Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 5828 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 15001-23-33-000-2014-00564-01 (5828-2018)

Demandante: Carlos Humberto Alfonso

Demandada: Nación, Procuraduría General de la Nación (PGN)

Tema: sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad a servidor público de elección popular. Subtema 1: competencia de la PGN para sancionar servidores públicos elegidos por voto popular. Subtema 2: prescripción de la acción disciplinaria (Ley 734 de 2002). Subtema 3: acumulación de indagaciones preliminares. Subtema 4: notificación de los fallos disciplinarios. Subtema 5: tipicidad de la falta disciplinaria (Ley 734 de 2002). Subtema 6: facultad de la jurisdicción de lo contencioso–administrativo para readecuar jurídicamente la conducta atribuida al servidor público en el proceso disciplinario.

Sentencia de segunda instancia de reemplazo

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a dictar sentencia de reemplazo en el presente asunto, para dar cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-426 de 2025.

Síntesis del caso

Carlos Humberto Alfonso, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó los fallos disciplinarios proferidos por la PGN mediante los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad por el término de 10 años y 3 meses, al ser hallado responsable de la falta gravísima prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002. La sanción tuvo origen en presuntas irregularidades relacionadas con la celebración y ejecución del contrato de obra 006 de 2007, suscrito durante su período como alcalde del municipio de Miraflores, Boyacá, particularmente por el colapso de la obra y la omisión en la adopción de medidas orientadas a hacer efectiva la respectiva garantía contractual.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 11 de julio de 2018, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la actuación disciplinaria se ajustó al ordenamiento jurídico. En particular, concluyó que no operó la prescripción de la acción disciplinaria, por tratarse de una conducta de carácter continuado que se extendió hasta la finalización del período del actor como alcalde; y que el material probatorio permitía tener por acreditado un detrimento patrimonial derivado de la omisión en la adopción de

medidas para recuperar la obra o los recursos públicos invertidos, conducta que calificó como dolosa.

En segunda instancia, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de octubre de 2023, revocó la decisión del tribunal y declaró la nulidad de los actos sancionatorios, con fundamento en la aplicación del control de convencionalidad respecto del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

No obstante, dicha providencia fue dejada sin efectos por la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-426 de 2025, al considerar que desconoció el precedente constitucional vigente sobre la competencia disciplinaria de la PGN, razón por la cual se ordenó proferir una sentencia de reemplazo que resolviera de fondo el recurso de apelación.

En acatamiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional, la Sala dicta la presente sentencia de reemplazo, mediante la cual revoca el fallo de primera instancia y, en su lugar, declara la nulidad parcial de los actos disciplinarios demandados, al encontrar que la adecuación típica efectuada por la autoridad disciplinaria no se ajusta al ordenamiento jurídico. En efecto, a partir de una valoración integral del material probatorio y del análisis de los elementos estructurales de la falta disciplinaria imputada, la Sala concluye que no se configura la falta gravísima prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, sino un incumplimiento funcional de menor entidad.

En consecuencia, se procede a la readecuación jurídica de la conducta atribuida al demandante, con fundamento en los mismos supuestos fácticos que fueron objeto de investigación y juzgamiento en sede disciplinaria, pero bajo una correcta subsunción normativa, lo que impondría, en principio, la modificación de la consecuencia sancionatoria inicialmente impuesta, por amonestación. No obstante, en el caso concreto, la Sala se abstiene de imponer una nueva sanción, en atención al principio del non bis in ídem en su dimensión material, toda vez que el demandante ya cumplió una sanción sustancialmente más gravosa, derivada de los actos parcialmente anulados, por lo que no resulta jurídicamente admisible someterlo nuevamente a una consecuencia punitiva por los mismos hechos.

Antecedentes

La demanda

Carlos Humberto Alfonso, por conducto de apoderado judicial, presentó¹ demanda de nulidad y restablecimiento del derecho², de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que a continuación se exponen³.

¹ Según el «acta individual de reparto» visible en Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50

«EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «46ED_cuad3(.pdf) NroActua 50» /fl. 58.

² De acuerdo con el medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso–Administrativo, en adelante CPACA.

³ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «46ED_cuad3(.pdf) NroActua 50» /fl. 3.

Pretensiones

Solicitó que se anularan los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia del 18 de septiembre y 30 de noviembre de 2012, expedidos por la Procuraduría Provincial de Tunja y la Procuraduría Regional de Boyacá, respectivamente, por medio de los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad por el término de 10 años y 3 meses.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la entidad demandada a: (i) pagarle en forma indexada 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, SMLMV, por «perjuicios morales», y $2.566.000 por «perjuicios materiales» al

«haber tenido que terminar de forma unilateral el contrato de prestación de servicios 2597 que tenía con el Departamento de Boyacá»; (ii) a eliminar de sus bases de datos la sanción, y (iv) a pagar las costas y gastos procesales.

