Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 6304 de 2026

Buscar search

Índice format_list_bulleted

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 17-001-23-33-000-2015-00299-01 (6304-2022)

Demandante: Jaime Gutiérrez Ángel

Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación (PGN)

Tema: sanción disciplinaria a servidor público de elección popular. Subtema 1: unidad procesal (Ley 734 de 2002). Subtema 2: validez del pliego de cargos, exigencias de determinación fáctica y jurídica y garantía del derecho de defensa en el proceso disciplinario (Ley 734 de 2002). Subtema 3: responsabilidad disciplinaria del servidor público delegante, alcance del deber de vigilancia y control. Subtema 4: marco jurídico de la culpabilidad en materia disciplinaria (Ley 734 de 2002)

Sentencia de segunda instancia

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de apelación interpuesto por la PGN, contra la sentencia de primera instancia proferida el

31 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda.

Síntesis del caso

Jaime Gutiérrez Ángel, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la PGN lo sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general –inicialmente por 15 años, luego reducida a 12–, por irregularidades en la celebración y ejecución de un convenio interadministrativo suscrito durante su periodo como alcalde del municipio de La Dorada (2004–2007). Como restablecimiento del derecho, pidió, entre otras pretensiones, la declaratoria de prescripción de la acción disciplinaria, la eliminación de la sanción de los registros correspondientes y el reconocimiento de perjuicios. La parte demandante fundamentó sus pretensiones en la presunta vulneración del debido proceso, al considerar que la actuación disciplinaria se adelantó pese a encontrarse prescrita la acción; que se fragmentó indebidamente la unidad procesal al investigarse separadamente a los distintos intervinientes en los mismos hechos; que el pliego de cargos carecía de precisión; que no se configuraba adecuadamente la tipicidad; y que no existía culpabilidad, en tanto había delegado la ordenación del gasto y las irregularidades ocurrieron, en parte, con posterioridad a su administración. Asimismo, alegó la vulneración del principio de igualdad, dado que otros investigados por los mismos hechos fueron favorecidos con la prescripción.

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 31 de julio de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos acusados. Consideró

que, si bien no operó la prescripción de la acción disciplinaria, la Procuraduría vulneró el debido proceso y el principio de igualdad al tramitar de manera separada las investigaciones disciplinarias derivadas de una misma unidad fáctica, lo que impidió una valoración integral de las conductas y condujo a decisiones disímiles frente a los mismos hechos, en perjuicio del demandante.

La PGN interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, al estimar que el tribunal incurrió en error al considerar obligatoria la acumulación de los procesos disciplinarios. Sostuvo que el ordenamiento jurídico no impone dicha exigencia, que la tramitación separada obedeció a razones procesales válidas y que no se demostró una afectación real del derecho de defensa. Agregó que cada actuación disciplinaria es autónoma y que los resultados distintos frente a otros investigados no configuran, por sí mismos, una vulneración del principio de igualdad.

Por su parte, el Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. Señaló que, si bien la conexidad puede justificar la acumulación de procesos, esta no constituye una regla absoluta y su aplicación depende de las circunstancias del caso. En ese sentido, concluyó que la falta de acumulación no configura, por sí sola, una irregularidad sustancial ni se acreditó que hubiera afectado de manera concreta las garantías del debido proceso del demandante.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, revoca la sentencia de primera instancia y, en su lugar, niega las pretensiones de la demanda, al concluir, en síntesis, que (i) la decisión de adelantar las investigaciones disciplinarias de manera separada no vulneró el debido proceso ni el principio de igualdad, dado que el ordenamiento no impone una regla obligatoria de acumulación y no se acreditó una afectación real del derecho de defensa; (ii) el pliego de cargos cumplió con los estándares de claridad, precisión y congruencia exigidos, permitiendo el ejercicio efectivo del derecho de contradicción; y (iii) se configuró la responsabilidad disciplinaria del demandante, al encontrarse debidamente acreditada la tipicidad y culpabilidad de la conducta, sin que la delegación de funciones ni las circunstancias alegadas desvirtúen el incumplimiento de sus deberes funcionales como ordenador del gasto.

Antecedentes

La demanda y su adición

El 19 de junio de 2015, Jaime Gutiérrez Ángel, por conducto de apoderado judicial, presentó¹demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho²contra la PGN, la cual fue adicionada el 25 de abril de 2016³, en los términos que a continuación se sintetizan:

¹Según el «acta individual de reparto» visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2», cuaderno 1, archivo pdf

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», fl. 1.

²Índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2», cuaderno 1, archivo pdf «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)

NroActua 2», fls. 3 a 31.

³Índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2», cuaderno 1, archivo pdf «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar)

NroActua 2», fls. 239 y 241.

Pretensiones

Solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) fallo disciplinario de primera instancia –Resolución 010 del 28 de septiembre de 2012–, proferido por la Procuraduría Provincial de Manizales, mediante el cual, le fue impuesta sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad por 15 años; y (ii) fallo disciplinario de segunda instancia –Resolución 023 del 9 de diciembre de 2014–, expedido por la Procuraduría Regional de Caldas, en el que confirmó la destitución y redujo la inhabilidad a 12 años.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la PGN a: (i) declarar la prescripción de la acción disciplinaria, (ii) eliminar de sus bases de datos la anotación de la sanción, (iii) pagarle de manera indexada 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, SMLMV, por «concepto de perjuicios morales por los daños causados», y (iv) pagar las costas y agencias en derecho.

Hechos

Jaime Gutiérrez Ángel fue elegido alcalde del municipio de La Dorada, Caldas, para el periodo 2004 – 2007.

A través de los Decretos 002 del 2 de enero de 2004 y 085 del 16 de julio de 2007, delegó la facultad de ordenación del gasto en materia de contratación estatal en el secretario general y administrativo, Ángel Antonio González Páez.

El 23 de diciembre de 2006, en calidad de alcalde, suscribió con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Fondo de Inversión para la Paz (Acción Social – FIP), el convenio interadministrativo de cooperación núm. 755, que tenía por objeto «llevar a cabo la construcción de la primera etapa de la Escuela Juan Pablo II, del barrio de Las Ferias»; por valor de $2.528.935.261, de los cuales, Acción Social – FIP aportó $1.284.810.738, y la entidad territorial $1.244.124.523. El plazo inicial de ejecución era de 12 meses.

Mediante otrosí núm. 1 del 24 de abril de 2007, firmado por Jaime Gutiérrez Ángel como alcalde, y Acción Social – FIP, el valor del convenio fue adicionado en

$955.531.314, de los cuales, Acción Social – FIP aportó $215.189.262, y el municipio

$740.342.052.

A través del otrosí núm. 2 del 18 de diciembre de 2007, también suscrito por Jaime Gutiérrez Ángel, el plazo del convenio fue prorrogado 6 meses.

En desarrollo del mencionado convenio interadministrativo, el municipio suscribió –al menos 47– contratos: de obra, de suministro de materiales, de mano de obra, de gerencia de proyectos, de residencia de obra y de interventoría.

El 22 de abril de 2008, el siguiente alcalde, periodo 2008 – 2011, Justo Capera Caicedo, y su secretario de Planeación, Jorge Enrique Ángel Villada, remitieron a la PGN un documento informando sobre presuntas irregularidades ocurridas durante la planeación, suscripción y ejecución de los contratos antes señalados.

A través del otrosí núm. 3 del 7 de julio de 2008, suscrito entre Acción Social – FIP, y el alcalde del periodo 2008 – 2011, Justo Capera Caicedo, el plazo del convenio interadministrativo núm. 755 de 2006, fue prorrogado 6 meses adicionales.

Mediante autos del 9 de junio y 11 de diciembre de 2008, respectivamente, la Procuraduría Provincial de Manizales ordenó abrir indagación preliminar e investigación disciplinaria, por las presuntas irregularidades en las que pudo incurrir Jaime Gutiérrez Ángel, exalcalde de La Dorada, en la construcción de la primera etapa de la Escuela Juan Pablo II, por fraccionamiento, falta de planeación e incumplimiento del deber de vigilancia y control sobre los delegatarios. El proceso disciplinario se identificó con el núm. lUC- 109-2927-2008.

A través de auto del 27 de diciembre de 2010, la Contraloría Departamental de Caldas ordenó abrir proceso de responsabilidad fiscal, porque la auditoría que dicha entidad hizo a la obra en marzo de ese año arrojó que apenas se había ejecutado en un 60%, además, que se encontraba deteriorada, y que los materiales de construcción estaban a la intemperie «sin ninguna evidencia de conservación». La Contraloría también señaló, que la administración municipal debió hacer una licitación pública para la realización del proyecto y no una contratación fragmentada, improvisada y sin planeación, que generó falta de seguimiento, control y monitoreo, lo que derivó en una gran obra inconclusa; situación que permitió fragmentar las responsabilidades de los funcionarios públicos como de los particulares.

Mediante auto del 20 de marzo de 2012 la Procuraduría Provincial de Manizales formuló cargos contra el accionante, entre otras, por falta de planeación, fraccionamiento e incumplimiento del deber de vigilancia y control sobre los delegatarios

En el mismo auto del 20 de mazo de 2012⁴, la entidad ordenó investigar «por cuerda separada» y por los mismos hechos, a Ángel Antonio González Páez y Alberto Jaramillo Lopera, secretarios de despacho durante el periodo 2004 – 2007; Justo Capera Caicedo, alcalde 2008 – 2011; Ramiro García Avilés y Andrea Arroyave Barrera, secretarios de despacho 2008 – 2011; así como a José Óscar de la Torre Avilés, Jorge Mario Rojas Giraldo y Jesús Ernesto Montealegre, interventores.

El demandante presentó sus descargos el 18 de abril de 2012. En el escrito de descargos también solicitó que se recaudaran pruebas.

Mediante auto del 2 de mayo de 2012 la Procuraduría Provincial de Manizales accedió a decretar la mayoría de las pruebas solicitadas y negó otras.

Notificado el traslado para alegar de conclusión previo al fallo disciplinario de primera instancia, el demandante no hizo uso de tal derecho.

Agotado el procedimiento disciplinario, la Procuraduría provincial de Manizales profirió el fallo disciplinario de primera instancia –Resolución 010 del 28 de septiembre de 2012–

, mediante el cual declaró disciplinariamente responsable a Jaime Gutiérrez Ángel por los cargos formulados y le impuso la sanción de destitución del cargo e inhabilidad

⁴En el que la autoridad disciplinaria formuló el pliego de cargos contra el exalcalde Jaime Gutiérrez Ángel.

general para ejercer funciones públicas por 15 años. Contra dicha decisión, el demandante interpuso recurso de apelación.

El accionante también presentó acción de tutela para solicitar el amparo de su derecho al debido proceso, y en consecuencia la nulidad de todo lo actuado, para efectos de que se acumularan en un solo proceso todas las investigaciones, o que se recibiera el testimonio de Alberto Jaramillo Lopera y Ángel Antonio Gonzáles Páez. El Tribunal Superior de Manizales, Sala Civil Familia, mediante sentencia del 10 de octubre de 2012, expediente 17-001-22-13-000-2012-00386-00, resolvió negar el amparo de tutela solicitado.

A través de auto del 22 de abril de 2013, proferido en el proceso disciplinario IUC518316, la Procuraduría provincial de Manizales ordenó el archivo, por prescripción de la acción disciplinaria, de la investigación adelantado contra Justo Capera Caicedo, alcalde 2008 – 2011; Ángel Antonio González Páez, secretario general y administrativo 2004 - 2007; Alberto Jaramillo Lopera, secretario de Planeación 2004 - 2007; y de los interventores Ramiro García Avilés; Andrea Arroyave Barrera; José Oscar La Torre Ávila, Jorge Mario Rojas Giraldo y Jesús Ernesto Montealegre. El órgano de control adujo que en el caso de los mencionados servidores públicos, el término de prescripción empezaba a contarse desde la fecha de suscripción de los contratos controvertidos, es decir, 23 de diciembre de 2006, por lo que, para ese momento, 22 de abril de 2013, se había consumado el fenómeno prescriptivo.

Normas violadas y concepto de violación

Jaime Gutiérrez Ángel citó como normas violadas los artículos 2, 6, 13, 29, 83 y 209 de la Constitución Política; el artículo 12 de la Ley 80 de 1993; y 29, 30 y 31 de la Ley 734 de 2002.

Prescripción de la acción disciplinaria. En el concepto de violación sostuvo, que la PGN vulneró su derecho al debido proceso porque lo sancionó sin tener en cuenta que la acción disciplinaria se encontraba prescrita, debido a que entre la suscripción del convenio 755 del 23 de diciembre de 2006, hasta la expedición del fallo disciplinario de segunda instancia –Resolución 023 del 9 de diciembre de 2014–, transcurrieron más de los 5 años señalados en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.

Violación del debido proceso por ruptura injustificada de la unidad procesal. Sostuvo que la PGN adelantó investigaciones disciplinarias separadas respecto de servidores públicos involucrados en los mismos hechos, pese a existir una evidente conexidad fáctica y probatoria derivada de la ejecución del convenio núm. 755 de 2006. En su criterio, la fragmentación del proceso disciplinario impidió una valoración integral de las pruebas y de la conducta de todos los intervinientes, afectando su derecho de defensa y el principio de debido proceso.

Inexactitud del pliego de cargos. Aunque la parte demandante no formuló de manera autónoma un cargo de nulidad por indebida formulación del pliego de cargos, del contenido de la demanda se advierte un cuestionamiento sustancial dirigido a reprochar la generalidad e indeterminación de la imputación disciplinaria, en cuanto –según se afirma– esta se estructuró a partir de la enunciación de un conjunto de normas, deberes y prohibiciones presuntamente vulnerados, sin precisar de manera suficiente la conducta atribuida al disciplinado, ni las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que habría sido ejecutada, lo cual, en criterio del actor, comprometió el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.

Deficiencias en la adecuación típica. Sostuvo que la autoridad disciplinaria incurrió en errores en la calificación jurídica de la conducta por indebida valoración de las pruebas, al no demostrar de manera suficiente la existencia de una conducta típica atribuible a él. Adujo que no se acreditó su intervención directa en las irregularidades contractuales que sirvieron de fundamento a la sanción disciplinaria. En particular, indicó que la mayoría de los contratos fueron suscritos por funcionarios delegados, en ejercicio de competencias legalmente asignadas, por lo que no puede atribuírsele responsabilidad disciplinaria por actuaciones ajenas.

Aplicación de normas que no estaban vigentes al momento de edificar la tipicidad. Afirmó que la autoridad disciplinaria desconoció el marco normativo aplicable a la actividad contractual para la época de los hechos, pues en la decisión sancionatoria se realizaron consideraciones relacionadas con disposiciones introducidas posteriormente por la Ley 1150 de 2007, que –según indicó– no resultaba aplicable al periodo en el cual se desempeñó como alcalde.

Ausencia de culpabilidad porque: (i) delegó la ordenación del gasto y, (ii) en virtud de confianza legítima en la estructura administrativa. Señaló que la delegación de funciones en materia contractual se realizó en funcionarios idóneos, dentro de una estructura administrativa que incluía mecanismos de supervisión e interventoría, lo que excluye la posibilidad de atribuirle responsabilidad disciplinaria por eventuales irregularidades en la ejecución de los contratos. Agregó, que actuó conforme a los principios de confianza legítima y buena fe en la actuación de sus subalternos.

No se tuvo en cuenta que las irregularidades se presentaron luego de finalizada su administración. Indicó que las irregularidades denunciadas y evidenciadas en la ejecución del convenio se produjeron cuando ya no ejercía el cargo de alcalde, por lo que no tenía control ni injerencia en la fase final de ejecución del proyecto. En consecuencia, consideró que no puede atribuírsele responsabilidad por hechos ocurridos bajo la administración de su sucesor.

Vulneración del derecho a la igualdad. Afirmó que, mientras a él se le impuso una sanción disciplinaria, a los demás funcionarios investigados por los mismos hechos se les decretó la prescripción de la acción disciplinaria, lo cual configura un trato desigual injustificado. Indicó que todos los investigados participaron en la ejecución del mismo convenio y en la actividad contractual cuestionada, por lo que no resulta razonable que se hubiesen adoptado decisiones diametralmente opuestas sin una justificación suficiente.

Daño antijurídico y perjuicios. Finalmente, afirmó que la sanción disciplinaria le ocasionó un grave daño moral, al afectar su buen nombre, reputación y proyecto de vida, en tanto truncó su carrera política y profesional, generándole afectaciones personales y sociales significativas.

Contestación de la demanda y de su adición

La PGN contestó oportunamente la demanda⁵y su adición⁶, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos.

En términos generales señaló, que los actos administrativos acusados fueron proferidos con sujeción a las normas constitucionales y legales aplicables, con observancia del debido proceso y con fundamento en una adecuada valoración probatoria.

Indicó que la actuación disciplinaria respondió al cumplimiento de la función constitucional de vigilancia de la conducta oficial de los servidores públicos, y que las decisiones adoptadas no obedecieron a criterios arbitrarios sino al análisis del material probatorio recaudado.

Frente a los hechos expuestos por la parte actora, la PGN aceptó aquellos relacionados con: (i) la suscripción del convenio interadministrativo núm. 755 de 2006, las modificaciones contractuales realizadas, (ii) la condición del demandante como alcalde del municipio de La Dorada para el período 2004–2007, y (iii) el inicio de la actuación disciplinaria con ocasión de la queja presentada en el año 2008.

No obstante, precisó que: (i) la delegación de funciones contractuales no exime de responsabilidad al delegante, quien conserva el deber de dirección, control y vigilancia de la actividad delegada; (ii) las afirmaciones relativas a la adecuada supervisión del convenio por parte del demandante debían ser probadas dentro del proceso; y (iii) las irregularidades objeto de investigación correspondían a actuaciones desarrolladas durante su administración, aun cuando la queja se hubiera presentado con posterioridad a la finalización de su período.

La Procuraduría estructuró su defensa en la premisa según la cual el demandante, en su condición de alcalde y ordenador del gasto, incumplió los deberes de dirección, control y vigilancia que le eran exigibles como ordenador del gasto, lo que permitió la configuración de múltiples irregularidades en la ejecución del convenio interadministrativo. En ese sentido, indicó que: (i) la delegación en sus secretarios de despacho no lo relevaba de su deber de supervisión, vigilancia y control; (ii) en su condición de máxima autoridad administrativa del municipio, le correspondía garantizar la correcta ejecución del convenio y de los contratos derivados del mismo; y (iii) la conducta reprochada se concretó en la omisión de adoptar medidas oportunas frente a las irregularidades detectadas en la ejecución contractual.

