecto pidió la indemnización plena de los perjuicios, liquidados, consistentes en el valor de la citada multa, como también en cada uno de los valores pagados a los trabajadores, en cumplimiento de la sentencia proferida por la jurisdicción ordinaria en última instancia, que le ordenó reintegrarlos y pagarles los salarios dejados de percibir. La demanda menciona además, como hecho causante de los mismos perjuicios, una supuesta mora de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el trámite del proceso adelantado en ejercicio de la acción de nulidad incoada para obtener la nulidad de las resoluciones proferidas por el Ministerio de Trabajo.
Explicó la parte actora, ahora recurrente, que no obstante haber alegado ante la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la ilegalidad del acto administrativo en que los trabajadores sustentaron sus pretensiones laborales, que fue declarada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el recurso de casación no prosperó porque esta última decisión se produjo con posterioridad al adelantamiento del proceso laboral.
2. Lo probado
.- El 8 de febrero de 1985, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social expidió la resolución No. 018, en cuya parte resolutiva decidió:
“Artículo primero: por no tipificarse el despido colectivo en la empresa Terminal de Transportes S.A., niégase el pedimento formulado por le Señor Reinaldo Vallejo Correa a través de su apoderado Henry Ruiz Tose.
Artículo segundo: Archívese el expediente”.
En la parte motiva consta lo siguiente:
“En el caso que nos ocupa el señor Reinaldo Vallejo Correa fue despedido a los dos meses de haber despedido a dos trabajadores por una causa prevista en el artículo 6 del decreto 2351 de 1965, en consecuencia no es admisible legalmente tener en cuenta esos dos casos para conformar un grupo, siquiera de trabajadores despedidos, para encuadrarlos dentro de la noción colectiva.
Así las cosas el presente es un conflicto individual de trabajo que surge entre dos sujetos de una singular y concreta relación, es decir entre un empleador y un trabajador, individualmente considerados y ligados por una relación de derecho laboral” (fols. 16 a 17 c.2, copia auténtica).
.- El 13 de marzo de 1985, por medio de la resolución No. 039, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al conocer del recurso de reposición, decidió no revocar la resolución 018 de 1985 con fundamento en que, si bien era cierto que el gerente, por decisión de la junta directiva realizó la suspensión de varios cargos por razones económicas y posteriormente se hicieron tres despidos, fundado en el literal d) del artículo 6 del decreto 2351 de 1965, no se tipificaba el despido colectivo (fols 18 a 19 c.2, copia auténtica).
. - El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al resolver el recurso de apelación interpuesto, mediante resolución 01684 revocó la resolución número 018 del 8 de febrero de 1985 y declaró como despido colectivo el efectuado por la empresa Terminal de Transportes de Popayán S.A. a los señores Reinaldo Vallejo Correa, María Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado. En la parte motiva de dicha resolución se dijo:
“De lo anterior se desprende que es necesario conjurar los criterios cuantitativo y temporal para que un despido pueda calificarse como colectivo, ya que ninguno de estos dos criterios separadamente da la pauta para que se dé la figura jurídica que nos ocupa.
No existe norma legal alguna que regule el despido colectivo, pues bien al no existir norma expresa, la misma ley creó esta institución y la dejó al libre criterio del funcionario para que diga en que eventos se da esta, lo que al ser creada por el legislador no hizo otra cosa que proteger al trabajador contra posibles arbitrios de los trabajadores.
Comparte el despacho lo manifestado por el opositor cuando pone de presente que por el hecho de que los despidos se hubieran efectuado en forma espaciada no quiere decir que no se dé el despido colectivo, pues si tiene en cuenta que el número de trabajadores de la empresa es de 14, los despidos constituyen el 21.438 del total del personal despedido entre los meses de junio y agosto de 1984, más aún cuando la empresa desiste de la petición, por cuanto considera que ha variado sustancialmente la situación económica de la empresa, hasta el punto de llevar tal circunstancia de desistir de la petición inicial.” (Fols. 22 a 26 c.2)
. El 23 de febrero de 1993, el Tribunal del Distrito Judicial Sala Civil Laboral, confirmó la sentencia del 19 de marzo de 1992, dentro del proceso ordinario laboral adelantado por los señores Reinaldo Vallejo Correa, María Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado contra la Empresa Terminal de Transportes de Popayán. En esta providencia se afirmó:
“El camino indicado para dirimir el conflicto que motivó la alzada posiblemente sería el de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, empero mientras subsista la susodicha resolución es en éste estadio, el de la jurisdicción ordinaria laboral, el indicado para analizarse y definirse el asunto.