Hechos

Carlos Humberto Alfonso fue elegido como alcalde del municipio de Miraflores, Boyacá, para el período constitucional 2004–2007.

En su condición de alcalde, celebró el contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2007 con Héctor Pablo Barreto Luna, por valor de $10.793.411 cuyo objeto fue la «construcción de una cubierta en el lote [donde está el] banco de maquinaria primera etapa, ubicado en la calle 6 con carrera 9 […]».

El contratista constituyó la póliza de cumplimiento núm. 998533 con Liberty Seguros S.A., por un valor de $9.714.073 en favor del municipio, con el objeto de «garantizar [por 5 años el] cumplimiento del contrato, [el] buen manejo del anticipo, [los] salarios y prestaciones sociales, [y la] estabilidad de la obra, […]». Asimismo, constituyó con la referida aseguradora la póliza de responsabilidad civil extracontractual núm. 173165, en favor de «terceros afectados».

El 31 de mayo de 2007, el secretario de planeación e infraestructura del municipio y Héctor Pablo Barreto Luna, suscribieron el acta de inicio. El 29 de junio de 2007, el contratista y el alcalde firmaron el acta de liquidación del contrato.

Sin embargo, la obra colapsó parcialmente aproximadamente dos meses después de haber sido recibida. Por tal razón, el 9 de octubre de 2007, la Veeduría Municipal, radicó ante la Personería varias quejas disciplinarias.

La Personería, a través de oficio P.M.M.OF.431 del 19 de diciembre de 2007 remitió las quejas a la Procuraduría Provincial de Tunja.

Mediante auto del 19 de agosto de 2010 la autoridad disciplinaria procedió a acumular en una sola, las diferentes indagaciones preliminares que había abierto por los hechos relatados.

La Procuraduría Provincial de Tunja, a través de auto del 16 de noviembre de 2010 ordenó la apertura de investigación disciplinaria IUC-D-201-39-167665 RC 2358-09 IUS

2009-232117, en contra de Carlos Humberto Alfonso, «por los hechos relacionados con las presuntas irregularidades en la celebración y ejecución del contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2007 […]». El disciplinado fue notificado por edicto fijado el 16 de noviembre de 2010.

Mediante auto del 15 de julio de 2011, notificado por estado del 9 de agosto de 2011, la Procuraduría Provincial de Tunja ordenó el cierre de la investigación disciplinaria, y a través de auto del 6 de octubre de 2011, formuló pliego de cargos en contra del exalcalde, al considerar que su comportamiento se encontraba tipificado como falta gravísima en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002. El disciplinado fue notificado personalmente del pliego de cargos el 14 de octubre de 2011 y presentó descargos el 26 de octubre de 2011.

La autoridad disciplinaria profirió fallo de primera instancia el 18 de septiembre de 2012, en el que resolvió sancionar al exalcalde con destitución e inhabilidad de 10 años y 3 meses, por haber incurrido a título de dolo, en la referida falta gravísima.

Carlos Humberto Alfonso se notificó personalmente del fallo de primera instancia el 20 de septiembre de 2012. El 25 de septiembre de 2012 interpuso recurso de apelación.

La Procuraduría Regional de Boyacá profirió fallo disciplinario de segunda instancia el 30 de noviembre de 2012, en el que confirmó la decisión de primera instancia, decisión que le fue notificada por edicto fijado el 2 de enero de 2013.

Normas violadas y concepto de violación

El demandante citó como normas violadas las siguientes: artículos 2, 4, 6, 13, 25, 29,

83, 93, 121 y 123 de la Constitución; 2 y 14 de la Ley 74 de 1968; 1, 8 y 24 de la Ley 16

de 1972; 4, 5, 6, 9, 13, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 27, 28, 30, 34, 48, 90, 92, 97, 101, 128,

129, 141, 142, 143, 162, 163 y 170 de la Ley 734 de 2002; 128 y 149 de la Ley 1437 de

2011, CPACA.

En el concepto de violación sostuvo que la acción disciplinaria se encontraba prescrita, por cuanto la conducta imputada tenía carácter instantáneo y se consumó con la liquidación del contrato de obra, el 29 de junio de 2007. En ese sentido, como el fallo disciplinario de primera instancia fue proferido el 18 de septiembre de 2012, transcurrieron más de los cinco años, señalados en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.

Indicó que en el marco del proceso disciplinario se violó el debido proceso al abrirse tres indagaciones preliminares en su contra por un mismo hecho.