⁵⁵Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2», / cuaderno 1 / archivo pdf «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2». / folios 219 a 238

⁶Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2», / cuaderno 1 / archivo pdf «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2». / folios 262 a 264

Señaló que, durante la actuación disciplinaria, se acreditaron múltiples irregularidades en la ejecución de los contratos celebrados en desarrollo del convenio, tales como: (i) falta de ejecución de contratos pese al desembolso de anticipos, (ii) ausencia de documentos contractuales esenciales, tales como, actas de inicio, liquidación, informes de interventoría, y certificados presupuestales, (iii) deficiencias en la planeación contractual, y (iv) incumplimientos que generaron la paralización de las obras y afectaron la adecuada ejecución del objeto contractual. A partir de estas circunstancias, sostuvo que se configuraron conductas disciplinarias típicas, antijurídicas y culpables atribuibles al demandante.

A partir de precedentes jurisprudenciales de esta jurisdicción, la entidad demandada sostuvo que no operó la prescripción de la acción disciplinaria, en la medida en que: (i) la potestad disciplinaria se ejerce oportunamente cuando el acto administrativo principal que decide de fondo es expedido y notificado dentro del término legal, (ii) las conductas investigadas tenían carácter continuado, y (iii) el término de prescripción debía contabilizarse desde el último acto constitutivo de la falta.

La Procuraduría afirmó que la actuación disciplinaria se adelantó con plena observancia de las garantías del debido proceso, en tanto: (i) se permitió al investigado ejercer su derecho de defensa y contradicción, (ii) se surtieron las etapas propias del procedimiento disciplinario, y (iii) las decisiones fueron debidamente motivadas.

Asimismo, sostuvo que el control ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa no constituye una tercera instancia, por lo que no le corresponde al juez sustituir la valoración probatoria realizada por la autoridad disciplinaria, sino verificar la legalidad de la decisión adoptada.

Finalmente, sobre el argumento del demandante relativo al trato desigual frente a otros funcionarios investigados por los mismos hechos, la entidad indicó que: (i) cada proceso disciplinario es autónomo, (ii) la decisión de adelantar investigaciones separadas no vulnera el debido proceso, y (iii) la declaratoria de prescripción respecto de otros investigados, obedeció a las particularidades de cada actuación disciplinaria y no desvirtúa, por sí misma, la validez de la decisión adoptada respecto del demandante ni implica un trato discriminatorio.

Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 31 de julio de 2020, accedió las pretensiones de la demanda, y condenó en costas a la PGN.

El tribunal precisó de entrada, que el control ejercido por la jurisdicción contencioso–administrativa sobre los actos disciplinarios es de carácter integral, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, lo que habilita al juez para examinar no solo los aspectos formales del procedimiento, sino también la validez material de la actuación administrativa.

Abordó el estudio del caso conforme a los problemas jurídicos fijados en la audiencia inicial, distinguiendo entre cuestiones de carácter procesal y aspectos de fondo. En particular, identificó como problemas procesales aquellos relacionados con (i) la prescripción de la acción disciplinaria, (ii) la falta de acumulación de los procesos

disciplinarios, (iii) la indebida formulación de cargos y (iv) la denegación de pruebas. Como problemas sustanciales, los relativos a la responsabilidad disciplinaria del demandante en su condición de alcalde y ordenador del gasto.

Asimismo, precisó que el análisis debía iniciarse por los aspectos procesales y, solo en caso de no prosperar estos, abordar el estudio material del asunto, en atención a la prevalencia de las garantías del debido proceso.

Estudió, en primer lugar, la prescripción de la acción disciplinaria, a partir de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, conforme al cual dicha acción prescribe en cinco años, contados desde la consumación de la falta o desde el último acto, tratándose de conductas permanentes o continuadas. Para resolver este aspecto, reconstruyó la evolución jurisprudencial del Consejo de Estado en torno al momento en que se entiende ejercida oportunamente la potestad disciplinaria, destacando la tesis de unificación según la cual basta con que, dentro del término legal, se expida y notifique el acto administrativo sancionatorio que pone fin a la actuación disciplinaria. En aplicación de dicho criterio, consideró que la conducta imputada al demandante tenía naturaleza omisiva, por lo que su consumación se extendió hasta el 31 de diciembre de 2007, fecha en la que culminó su periodo como alcalde. Así, al haberse notificado el fallo disciplinario de primera instancia el 10 de octubre de 2012, concluyó que la potestad sancionatoria se ejerció dentro del término legal, razón por la cual no operó la prescripción de la acción disciplinaria.

Superado el análisis de la prescripción, el tribunal abordó el estudio de los cargos relacionados con la vulneración de los derechos al debido proceso, defensa e igualdad.

En este punto, centró su análisis en la decisión de la PGN de adelantar investigaciones disciplinarias separadas frente a los mismos hechos, en relación con el demandante y otros servidores públicos que participaron en la ejecución del convenio interadministrativo objeto de investigación.

Al respecto, estableció que, en el auto de formulación de cargos del 20 de marzo de 2012, la autoridad disciplinaria dispuso investigar «por cuerda separada» a los secretarios de despacho y a los interventores vinculados a la actividad contractual, pese a la conexidad fáctica y funcional existente entre las conductas investigadas.

Igualmente, advirtió que mientras al demandante se le impuso sanción disciplinaria, las investigaciones adelantadas contra los demás funcionarios involucrados en los mismos hechos culminaron con la declaratoria de prescripción de la acción disciplinaria. A partir de estas circunstancias, el Tribunal consideró que la fragmentación de la investigación disciplinaria afectó de manera sustancial las garantías del debido proceso, en tanto impidió una valoración integral y coherente de los hechos, y generó decisiones disímiles frente a una misma situación fáctica.

En ese sentido, concluyó que la falta de acumulación de los procesos disciplinarios frente a una causa común comportó: (i) la ruptura de la unidad del juicio disciplinario, (ii) la afectación del derecho de defensa del investigado, (iii) la vulneración del principio de igualdad, al otorgarse tratamientos disímiles a sujetos involucrados en los mismos hechos, y (iv) el desconocimiento de los principios de transparencia y coherencia de la actuación administrativa.

La sentencia de primera instancia consideró que, aunque formalmente no existe una regla absoluta que obligue a acumular procesos disciplinarios, en este caso concreto sí se imponía hacerlo, por unidad fáctica, ya que son los mismos hechos contractuales, porque todo se deriva del convenio núm. 755 de 2006; además, existe unidad funcional, por la intervención concurrente del alcalde, sus secretarios y los interventores; lo que impone la necesidad de valoración integral y la imposibilidad de analizar aisladamente conductas funcionalmente conectadas.

En ese sentido, concluyó que la separación de procesos produjo una ruptura de la coherencia del juicio disciplinario, que se evidenció en decisiones contrarias frente a los mismos hechos; lo cual generó una afectación del derecho de defensa, porque resultó imposible de controvertir integralmente el contexto fáctico. También vulneró el principio de igualdad, debido a que unos investigados resultaron beneficiados con prescripción, mientras que el alcalde fue sancionado por los mismos hechos. Todo ello con desconocimiento del debido proceso por la fragmentación artificial de una causa única.

A partir de lo anterior, sostuvo que la actuación disciplinaria se encontraba viciada por la falta de acumulación de procesos frente a una misma causa fáctica lo que comportó violación del debido proceso y de los principios de igualdad y coherencia de la actuación administrativa⁷.

Recurso de apelación

La PGN interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia⁸.

La entidad apelante controvirtió la declaratoria de nulidad de los actos disciplinarios, al estimar que el tribunal incurrió en error al concluir que la falta de acumulación de las investigaciones disciplinarias vulneró los derechos al debido proceso, defensa e igualdad del demandante.

Sostuvo que el ordenamiento disciplinario no establece una obligación general de acumular procesos, por lo que la autoridad disciplinaria cuenta con la facultad para determinar la forma de adelantar las investigaciones, de acuerdo con las particularidades del caso.

Explicó que, en el caso concreto, la decisión de adelantar investigaciones separadas obedeció a razones procesales válidas, en tanto el proceso seguido contra el demandante ya se encontraba en etapa de calificación de la investigación y formulación de pliego de cargos.

En ese contexto, indicó que no era jurídicamente viable vincular nuevos sujetos dentro de la misma actuación sin afectar el principio de congruencia y las garantías del debido proceso, en particular el derecho de defensa de los eventuales implicados.

⁷Índice 2 de Samai Consejo de Estado, archivo rar «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2», / cuaderno 1 / archivo pdf «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2». / folios 371 a 413

⁸Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2», / cuaderno 1 / archivo pdf «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2». / folios 424 a 432

Agregó que la acumulación en esa etapa habría implicado alterar el marco fáctico y jurídico definido en el pliego de cargos, lo cual resulta incompatible con la estructura del procedimiento disciplinario.

Adicionalmente, indicó que la decisión de tramitar las investigaciones de manera separada también buscó salvaguardar el debido proceso de los demás funcionarios eventualmente implicados, quienes no podían ser vinculados en una etapa procesal distinta sin afectar sus garantías

Sostuvo que la tramitación independiente de las investigaciones y los resultados distintos respecto de otros funcionarios no configuran una vulneración del derecho a la igualdad, en tanto cada proceso disciplinario es autónomo y debe resolverse conforme a sus propias circunstancias probatorias y procesales.

Indicó que el tribunal no demostró de qué manera la separación de las investigaciones afectó de forma real y concreta el ejercicio del derecho de defensa del demandante. Agregó que la decisión de primera instancia se sustentó en una afectación meramente hipotética del derecho de defensa del demandante, sin que se hubiere acreditado de manera concreta cómo la tramitación separada de las investigaciones disciplinarias incidió materialmente en el ejercicio de sus garantías procesales. Porque en efecto, no se evidenció que el actor hubiese sido privado de la posibilidad de solicitar o controvertir pruebas, ni que se le hubiesen restringido oportunidades procesales, razón por la cual no resulta suficiente la sola afirmación de una eventual mejor defensa para estructurar la nulidad de los actos acusados.

Invocó la Guía Disciplinaria adoptada mediante la Resolución 191 de 2003, expedida por la PGN, conforme a la cual no procede la acumulación de procesos en eventos en los que se haya formulado pliego de cargos o cuando surjan nuevos posibles disciplinados en etapas avanzadas del proceso. Señaló, además, que dicho instrumento fue objeto de control judicial y declarado ajustado a derecho por el Consejo de Estado.

Sostuvo que la actuación disciplinaria respetó plenamente las garantías del debido proceso previstas en el artículo 29 de la Constitución y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional. En particular, afirmó que el demandante: (i) conoció los cargos formulados en su contra, (ii) ejerció su derecho de defensa y contradicción, (iii) solicitó y controvirtió pruebas, (iv) presentó alegatos de conclusión, y (v) recurrió las decisiones adoptadas dentro del proceso.

Finalmente, reiteró que los actos administrativos demandados se ajustan a derecho, en tanto la actuación disciplinaria se adelantó conforme a la Ley 734 de 2002, se individualizó adecuadamente la conducta atribuida y la sanción impuesta fue proporcional a la gravedad de la falta.

Intervenciones en segunda instancia

Las partes guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda⁹.

El agente del Ministerio Público indicó que el problema jurídico central consiste en determinar, si la decisión de adelantar investigaciones disciplinarias separadas frente a los mismos hechos vulneró el debido proceso del demandante, al punto que constituyó una nulidad sustancial y procesal, como lo concluyó el Tribunal Administrativo de Caldas.

Destacó que el debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución, es plenamente exigible en las actuaciones disciplinarias, e implica un conjunto de garantías tales como: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, (iii) la publicidad de las actuaciones, (iv) la doble instancia, y (v) la imparcialidad, entre otras.

Asimismo, resaltó que el control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso–administrativo sobre los actos disciplinarios es integral, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo que implica que el juez no se limita a verificar aspectos formales, sino que puede examinar la validez material de la actuación disciplinaria.

El Ministerio Público explicó que la Ley 734 de 2002 consagra la conexidad como un factor determinante de la competencia disciplinaria, en virtud del cual, cuando varios servidores públicos participan en la comisión de faltas conexas, estas deben investigarse en un mismo proceso. No obstante, precisó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, es posible distinguir entre: (i) conexidad sustancial, que se presenta cuando existe un vínculo material entre las conductas investigadas, lo que impone su investigación conjunta; y (ii) conexidad procesal, que corresponde a una relación de conveniencia práctica para adelantar las investigaciones en un mismo trámite, la cual no es absoluta y debe evaluarse en cada caso concreto, atendiendo criterios de economía procesal y eficacia de la actuación disciplinaria. En ese sentido, señaló que la conexidad procesal no impone, de manera automática, la obligación de acumular procesos disciplinarios.

Con fundamento en lo anterior, el Ministerio Público concluyó que la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas no es acertada, por cuanto: (i) la falta de acumulación de procesos disciplinarios no constituye, por sí sola, una irregularidad sustancial, (ii) la conexidad procesal no impone una obligación absoluta de unidad procesal, y (iii) en el presente caso, no se acreditó que la tramitación separada de las investigaciones hubiera afectado de manera concreta el derecho de defensa del demandante.

Consideraciones

Competencia

El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 1 del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado

⁹Visible a índice 9 de Samai Consejo de Estado 17001-23-33-000-2015-00299-01 / archivo pdf

«9_MemorialWeb_Concepto(.pdf) NroActua 9».

conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Cuestión preliminar

En la demanda se planteó, entre otros aspectos, la prescripción de la acción disciplinaria; sin embargo, dicho asunto no fue objeto de controversia en la segunda instancia, razón por la cual la Sala no se pronunciará al respecto, en atención al principio de congruencia que rige el recurso de apelación. Por consiguiente, se abstendrá de reabrir su análisis, en tanto el tribunal concluyó que no operó la prescripción y dicha conclusión no fue controvertida en la alzada, sin que se adviertan razones para apartarse de dicho entendimiento.

Problemas jurídicos

De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir de los siguientes problemas jurídicos:

Primer problema jurídico: ¿la decisión de la PGN de tramitar en actuaciones separadas las investigaciones disciplinarias derivadas de los mismos hechos vulneró el debido proceso y el principio de igualdad del demandante?

Segundo problema jurídico: ¿el pliego de cargos proferido dentro de la actuación disciplinaria observó los parámetros de determinación fáctica y jurídica exigidos por la Ley 734 de 2002 o, por el contrario, adolece de generalidad e indeterminación en la imputación, en detrimento del debido proceso y del derecho de defensa?

Tercer problema jurídico: ¿la PGN estructuró válidamente el elemento de tipicidad de la responsabilidad disciplinaria, al sancionar al demandante por el incumplimiento del deber de vigilancia y control respecto de la actividad contractual adelantada por sus delegatarios, e irregularidades en la actividad contractual que desarrolló directamente, siendo que, según el servidor público sancionado, la adecuación típica fue deficiente, él no respondía por los errores de los delegatarios y la norma que establece la responsabilidad del delegante no estaba vigente para la época de los hechos?

Cuarto problema jurídico: ¿la PGN estructuró válidamente el elemento de culpabilidad de la responsabilidad disciplinaria, sin tener en cuenta que –según afirma la demanda–el exalcalde actuó bajo la confianza legítima de que sus secretarios eran idóneos?

Estudio y resolución del primer problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso, la decisión de la PGN de tramitar en actuaciones separadas las investigaciones disciplinarias derivadas de los mismos hechos vulneró el debido proceso y el principio de igualdad del demandante.

Debido proceso en el procedimiento disciplinario

Los artículos 29 de la Constitución y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen

derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, designar defensor, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten.

En materia disciplinaria rige el principio de trascendencia, conforme al cual no toda irregularidad procesal conduce a la nulidad, sino únicamente aquella que incide de manera concreta en la formación de la decisión o afecta las garantías del investigado. Este criterio se encuentra recogido en el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, que restringe la nulidad a eventos como la falta de competencia, la violación del derecho de defensa o la ocurrencia de irregularidades sustanciales.

La unidad procesal en materia disciplinaria

La Sala precisa que el Código Disciplinario Único no consagra una regla absoluta de unidad procesal, pues si bien el artículo 81 de la Ley 734 de 2002 prevé que las faltas conexas puedan investigarse en un mismo proceso, dicha disposición se refiere a un criterio de competencia y no impone, en todos los casos, la acumulación obligatoria de actuaciones.

En efecto, el artículo 81 de la Ley 734 de 2002, al regular lo relacionado con la

«competencia por razón de la conexidad», establece que «cuando un servidor público cometa varias faltas disciplinarias conexas, se investigarán y decidirán en un solo proceso», y que «cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía.».

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación¹⁰ha señalado que la regla general en materia disciplinaria es que las conductas conexas deben investigarse y juzgarse conjuntamente. También ha señalado, que la separación de investigaciones o ruptura de la unidad procesal es válida, siempre que se fundamente en razones legales y no afecte los derechos fundamentales ni el debido proceso.

En ese sentido, en aplicación de la doctrina que sobre este preciso tópico tiene elaborada la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, esta Sección ha distinguido entre conexidad sustancial –que impone la investigación conjunta por la estrecha relación entre las conductas– y conexidad procesal, la cual responde a razones de conveniencia, economía y racionalidad del trámite, sin que su concurrencia obligue necesariamente a la unificación de las actuaciones¹¹.

Bajo este entendimiento, el Consejo de Estado ha sostenido que, en presencia de conexidad meramente procesal, corresponde a la autoridad disciplinaria evaluar, en cada caso, la conveniencia de adelantar una actuación conjunta o separada, en función de criterios como la complejidad del asunto, el número de investigados o el estado de los

¹⁰Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de junio de 2013, expediente 11001-03-25-000-2011-00393-00(1492-11), y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de junio de 2019, expediente 11001-03-25-000-2012-00230-00.

¹¹Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de junio de 2013, expediente 11001-03-25-000-2011-00393-00(1492-11).

procesos, sin que la decisión de tramitar investigaciones independientes constituya, por sí misma, una irregularidad o causal de nulidad¹².

A lo anterior, la Sala agrega que la ruptura de la unidad procesal puede decretarse válidamente en casos de pluralidad de faltas disciplinarias o de sujetos disciplinados, permitiendo llevar procesos separados para mayor agilidad. En esa línea, se reitera que la ruptura de la unidad procesal no genera por sí misma nulidad, siempre y cuando no conlleve a una vulneración de garantías constitucionales. Por consiguiente, aun en presencia de conexidad fáctica, la tramitación separada de investigaciones no vicia automáticamente el procedimiento, salvo que se demuestre una afectación real de las garantías procesales.

Análisis sustancial de la Sala para resolver el primer problema jurídico

La Sala debe determinar si la decisión de la PGN de adelantar en actuaciones separadas las investigaciones disciplinarias derivadas de la ejecución del convenio interadministrativo núm. 755 de 2006 vulneró los derechos al debido proceso y a la igualdad del demandante.