Luego le asiste razón al A-Quo al considerar que tal resolución la 001684 de junio 3 del 85 se presenta como un acto administrativo obligatorio mientras no sea anulado o suspendido por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (Art. 66 C.C.A.).
(...)
La excepción de pleito pendiente, tampoco prosperará por no encuadrar las conductas descritas con los requisitos necesarios para la prosperidad de esta excepción, pues es necesario que las partes sean las mismas en los dos pleitos, y la identificación entre las pretensiones del actor sean iguales en el otro pleito; Total no se dan los elementos esenciales para la declaratoria de esta excepción.
En cuanto a la excepción de prescripción no se evidencia, ni siquiera se insinúa por donde pudo haber quedado configurado”. (fols. 399 a 403 c. ppal)
.- El 25 de junio de 1993, la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso adelantado por la empresa Terminal de Transportes Popayán, declaró la nulidad de las resoluciones 018 del 8 de febrero, 039 del 9 de marzo de 1985 y 01684 del 3 de junio de 1985; consideró:
“En el caso Sub - Judice está demostrado que la actuación administrativa, investigación por presunto despido colectivo, que se llevaba a cabo por parte del Ministerio de Trabajo y seguridad Social, no se dio la oportunidad al actor para ejercer el derecho de defensa, violándose, por ende, las normas del título primero del C.C.A. en especial el artículo 35 y el 26 de la carta debiéndose por lo tanto declarar su nulidad” (fols. 323 a 330 c. ppal).
.- El 16 de diciembre de 1993, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, Sección Segunda, decidió no casar la sentencia recurrida, dictada el 23 de febrero de 1993 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, en el juicio de Reynaldo Vallejo Correa, María Doris Castro de Paz y Ana Ruby Vásquez Hurtado, contra el Terminal de Transportes de Popayán; de cuya providencia se trascribe:
“Con independencia del error advertido, la Sala no encuentra que la sentencia del Tribunal Superior hubiera incurrido en el desacierto jurídico que le imputa el recurrente por haber aplicado la presunción de legalidad del artículo 66 del C.C.A. respecto de la resolución que declaró colectivo el despido de los demandantes.
La resolución 01684 que el 3 de junio de 1985 profirió el Ministerio de Trabajo, como lo admite el recurrente fue dictada antes de la sentencia del 25 de julio de 1985 por la cual el Consejo de Estado declaró parcialmente nulo el artículo 37 del decreto reglamentario 1469 de 1978 respecto de los trabajadores oficiales, esta resolución del Ministerio había creado desde su ejecutoria una situación jurídica concreta, individual, para los demandantes y para la empresa, y por lo mismo respecto de ella no podía operar retroactivamente la referida sentencia del Consejo de Estado, pues como lo advierte el mismo recurrente, invocando al respecto una cita doctrinaria la anulación de un acto administrativo no conlleva a la revocatoria de las decisiones individuales que con base en el mismo se hayan adoptado” (fols. 343 a 357 c. ppal).
.- El 24 de febrero de 1994 la Empresa Terminal de transportes Popayán S.A., realizó los siguientes pagos en cumplimiento de lo dispuesto por la jurisdicción laboral: al señor Reinaldo Vallejo Correa la suma de $ 8.554.598 (fol. 8 c.2), a la señora Maria Doris Castro la suma de $ 3.739.999 (fol. 9 c. 2) y a la señora Ana Ruby Vásquez la suma de $ 4.575.240 (fol 10 c.2).