La inconformidad del actor se sustenta en una lectura rígida del artículo 81 de la Ley 734 de 2002, según la cual la existencia de unidad fáctica y pluralidad de intervinientes imponía la tramitación de una única investigación disciplinaria. Sin embargo, dicha interpretación no se ajusta al alcance que la jurisprudencia ha reconocido a la figura de la conexidad.

En efecto, como quedó expuesto, el ordenamiento disciplinario no consagra una regla general de acumulación obligatoria. Si bien la conexidad puede justificar la tramitación conjunta de actuaciones –particularmente por razones de economía procesal, coherencia y eficacia–, su configuración no impone un deber jurídico ineludible de unidad procesal ni convierte en irregular la decisión de adelantar investigaciones separadas. Por el contrario, la autoridad disciplinaria dispone de un margen para estructurar el trámite, siempre que respete las garantías del debido proceso. Así, la previsión contenida en el artículo 81 ibídem debe interpretarse en armonía con criterios de eficiencia, eficacia investigativa y adecuada administración de justicia disciplinaria.

Bajo ese entendimiento, la Sala insiste en que la ausencia de acumulación de procesos disciplinarios no constituye, per se, una irregularidad sustancial con aptitud para invalidar la actuación.

En el caso concreto, la Procuraduría justificó la no acumulación en circunstancias propias del desarrollo del proceso disciplinario. En particular, se estableció que la posible intervención de otros funcionarios fue advertida con ocasión de la formulación del pliego de cargos contra el demandante, lo que condujo a la apertura de actuaciones independientes.

Esta decisión fue reiterada en el auto del 27 de agosto de 2012, mediante el cual se negó la nulidad solicitada, al considerar que no existía causal de invalidez por la no

¹²Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de junio de 2019, expediente 11001-03-25-000-2012-00230-00.

acumulación, y que integrar nuevos sujetos en una etapa avanzada implicaría modificar el marco de imputación fijado, en contravía del principio de congruencia.

Asimismo, al resolver el recurso de reposición, la autoridad disciplinaria insistió en que la conexidad no impone de manera automática la unidad procesal y que la decisión adoptada obedeció a criterios propios de la dirección de la investigación.

Estas actuaciones evidencian que la decisión fue motivada, razonada y adoptada dentro del ámbito de competencia de la autoridad disciplinaria, sin que se advierta arbitrariedad.

La Sala destaca que la responsabilidad disciplinaria es de carácter individual y funcional, lo que implica que el juicio se estructura a partir de la conducta particular atribuida a cada investigado.

En el presente caso, aunque los hechos se enmarcan en la ejecución de un mismo convenio interadministrativo, el material probatorio evidencia que intervinieron diversos funcionarios, con competencias diferenciadas – es más, algunos contratos fueron suscritos directamente por el alcalde y otros por el secretario general en virtud de delegación–, lo que configura ámbitos funcionales diferentes y autónomos (ver la tabla 8 contenida en el párrafo 158).

En ese contexto, la Procuraduría no sancionó un resultado global del proceso contractual, sino una conducta específica: la omisión del deber de vigilancia y control por parte del alcalde respecto de los contratos ejecutados bajo su delegación. De allí se sigue que la determinación de la responsabilidad disciplinaria no depende de la situación jurídica de otros intervinientes, ni exige una decisión conjunta, pues el juicio es autónomo respecto de cada sujeto.

Desde la perspectiva de las garantías procesales, no se evidencia que la tramitación separada haya limitado el ejercicio del derecho de defensa del demandante. Por el contrario, está acreditado que, conoció oportunamente los cargos formulados, rindió versión libre, solicitó y controvirtió pruebas, y ejerció los recursos procedentes. Adicionalmente, el demandante no demostró de qué manera la falta de acumulación incidió materialmente en su defensa, limitándose a plantear una afectación hipotética basada en la posibilidad de una mejor valoración probatoria en caso de trámite conjunto, lo cual resulta insuficiente para estructurar una nulidad.

La Sala precisa que la valoración probatoria en el proceso disciplinario se realiza respecto de la conducta atribuida al investigado, y no en función de la totalidad de los intervinientes. En ese sentido, la responsabilidad de otros funcionarios no es presupuesto para determinar la del actor, la reconstrucción de los hechos puede efectuarse con el acervo probatorio incorporado en cada actuación, y la ausencia de acumulación no impide una valoración integral de los hechos relevantes. Por tanto, la autonomía de las actuaciones disciplinarias no compromete la validez del análisis probatorio ni la coherencia del juicio disciplinario.

Tampoco prospera el argumento según el cual la prescripción declarada en otros procesos vulnera el derecho a la igualdad del demandante. Ello obedece a que cada actuación disciplinaria es autónoma, la prescripción depende de variables propias de

cada proceso (como el momento de iniciación), y se trata de un fenómeno jurídico objetivo, no atribuible a un trato discriminatorio. En consecuencia, las decisiones adoptadas respecto de otros investigados no determinan la validez de la actuación adelantada contra el actor.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la decisión de adelantar investigaciones disciplinarias separadas no constituye una irregularidad sustancial, ni vulnera los derechos al debido proceso, defensa o igualdad del demandante. Porque en efecto, la conexidad procesal no impone de manera absoluta la acumulación de actuaciones y, en el caso concreto, no se acreditó una afectación real y concreta de las garantías del disciplinado.

En este contexto, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en un entendimiento equivocado del alcance de la conexidad en materia disciplinaria, al considerar que la tramitación separada de las investigaciones constituía, por sí misma, una vulneración del debido proceso. Como quedó expuesto, ni el ordenamiento jurídico impone un deber absoluto de acumulación, ni la decisión de adelantar actuaciones independientes configura irregularidad sustancial en ausencia de una afectación concreta de las garantías del investigado, circunstancia que no fue demostrada en el presente caso. En consecuencia, al haber edificado la declaratoria de nulidad sobre una premisa jurídica incorrecta, la sentencia apelada no puede mantenerse, por lo que será revocada en este punto, para en su lugar negar el cargo de nulidad por ruptura de la unidad procesal.

Estudio y resolución del segundo problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si el pliego de cargos formulado mediante auto del 20 de marzo de 2012 se ajustó a las exigencias constitucionales y legales que rigen el debido proceso disciplinario, en particular, en lo relativo a la adecuada determinación de los hechos jurídicamente relevantes, su correcta adecuación típica y la claridad en la imputación subjetiva. Para tal efecto, se examinará si la autoridad disciplinaria delimitó de manera precisa las conductas reprochadas al demandante –relacionadas con el presunto incumplimiento de sus deberes de vigilancia y control, así como con irregularidades en la actividad contractual–, o si, por el contrario, estructuró los cargos a partir de imputaciones vagas, genéricas o indeterminadas que pudieran haber afectado el ejercicio efectivo del derecho de defensa.

Formulación de cargos en materia disciplinaria

El Código Disciplinario Único establece exigencias específicas en materia de formulación de cargos. En particular, el artículo 162 de la Ley 734 de 2002 establece que el «funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado», y que contra esta decisión no procede recurso alguno.

Por su parte, el artículo 163 de la Ley 734 de 2002 señala que la decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener la descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó, las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta, la identificación del autor o autores

de la falta, la denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta, el análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados, la exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 ibídem, la forma de culpabilidad y el análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.

Finalmente, el artículo 165 ibídem preceptúa que el pliego de cargos se notificara personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere, para lo cual, inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente, de manera que, si dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio con quién se surtirá la notificación personal. La norma también establece que, el pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. En ese sentido, la variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original.

De las disposiciones anteriores se desprende que, la formulación de cargos constituye el eje estructural del proceso disciplinario, en tanto delimita el objeto del debate y fija el marco dentro del cual el investigado ejercerá su derecho de defensa.

Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que el pliego de cargos disciplinario es un acto preparatorio que delimita el debate probatorio y garantiza el debido proceso. Debe contener la descripción clara, integral, precisa¹³y

«circunstanciada» de la conducta (tiempo, modo, lugar), las normas vulneradas, la calificación provisional de la falta y la individualización del investigado. De manera tal que el imputado pueda comprender cabalmente cuál es la acción que se le atribuye y el resultado que se le recrimina; asimismo, el pliego de cargos debe ser asertivo, exento de ambigüedades que le impidan al investigado saber por qué razón se le investiga; la formulación de cargos no puede ser genérica, ambigua o imprecisa, por el contrario, debe ser puntual y rigurosa; ya que a través de este se impone un límite claro a la actuación sancionatoria; lo que le permite al investigado ejercer su derecho de contradicción y defensa¹⁴.

En ese sentido, la exigencia de que la conducta sea descrita con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como la obligación de precisar las normas presuntamente vulneradas, la modalidad de la conducta y el soporte probatorio responde a la necesidad de garantizar que el disciplinado conozca de manera cierta y concreta los hechos que se le imputan, evitando imputaciones vagas o indeterminadas.

Bajo este marco, el pliego de cargos debe permitir al investigado comprender con claridad el alcance de la imputación disciplinaria, de manera que pueda ejercer una

¹³En la sentencia del 24 de octubre de 2019, proferida por la Subsección A de esta Sección en el expediente 11001-03-25-000-2010-00264-00(2217-10), se señala que la formulación de cargos debe ser de «altísima precisión».

¹⁴Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de febrero de 2012, expediente 11001-03-25-000-2010-00048-00(0384-10); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de octubre de 2013, expediente 11001-03-25-000-2010-00068-00(0690-10); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de mayo de 2018, Expediente 11001032500020110054400 (2116-11); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2020, expediente 11001-03-25-000-2011-00284-00 (1068-2011).

defensa material y técnica efectiva, sin que ello implique exigir una descripción exhaustiva o minuciosa, pero sí una determinación suficiente de los hechos y su relevancia jurídica dentro de la actuación disciplinaria.

Análisis sustancial de la Sala para resolver el segundo problema jurídico

En el presente caso, la Sala advierte que el pliego de cargos formulado mediante auto del 20 de marzo de 2012 cumple con las exigencias previstas en los artículos 162 y

163 de la Ley 734 de 2002, en tanto contiene una imputación fáctica y jurídica suficientemente clara, precisa y circunstanciada, que permitió al disciplinado conocer los hechos que se le atribuyen y ejercer adecuadamente su derecho de defensa.

En efecto, del examen del referido acto se observa, en primer lugar, que la autoridad disciplinaria delimitó el marco fáctico general de la imputación, consistente en las presuntas irregularidades en la ejecución del convenio interadministrativo celebrado para la construcción de la primera etapa de la Escuela Juan Pablo II del municipio de La Dorada, incluyendo su valor, modificaciones y plazo de ejecución. Esta contextualización no es accesoria, sino que constituye el eje estructural a partir del cual se comprenden las conductas reprochadas.

En segundo lugar, el pliego desarrolla de manera detallada los hechos jurídicamente relevantes, mediante la identificación concreta de múltiples contratos celebrados en desarrollo del referido convenio, precisando respecto de cada uno de ellos aspectos como su objeto, valor, plazo, intervinientes y, especialmente, las irregularidades advertidas en su ejecución, tales como la ausencia de soportes contractuales, deficiencias en la supervisión, incumplimientos contractuales, inconsistencias documentales y falta de planeación. Así las cosas, lejos de tratarse de una imputación genérica, el acto disciplinario desagrega las conductas en situaciones específicas verificables.

A manera de ilustración de lo anterior, la Sala observa que el pliego de cargos no se limita a formular reproches abstractos, sino que identifica irregularidades específicas en contratos determinados. Así, por ejemplo, respecto del contrato de suministro núm. 29110701, se dejó constancia de que, pese a haberse entregado un anticipo del 50%, el contratista no ejecutó el objeto contractual dentro del plazo previsto, lo que dio lugar a requerimientos reiterados y al inicio de un procedimiento de caducidad, sin que se evidenciara una actuación eficaz de la administración para asegurar su cumplimiento. En otros contratos, como los de suministro de materiales (v.gr. cemento, triturado o arena), se señaló la ausencia de soportes esenciales como registros presupuestales, actas de liquidación o informes de interventoría, así como la falta de justificación de prórrogas y adiciones contractuales. Incluso, se documentaron inconsistencias documentales relevantes, como actas de inicio suscritas sin que la ejecución material del contrato hubiera comenzado o liquidaciones contractuales que referían a números de contrato distintos, lo que pone de presente fallas en el control administrativo y en la coherencia de la documentación contractual. Estos ejemplos evidencian que la imputación disciplinaria se construyó a partir de situaciones fácticas concretas, verificables y diferenciadas, y no sobre afirmaciones genéricas o indeterminadas.

Por efectos metodológicos, la Sala presenta los siguientes siete cuadros de elaboración propia, para esquematizar, la imputación efectuada en el pliego:

Tabla 1. Falta de planeación y fraccionamiento contractual

Hecho	Norma	Reproche	Prueba (Pliego)	Contratos
Ejecución de una obra única mediante múltiples contratos interdependientes	Ley 80/93 (principio de planeación); CDU art. 34	Falta de planeación y estructuración del proyecto	Descripción general del esquema contractual fragmentado	Todos los contratos derivados del Convenio 755 de 2006
División artificial de la obra en contratos de suministro y mano de obra	Ley 80/93	Fraccionamiento contractual indebido	Queja inicial y análisis del modelo contractual	Múltiples contratos (suministro + obra)

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 2. Incumplimiento contractual y deficiencias en ejecución

Hecho	Norma	Reproche	Prueba	Contrato
Anticipo del 50% sin ejecución del objeto	Ley 80/93 (responsabilidad)	Pago sin contraprestación	Acta de liquidación y resolución administrativa	Contrato 29110701
Contrato no ejecutado pese a acta de inicio	Ley 80/93	Simulación de ejecución	Acta firmada sin inicio real	29110701
Retrasos generalizados en ejecución	Ley 80/93	Ineficiencia contractual	Acta de visita (40% ejecución)	Proyecto global

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 3. Irregularidades documentales

Hecho	Norma	Reproche	Prueba	Contrato
Dos CDP para un mismo objeto	Ley 80/93	Doble imputación presupuestal	Documentos presupuestales	131207011
Dos estudios de conveniencia para mismo contrato	Ley 80/93	Deficiencia en estudios previos	Estudios duplicados	131207011
Falta de CRP	Ley 80/93	Contratación sin respaldo presupuestal	Ausencia documental	13090701, 30080701, otros
Falta de actas de liquidación	Ley 80/93	Incumplimiento del ciclo contractual	Ausencia documental	múltiples contratos
Falta de actas de inicio o inconsistencias	Ley 80/93	Irregularidad en formalización	Actas inconsistentes	Varios

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 4. Fallas en interventoría y control

Hecho	Norma	Reproche	Prueba	Contrato
Ausencia de informes de interventoría	Ley 80/93	Falta de control	No existen informes	13090701, 18090701, 27080703
Incumplimientos no sancionados	CDU art. 34	Omisión funcional	Requerimientos sin efecto	29110701
No declaratoria de caducidad pese a incumplimiento	Ley 80/93	Falta de control disciplinario	Actuación administrativa sin resultado	varios

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 5. Contratos sin ejecución o con ejecución defectuosa

Hecho	Norma	Reproche	Prueba	Contrato
Contrato adjudicado, pero no ejecutado	Ley 80/93	Ineficacia contractual	Falta de actas y ejecución	21060701
Suspensión sin justificación	Ley 80/93	Arbitrio administrativo	Acta sin soporte	18090701
Contrato sin interventoría ni liquidación	Ley 80/93	Falta de control	Ausencia total de soportes	30080701

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 6. Irregularidades en adiciones y prórrogas

Hecho	Norma	Reproche	Prueba	Contrato
Adiciones sin justificación técnica	Ley 80/93	Improvisación contractual	Falta de estudios	varios
Prórrogas reiteradas	Ley 80/93	Planeación deficiente	Múltiples ampliaciones	13090701 y 22050702
Suspensiones por factores previsibles	Ley 80/93	Falta de previsión	Invierno, materiales	Varios

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 7. Irregularidades sistémicas o transversales

Hecho	Norma	Reproche	Prueba	Contratos
Falta de coordinación entre contratos	Ley 80/93	Desarticulación contractual	Dependencia entre contratos	Todo
Retrasos por suministro de materiales	Ley 80/93	Mala estructuración	Informes técnicos	Múltiples
Paralización de obra	Ley 80/93	Afectación del interés público	Informe de avance	Global

Fuente: elaboración de la Sala.

Con estos cuadros, la Sala muestra que la PGN no imputó hechos aislados, sino un patrón sistemático de irregularidades contractuales, compuesto por: falta de planeación estructural, fraccionamiento contractual, fallas en control e interventoría, deficiencias documentales e ineficiencia en ejecución.

En tercer lugar, la Sala destaca que la Procuraduría no se limitó a enunciar irregularidades de manera aislada, sino que articuló dichas situaciones dentro de una hipótesis de reproche coherente, relacionada con la posible vulneración de los deberes funcionales de dirección, vigilancia y control de la actividad contractual, así como con la eventual configuración de irregularidades de mayor entidad en la estructuración y ejecución de los contratos. Esta integración permite comprender la lógica de la imputación y su relevancia disciplinaria.

En cuarto lugar, el pliego de cargos incorpora la adecuación típica provisional de las conductas, al vincular los hechos descritos con normas específicas del régimen disciplinario, lo cual satisface la exigencia de tipicidad en esta etapa del proceso, sin que sea necesario un desarrollo exhaustivo propio del fallo. En este punto, la Sala anota que al actor se le formularon de manera puntual, concreta y muy descriptiva los dos cargos que a continuación se identifican:

Primero, le atribuyó a título de dolo, la comisión de la falta grave señalada en los artículos 34 –numerales 1 y 5–, y 50 de la Ley 734 de 2002, que alude al incumplimiento de los deberes, porque omitió los de vigilancia, seguimiento, tutela, control y custodia que le correspondían como ordenador del gasto, y como delegante, sobre las funciones delegadas¹⁵. Lo anterior por cuanto, no ejerció la debida vigilancia, ni el efectivo control sobre los contratos indicados a pie de página¹⁶, que

¹⁵Obligaciones que están señaladas en los artículos 6, 123 y 209 de la Constitución y, 12 y 26 –numerales 1 y 5– de

la Ley 80 de 1993.