.- La sociedad denominada Terminal de Trasportes de Popayán S.A., es un ente del orden municipal, que se constituyó bajo la escritura pública No. 399 del 13 de abril de 1974, expedido por la Cámara de Comercio del Cauca (fols 315 a 318 c.ppal, copia auténtica).
3. Análisis de la Sala
3.1 Mediante el análisis de lo alegado y probado en el proceso, la Sala encuentra configurada una indebida acumulación de acciones, vicio que impide un pronunciamiento respecto del fondo de la litis.
La parte actora formuló pretensiones indemnizatorias sustentadas en la ocurrencia de unos perjuicios causados con un acto administrativo ilegal, cuyos efectos en el tiempo se prolongaron a consecuencia de un dilatado proceso judicial.
El daño planteado en la demanda consiste en la lesión de los derechos de la sociedad Terminal de Trasportes de Popayán S.A. que, se afirma, se produjo con el acto administrativo por medio del cual la Nación, Ministerio de Trabajo, declaró como despido colectivo la decisión de desvincular a unos trabajadores.
Como una causa concurrente de dicha lesión, la parte actora muy brevemente, tanto en la demanda, como en el recurso de apelación, invocó una supuesta mora de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en que al final de un largo proceso adelantado en ejercicio de la acción de simple nulidad, se invalidó el acto administrativo ilegal.
Se advierte así una acumulación que no cumple con los requisitos que prevé la ley, toda vez que lo pedido se funda a la vez en la ilegalidad de un acto administrativo y en el indebido funcionamiento de la Nación, Rama Judicial. Se propone tramitar pretensiones que son propias de un juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, con las propias de un juicio de reparación directa.
El demandante reiteró numerosas veces la violación de su derecho a un debido procedimiento administrativo, con fundamento en que no fue vinculado al trámite previo a la expedición del acto acusado y en que no fue notificado de las decisiones administrativas. A este efecto invocó las normas superiores que consideró vulneradas, se refirió al valor de la multa impuesta en el citado acto administrativo y a las sumas que pagó a los trabajadores beneficiados con dicha resolución, aportó y solicitó pruebas encaminadas a demostrar las irregularidades cometidas en la expedición del acto administrativo.
Las anteriores pretensiones son típicas de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, si se tiene en cuenta que mediante esta se persigue la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y la reparación de los perjuicios producidos por este. Dicho medio consagra la posibilidad de obtener el restablecimiento o reconocimiento de un derecho individual y concreto que resulta desconocido por el acto administrativo agresor. En el artículo 85 del C.C.A., se consagra la “acción de restablecimiento del derecho”, en favor de toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo amparado en una norma jurídica, quien puede pedir además de la anulación del acto, que se le restablezca en su derecho o se le repare el daño. Añade la norma que esa misma “acción” se da a quien pretende la modificación de una obligación fiscal o de otra clase, o la modificación de lo que pagó indebidamente.
La pretensión de restablecimiento del derecho es consecuencial a la de nulidad del acto administrativo; sólo si se logra la anulación del acto es posible obtener la reparación de todo perjuicio derivado del acto que pierde eficacia. No siempre el petitum debe estar integrado con esta última pretensión, porque es posible que el acto no haya causado perjuicios, que quien los sufre no esté interesado en demandar su reparación o que se produzca la reparación en forma automática.
Al igual que lo consideró el Tribunal en la sentencia recurrida, la Sala encuentra que el actor omitió injustificadamente la reclamación encaminada a la reparación de los invocados perjuicios derivados del acto administrativo acusado y pretende ahora, por la vía de la acción de reparación directa, obtener la indemnización de los mismos, olvidando que esta no es la vía procedente.
La Sala considera que el actor debió plantear sus pretensiones indemnizatorias, dentro del proceso que adelantó con el objeto de que se anulara el acto administrativo, sometiendo su proceder al término que prevé la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el entendido de que está concebida para obtener la reparación del daño causado con un acto administrativo y porque no es jurídicamente aceptable demandar en un juicio la nulidad del acto y luego, en otro, la reparación de los perjuicios derivados del mismo.