¹⁶Contratos núms. 01020718 y 01020735 del 1 de febrero de 2007; 09030702 del 9 de marzo de 2007; 22030701 y

22030701 del 22 de marzo de 2007; 17040701 del 17 de abril de 2007; 07050 71 del 7 de mayo de 2007; 18050701

del 18 de mayo de 2007; 220507020 y 220507022 del 22 mayo de 2007; 6060703 del 6 de junio de 2007; 07060701

de 21 de junio de 2007; 21060701 de 21 de junio de 2007; 01080701 del 1 de agosto de 2007; 27080701, 27080703

del 27 de agosto de 2007; 30080701, 30080702 y 30080703 del 30 de agosto de 2007; 31080701 del 31 de agosto de

2007; 03090702 del 3 de septiembre de 2007; 18090701 del 18 de septiembre de 2007; 19090701 de 19 de septiembre

sus secretarios de despacho suscribieron en el marco del convenio interadministrativo núm. 755 de 2006, en desarrollo de la delegación que él les hizo; ni adoptó medidas para obtener el cumplimiento de las obligaciones de los contratistas, pese a tener conocimiento de los reiterados incumplimientos de estos y del saqueo y pérdida de algunos de los bienes contratados. En ese sentido, se le reprochó también, que no estuvo atento a las decisiones que tomaron los delegatarios respecto de los mencionados contratos, para efectos de proceder a revocar el acto de delegación, o adoptar las medidas a que hubiere lugar.

Segundo, la autoridad disciplinaria le imputó a título de dolo, el haber cometido la falta gravísima establecida en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, que refiere a participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa¹⁷. Porque «incurrió en irregularidades [en materia de planeación y responsabilidad, desde el punto de vista] precontractual [… y] contractual […], al celebrar los contratos que se señalan a pie de página¹⁸, [debido a que no tenían] estudios técnicos, planos y diseños», y […] no se elaboró

«certificado de registro presupuestal, actas de anticipo, informes de anticipo, actas de liquidación ni informes de interventoría».

Finalmente, en lo que respecta al elemento subjetivo, la imputación a título de dolo no se presenta como una afirmación vacía o indeterminada, sino que se sustenta en la reiteración y sistematicidad de las irregularidades advertidas en el proceso contractual, lo cual, prima facie, permite inferir un conocimiento y voluntad en la realización de las conductas reprochadas.

En este orden de ideas, el pliego de cargos no adolece de vaguedad o indeterminación fáctica ni jurídica, pese a la complejidad del caso, ni vulnera el derecho de defensa del disciplinado, en la medida en que le proporcionó los elementos necesarios para comprender la imputación y controvertirla. Por el contrario, se trata de un acto de imputación estructurado que, aunque complejo por la naturaleza del asunto, no es abstracto o indeterminado –pese al volumen de contratos–, no es genérico –sino casuístico, pues, la referencia a un número significativo de contratos no impide la comprensión de la imputación, en la medida en que estos son identificados y vinculados a patrones de irregularidad claramente descritos–, la imputación subjetiva o de culpabilidad a título de dolo no es arbitraria sino que estuvo razonada suficientemente, por lo que satisface los estándares de claridad, precisión y congruencia exigidos por el ordenamiento disciplinario.

En este contexto, la Sala concluye que el pliego de cargos formulado en el presente asunto satisface las exigencias de claridad, precisión y determinación fáctica y jurídica previstas en el artículo 163 de la Ley 734 de 2002, en tanto delimita un marco de imputación comprensible, identifica conductas concretas y las vincula con los deberes

de 2007; 28090701 del 28 de septiembre de 2007; 24100701 del 24 de octubre de 2007; 09110701 del 9 de noviembre

de 2007; 161107031, 161107032 y 16110703 del 16 de noviembre de 2007; 29110701 de 29 de noviembre de 2007;

03120703 y 03120704 del 3 de diciembre de 2007; 13120708, 13120710, 13120711 del 13 de diciembre del 2007;

14120701 del 14 de diciembre de 2007; 19120704 y 19120705 del 19 de diciembre de 2007; 27120701 y 27120702

del 27 de diciembre de 2007.

¹⁷Establecidos en la Constitución y en la ley.

¹⁸Contratos núms. 03120703 y 03120704 del 3 de diciembre de 2007; 13120708, 13120710 y 13120711 del 13 de

diciembre del 2007; 14120701 del 14 de diciembre de 2007; 19120704 y 19120704 del 19 de diciembre de 2007; y

27120701 y 27120702 del 27 de diciembre de 2007.

funcionales presuntamente infringidos, permitiendo al disciplinado conocer el alcance del reproche y ejercer su derecho de defensa de manera efectiva. En consecuencia, no se configura la alegada indeterminación o generalidad de los cargos, ni se advierte vulneración alguna del debido proceso. Por el contrario, la imputación disciplinaria se ajusta a los estándares normativos que rigen esta etapa procesal, razón por la cual el cargo de nulidad por indebida formulación del pliego de cargos no está llamado a prosperar.

Estudio y resolución del tercer problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si la PGN estructuró válidamente el elemento de tipicidad de la responsabilidad disciplinaria, al sancionar al demandante por el incumplimiento del deber de vigilancia y control respecto de la actividad contractual adelantada por sus delegatarios, e irregularidades en la actividad contractual que desarrolló directamente, siendo que, según él, la adecuación típica fue deficiente, él no respondía por los errores de los delegatarios y la norma que establece la responsabilidad del delegante no estaba vigente para la época de los hechos.

Tipicidad de la falta disciplinaria

La tipicidad, como categoría dogmática del derecho disciplinario, encuentra su fundamento en el principio de legalidad, entendido como expresión del debido proceso, conforme al cual «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio» (artículo 29 de la Constitución Política). Dicho principio cumple la función de garantizar la libertad y seguridad individuales, al establecer de forma previa y clara qué comportamientos son sancionables, y a la vez, preservar la seguridad jurídica¹⁹.

A diferencia del derecho penal, el régimen disciplinario se caracteriza porque las conductas constitutivas de falta no se encuentran descritas de manera cerrada o taxativa, sino que están consignadas en tipos abiertos o en blanco, dada la imposibilidad del legislador de prever de forma detallada todos los comportamientos reprochables de los servidores públicos. Por ello, el tipo disciplinario se complementa con normas que establecen deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a cada cargo, de las cuales se deriva la adecuación específica de la conducta²⁰.

En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que los tipos abiertos o en blanco son aquellos que remiten a normas complementarias que definen con mayor precisión los deberes o prohibiciones vulnerados. Así, en la sentencia C-818 de 2005, esa corporación sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo integrado por las disposiciones en las que se establecen deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos»²¹.

¹⁹Constitución Política, art. 29.

²⁰Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2024, expediente 11001-03-25-000-2021-00261-00.

²¹Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005.

Por consiguiente, el proceso de adecuación típica supone la verificación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta y el comportamiento desplegado por el disciplinado, de lo cual surge la contrariedad entre el hecho y el deber funcional. En este análisis, la autoridad disciplinaria cuenta con un margen de interpretación más amplio que en el ámbito penal, lo que no implica que pueda extenderse hasta alterar o ampliar el tipo legal, pues ello desconocería el principio de legalidad²².

De acuerdo con lo expuesto, el juicio de adecuación típica en materia disciplinaria es el proceso detallado de razonamiento metodológico, mediante el cual se compara la conducta real y comprobada de un servidor público con la descripción abstracta de una falta establecida en la ley. En ese sentido, consiste en determinar si el comportamiento encaja en el tipo disciplinario, garantizando el principio de legalidad²³. Se trata de una confrontación objetiva o subsunción lógica-jurídica, en la que se analiza si el hecho probado coincide exactamente con los elementos normativos de la falta descrita en el estatuto disciplinario u otras normas especiales, como ocurre con los tipos en blanco, en los que, se requiere integrar la descripción típica con normas complementarias, tales como, otras normas que establecen deberes o prohibiciones, por ejemplo, manuales de funciones, reglamentos, entre otros, para establecer la falta con precisión²⁴. Su finalidad primordial es asegurar que no se sancione conducta alguna que no esté previamente definida como falta en virtud del principio de legalidad en materia punitiva en sentido estricto: nullum crimen, nulla poena sine lege, según el cual, ningún delito, ninguna pena, sin ley previa, recogido por el constituyente de 1991 en el artículo 29.

Contenido y alcance de las normas imputadas en el pliego de cargos

Contenido y alcance del artículo 34.1 de la Ley 734 de 2002

El artículo 34.1 de la Ley 734 de 2002 establece:

«Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público:

1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente».

Esta disposición señala el deber general de legalidad que rige el ejercicio de la función pública, en virtud del cual todo servidor público no solo está obligado a ajustar su conducta al ordenamiento jurídico, sino también a garantizar que la actividad administrativa bajo su dirección se desarrolle conforme a dicho marco normativo.

El alcance de esta norma no se limita al cumplimiento personal de funciones, sino que se extiende al deber de hacer que se cumplan las disposiciones legales por parte de

²²Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de diciembre de 2022, expediente 11001-03-25-000-2020-00210-00.

23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 06 de febrero de 2020, expediente 25000-23-42-000-2013-06021-01(3003-17).

²⁴Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2013-00234-00(0530-13).

quienes intervienen en la gestión pública, lo cual adquiere especial relevancia en estructuras administrativas jerarquizadas, como ocurre en el nivel territorial, donde el alcalde actúa como jefe de la administración y director de la actividad administrativa del municipio.

En ese sentido, el contenido de este deber incorpora una dimensión activa de dirección, supervisión y control, en la medida en que el servidor público, particularmente quien ejerce funciones de dirección, debe adoptar las medidas necesarias para asegurar que sus subordinados actúen conforme a la Constitución y la ley.

Así, el incumplimiento de este deber puede configurarse tanto por acción como por omisión, cuando el servidor público, pese a tener la competencia y la posición de garante, no despliega las actuaciones necesarias para asegurar la sujeción de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico.

En el caso concreto, esta disposición resulta directamente aplicable en la medida en que la imputación disciplinaria se fundamenta en la presunta omisión del demandante en ejercer control sobre la actividad contractual del municipio, lo que implicaría no solo el incumplimiento de sus funciones, sino también la falta de garantía de que los delegatarios cumplieran las normas que regulan la contratación estatal.

Contenido y alcance del artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002

El artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 establece:

«A todo servidor público le está prohibido:

1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo».

Esta disposición consagra una cláusula general de prohibición disciplinaria, en virtud de la cual se proscribe cualquier conducta que implique el desconocimiento de los deberes funcionales, el abuso de los derechos derivados del cargo o la extralimitación en el ejercicio de las funciones asignadas.

El alcance de esta norma es amplio, en tanto no se circunscribe a una conducta específica, sino que incorpora diversas formas de infracción al ordenamiento jurídico, entre ellas, el incumplimiento de deberes previamente establecidos, lo que la convierte en una norma de remisión directa a los deberes funcionales, como los previstos en el artículo 34 ibídem.

En ese sentido, la prohibición de incumplir los deberes no solo se configura cuando el servidor público omite de manera directa una obligación, sino también cuando, estando en posición de garante, permite que la actividad administrativa bajo su dirección se aparte del ordenamiento jurídico, ya sea por falta de control, supervisión o intervención oportuna.

Así, la infracción a esta disposición puede materializarse tanto por acción como por omisión, en la medida en que el servidor público deje de desplegar las actuaciones necesarias para asegurar el cumplimiento de sus funciones o de las funciones a su cargo.

En el caso concreto, esta norma resulta relevante en tanto la imputación disciplinaria se sustenta en la presunta omisión del demandante en ejercer control sobre la ejecución de los contratos celebrados en desarrollo del Convenio 755 de 2006, lo cual, de acreditarse, constituiría un incumplimiento de los deberes funcionales y, por ende, una infracción a la prohibición consagrada en esta disposición.

Contenido y alcance del artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002

El artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002 dispone:

«Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: […]

31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.»

Esta disposición tipifica como falta gravísima la intervención del servidor público en la actividad contractual en condiciones que impliquen un menoscabo del patrimonio público o el desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal y la función administrativa, elevando así el estándar de exigencia en materia de gestión contractual.

El alcance de esta norma comprende no solo las actuaciones directas del servidor público en la celebración o ejecución de contratos, sino también aquellas conductas que, por acción u omisión, incidan de manera determinante en el desarrollo de la actividad contractual, en la medida en que el concepto de «participar» no se limita a la suscripción formal de contratos, sino que incluye la intervención funcional en cualquiera de sus etapas, incluida la dirección, coordinación y control.

En ese sentido, la infracción a esta disposición puede configurarse tanto por actuaciones comisivas como omisivas, cuando el servidor público, teniendo la competencia o el deber funcional de intervenir en la actividad contractual, permite su desarrollo en condiciones contrarias a los principios de legalidad, transparencia, economía, responsabilidad y planeación, que orientan la contratación estatal.

De igual manera, la norma establece dos hipótesis autónomas de configuración de la falta: (i) la participación en detrimento del patrimonio público y (ii) la participación con desconocimiento de los principios de la contratación estatal, sin que sea necesario que concurran ambas para que se configure la falta disciplinaria.

En el caso concreto, esta disposición resulta especialmente relevante, en tanto los cargos formulados se fundamentan en presuntas irregularidades en la planeación, ejecución y control de los contratos derivados del Convenio 755 de 2006, lo que podría implicar un desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal, particularmente los de responsabilidad, economía y planeación, así como una afectación al adecuado manejo de los recursos públicos.

En consecuencia, la aplicación de esta norma exige verificar si la conducta del disciplinado, en su calidad de alcalde y director de la actividad administrativa, implicó una intervención en la actividad contractual en condiciones contrarias a los principios que la rigen, o si, por el contrario, se trató de situaciones que no alcanzan el umbral de gravedad exigido para la configuración de esta falta.

Medios de prueba

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente la Sala establece lo siguiente:

Jaime Gutiérrez Ángel fue elegido alcalde del municipio de La Dorada, Caldas, para el periodo 2004 – 2007.

Mediante otrosí núm. 1 del 24 de abril de 2007, firmado por Jaime Gutiérrez Ángel como alcalde, y Acción Social – FIP, el valor del convenio fue adicionado en

$955.531.314, de los cuales, Acción Social – FIP aportó $215.189.262, y el municipio

$740.342.052.

A través del otrosí núm. 2 del 18 de diciembre de 2007, también suscrito por Jaime Gutiérrez Ángel, el plazo del convenio fue prorrogado 6 meses.

En desarrollo del mencionado convenio interadministrativo, el municipio suscribió los contratos y sus adiciones que a continuación se presentan organizados en forma cronológica, con la indicación de la modalidad de selección:

Tabla 8

Núm. del contrato	Fecha	Objeto	Funcionario que lo suscribió	Contratista	Valor
Contrato de prestación de servicios para la gerencia administrativa del proyecto, 01020718²⁵	01/02/2007	Prestación de servicios profesionales para la gerencia administrativa del proyecto «construcción de la escuela Juan Pablo II» en el barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Federico Arrieta Upegui. Contratado a través de contratación directa.	$23.000.000
Contrato de prestación de servicios	01/02/2007	Prestación de servicios cumpliendo servicios labores de residente de la obra civil «construcción de la escuela Juan Pablo II» en el barrio las	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	David Angello Jiménez Franco. Contratado a través de	$20.000.000

²⁵ Samai Consejo de Estado índice 36, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«45RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022Lina(.pdf) NroActua 36», folio 211 a 213.

01020735²⁶, para residente de obra	ferias del Municipio de la Dorada		contratación directa.
Contrato de suministro 22030701²⁷	22/03/2007	Adquirir a título de suministro con destino a la Secretaría de Planeación postes de concreto con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Augusto Gabriel Ruiz, representante legal de Serrano Gómez Pretecor LTDA. Contratado a través de contratación directa	$8.259.200
Contrato de obra 22030702²⁸	22/03/2007	Construcción de un box culvert en el sector donde se construirá la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada, Caldas para el manejo de aguas lluvias en el sector del caño San Javier entre calle 45 y calle 46c.	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Henry Arenas Castila. Contratado a través de contratación directa.
Contrato de obra 2203703	22/03/2007	Movimiento de tierra para la construcción de un box culvert en el sector donde se construirá la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Henry Arenas Castilla
Contrato de suministro 17040701	17/04/2007	Suministrar 172.344 bloques estructurales No. 12, resistencia de 25 kg/cm2, con dimensiones 12x20x40 cm, con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Bloquera doña Juana. Representante legal Simón Moreno	$189.578.400
Contrato de obra 07050701	07/05/2007	Construcción de un muro de cerramiento, con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	ARQUIGEN CIA LTDA. Representante legal Omar Manrique Ramírez	$15.298.823
Contrato de prestación de servicios 09030702²⁹	09/05/2007	Prestación de servicios profesionales de topografía para el proyecto «construcción de la escuela Juan Pablo II» en el barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	José Luis Caicedo. Contratado a través de contratación directa.	$20.000.000
Contrato de obra 18050701³⁰	18/05/2007	Construcción del bloque de restaurante del proyecto Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	ARQUIGEN CIA LTDA. Representante legal Omar Manrique Ramírez. Contratado a través de proceso de selección.	$51.873.060
Contrato de obra 22050702	22/05/2007	Construcción de 28 aulas, con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	ARQUIGEN CIA LTDA	$147.945.488
Contrato de obra 22050703³¹	22/05/2007	Construcción del edificio administrativo de la escuela	Ángel Antonio González Páez,	ARQUIGEN CIA LTDA.	$135.550.846

²⁶ Samai Consejo de Estado índice 33, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«42RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022ESCA(.pdf) NroActua 33», archivo pdf «ESPEDIENTE LA DORADA»,

archivo pdf «untitled.pdf», folio 103 a 107

²⁷ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 956-1453», archivo pdf

«folios 953-983.pdf », folio 3 y 5

²⁸ Samai Consejo de Estado índice 33, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«42RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022ESCA(.pdf) NroActua 33», archivo pdf «ESPEDIENTE LA DORADA»,

archivo pdf «untitled.pdf», folio 18 a 47

²⁹ Samai Consejo de Estado índice 33, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«42RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022ESCA(.pdf) NroActua 33», archivo pdf «ESPEDIENTE LA DORADA»,

archivo pdf «2.pdf, folio 9 a 12

³⁰ Samai Consejo de Estado índice 33, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«42RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022ESCA(.pdf) NroActua 33», archivo pdf «ESPEDINTE -109-2927-2008

- CUADERNO 3», archivo pdf «03.pdf», folio 42. Acta de ampliación

³¹ Samai Consejo de Estado índice 34, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo pdf

«41RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022CUAD(.pdf) NroActua 32», folio 3.

		Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	como secretario general y administrativo	Representante legal Omar Manrique Ramírez
Contrato de suministro 06060703	06/06/2007	Suministrar 24.500 bultos de cemento gris x50 kg tipo Portland Tipo I, con destino a la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Cemex Colombia S.A. Representante legal: José Luis Garnica Nova	$379.750.000
Contrato de obra 07060701³²	07/06/2007	Construcción del edificio de baños para la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Carlos Julio de Salvador Ahumada. Contratado como resultado de la adjudicación realizada mediante resolución 619 del 31 de mayo de 2007, producto de la contratación pública SGA-0507- 020	$36.297.378
Contrato de interventoría 13070701	13/06/2007	Vigilancia y verificación, mediante interventoría técnica y administrativa sobre la ejecución y cumplimiento de las obligaciones contraídas por los contratistas de la escuela Juan Pablo II, Primera Etapa, como son la construcción de: bloque central administrativo, bloque de aulas, bloque de restaurante, obras exteriores y urbanismo, bloque de baños, puente articulador, edificio central administrativo y rampas de acceso a salones, bloque preescolar, así como el control relacionado con la medida, calidad, oportunidad y pago de las obras	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Oscar de la Torre Avilés	$86.400.000
Contrato de suministro 21060701	21/06/2007	Suministro de aparatos sanitarios con destino a la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	F.F Soluciones S.A., representante legal: Hugo Alberto Forero Vargas	$48.997.556
Contrato de adición 27060807, que adiciona el contrato de obra 22050702	27/07/2007	Construcción del edificio de 28 aulas de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	ARQUIGEN CIA LTDA	$147.495.488
Contrato de mano de obra 27080701	27/08/2007	Mano de obra para la conformación de un talud en bolsa de cemento entre las zonas de restaurante y canchas desarrollado dentro del proyecto construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jesús Antonio Vargas Jiménez	$7.394.396
27080703³³	27/08/2007	Suministro de hierro requerido con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Comercial G & J S.A. Representante legal: Gustavo Alberto Ramírez Ovalle. Contratado a través de la licitación pública 009 adjudicada mediante resolución del 22 de agosto de 2007	$361.000.001

³² Samai Consejo de Estado índice 34, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo pdf

«43RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022CARP(.pdf) NroActua 34», folio 5 a 11.

³³ Samai Consejo de Estado índice 31, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«48RECIBEMEMORIAL_OneDrive_202604072zi(.zip) NroActua 31», archivo pdf «c10-2774.pdf», folio 7 a 9.

Contrato de suministro 30080701	30/08/2007	Suministro de triturado con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Ramiro Rubio García	$57.715.000
Contrato de suministro 30080702³⁴	30/08/2007	Suministro de arena para concreto y revoque con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Ramiro Rubio García. Contratado a través de la invitación pública SGA 0807-040 adjudicado mediante resolución 1012 del 29 de agosto de 2007.	$30.800.000
Contrato de mano de obra 30080703³⁵	30/08/2007	Mano de obra para las obras exteriores de urbanismo del proyecto de construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jesús Ernesto Montealegre. Contratado a través de la invitación pública SGA0807-042 adjudicado mediante resolución 1013 del 29 de agosto de 2007.	$93.611.799
Contrato de suministro 31080701³⁶	31/08/2007	Suministro de lámina galvanizada coloborante Steel deck calibre 20 de 2 pulgas con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Comercial G & J S.A. Representante legal: Gustavo Alberto Ramírez Ovalle. Contratado a través de la licitación pública 010 adjudicado mediante resolución 1014 del 29 de agosto de 2007	$125.000.000
Contrato de suministro 03090702	03/09/2009	Suministro de cubiertas para los edificios que se ejecutaran en la primera fase de la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Comercial G & J S.A. Representante legal: Gustavo Alberto Ramírez Ovalle	$53.582.504
Contrato de obra y suministros 13090701³⁷	13/09/2007	Suministro de materiales, elaboración e instalación de la estructura metálica del bloque de restaurante del proyecto construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jairo Cárdenas Fonseca. Contratado a través de contratación directa	$89.701.687
Contrato de suministro 18090701	18/09/2007	Suministro de tubería PVC con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	F.F Soluciones S.A., representante legal: Hugo Alberto Forero Vargas	$33.427.306
Contrato adicional 19090701, al contrato de obra y suministros 13090701	19/09/2007	Adición en la cláusula séptima del contrato 13090701	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jairo Cárdenas Fonseca	$44.850.843
Contrato de prestación de servicios	28/09/2007	Prestación de servicios profesionales de revisión, coordinación, y control	Ángel Antonio González Páez, como secretario	Eleazer Blanco Mojocoa.	$10.500.000

³⁴ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 659-955», archivo pdf

«folios 717-748.pdf », folio 57 y 60

³⁵ Samai Consejo de Estado índice 38, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«51RECIBEMEMORIAL_OneDrive_202604073zi(.zip) NroActua 38», archivo pdf «CUADERNO 20», archivo pdf

«C20. Fls 5932 a 5955.pdf» folio 3 a 5.

³⁶ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 659-955», archivo pdf

«folios 776-810.pdf », folio 55 y 57

³⁷ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 422-658», archivo pdf

«folios 422-471.pdf», folio 25 y 99.

28090701³⁸	técnico permanentes necesarios para la actualización de todos los planos constructivos de la escuela Juan Pablo II en el barrio las ferias del Municipio de la Dorada		general y administrativo	Contratado a través de contratación directa
Contrato de mano de obra 24100701³⁹	24/10/2007	Contratar la mano de obra para la construcción de dos edificios de preescolar con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jesús Ernesto Montealegre. Contratado a través de la invitación pública SGA0907-051 adjudicado mediante resolución 1129 del 25 de septiembre de 2007	$32.633.946
Contrato adicional 29100701, al contrato de obra y suministros 13090701	29/10/2007	Modificar la duración del contrato de obra y suministro 13090701	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jairo Cárdenas Fonseca
Contrato adicional 09110701⁴⁰	09/11/2007	Contrato adicional en tiempo y valor al contrato 27080703	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Comercial G & J S.A. Contratado a través de la licitación pública 009 adjudicada mediante resolución del 22 de agosto de 2007	$108.633.809
Contrato de suministro 16110701⁴¹	16/11/2007	Suministro e instalación de acometidas y aparatos eléctricos de los bloques de aulas y baños de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jesús Ernesto Montealegre. Contratado a través de contratación directa.	$79.000.605
Contrato de suministro 16110703	16/11/2007	Suministro e instalación de acometidas y aparatos eléctricos de los bloques administrativos, preescolar y restaurante de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jesús Ernesto Montealegre	$70.770.766
Contrato de alquiler 16110704	16/11/2007	Alquiler de maquinaria consistente en descapotar 1083 m3 de material orgánica, corte explotación y cargue de 3086 m3 de material de peña, colocación y conformación 3086 m3 de material de peña con destino a la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Jairo Echeverry Campuzano	$10.492.250
Contrato de suministro 29110701⁴²	29/11/2007	Suministro de adoquines en gres para los pisos en las zonas externas de la construcción de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada.	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	Carlos Julio de Salvador Ahumada. Contratado a través de la adjudicación realizada mediante resolución 1311	$53.356.000

³⁸ Samai Consejo de Estado índice 36, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«45RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022Lina(.pdf) NroActua 36», folio 79 a 81

³⁹ Samai Consejo de Estado índice 31, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«48RECIBEMEMORIAL_OneDrive_202604072zi(.zip) NroActua 31», archivo pdf «c19-5694.pdf», folio 3 a 9

⁴⁰ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 422-658», archivo pdf

«folios 422-471.pdf», folio 2 y 3.

⁴¹ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 4430-4792», archivo pdf

«folios 4430-4471.pdf», folio 5 y 7

⁴² Samai Consejo de Estado índice 33, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«42RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022ESCA(.pdf) NroActua 33», archivo pdf « ESPEDIENTE 109-2927-08»,

archivo pdf «parte2.pdf», folio 5 a 7

				del 15 de noviembre de 2007, producto de la invitación pública SGA-1007- 052.
Contrato de prestación de servicios para la gerencia administrativa del proyecto, 03120703⁴³	03/12/2007	Prestación de servicios profesionales para la gerencia administrativa del proyecto «construcción de la escuela Juan Pablo II» en el barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	Federico Arrieta Upegui. Contratado a través de contratación directa.	$9.200.000
Contrato de prestación de servicios 03120701, para el residente de obra	03/12/2007	Prestación de servicios cumpliendo laborales de residente de la obra civil «construcción de la escuela Juan Pablo II» en el barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	David Angello Jiménez	$9.200.000
Contrato de mano de obra 13120711⁴⁴	13/12/2007	Contratar la mano de obra para la construcción de la segunda etapa del muro de cerramiento de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada.	Municipio de la Dorada (en el expediente no está el contrato, solo está el acta de liquidación)	Jesús Antonio Vargas J.	$26.456.650 $14.675.385
Contrato de mano de obra 13120710	13/12/2007	Mano de obra para la excavación del canal abierto en tierra para aguas lluvias en el sector sur del lote de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	Rosalba Echeverry Campuzano	$79.209.726
Contrato de suministro 13120708⁴⁵	13/12/2007	Suministro e instalación de estructuras metálicas de los bloques preescolar administrativo, baños y aulas de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	Jairo Cárdenas Fonseca. Contratado a través de invitación pública SGA 1107- 061 adjudicado mediante resolución 1443 de 2007	$59.807.437
Contrato Adicional 001, al contrato de interventoría 13070701	13/12/2007	Valor inicial: $86.400.000. Plazo: 6 meses. Valor adicionado: $36.000.000. Plazo adicional: 2.5 meses. Cláusula cuarta: plazo de ejecución el plazo de ejecución será de 2.5 meses a partir del vencimiento estipulado en el contrato inicial. Motivo adición: ampliación de los plazos en los contratos en la construcción de la escuela Juan Pablo II a causa del invierno	Ángel Antonio González Páez, como secretario general y administrativo	José Oscar de la Torre Avilés	$122.400.000
Contrato de obra y de suministro 14120701⁴⁶	14/12/2007	Suministro e instalación de iluminación de exterior de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	Carolina Lozano Castellanos	$67.082.724
Contrato de suministro 19120704⁴⁷	19/12/2007	Suministro de tubería PVC requerido para la elaboración del sanitario para la escuela Juan Pablo II del barrio las	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	F.F Soluciones S.A., representante	$16.088.888

⁴³ Samai Consejo de Estado índice 36, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo pdf

«45RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022Lina(.pdf) NroActua 36», folio 7 a 9.

⁴⁴ Samai Consejo de Estado índice 33, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«42RECIBEMEMORIAL_MEMORIAL63042022ESCA(.pdf) NroActua 33», archivo pdf «ESPEDINTE -109-2927-08-

CUADERNO 2», archivo pdf «01.pdf», folio 3 a 5. Supervisión de obra

⁴⁵ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 956-1453», archivo pdf

«folios 956-983.pdf », folio 55 y 56

⁴⁶ Samai Consejo de Estado índice 37, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «CONTRATO 14120701 3-», archivo pdf «CONTRATO 14120701 1..pdf », folio 43 y 44. Actas

⁴⁷ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 956-1493», archivo pdf

«folios 1089-1120.pdf », folio 11 y 13

		ferias del Municipio de la Dorada	legal: Hugo Alberto Forero Vargas. Contratado a través de invitación pública SGA 1107- 056 adjudicado mediante resolución 1145 del 13 de diciembre de 2007
Contrato de alquiler 19120705	19/12/2007	Alquiler de maquinaria para el traslado de salida de aguas lluvias del lindero sur-oriental del lote donde se ubicará la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	Jairo Echeverry Campuzano	$10.621.700
Contrato de mano de obra 19120706	19/12/2007	Manos de obra para la construcción de muro en tierra armada en el lindero sur de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	Pedro Echeverry	$10.756.200
Contrato de suministro 27120701⁴⁸	27/12/2007	Suministro de pisos para zona de baños y cocina de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	Jesús Ernesto Montealegre. Contratado a través de invitación pública SGA 1207- 068 adjudicado mediante resolución 1509 del 27 de diciembre de 2007	$45.550.000
Contrato de suministro 27120702⁴⁹	27/12/2007	Suministro e instalación de acometidas y transformadores de la escuela Juan Pablo II del barrio las ferias del Municipio de la Dorada	Jaime Gutiérrez Ángel, alcalde	Jesús Ernesto Montealegre. Contratado a través de la contratación directa 001 adjudicado mediante resolución 1510 del 27 de diciembre de 2007	$65.338.673

Fuente: elaboración de la Sala.

⁴⁸ Samai Consejo de Estado índice 35, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«50RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20260407zip(.zip) NroActua 37», archivo pdf «cuaderno 956-1493», archivo pdf

«folios 1234-1279.pdf », folio 45 y 47

⁴⁹ Samai Consejo de Estado índice 31, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo zip

«48RECIBEMEMORIAL_OneDrive_202604072zi(.zip) NroActua 31», archivo pdf «c18-5492.pdf», folio 6 a 7

Por medio de auto del 17 de junio de 2009, proferido por la Procuraduría Provincial de Manizales, se prorrogó por el término de tres meses la investigación disciplinaria adelantada contra Jaime Gutiérrez Ángel en su calidad de exalcalde del municipio de La Dorada, en atención a la necesidad de analizar y estudiar la documentación contractual y sus anexos relacionados con la ejecución del Convenio núm. 755 de 2006 para la construcción de la primera etapa de la escuela Juan Pablo II, y se dispuso la práctica de pruebas adicionales y la comisión de funcionaria para continuar con las diligencias investigativas⁵⁰.

Oficio de fecha 22 de octubre de 2009, suscrito por la alcaldesa (e) del municipio de La Dorada, Caldas, dirigido al personero municipal César Augusto Salazar Cuéllar, mediante el cual la administración se pronuncia frente al proceso de licitación pública 04 de 2009, relacionado con la continuación de las obras de la primera etapa de la escuela Juan Pablo II, indicando que el proceso de selección se adelantó bajo la modalidad de licitación pública conforme a la Ley 80 de 1993 y el Decreto 2474 de 2008, que se garantizaron las oportunidades de participación y observación de los interesados, que se atendieron las observaciones formuladas –incluyendo la modificación del índice de endeudamiento–, y que, con fundamento en una consultoría previa, se determinó un presupuesto aproximado de $3.351 millones para culminar la obra, ajustando los precios a condiciones de mercado, concluyendo que el proceso contractual se desarrolló conforme a la normativa vigente y con sujeción a los principios de la contratación estatal⁵¹.

Mediante auto del 20 de marzo de 2012 la Procuraduría Provincial de Manizales formuló dos cargos contra el accionante, entre otras, por falta de planeación, fraccionamiento e incumplimiento del deber de vigilancia y control sobre los delegatarios⁵³(ver párrafo 123 de esta providencia).

En el mismo auto del 20 de mazo de 2012⁵⁴, la entidad ordenó investigar «por cuerda separada» y por los mismos hechos, a Ángel Antonio González Páez y Alberto Jaramillo Lopera, secretarios de despacho durante el periodo 2004 – 2007; Justo Capera Caicedo, alcalde 2008 – 2011; Ramiro García Avilés y Andrea Arroyave Barrera,

⁵⁰Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 3/ / folios 25 a 26.

⁵¹Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 2/ / folios 304 a 306

⁵²Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 2/ / folios 141 a 178

⁵³Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 3/ / folios 27 a 85.

⁵⁴En el que la autoridad disciplinaria formuló el pliego de cargos contra el exalcalde Jaime Gutiérrez Ángel.

secretarios de despacho 2008 – 2011; así como a José Óscar de la Torre Avilés, Jorge Mario Rojas Giraldo y Jesús Ernesto Montealegre, interventores.

El demandante presentó sus descargos el 18 de abril de 2012. Alegó que: (i) de a acuerdo con la Ley 489 de 1998, él no es responsable por las omisiones de los delegatarios, (ii) él no participó directa ni indirectamente en la etapa precontractual, ni en la actividad contractual porque delegó la facultad de contratar en sus secretarios de despacho, (iii) la labor de vigilancia y control de la ejecución contractual corresponde a los interventores, por lo tanto, eran ellos los responsables de verificar las irregularidades señaladas en el pliego de cargos, y no él como alcalde, (iv) la vigilancia a la ejecución de los contratos 13120711, 13120710; 13120708; 19120704; 27120701; 14120701;

27120702, 03120703 y 03120704, correspondía a la siguiente administración, porque fueron suscritos en diciembre de 2007, y él culminó su periodo como alcalde ese año, y

(v) la PGN no estudió con rigor el elemento culpabilidad.

En el escrito de descargos también solicitó que se recaudaran las siguientes pruebas: (i) los actos administrativos por medio de los cuales delegó la ordenación del gasto; (ii) los manuales de contratación vigentes al 31 de diciembre de 2007, y los vigentes para el momento de la investigación disciplinaria, 2012; (iii) certificación en la que constara quienes fueron interventores en los contratos señalados en el pliego de cargos; (iv) certificación en la cual constara qué funcionarios tuvieron la labor de elaborar los estudios previos, y quién los suscribió; (v) hoja de vida de su secretario de planeación y obras públicas; (vi) testimonios de Alberto Jaramillo Lopera, Ángel Antonio González Páez y de Francisco Javier Zuluaga Alzate, quienes fueron secretario de planeación, secretario general y administrativo y secretario de hacienda, durante su administración,

(vii) permitirle rendir versión libre, y (ix) realizar una inspección judicial al archivo municipal, o al sitio en el cual reposan todos los expediente contractuales.

Mediante auto del 2 de mayo de 2012 la Procuraduría Provincial de Manizales accedió a decretar la mayoría de las pruebas solicitadas. Negó la solicitud de certificaciones sobre los encargados de hacer los estudios previos, y respecto de los interventores, bajo la consideración de que con ello la defensa buscaba dilatar la investigación para que prescribiera la acción disciplinaria, y además porque «realizó un estudio de […] 22 cuadernos […] con 6.681 folios, en los cuales se señala […] quien era el interventor o supervisor […] de cada contrato, de allí que se ordenara compulsar copias […] en el artículo tercero del pliego de cargos, para que por cuerda separada se investigara a los interventores, contratista y secretarios de Despacho […]». También negó la práctica de una inspección judicial al archivo municipal porque toda la documentación de los contratos le había sido remitida por la alcaldía.

Mediante auto del 4 de julio de 2012, proferido por la Procuraduría Provincial de Manizales, se resolvió una solicitud adicional de pruebas presentada por el disciplinado, en la que reiteró la petición de los testimonios de Alberto Jaramillo Lopera y Ángel Antonio González Páez, secretarios de despacho durante el periodo 2004 – 2007, así como una prueba documental consistente en la certificación de los niveles de pluviosidad y precipitación en la región entre los años 2000 y 2007. En dicha providencia se indicó que, los testimonios de los mencionados exfuncionarios habían sido decretados en el auto de pruebas, y que no había sido posible citar a Ángel Antonio González Páez porque su dirección al parecer estaba errada. Sin embargo, dispuso que los testimonios debían circunscribirse a los argumentos de defensa del investigado, advirtiendo que los

mencionados declarantes también eran investigados por los mismos hechos en otro proceso disciplinario, por lo que no podían ser interrogados sobre su propia responsabilidad. Por otra parte, decretó la prueba documental solicitada, al considerarse pertinente para acreditar las condiciones climáticas que habrían incidido en la ejecución de las obras⁵⁵.