En efecto, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del C.C.A., modificado por el artículo 31 de la ley 446 de 1998, es procedente para demandar la reparación del daño que deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos - o por cualquiera otra causa -, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste es fuente de un daño, se reitera, la ley prevé expresamente como acción pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Advierte igualmente la Sala que esta jurisdicción, al conocer de la demanda de nulidad de la resolución por medio de la cual el Ministerio de Trabajo declaró la ocurrencia de un despido colectivo, indagó sobre la posible formulación de la pretensión encaminada a la reparación de los supuesto perjuicios derivados del acto y ante la omisión del demandante respecto de una petición en este sentido, dedujo que la acción incoada era la de nulidad simple.
3.2 La acción fundada en una falla del Estado administrador de justicia
La Corporación ha sostenido que, ante una indebida acumulación de acciones o de pretensiones, el juez está obligado a conocer y resolver la acción o la pretensión respecto de la cual estén cumplidos los presupuestos legales, en pro de la garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal
En el caso concreto el actor expuso argumentos de inconformidad con lo considerado y decidido por la Corte Suprema de Justicia, que se abstuvo de casar la decisión proferida en el juicio laboral, a pesar de que para entonces ya se había proferido la sentencia por medio de la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad del acto administrativo.
Al respecto la Sala precisa que, mediante sentencia del 16 de septiembre de 1993, la Sala de Casación Laboral resolvió el recurso de casación interpuesto por el Terminal de Transportes de Popayán S.A. contra la sentencia del 23 de febrero de 1993 por medio de la cual la Sala Civil - Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Popayán, confirmó la sentencia del 19 de marzo de 1992 por la que el Juzgado Civil de Circuito de Santander de Quilichao declaró ocurrido un despido colectivo “conforme a la resolución 01684 del Ministerio del Trabajo de obligatorio acatamiento ante la demora del Consejo de Estado en tomar la decisión del caso..”, ordenó el reintegro de los demandantes y el pago de los salarios dejados de percibir. En la indicada sentencia de la Corte Suprema, se analizó lo dispuesto en la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de junio de 1993, por medio de la cual se declaró la nulidad de las resolucione expedidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para declarar el despido colectivo.
Rechazó la prosperidad de uno de los cargos propuestos por el recurrente en consideración a: i) que la sentencia proferida por el Tribunal Superior tomó en cuenta la presunción de legalidad que cobijaba la resolución 01684 del 3 de junio de 1985 proferida por el Ministerio de Trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 del CCA; ii) que la sentencia por medio de la cual el Consejo de Estado anuló dicha resolución se produjo con posterioridad a la sentencia recurrida en casación; iii) que la sentencia del Consejo de Estado no produce efectos retroactivos para los demandantes ni para la empresa demandada en ese proceso y que iv) la anulación de un acto administrativo no conlleva la revocatoria de las decisiones individuales que con base en el mismo se hayan adoptado.
Explicó al efecto que “La posición de la jurisprudencia frente a ese tipo de actos administrativos particulares le ha dado prevalencia a la presunción de ilegalidad del artículo 66 del CCA. En ese sentido las sentencias de 24 de enero de 1985 (exp. 9877), 21 d mayo de 1986 (expediente 117) y 11 de junio de 1987 (expediente 1203) consideraron que la anulación de la resolución que declara la ilegalidad del cese colectivo de actividades no convierte en injusto el despido que se hubiera producido con fundamento en esa declaratoria”. Destacó la Corte Suprema, como fundamento de esta postura jurisprudencial, “la naturaleza misma de los intereses en conflicto…el carácter tutelar de las normas laborales y el deber del juez de adelantar rápidamente los procesos de trabajo determinan que al quedar en firme la providencia administrativa del Ministerio del Trabajo y seguridad Social que califica como colectivo el despido y al resultar por tanto amparada por la presunción de legalidad, los trabajadores que hayan sido privados de su empleo por esa ilegal medida del empleador están habilitados para ejercitar y adelantar de manera inmediata su correspondiente acción de reintegro, y obtener incluso la sentencia respectiva, aún antes de que el empresario instaure o decida instaurar la acción de nulidad (arts 84, 85 y 136 del CCA), contra el acto de la administración que, en la eventualidad de ser posteriormente anulado, podrá generar responsabilidad del Estado frente al empleador pero no afectar los derechos adquiridos por los trabajadores.” (fols. 354 a 356 c. ppal)
El actor expuso amplios argumentos en contra de la decisión de la Corte Suprema, pero no invocó un supuesto error judicial como sustento de las pretensiones formuladas, para entender ejercitada una acción de reparación directa por un daño derivado de una falla del Estado administrador de justicia.