El 22 de agosto de 2012, el demandante solicitó la nulidad de lo actuado porque:

(i) la renuencia de Ángel Antonio González Páez y Alberto Jaramillo Lopera de presentarse a declarar, y la omisión de la PGN de conducirlos a rendir su testimonio, vulneraban su derecho al debido proceso, y (ii) en este caso, por factor conexidad, era necesario acumular en un solo proceso todas las investigaciones.

Mediante auto del 27 de agosto de 2012, proferido por la Procuraduría Provincial de Manizales, se negó la solicitud de nulidad. En la referida providencia se indicó que la diligencia de recepción del testimonio de Ángel Antonio González Páez había sido aplazada en varias oportunidades, por solicitud del testigo, y que Alberto Jaramillo Lopera manifestó que no rendiría declaración en ejercicio de su derecho a la no autoincriminación, en tanto se encontraba investigado por los mismos hechos en otro proceso disciplinario. El despacho consideró que no se configuraban las causales de nulidad previstas en los artículos 143, 145 y 146 de la Ley 734 de 2002, al no evidenciarse un vicio sustancial que afectara el debido proceso, precisando que ya se había proferido pliego de cargos el 20 de marzo de 2012 y que, aunque del acervo probatorio se advertía la posible participación de otros funcionarios, se dispuso iniciar investigaciones separadas. Asimismo, concluyó que no existía vulneración del derecho de defensa, toda vez que se habían decretado y practicado pruebas, y que la negativa de los mencionados declarantes obedecía al ejercicio legítimo de su derecho constitucional a no autoincriminarse⁵⁶.

Por medio del auto del 6 de septiembre de 2012, la Procuraduría Provincial de Manizales negó el recurso de reposición interpuesto por el disciplinado contra el auto del 27 de agosto de 2012 que negó la solicitud de nulidad de la actuación disciplinaria, en el cual el recurrente alegó la vulneración del derecho de defensa por la negativa de aplicar el factor de la conexidad para efectos de unificar en una sola las investigaciones disciplinarias, la necesidad de acudir a la figura del testigo renuente ante la no comparecencia de Ángel Antonio González Páez, y la culminación de la declaración de Alberto Jaramillo, debido a que fue suspendida. Al resolver el recurso, el despacho consideró que no se había vulnerado el debido proceso ni el derecho de defensa, y que, por el contrario, se habían decretado y practicado pruebas incluso en exceso del término legal, reiterando que no procedía la acumulación por conexidad una vez formulado pliego de cargos y que los mencionados declarantes no eran testigos renuentes sino sujetos investigados por los mismos hechos, quienes podían acogerse legítimamente al derecho a no auto incriminarse⁵⁷.

Visita especial al colegio Juan Pablo II (control de gestión y preventivo), radicado 2009-028. Diligencia adelantada por la Personería de La Dorada el 5 de agosto de 2011,

⁵⁵Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 3/ / folios 148 a 152.

⁵⁶Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 3/ / folios 155 a 158

⁵⁷Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 3/ / folios 159 a 161

en la cual el personero municipal, en compañía de la profesional Gloria Ulloa, realizó visita a las instalaciones de la obra de la institución educativa Juan Pablo II, siendo atendidos por la ingeniera María Jimena Henao Salgado, quien informó que las obras eran ejecutadas por Acción Social a través de dos operadores constructores, GENSA y Cocivieq Ltda.; durante el recorrido se constató que varios bloques, especialmente el administrativo, de aulas y el área infantil, presentaban problemas de humedad, oxidación de hierros y formación de grietas, al punto que algunos muros requerían demolición por encontrarse expuestos a la intemperie sin pañetado, mientras que otros sectores, como el bloque ejecutado por Cocivieq Ltda., se encontraban en proceso de entrega; igualmente, se dejó constancia de que la obra aún se encontraba en estado de obra gris y que, según lo manifestado por el ingeniero Luis Fernando Cárdenas, su entrega estaba prevista para el 31 de diciembre de 2011, disponiéndose finalmente oficiar a los constructores para que remitieran el cronograma de actividades de la obra⁵⁸.

Se encuentra en el expediente la declaración de Alberto Jaramillo Lopera, exsecretario de planeación, en la cual indica lo siguiente⁵⁹: se desempeñó como secretario de planeación del municipio de La Dorada en dos periodos consecutivos (2001–2003 y 2004–2007), explicó que dicha dependencia tenía a su cargo funciones centrales en la planeación y estructuración de proyectos públicos, entre ellas la elaboración de diseños, presupuestos, estudios de conveniencia y factibilidad, así como la coordinación y supervisión técnica de las obras. Aclaró que la fase contractual propiamente dicha no estaba bajo su competencia, la cual correspondía a la oficina jurídica del municipio. En relación con el proyecto de construcción de la Escuela Juan Pablo II, indicó que participó en su desarrollo desde la etapa inicial (2005–2006), precisando que el proyecto originalmente estaba previsto en un lote distinto, pero debió ser reubicado por razones de seguridad asociadas a su cercanía con un centro penitenciario. Esta situación obligó a rediseñar el proyecto en un nuevo terreno, lo que permitió incluso ampliar su alcance, aunque también implicó ajustes técnicos y presupuestales.

Señaló que, dada la magnitud del proyecto, se conformó un comité técnico municipal, del cual hizo parte y en el que actuó como coordinador entre la obra y el comité, función que consistía en canalizar los problemas técnicos y decisiones necesarias para su evaluación en ese órgano. Dentro de ese rol, le correspondió liderar la elaboración de los diseños, presupuestos y estudios que definieron el alcance del proyecto. Indicó que el proyecto inicial era de gran envergadura, pero al advertirse insuficiencia de recursos, se optó por una ejecución por etapas, iniciando con una primera fase que incluía la construcción de aulas, áreas administrativas, servicios sanitarios y restaurante escolar, dejando por fuera otros componentes como preescolares, canchas y teatro. Posteriormente, debido a ahorros obtenidos en el proceso de contratación, se decidió incorporar algunos elementos adicionales dentro de esa primera etapa.

En cuanto a la ejecución, explicó que se estructuró un cronograma general de aproximadamente diez meses, en el cual se programaron tanto la contratación de materiales como la de mano de obra. Para facilitar la ejecución, se contrató un gerente

⁵⁸Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 2/ / folios 308 a 312

⁵⁹Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 3/ / folios 133 a 136.

del proyecto, encargado de coordinar aspectos técnicos, logísticos y de ejecución, y de servir de enlace entre contratistas, interventoría y administración. Precisó que la oficina de planeación elaboraba los soportes técnicos de los contratos, los cuales eran firmados por él y remitidos a la oficina jurídica, responsable de la celebración de los mismos. Asimismo, señaló que la contratación de materiales se realizó mediante la modalidad de licitaciones por «especies», lo cual permitió obtener precios más favorables al eliminar intermediarios.

En relación con el desarrollo de la obra, indicó que esta inició hacia marzo o abril de 2007, pero enfrentó múltiples dificultades que afectaron su normal ejecución, entre ellas: (i) la necesidad de construir previamente un box culvert para el manejo de aguas lluvias, obra que dependía de recursos de otras entidades: gobernación y Corpocaldas, que se demoraron en llegar; (ii) retrasos en el traslado de redes eléctricas por parte de la empresa CHEC, lo que impedía avanzar en ciertas zonas del proyecto; (iii) la repetición de procesos de contratación de materiales esenciales (como cemento y hierro), al haberse declarado desiertas algunas licitaciones, lo que generó demoras adicionales;

(iv) un invierno particularmente intenso y atípico, que, según indicó, paralizó la obra durante aproximadamente seis meses, situación documentada en la bitácora del proyecto.

También explicó que se adoptaron medidas para la adecuada administración de los materiales adquiridos, tales como la contratación de vigilancia permanente, la construcción de un almacén y la implementación de un sistema de inventarios. Finalmente, señaló que al terminar el año 2007 la obra no había concluido, pero se encontraba en ejecución, con materiales adquiridos y contratos de mano de obra vigentes, correspondiendo a la administración siguiente su culminación. De manera enfática, el declarante reiteró que su intervención fue de carácter técnico y de planeación, sin asumir responsabilidad en la celebración de contratos, y que su rol se limitó a la estructuración del proyecto y a la coordinación técnica dentro del comité designado para su ejecución.

Se encuentra en el expediente la declaración de Jaime Gutiérrez Ángel, en la cual indica lo siguiente⁶⁰: expuso de manera general el origen, estructuración y ejecución del proyecto de construcción de la Escuela Juan Pablo II, así como la organización administrativa adoptada para su desarrollo. Indicó que el proyecto surgió desde el inicio de su administración en 2004, a partir de la necesidad de mejorar las condiciones de infraestructura educativa existentes, las cuales presentaban problemas de hacinamiento, deterioro físico y afectaciones por inundaciones. En ese contexto, hacia finales de 2005 e inicios de 2006 se adelantaron los estudios de planeación y la gestión de recursos, logrando la vinculación de entidades como Acción Social, que participó en la evaluación técnica, aprobación y acompañamiento del proyecto. Señaló que, una vez estructurado y aprobado el proyecto, se decidió iniciar su ejecución en el año 2007, sobre la base de una planeación previamente validada por las entidades involucradas.

En cuanto a la organización administrativa, explicó que desde el inicio de su mandato delegó la función de contratación y la calidad de ordenador del gasto en el secretario administrativo, Ángel Antonio González Páez, a quien consideraba idóneo por

⁶⁰Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 3/ / folios 140 a 141.

su formación jurídica. Asimismo, indicó que la parte técnica del proyecto estuvo a cargo de la Secretaría de Planeación, liderada por el arquitecto Alberto Jaramillo Lopera, y que adicionalmente se dispuso la designación de un gerente del proyecto: Federico Arrieta, encargado de articular la ejecución entre el municipio, los contratistas y los proveedores.

Precisó que solo hasta el 1 de diciembre de 2007 retomó directamente la función de ordenador del gasto y la facultad contractual, lo que implica que la mayor parte de la ejecución contractual del proyecto se desarrolló bajo el esquema de delegación previamente establecido.

En relación con la ejecución de la obra durante el año 2007, el declarante señaló que esta se vio afectada por diversas circunstancias externas al municipio, entre ellas, un invierno de gran intensidad que generó retrasos en las obras; la necesidad de trasladar redes eléctricas de alta tensión, cuya competencia correspondía a la empresa CHEC, lo que implicó demoras de aproximadamente cuatro meses; dificultades en la adquisición de materiales de construcción, como cemento, debido a que varios procesos de licitación fueron declarados desiertos, lo que generó retrasos adicionales superiores a 90 días; indicó que estas dificultades obligaron a ajustar cronogramas y otorgar plazos a los contratistas, decisiones que eran evaluadas de manera permanente en los consejos de gobierno, con el fin de adoptar soluciones y garantizar la continuidad del proyecto; finalmente, manifestó que al cierre de su administración, el 31 de diciembre de 2007, la obra se encontraba en plena ejecución, sin que –según su apreciación– existieran novedades relevantes o irregularidades conocidas en ese momento. Añadió que el gerente del proyecto cumplía funciones de coordinación general, actuando como enlace entre la administración, los contratistas y los proveedores, con el propósito de resolver los problemas que surgieran durante la ejecución.

En relación con la declaración del entonces secretario de hacienda, Francisco Javier Zuluaga Alzate, destacó que, si bien este explicó que el manejo presupuestal del proyecto se realizó mediante un certificado de disponibilidad presupuestal global, con el propósito de garantizar el flujo de caja y la continuidad de la obra, lo cierto es que también puso de presente que el alcalde participaba activamente en los espacios de dirección administrativa, particularmente en los consejos de gobierno, en los cuales se analizaba el avance de la ejecución contractual. En efecto, el declarante señaló que el mandatario local siempre estuvo al tanto de la ejecución y que sostenía reuniones con el gerente del proyecto, el comité técnico y la interventoría, lo que evidencia que no era ajeno al desarrollo de la obra ni a las dificultades que esta presentaba. En ese sentido, lejos de exonerarlo, dicha prueba fue valorada por la autoridad disciplinaria como indicativa de que el demandante tenía conocimiento directo del estado de la contratación y contaba con la posibilidad real de adoptar medidas correctivas, lo que refuerza la imputación por omisión en el ejercicio de sus deberes de vigilancia y control⁶¹.

Notificado el traslado para alegar de conclusión previo al fallo disciplinario de primera instancia, el demandante no hizo uso de tal derecho.

⁶¹Visible a índice 2 de Samai Consejo de Estado, expediente 17001-23-33-000-2015-00299-01, archivo rar

«ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.RAR) NROACTUA 2»,/carpeta «EXPDIG»/cuaderno 3/ / folios 137 a 139.

dentro de la investigación adelantada con ocasión de las presuntas irregularidades en la ejecución del proyecto de construcción de la primera etapa de la Escuela Juan Pablo II, financiado mediante el Convenio Interadministrativo 0755 suscrito con Acción Social.

A través de auto del 22 de abril de 2013, proferido en el proceso disciplinario IUC518316, la Procuraduría Provincial de Manizales ordenó el archivo, por prescripción de la acción disciplinaria, de la investigación adelantado contra Justo Capera Caicedo, alcalde 2008 – 2011; Ángel Antonio González Páez, secretario general y administrativo 2004 - 2007; Alberto Jaramillo Lopera, secretario de planeación 2004 - 2007; y de los interventores Ramiro García Avilés; Andrea Arroyave Barrera; José Oscar La Torre Ávila, Jorge Mario Rojas Giraldo y Jesús Ernesto Montealegre. El órgano de control adujo que, en el caso de los mencionados servidores públicos, el término de prescripción empezaba a contarse desde la fecha de suscripción de los contratos controvertidos, es decir, 23 de diciembre de 2006, por lo que para ese momento, 22 de abril de 2013, se había consumado el fenómeno prescriptivo.

A través de Resolución 023 del 9 de diciembre de 2014, la Procuraduría Regional de Caldas, emitió fallo disciplinario de segunda instancia: confirmó la sanción de destitución impuesta en primera instancia y modificó el término de inhabilidad, reduciéndolo de 15 a 12 años. En términos generales, el fallo de segunda instancia se concentra en indicar que el demandante es responsable por incumplir el deber de planeación, y por omitir el control de tutela sobre las responsabilidades del delegatario.

3.6.3. Análisis sustancial de la Sala para resolver el tercer problema jurídico

En relación con el tercer problema jurídico, la Sala procede a verificar si la PGN estructuró válidamente el elemento de tipicidad de la responsabilidad disciplinaria, frente a los reproches formulados por el demandante, relativos a la supuesta deficiencia en la adecuación típica, la imposibilidad de atribuirle responsabilidad por actuaciones de sus delegatarios, y la presunta aplicación retroactiva de normas.

La Sala resalta de entrada que, a lo largo de la actuación disciplinaria y del presente proceso, el demandante no controvirtió de manera sustancial la existencia de las irregularidades advertidas en la ejecución contractual del convenio interadministrativo, sino que orientó su defensa a cuestionar su imputación personal, al sostener que dichas actuaciones fueron desarrolladas por funcionarios delegados, que ocurrieron parcialmente con posterioridad a su administración, o que se produjeron en el marco de la confianza legítima en sus subalternos. En ese sentido, el debate no se centró en la ocurrencia de las anomalías contractuales, sino en la atribución de responsabilidad disciplinaria al alcalde en su condición de ordenador del gasto.

Al recapitular la actuación disciplinaria, se tiene que en el pliego de cargos se formularon dos reproches diferenciados: (i) la omisión en el deber de vigilancia y control respecto de los contratos derivados del referido convenio, pese a la delegación de la función contractual en el secretario administrativo; y (ii) la existencia de múltiples irregularidades precontractuales y contractuales, tales como la ausencia de estudios técnicos, planos y diseños, la falta de actas de inicio, de anticipo y de liquidación, la inexistencia de informes de interventoría y la demora en la ejecución de varios contratos suscritos a finales del año 2007.

En fallo de primera instancia del 28 de septiembre de 2012, la Procuraduría Provincial de Manizales declaró disciplinariamente responsable a Jaime Gutiérrez Ángel, en su condición de alcalde municipal de La Dorada, Caldas, para el periodo 2004–2007, dentro de la investigación adelantada con ocasión de las presuntas irregularidades en la ejecución del proyecto de construcción de la primera etapa de la Escuela Juan Pablo II, financiado mediante el Convenio Interadministrativo 0755 suscrito con Acción Social.

Al resolver de fondo, la Procuraduría abordó de manera expresa el análisis de ambos cargos, comenzando por el primero, frente al cual concluyó que el disciplinado, en su condición de máxima autoridad administrativa del municipio, no quedó exonerado de responsabilidad por el hecho de haber delegado la función contractual, en tanto conservaba deberes de dirección, orientación, seguimiento y control sobre la actividad de sus subalternos. En esa línea, sostuvo que la delegación no implica un desprendimiento absoluto de la función, sino la permanencia de un vínculo funcional que impone al delegante la obligación de ejercer vigilancia efectiva sobre la ejecución de los contratos.

En relación con el segundo cargo, la autoridad disciplinaria identificó y valoró un conjunto de irregularidades específicas en la actividad contractual, particularmente en varios contratos suscritos en diciembre de 2007, en los cuales se evidenciaron deficiencias en la planeación, ausencia de soportes documentales esenciales y retrasos en la ejecución. Tales irregularidades no fueron tratadas como hechos aislados, sino como manifestaciones concretas del funcionamiento irregular del esquema contractual adoptado por la administración municipal, lo que permitió a la Procuraduría integrarlas dentro del juicio de responsabilidad disciplinaria.

De esta manera, la decisión no estructuró responsabilidades independientes por cada cargo, sino que los articuló en una imputación unitaria, en la que la omisión del deber de vigilancia y control se proyectó en las múltiples irregularidades contractuales acreditadas en el expediente, las cuales sirvieron de soporte fáctico para demostrar la inobservancia de los deberes funcionales del disciplinado.

Para arribar a esa conclusión, la Procuraduría valoró un conjunto de pruebas documentales y testimoniales, entre las que se destacan el convenio interadministrativo, los contratos derivados del mismo, los actos de delegación de funciones, así como las declaraciones de funcionarios de la administración municipal, quienes dieron cuenta de la estructura del proyecto, las dificultades en su ejecución y el conocimiento que el disciplinado tenía sobre su desarrollo. A partir de este acervo probatorio, la autoridad disciplinaria infirió que el alcalde conocía las condiciones de ejecución del proyecto y, pese a ello, omitió ejercer el control que le era exigible en su condición de jefe de la administración municipal.