La Sala considera además que, si bien el actor invocó una supuesta mora en la tramitación y fallo del proceso adelantado ante la Sección Segunda del Consejo de Estado en ejercicio de la acción de nulidad contra el acto administrativo, no sustentó la responsabilidad deprecada en esta omisión, como quiera que no señaló los perjuicios derivados de la misma, no presentó hechos vinculados al tiempo legal o normal que dura un proceso como ese, como tampoco pidió ni aportó pruebas encaminadas a demostrar la supuesta falla y sus efectos.
Al señalar como daño el consistente en la lesión de los derechos al debido proceso administrativo derivado de la existencia de un acto administrativo ilegal, y al invocar como perjuicios la multa y los valores pagados a los trabajadores, el actor incumplió con el deber de invocar y demostrar el alegado daño derivado de la mora judicial, en el entendido de que éste es distinto del que se desprende de un acto administrativo presuntamente ilegal.
Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara la posibilidad de tramitar la acción de reparación directa fundada en la ocurrencia del daño consistente en la privación del derecho a una decisión oportuna, se impondría una decisión declarativa de la caducidad de la acción, como quiera que dicho daño se entendería consolidado a partir de la sentencia del Consejo de Estado por medio de la cual se declaró la nulidad de la resolución que definiría la invocada demora de la decisión. Y si se tiene en cuenta que esta providencia se produjo el 25 de junio de 1993 y la demanda se presentó el 18 de diciembre de 1995, a ésta última fecha la acción estaría claramente caducada.
Cabe finalmente advertir que no se presentó una falta de notificación del auto admisorio de la demanda a la Nación, Ministerio de Justicia, porque la Nación compareció al proceso a través del Ministerio de Trabajo notificado del auto admisorio de la demanda
Se tiene además que, mediante providencia judicial se puso en conocimiento de la Nación, Ministerio de Justicia la posible ocurrencia de una nulidad saneable, prevista en el numeral 9 del artículo 140 del CPC, aplicable por remisión del artículo 268 del CCA, con el objeto de cumplir lo previsto en el artículo 145 y el Ministerio se abstuvo de invocar la posible nulidad.
Lo anterior permite considerar que, por este aspecto, el Tribunal no debió abstenerse de realizar un pronunciamiento sobre las pretensiones formuladas respecto del Ministerio de Justicia.
4. Decisión
Con fundamento en la existencia de una indebida acumulación de acciones, la Sala adoptara un fallo inhibitorio, como quiera que este vicio hace improcedente un pronunciamiento sobre la prosperidad o improsperidad de las pretensiones.
Al respecto cabe precisar que esta Corporación, al igual que la Corte Suprema de Justici, considera que persisten algunos supuestos que son indispensables para que proceda una providencia estimatoria o desestimatoria de las pretensiones, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejercite con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedenci, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación “de declarar la razón por la cual no puede proveer:
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
REVÓCASE la sentencia por el Tribunal Administrativo del Cauca el 23 de abril de 1998; en su lugar se dispone:
1. INHIBESE la Sala para resolver el fondo del asunto por la indebida acumulación de acciones.
2. Sin costas.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CUMPLASE Y DEVUÉLVASE
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Presidente de la Sala
RUTH STELLA CORREA PALACIO ENRIQUE GIL BOTERO
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