La Procuraduría Regional de Caldas, mediante la Resolución 023 del 9 de diciembre de 2014, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia que había sancionado a Jaime Gutiérrez Ángel con destitución e inhabilidad general por 15 años, dentro de la investigación relacionada con irregularidades en la ejecución del proyecto de la Escuela Juan Pablo II.

En la decisión, la autoridad de segunda instancia reconstruyó integralmente el proceso disciplinario, reiterando que en el pliego de cargos se formularon dos cargos

claramente diferenciados: (i) la omisión en el deber de vigilancia y control frente a los contratos celebrados por los delegatarios, pese al conocimiento de incumplimientos que afectaron la ejecución de la obra; y (ii) la existencia de múltiples irregularidades precontractuales y contractuales, particularmente en contratos suscritos en diciembre de 2007, caracterizados por deficiencias de planeación, ausencia de soportes documentales y retrasos en su ejecución.

Al abordar el recurso de apelación, la Procuraduría analizó los argumentos de la defensa, especialmente aquellos orientados a: (i) negar la responsabilidad del disciplinado por hechos ocurridos en 2008; (ii) sostener que la delegación lo eximía de responsabilidad; y (iii) cuestionar la valoración probatoria de las irregularidades contractuales. Frente a ello, la segunda instancia rechaza de manera expresa la tesis de la exoneración por delegación, reiterando que el alcalde, como jefe de la administración, conserva deberes de dirección, coordinación y control, los cuales no pueden ser transferidos completamente al delegatario.

En cuanto a los cargos, la Procuraduría de segunda instancia no modificó la estructura de imputación del fallo inicial, sino que la confirma en su integridad, al considerar acreditado que el disciplinado: (i) conocía el desarrollo del proyecto y las dificultades en su ejecución –como se desprende de los testimonios y de su propia versión libre–; y (ii) omitió adoptar medidas eficaces para garantizar el cumplimiento de los contratos. En ese sentido, las irregularidades contractuales identificadas en múltiples contratos no fueron descartadas ni relativizadas, sino que fueron valoradas como manifestaciones concretas de la falta de control atribuida al disciplinado.

De manera particularmente relevante, la segunda instancia no absolvió ni excluyó ninguno de los cargos formulados. Por el contrario, confirmó la responsabilidad disciplinaria con fundamento en ambos cargos, manteniendo la lógica del fallo de primera instancia, en la que la omisión del deber de vigilancia (primer cargo) se proyectó en las irregularidades contractuales acreditadas (segundo cargo), integrando así una imputación unitaria.

La Procuraduría confirmó la sanción impuesta, al estimar que la conducta del disciplinado comprometió de manera grave los principios de la función administrativa y de la contratación estatal, particularmente los de planeación, responsabilidad y eficacia, al permitir la ejecución desarticulada de un proyecto de alto impacto social sin ejercer el control que le era exigible en su condición de alcalde.

En relación con la modificación de la sanción –de quince a doce años de inhabilidad–, la Sala advierte que la autoridad disciplinaria de segunda instancia acudió a los criterios de graduación de la sanción previstos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002, conforme al cual la sanción debe dosificarse atendiendo, entre otros aspectos, a la gravedad de la falta, el grado de culpabilidad, la naturaleza del servicio afectado, la jerarquía del servidor, la trascendencia social de la conducta y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se ejecutó. En aplicación de dichos parámetros, si bien mantuvo la calificación de las faltas atribuidas, como gravísima y grave, y la imputación subjetiva a título de culpa grave, la segunda instancia estimó que la sanción inicialmente impuesta resultaba desproporcionada, en la medida en que el disciplinado no ejecutó directamente las irregularidades contractuales, sino que su responsabilidad se estructuró por omisión en el deber de vigilancia y control; adicionalmente, valoró que las conductas

se desarrollaron en el marco de un proyecto de alta complejidad técnica y administrativa, con intervención de múltiples actores y dificultades externas en su ejecución, así como el hecho de que parte de la ejecución contractual trascendió el período de gobierno del investigado. En ese contexto, concluyó que tales circunstancias incidían en la intensidad del reproche y justificaban una reducción de la sanción, a efectos de ajustarla a los principios de proporcionalidad y razonabilidad que rigen la potestad disciplinaria.

En cuanto a la tipicidad, la Sala advierte que la imputación disciplinaria no se construyó de manera genérica o indeterminada, como lo sostiene el actor, sino a partir de la identificación concreta de un conjunto de conductas verificables, consistentes en la omisión del deber de vigilancia y control sobre la actividad contractual desarrollada en el marco del convenio interadministrativo núm. 755 de 2006, así como en la concurrencia de múltiples irregularidades específicas en la ejecución de los contratos derivados del mismo. Dichas irregularidades fueron individualizadas en el pliego de cargos y en los fallos disciplinarios, mediante la referencia a contratos determinados, a las falencias documentales y técnicas advertidas, y a los incumplimientos en la ejecución, lo cual satisface las exigencias de determinación fáctica y jurídica propias del derecho disciplinario.

De la lectura conjunta del pliego de cargos y de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, la Sala identifica de manera sistemática que las irregularidades se agrupan en tres niveles:

Þ Primer nivel. Irregularidades estructurales o transversales del proyecto: falta de planeación del proyecto, fraccionamiento contractual de una obra unitaria, desarticulación entre contratos, lo que generó dependencia entre ellos, y paralización, uso de CDP global y manejo irregular del respaldo presupuestal, retrasos generalizados y suspensión de contratos, y ejecución sin coordinación técnica suficiente.

Þ Segundo nivel. Irregularidades por omisión funcional del alcalde (cargo 1): no ejerció control ni supervisión, no adoptó medidas frente a incumplimientos conocidos, permitió paralización de obras, no garantizó ejecución contractual.

Þ Tercer nivel. Irregularidades contractuales concretas (cargo 2): respecto de los contratos específicos (enlistados en el pliego de cargos y en los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia): deficiencias en los estudios previos (técnicos, diseños, planos), incumplimiento de plazos, falta de documentos esenciales, tales como, actas de inicio, actas de anticipo, actas de liquidación, informes de interventoría, CRP, informes de ejecución de anticipos, ejecución desordenada y tardía.

A continuación, utilizando nuevamente la metodología de cuadros esquemáticos, la Sala reconstruye el diseño general de imputación disciplinaria empleado por la PGN en el caso concreto:

Tabla 9. Irregularidades transversales

Hecho	Norma Infringida	Reproche Disciplinario	Prueba
Falta de planeación del proyecto Escuela Juan Pablo II	Arts. 23, 25, 26 Ley 80 / Art. 209 CP	Violación del principio de planeación	Queja inicial y estructura contractual fragmentada
Fraccionamiento contractual de una obra unitaria	Arts. 23 y 25 Ley 80	Desconocimiento de selección objetiva y planeación	Informe que advierte múltiples contratos para una sola obra
Interdependencia de contratos que genera paralización	Art. 26 Ley 80	Ineficiencia administrativa	Descripción de ejecución escalonada y bloqueos entre contratistas
Uso de CDP global y no individualizado	Arts. 23 y 25 Ley 80	Falta de rigor presupuestal	Testimonio de Hacienda (CDP global)
Retrasos generalizados y suspensiones	Art. 209 CP	Ineficacia de la función administrativa	Informes y testimonios técnicos

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 10. Cargo 1 – omisión de control

Hecho	Norma	Reproche	Prueba
No ejerció vigilancia sobre contratos delegados	Art. 34-1 Ley 734 / Art. 209 CP	Incumplimiento del deber funcional	Pliego de cargos y confirmación en segunda instancia
No adoptó medidas frente a incumplimientos conocidos	Art. 23 Ley 80	Tolerancia de incumplimientos	Informes de interventoría referenciados
Permitió paralización de la obra	Art. 209 CP	Afectación del servicio público	Estado de ejecución del proyecto
Delegación sin control posterior	Arts. 209 CP y 12 Ley 80	Desconocimiento de responsabilidad del delegante	Análisis jurídico de la PGN

Fuente: elaboración de la Sala.

En los siguientes cuadros, la sala reconstruirá una matriz detallada por tipo de irregularidad, por lo que se referirá a las irregularidades contractuales encontradas por la PGN en los contratos 3120711, 13120710, 13120708, 19120704, 27120701,

19120705, 14120701, 27120702, 03120703 y 03120704.

Tabla 11. Falta de estudios previos.

Contrato	Hecho	Norma	Reproche	Prueba
Todos los contratos listados	No existían estudios técnicos, planos ni diseños	Art. 25 Ley 80	Violación del principio de planeación	Formulación del cargo 2

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 12. Incumplimiento de plazos

Contrato	Hecho	Norma	Reproche	Prueba
Todos	No se ejecutaron dentro del plazo	Art. 26 Ley 80	Ineficiencia contractual	Cargo 2

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 13. Falta de actas de inicio

Contrato	Hecho	Norma	Reproche	Prueba
Todos	No hay actas de inicio	Art. 23 Ley 80	Irregular inicio de ejecución	Cargo 2

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 14. Falta de actas de anticipo

Contrato	Hecho	Norma	Reproche	Prueba
Todos	No hay soporte del anticipo	Art. 25 Ley 80	Manejo irregular de recursos	Cargo 2

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 15. Falta de actas de liquidación

Contrato	Hecho	Norma	Reproche	Prueba
Todos	No existe liquidación	Art. 60 Ley 80 (implícito)	Cierre irregular del contrato	Cargo 2

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 16. Falta de informes de interventoría

Contrato	Hecho	Norma	Reproche	Prueba
Todos	No hay informes de interventoría	Art. 26 Ley 80	Falta de control técnico	Cargo 2

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 17. Falta de CRP

Contrato	Hecho	Norma	Reproche	Prueba
Todos	No hay registro presupuestal individual	Art. 71 Estatuto Presupuestal (implícito)	Compromisos sin respaldo	Cargo 2 + testimonio Hacienda

Fuente: elaboración de la Sala.

Tabla 18. Falta de informes de ejecución de anticipo

Contrato	Hecho	Norma	Reproche	Prueba
Todos	No hay control del anticipo	Art. 25 Ley 80	Riesgo patrimonial	Cargo 2

Fuente: elaboración de la Sala.

De acuerdo con lo expuesto, las irregularidades no son aisladas, sino que conforman un patrón estructural de desorden contractual. En ese sentido, el primer cargo por el que fue sancionado, omisión de control, es el eje jurídico; mientras que el segundo cargo, irregularidades contractuales, es el soporte fáctico detallado.

Del examen conjunto de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, la Sala advierte que la responsabilidad del demandante no fue estructurada a partir de hechos aislados o contingencias puntuales de la ejecución contractual, sino sobre la base de un patrón sistemático de irregularidades que comprometieron de manera integral la planeación, estructuración y ejecución del proyecto de construcción de la primera etapa de la Escuela Juan Pablo II. En efecto, desde la propia génesis del proceso contractual se evidencia una deficiente configuración del proyecto, caracterizada por la fragmentación de una obra unitaria en múltiples contratos de suministro y de mano de obra, cuya ejecución resultaba interdependiente, lo que generó un esquema desarticulado que propició suspensiones, retrasos y dificultades operativas en cadena.

En ese contexto, la Procuraduría estableció que dicha estructuración contractual no obedecía a una adecuada planeación, sino que, por el contrario, desconocía los principios que rigen la contratación estatal, en particular los de planeación, economía y responsabilidad, al punto que la ejecución de los contratos dependía de la culminación de otros, produciendo una paralización progresiva de la obra. A ello se suma la utilización de mecanismos presupuestales inadecuados, como la expedición de certificados de disponibilidad presupuestal globales, sin individualización por contrato, lo cual fue corroborado a partir de la prueba testimonial reseñada, especialmente, la declaración del secretario de hacienda, evidenciando así deficiencias estructurales en la gestión financiera del proyecto.

Sobre esta base fáctica, la autoridad disciplinaria articuló el primer cargo, relativo a la omisión en el deber de vigilancia y control, concluyendo que el disciplinado, en su

condición de alcalde y máxima autoridad administrativa del municipio, no podía sustraerse de su responsabilidad mediante la delegación de la función contractual. En efecto, si bien la contratación fue formalmente delegada en el secretario administrativo, la Sala observa –en consonancia con lo sostenido por la PGN– que el demandante conservaba un deber funcional de dirección, seguimiento y control, el cual se tornaba exigible con mayor intensidad dada la magnitud del proyecto y su impacto social. La omisión en el ejercicio de dicho deber se evidencia en la ausencia de medidas efectivas frente a los reiterados incumplimientos contractuales, lo que permitió la prolongación de las irregularidades y la afectación de la ejecución de la obra.

El segundo cargo, lejos de constituir un reproche autónomo desligado del anterior, recoge y concreta las manifestaciones específicas de dicha omisión, a partir de la identificación detallada de múltiples irregularidades en los contratos suscritos, particularmente aquellos celebrados en diciembre de 2007. En relación con estos, la Procuraduría acreditó la ausencia de estudios previos suficientes, la inexistencia de planos y diseños técnicos, la falta de actas de inicio, de anticipo y de liquidación, así como la carencia de informes de interventoría y de registros presupuestales adecuados, lo que pone en evidencia una ejecución contractual carente de los mínimos soportes técnicos, jurídicos y financieros exigidos por el ordenamiento.

Estas irregularidades, examinadas en su conjunto, no pueden ser entendidas como simples falencias atribuibles a funcionarios subalternos o a aspectos técnicos del proyecto, sino como la expresión de un funcionamiento administrativo deficiente que comprometía directamente la responsabilidad del jefe de la entidad territorial. En efecto, la reiteración y generalización de dichas anomalías en múltiples contratos, aunada a su impacto en la ejecución del proyecto, permite inferir razonablemente que el disciplinado no solo tenía la posibilidad de conocerlas, sino que, en virtud de su posición jerárquica y de su participación en instancias de dirección administrativa, contaba con la capacidad real de intervenir para corregirlas, sin que exista evidencia de que hubiese adoptado decisiones eficaces en tal sentido.

Así las cosas, la Sala encuentra que la Procuraduría no estructuró la responsabilidad disciplinaria sobre la base de imputaciones fragmentadas, sino mediante una integración lógica de los dos cargos formulados, en la que la omisión del deber de vigilancia y control se proyecta en las múltiples irregularidades contractuales acreditadas en el expediente. En este sentido, los defectos en la planeación, la desarticulación contractual, las falencias documentales y las deficiencias en la ejecución no son hechos autónomos, sino manifestaciones concretas de la inobservancia de los deberes funcionales del disciplinado.

La Sala reitera que, a lo largo de la actuación disciplinaria y del presente proceso, el demandante no controvirtió de manera sustancial la existencia de las irregularidades advertidas en la ejecución contractual del convenio interadministrativo, sino que orientó su defensa a cuestionar su imputación personal, al sostener que dichas actuaciones fueron desarrolladas por funcionarios delegados, que ocurrieron parcialmente con posterioridad a su administración, o que se produjeron en el marco de la confianza legítima en sus subalternos. En ese sentido, el debate no se centra en la ocurrencia de las anomalías contractuales, sino en la atribución de responsabilidad disciplinaria al alcalde en su condición de ordenador del gasto.

En consecuencia, el acervo probatorio valorado por la Procuraduría permite concluir, con el grado de certeza exigido en materia disciplinaria, que el demandante incumplió los deberes inherentes a su cargo, al no ejercer el control debido sobre la actividad contractual adelantada en el marco del referido convenio, permitiendo la configuración de un escenario de irregularidad generalizada que comprometió la adecuada ejecución del proyecto, lo cual justifica la declaratoria de responsabilidad disciplinaria adoptada en sede administrativa.

En lo que respecta al argumento según el cual el demandante no podía ser responsabilizado por las actuaciones de sus delegatarios, la Sala considera que dicha tesis parte de una comprensión equivocada del alcance de la delegación administrativa. En efecto, si bien el alcalde delegó la ordenación del gasto en materia contractual en el secretario general y administrativo, ello no implicaba el desprendimiento de sus deberes de dirección, orientación y control sobre la actividad delegada. Por el contrario, en su condición de jefe de la administración municipal, le correspondía garantizar la adecuada ejecución de los recursos públicos y el cumplimiento de los fines estatales, lo cual comporta un deber permanente de vigilancia sobre la actuación de sus subalternos. En ese sentido, la responsabilidad disciplinaria no se funda en una imputación por hechos ajenos, sino en la omisión propia del demandante de ejercer el control que le era exigible.

En relación con la alegada aplicación de normas no vigentes, particularmente las introducidas por la Ley 1150 de 2007, la Sala no advierte la configuración de una vulneración al principio de legalidad en su dimensión de irretroactividad, en tanto la imputación disciplinaria no se edificó sobre dicha normativa, la cual, por orden de su artículo 33, empezó a regir en enero de 2008, sino sobre deberes funcionales y principios de la función administrativa plenamente vigentes para la época de los hechos, tales como los de planeación, responsabilidad, eficiencia y control en la gestión contractual, consagrados en los artículos 209 y 211 de la Constitución y la Ley 80 de 1993, y en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, que de manera expresa señala que «[e]n todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal». Así como también, en la jurisprudencia constitucional que desde 1998 ha sido consistente en señalar que la delegación administrativa constituye un instrumento de organización funcional orientado a garantizar la eficacia de la administración, sin que implique la ruptura del vínculo entre el delegante y la función delegada ni la desaparición de sus deberes de dirección y control, tal como se desprende de las sentencias C-496 de 1998, C-561 de 1999, C-727 de 2000 y C-372 de 2002.

En esa línea, la Corte Constitucional ha precisado que, aunque la delegación comporta la transferencia del ejercicio de determinadas funciones, el titular de la competencia conserva un poder de orientación, dirección y control sobre su desarrollo, en virtud de los principios de unidad de la función administrativa y de responsabilidad de los servidores públicos. Así, se ha indicado que la delegación y la desconcentración no implican la pérdida del control político y administrativo por parte del superior, sino que constituyen mecanismos para racionalizar la gestión pública sin desdibujar la responsabilidad funcional del delegante (C-496/98 y C-561/99). De manera más específica, la Corte ha establecido que el delegante no responde por los actos del delegatario en cuanto tales, pero sí por sus propias acciones u omisiones en el cumplimiento de los deberes de dirección, orientación y seguimiento, de modo que la

inobservancia de dichos deberes puede dar lugar a responsabilidad disciplinaria, patrimonial o penal (C-372/02). En el mismo sentido, se ha reiterado que la delegación no implica la pérdida de control sobre la función delegada ni autoriza al delegante a desentenderse de su adecuado ejercicio, pues subsiste un deber de supervisión encaminado a garantizar la correcta ejecución de las funciones administrativas (C-727/00). En consecuencia, las reglas aplicadas por la Procuraduría no corresponden a una extensión retroactiva de la Ley 1150 de 2007, sino a la concreción de principios constitucionales y legales preexistentes que imponían al alcalde el deber de vigilancia y control sobre la actividad contractual desarrollada bajo su administración.

Por consiguiente, el cargo propuesto por la parte demandante no está llamado a prosperar, porque la figura de la delegación no lo eximía de la vigilancia y tutela que debía ejercer sobre las actuaciones de sus colaboradores y subalternos, pues, su deber era efectuar el seguimiento correspondiente. De esta manera, la delegación no exime en forma absoluta de responsabilidad al delegante, como lo entiende el accionante. La delegación no constituye un medio por el cual, el titular de la función se desprenda por completo de la materia delegada, pues, el delegante –y más en este caso, ya que se trata del alcalde–, tiene el deber de dirección institucional, orientación, revisión, seguimiento, control de las decisiones del delegatario; así como la posibilidad de revocar el acto de delegación, en virtud del principio de la unidad de la administración y de los controles jerárquicos de tutela.

Estudio y resolución del cuarto problema jurídico

El marco jurídico de la culpabilidad en materia disciplinaria

El factor culpabilidad está expresamente regulado en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, el cual dispone que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa, lo que significa en términos de la jurisprudencia constitucional que «[e]l titular de la acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la culpa», principio legal que deriva del mandato establecido en el artículo 29 superior en virtud del cual «[t]oda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable». (C-155 de 2002)

Sin embargo, el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 –antes referenciado–, no trae una descripción conceptual de la culpabilidad, es decir, no define qué debe entenderse por tal, sino que señala una regla de prohibición –no puede haber responsabilidad objetiva– y los grados o niveles que la componen, esto es el dolo y la culpa.

Por lo tanto, el contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materia disciplinaria –dolo y culpa–, puede establecerse, para el dolo según el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, Código Penal –por remisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002– y para la culpa de conformidad con el artículo 44, parágrafo, ibídem, en el cual se definen los conceptos de culpa gravísima: ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, y culpa grave: inobservancia

del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, tal y como se describe en el siguiente cuadro:

Tabla 19. La culpabilidad en materia disciplinaria

Culpabilidad en materia disciplinaria
Forma de culpabilidad		Descripción	Sustento jurídico
1	Dolo	Conocimiento de los hechos constitutivos de la infracción y querer su realización -conocimiento y voluntad-.	Artículo 22 de la Ley 599 de 2000 -Código Penal-.
2	Culpa gravísima	Ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento	Ley 734 de 2002, articulo 44, parágrafo.
3	Culpa grave	Inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones	Ley 734 de 2002, artículo 44, parágrafo.

Fuente: tomado de Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de junio de 2024, expediente 08001-23-33-000-2017-00828-02 (0218-2023).

En ese orden, es en el análisis de la culpabilidad en el que se valora el aspecto subjetivo de la conducta, por lo tanto, en virtud de lo expuesto anteriormente y del contenido del artículo 13 de la Ley 734 de 2000, es este factor el que determina si en un caso concreto se aplicó o no responsabilidad objetiva y para el cual en nada influye o tiene importancia a efectos de responsabilidad la causación o no de un daño.

Por esto, cuando en una decisión de la autoridad disciplinaria no existe referencia alguna a la valoración subjetiva de la conducta del sujeto disciplinable, en otras palabras, si se estructura la responsabilidad sin un estudio por lo menos formal de la culpabilidad se configura una aplicación de responsabilidad objetiva prohibida por el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 y, en ese mismo orden, si a pesar del estudio formal de la culpabilidad de las pruebas del expediente se desprende que la conducta no fue cometida dentro de los grados de culpa descritos por la ley estamos ante la ausencia de culpabilidad en los términos del artículo 44, parágrafo, ibídem.

Por último, los comportamientos de la culpa gravísima se presentan, la primera de ellas, es decir, la ignorancia supina, cuando quien debiendo conocer ignora y no hace nada para salir de dicha ignorancia, implica que quien incurre en culpa gravísima por ignorancia supina debe demostrar que su ignorancia proviene no de la falta de actualización en su conocimiento, sino realmente en la imposibilidad de salir de esta. La desatención elemental es la violación al deber objetivo de cuidado por la negligencia absoluta respecto a los deberes, es decir, cuando el servidor no hace lo que cualquier otra persona con su mismo conocimiento y posición hiciese frente a esa misma situación. Es un supuesto bajo el cual por total negligencia se deja conocer y con ello se ignoran los supuestos que debían regir su comportamiento y se incurre en el quebrantamiento que constituye falta. Finalmente, la violación a las reglas de obligatorio cumplimiento se hace presente cuando el servidor tiene un deber que se encuentra regulado por una norma imperativa, que puede ser de orden legal, reglamentario e inclusive deontológico, y cuyo cumplimiento obvió⁶².

⁶²Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de junio de 2024, expediente 08001-23-33-000-2017-00828-02 (0218-2023).

Análisis sustancial de la Sala para resolver el cuarto problema jurídico

En lo que atañe a la culpabilidad, la Sala encuentra que la Procuraduría acreditó que el demandante contaba con la posibilidad real de conocer el desarrollo de la actividad contractual y las irregularidades que se presentaban, así como con la capacidad funcional para adoptar medidas correctivas, sin que exista evidencia de que hubiese desplegado actuaciones eficaces en tal sentido. En estas condiciones, no resulta de recibo la invocación del principio de confianza legítima como causa excluyente de responsabilidad, pues dicho principio no exonera al servidor público del cumplimiento de sus deberes de dirección y control, ni lo habilita para desentenderse de la gestión administrativa bajo el supuesto de la idoneidad de sus subalternos.

En cuanto al elemento de conocimiento, la Procuraduría concluyó que el disciplinado no solo intervino en la estructuración inicial del proyecto, sino que conservó un vínculo funcional permanente con su ejecución, a partir del cual podía conocer el estado de la contratación y las dificultades que se presentaban. Para arribar a esa inferencia, valoró, en primer lugar, los actos de delegación de funciones (Decretos 002 de 2004 y 085 de 2007), de los cuales dedujo que, pese a la delegación en el secretario administrativo, el alcalde mantenía la dirección general de la administración y, por ende, la obligación de seguimiento.

En segundo lugar, tuvo en cuenta las declaraciones testimoniales de funcionarios de la administración, en especial la del secretario de hacienda, quien indicó que el alcalde estaba al tanto del desarrollo del proyecto y de su ejecución presupuestal, así como la del secretario de planeación, quien describió la dinámica técnica del proyecto y las dificultades que se discutían en instancias administrativas.

En tercer lugar, valoró la propia versión del disciplinado, en la que reconoció la existencia de retrasos derivados de factores como el invierno, las licitaciones desiertas y el traslado de redes eléctricas, así como el hecho de que tales situaciones eran analizadas en los consejos de gobierno.

Finalmente, consideró los documentos contractuales y de ejecución (contratos, actas, informes y registros del avance de obra), a partir de los cuales evidenció la existencia de múltiples contingencias y demoras, concluyendo que, dadas las funciones del alcalde y su participación en los órganos de dirección, no resultaba razonable sostener que desconociera tales circunstancias, sino que, por el contrario, contaba con la información necesaria para ejercer control, sin que hubiere adoptado medidas eficaces para corregirlas.

La Sala reitera, que la PGN estructuró la responsabilidad disciplinaria del demandante a partir de la premisa según la cual la delegación de la función contractual no comporta el desprendimiento de los deberes superiores de dirección, vigilancia y control que recaen sobre el alcalde como jefe de la administración municipal. En ese sentido, precisó que la responsabilidad no se funda en los actos ejecutados por los delegatarios, sino en la omisión propia del disciplinado de ejercer el control que le era exigible, pese a tener conocimiento de las irregularidades y contar con la capacidad funcional para intervenir.

Para sustentar dicha conclusión, la autoridad disciplinaria acudió a una interpretación sistemática del artículo 211 de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional, particularmente de las sentencias C-496 de 1998, C-561 de 1999, C-727 de 2000 y C-372 de 2002, en el sentido de que la delegación transfiere el ejercicio de funciones, pero no exonera al delegante de los deberes inherentes a su posición de dirección administrativa, ni lo habilita para desentenderse del cumplimiento de los fines estatales. En consecuencia, descartó que la delegación implicara una exoneración automática de responsabilidad, y concluyó que el disciplinado incumplió los deberes funcionales que le eran exigibles, al no ejercer una vigilancia efectiva sobre la actividad contractual desarrollada bajo su administración.

En este punto, para la Sala cobra especial relevancia el testimonio de Francisco Javier Zuluaga Alzate, quien se desempeñó en la Oficina de Control Interno en el año 2005 y posteriormente como secretario de hacienda en 2007, ejerciendo funciones hasta el 31 de diciembre de ese año, lo que le otorgaba una visión financiera y transversal del proyecto objeto de investigación.

En relación con el manejo presupuestal, el declarante indicó que no se expedían certificados de disponibilidad presupuestal individuales por cada contrato, sino que se utilizaba un CDP global para todo el proyecto de la Escuela Juan Pablo II, con el propósito de garantizar el flujo de caja y evitar interrupciones en la ejecución. Esta circunstancia evidencia que, si bien el proyecto respondía a una unidad material, su ejecución se desarrolló de manera fragmentada, lo que refuerza las conclusiones de la autoridad disciplinaria en torno a la deficiente planeación y desarticulación contractual.

De igual forma, el testigo describió la dinámica real de ejecución de la obra, señalando que «iban mirando qué se necesitaba para ir avanzando», lo que permite concluir que no existía una planificación estructurada previa, sino una ejecución progresiva y reactiva. Añadió que los registros presupuestales se expedían en el acta final o con ocasión de anticipos, y que los soportes contractuales eran elaborados por la jefe de presupuesto, el interventor y el gerente del proyecto, lo cual pone de presente falencias en la estructuración y seguimiento técnico del proceso contractual.

Ahora bien, en lo que respecta a la participación del exalcalde, el declarante fue enfático en señalar que los asuntos relacionados con la ejecución del proyecto eran abordados en los consejos de gobierno, que el mandatario local «siempre estuvo al tanto de la ejecución» y que sostenía reuniones con el gerente del proyecto, el comité técnico y la interventoría. El testigo afirmó que «todos estos temas se tocaban en los consejos de gobierno», «siempre estuvo al tanto de la ejecución», «de que la obra avanzara…»,

«se reunía con el gerente, comité técnico e interventor…». Estas afirmaciones permiten establecer que el demandante tenía conocimiento directo del desarrollo de la obra, de sus avances y de las dificultades que se presentaban, así como un involucramiento funcional en su seguimiento institucional.

En esas condiciones, la Sala concluye que el disciplinado no solo conocía el estado de la contratación, sino que contaba con la capacidad real de intervención, en la medida en que participaba en los espacios de dirección administrativa y mantenía interlocución con los responsables técnicos del proyecto. Por consiguiente, lejos de exonerarlo, este testimonio acredita que el demandante incumplió su deber de vigilancia

y control, al no adoptar medidas eficaces frente a las irregularidades advertidas, lo que permite estructurar su responsabilidad a título de culpa grave.

Por último, para la Sala no resulta de recibo el argumento fundado en la confianza legítima en sus subalternos, pues dicho principio no exonera al delegante de verificar el cumplimiento adecuado de las funciones delegadas, menos aún en el contexto de un proyecto de significativa cuantía y complejidad. Tampoco desvirtúa la culpabilidad el hecho de que algunas irregularidades se hubiesen materializado con posterioridad a la finalización de su periodo, en tanto la conducta omisiva imputada se estructuró durante el ejercicio de sus funciones, al no adoptar las medidas necesarias para garantizar una adecuada ejecución contractual.

Bajo esa premisa, la Sala precisa que la responsabilidad disciplinaria que se examina no se funda en la ejecución material de las irregularidades por parte de terceros, sino en la omisión propia del demandante de ejercer los deberes de dirección, vigilancia y control que le eran exigibles. En efecto, en su condición de jefe de la administración municipal, el actor conservaba una posición funcional que le imponía el deber de asegurar la adecuada ejecución de la actividad contractual, lo que implicaba no solo la facultad, sino la obligación de supervisar el desarrollo del proyecto, verificar el cumplimiento de los requisitos legales y adoptar medidas oportunas frente a las anomalías advertidas. En ese sentido, habiéndose acreditado que el demandante tenía conocimiento del estado de la ejecución contractual, participaba en los espacios de dirección administrativa en los que se evaluaban los avances y dificultades del proyecto, y contaba con canales institucionales para intervenir en su desarrollo, resulta jurídicamente reprochable que no hubiera desplegado actuaciones eficaces para correir las irregularidades identificadas.

En consecuencia, la Sala concluye que la conducta atribuida se estructura a título de culpa grave, en la medida en que el disciplinado omitió el cumplimiento de deberes funcionales esenciales que le eran exigibles en razón de su cargo, sin que resulte admisible invocar la delegación de funciones o la confianza en sus subalternos como causas excluyentes de responsabilidad, pues tales circunstancias no lo relevaban de su deber de vigilancia y control sobre la gestión contractual adelantada bajo su administración.

En consecuencia, la Sala concluye que la conducta del demandante es jurídicamente reprochable, en la medida en que incumplió de manera grave los deberes funcionales que le eran exigibles, sin que se configure causal alguna que excluya su responsabilidad disciplinaria.

Cuestión final

En atención a que, en el presente asunto, el tribunal de primera instancia declaró la nulidad de los actos acusados con fundamento exclusivo en uno de los cargos formulados, sin pronunciarse sobre los restantes cuestionamientos planteados en la demanda, la Sala considera oportuno reiterar la importancia de que los jueces y tribunales de lo contencioso administrativo emitan un pronunciamiento expreso, completo y congruente respecto de todos los cargos de nulidad sometidos a su

consideración, particularmente en los procesos orientados al control judicial de actos administrativos sancionatorios.

Lo anterior, aun cuando el análisis de uno de los cargos resulte suficiente, en criterio del fallador, para adoptar una decisión anulatoria, pues, el deber de resolver integralmente la controversia constituye una garantía de congruencia judicial y de plenitud del control jurisdiccional, en los términos de los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 280 y 281 del Código General del Proceso, conforme a los cuales las sentencias deben comprender todos los extremos de la litis y pronunciarse sobre los asuntos oportunamente planteados por las partes⁶³.

Conclusiones

En relación con el primer problema jurídico, la Sala concluyó que la decisión de la PGN de adelantar investigaciones disciplinarias separadas no vulneró el debido proceso ni el principio de igualdad del demandante, en la medida en que el ordenamiento disciplinario no impone una obligación absoluta de acumular en una sola cuerda procesal las investigaciones contra todos los servidores públicos por hechos conexos, y dicha determinación obedeció a criterios procesales razonables, como por ejemplo, que en el caso del demandante, unos contratos fueron suscritos por él y otros por el exsecretario general y administrativo, y además, que cuando se ordenó investigar a otros funcionarios, el proceso disciplinario seguido contra el demandante ya estaba para proferir pliego de cargos. Adicionalmente, no se acreditó una afectación concreta y material del derecho de defensa, pues el actor contó con plenas garantías para ejercer contradicción, solicitar pruebas y controvertir las decisiones adoptadas en su contra, de manera que la alegada ruptura de la unidad procesal no configura un vicio invalidante de la actuación.

Frente al segundo problema jurídico, la Sala determinó que el pliego de cargos cumplió con los estándares de determinación fáctica y jurídica exigidos por la Ley 734 de 2002, toda vez que la imputación disciplinaria fue formulada a partir de hechos concretos, debidamente individualizados y vinculados con normas específicas presuntamente infringidas. En ese sentido, no se advierte que la acusación haya sido vaga, genérica o indeterminada, ni que se haya comprometido el ejercicio del derecho de defensa, por cuanto el disciplinado tuvo claridad sobre las conductas reprochadas y pudo ejercer adecuadamente su contradicción dentro del proceso.

En cuanto al tercer problema jurídico, la Sala concluyó que la Procuraduría estructuró válidamente el elemento de tipicidad de la responsabilidad disciplinaria, al demostrar que el demandante, en su condición de alcalde y ordenador del gasto, incumplió los deberes de vigilancia y control sobre la actividad contractual adelantada en desarrollo del convenio interadministrativo núm. 755 de 2006, así como incurrió en irregularidades en la gestión contractual que él desarrolló de manera directa. La delegación de funciones no lo eximía de su deber de dirección y supervisión; no se evidenció aplicación retroactiva de normas, y la invocación de la confianza legítima en sus subalternos no resulta suficiente para excluir su responsabilidad disciplinaria, en la medida en que se acreditó su omisión frente a deberes funcionales exigibles.

⁶³En este mismo sentido, se puede consultar la sentencia de unificación del 26 de septiembre de 2017, emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el expediente 25000-23-41-000-2015-02491-01.

En relación con el cuarto problema jurídico, la Sala concluye que en el presente caso sí se encuentra acreditado el elemento de culpabilidad en la conducta atribuida al demandante, a título de culpa grave. En efecto, si bien el actor delegó la ordenación del gasto en sus secretarios de despacho, dicha circunstancia no lo relevaba de los deberes de dirección, control y vigilancia inherentes a su condición de alcalde y máxima autoridad administrativa del ente territorial. La Sala advierte que las irregularidades contractuales evidenciadas –relacionadas con la falta de planeación, el fraccionamiento de la contratación y las deficiencias en la ejecución del convenio– no pueden ser consideradas como hechos ajenos a su esfera funcional, sino como consecuencia de una omisión relevante en el ejercicio de sus deberes de control.

Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia, se ordenará revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 31 de julio de 2020, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Jaime Gutiérrez Ángel y, en su lugar, negar las pretensiones.

3.9. Costas

La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario⁶⁴de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc. Así las cosas, siguiendo el mismo derrotero, no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandante haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

Primero. Revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 31 de julio de 2020, mediante la cual accedió a las

⁶⁴La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso–administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.». En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).

pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Jaime Gutiérrez Ángel.

Segundo. En su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Tercero: Sin condena en costas en ambas instancias.

Cuarto: Recordar el deber de los jueces y tribunales, en primera instancia, de resolver todas las causales de invalidez o de nulidad que la parte demandante formule en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho.

Quinto: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Elizabeth Becerra Cornejo

Firmado electrónicamente

Juan Enrique Bedoya Escobar

Firmado electrónicamente

Jorge Edison Portocarrero Banguera

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 6304 de 2026

Contáctenos

Horarios y atención al público

Mapa del sitio