Señaló que también se le violó el debido proceso porque no se analizaron en debida forma todas las pruebas que fueron decretadas, ya que no se tuvo en cuenta que su versión libre fue recibida de manera extemporánea, tampoco que actuó con base en un estudio de viabilidad realizado por la Secretaría de Planeación, ni que la inspección al sitio de la obra concluyó que «no se cuentan con los medios para medir las calidades ejecutadas en lo correspondiente a estructura, acero de refuerzo y relleno». En ese

sentido, señaló que la inspección no permitió establecer técnicamente la calidad de la obra ni las causas del colapso, lo que, en su criterio, impedía estructurar responsabilidad disciplinaria.

Expresó, que no se diferenciaron los elementos que efectivamente hacían parte del objeto contractual de aquellos que no lo eran, pues el colapso se presentó únicamente respecto de la cubierta o techo, sin que ello implicara la falla de la estructura, circunstancia que no fue debidamente analizada por la autoridad disciplinaria.

Adujo que la autoridad disciplinaria no probó ni cuantificó el detrimento patrimonial. En ese sentido, indicó que el mismo no existió, pues el valor del contrato correspondió a obras efectivamente ejecutadas. En ese sentido, cuestionó que la autoridad disciplinaria equiparara el colapso posterior de la cubierta con la pérdida total de los recursos públicos invertidos en la obra, por lo que, en su criterio, no se configuraban los elementos estructurales de la falta prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002.

Cuestionó los señalamientos relacionados con la existencia de ítems ficticios y una eventual sobrevaloración del contrato, al sostener que tales afirmaciones carecían de sustento probatorio.

Alegó que, en últimas, la PGN le imputó una conducta de carácter omisivo, consistente en no hacer efectiva la póliza de estabilidad de la obra en su condición de alcalde. Cuestionó dicha imputación al sostener que no ostentaba una competencia exclusiva para adelantar dicha actuación, en la medida en que, una vez finalizado su período constitucional, correspondía a la administración entrante adoptar las decisiones relacionadas con la ejecución de las garantías contractuales.

Afirmó que la sanción impuesta se fundó en una queja sin sustento, pues se desconoció que el objeto del contrato de obra se había cumplido a cabalidad.

Arguyó que no se realizó un análisis probatorio según las reglas de la sana crítica, pues los documentos y testimonios obrantes en el expediente disciplinario permiten corroborar que la administración celebró y ejecutó un contrato, el cual una vez cumplido se pagó y liquidó.

Manifestó que la sanción impuesta es abiertamente desproporcionada e ilegal, comoquiera que le fue imputada una responsabilidad objetiva, se inobservó la presunción de inocencia y, se presumió la existencia de dolo. En ese sentido, afirmó que actuó exento de culpabilidad, al estar convencido que actuaba amparado por el ordenamiento jurídico. Además, alegó estar en desacuerdo con la calificación de la falta como gravísima, pues su actuación estuvo orientada por los principios que rigen la administración pública.

Contestación de la demanda

La PGN⁴ contestó la demanda para oponerse a las pretensiones.

⁴ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «46ED_cuad3(.pdf) NroActua 50» /fl. 101.

Señaló que la Ley 734 de 2002 prevé el procedimiento a seguir, las sanciones a aplicar, y los límites de las mismas, precisando que ante las conductas calificadas previamente por la ley como gravísimas, la sanción a imponer será de destitución e inhabilidad general de diez a veinte años. Así las cosas, al disciplinado se le garantizó el debido proceso, pues se le notificaron las providencias proferidas en el marco de la actuación, y se le otorgó la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción al permitirle ejercer los recursos de ley.

Indicó que la existencia de varias indagaciones preliminares en su contra obedeció a la multiplicidad de quejas allegadas a la PGN, las cuales fueron acumuladas de conformidad con el artículo 81 de la Ley 734 de 2002.

Precisó que no hubo prescripción de la acción disciplinaria, puesto que se trata de una conducta de carácter continuado: la omisión de no realizar los trámites para hacer efectiva la póliza, omisión que se presentó desde el momento en que se desplomó la obra contratada, luego de haberse recibido y pagado por el municipio, hasta el 31 de diciembre de 2007 cuando finalizó su período constitucional. En ese sentido, explicó que la conducta endilgada se fundamenta en que el sancionado, en su calidad de alcalde, omitió desarrollar acción alguna tendiente a evitar perjuicios al patrimonio del municipio.

El demandante pretende convertir la jurisdicción contencioso–administrativa en una tercera instancia, para abrir nuevamente el debate probatorio que fue agotado en el procedimiento disciplinario y traer a colación argumentos que no fueron alegados en el mismo.

Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 11 de julio de 2018⁵, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante, en virtud de los siguientes argumentos:

Señaló que el control ejercido por la jurisdicción contencioso–administrativa no constituye una tercera instancia del proceso disciplinario, pero permite verificar integralmente la legalidad de la actuación disciplinaria, en desarrollo de la teoría del control integral.

Consideró que no se configuró la prescripción de la acción disciplinaria porque la contabilización del término de 5 años establecido en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 es independiente para cada una de las conductas investigadas. Por lo tanto, si bien el contrato de obra 006 se celebró el 30 de mayo de 2007 y se liquidó el 29 de junio de 2007, dado que la falta por la cual se sancionó al demandante, esto es su comportamiento omisivo en atención a su condición de alcalde al no haber requerido al contratista a efectos de que reconstruyera la obra colapsada, ni tampoco gestionar la efectividad de las pólizas correspondientes, se trata de una falta continuada y

⁵ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo « 46ED_cuad3(.pdf) NroActua 50» /fl. 231.

permanente que se prolongó hasta el último día de su ejercicio como alcalde. Ello, en la medida que era parte de su deber funcional el salvaguardar el patrimonio del Estado.

En ese sentido, indicó que el término de prescripción de la acción disciplinaria empezó a contar el 31 de diciembre de 2007 y su finalización se prolongó hasta el 31 de diciembre de 2012. Por lo tanto, dado que el fallo disciplinario de primera instancia se profirió el 18 de septiembre de 2012 y se le notificó al demandante el 20 del mismo mes y año, no prescribió la acción.

Sobre la indebida valoración probatoria alegada por el demandante, señaló que no se encuentran motivos que invaliden la actuación adelantada por la PGN. En cuanto a la diligencia de inspección realizada el 3 de marzo de 2011, señaló que, si bien la prueba fue valorada, su contenido no tuvo incidencia ni a favor ni en contra del investigado. Esto, por cuanto la autoridad disciplinaria advirtió circunstancias que dejaban en entredicho su idoneidad, pues al momento de la visita no se pudieron corroborar ni refutar varios de los interrogantes planteados, lo cual no generó certeza acerca de la imputación ni tampoco permitió desvirtuar su responsabilidad.

Asimismo, explicó que el artículo 133 de la Ley 734 de 2000 habilita a la PGN para la práctica de pruebas por comisionado, por lo cual la comisión para la práctica de la prueba pericial fue pertinente y viable.

Resaltó que, si bien se negaron algunos medios probatorios solicitados por el disciplinado, el auto de pruebas del 16 de diciembre de 2011 no fue objeto de recursos en sede administrativa.

Indicó que todos los medios probatorios, testimoniales y documentales, ofrecen la certeza de la configuración de la falta imputada al demandante. En efecto, estas permitieron corroborar que se utilizaron materiales de segunda provenientes de una estructura que se había desmontado, la obra contratada colapsó una vez terminada y entregada, y que no existió la voluntad de iniciar acciones encaminadas a impedir el detrimento del patrimonio público. No obstante, precisó que lo relacionado con el uso de materiales de segunda, constituye un dato fáctico contextual derivado del acervo probatorio, mas no el fundamento del reproche disciplinario, el cual se edificó exclusivamente sobre la omisión del demandante de adelantar las actuaciones necesarias para recuperar la obra o los recursos públicos invertidos.

Para el tribunal, se acreditó que el investigado, en su calidad de alcalde, celebró, liquidó y ordenó el pago del contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2007, que la obra colapsó aproximadamente dos meses y medio después de haber sido recibida a satisfacción, y que, pese a dicha situación, al culminar su período constitucional el 31 de diciembre de 2007, no había adelantado actuación alguna orientada a recuperar la obra o los recursos públicos invertidos, aun cuando le fue solicitado por veedores ciudadanos y miembros del concejo. Tales circunstancias dieron lugar a la afectación del patrimonio público, representada en el valor del contrato –$10.793.411– correspondiente a una obra que, tras su colapso, no prestó utilidad alguna al municipio.

Sobre la culpabilidad y calificación de la falta, manifestó que contrario a lo afirmado por el demandante, los fundamentos de la decisión de la autoridad disciplinaria no son desproporcionados o equívocos, por cuanto el incumplimiento al deber establecido legal y reglamentariamente, así como la conducta revestida de ilicitud y la forma de la culpabilidad fueron determinadas y probadas. Se acreditó que la conducta se realizó a título de dolo, pues se encontraron presentes los elementos de conocimiento y voluntad para que se estructurara dicha forma de culpabilidad.

En ese contexto, el tribunal concluyó que se encontraba demostrado el detrimento patrimonial imputado, en atención a la omisión del demandante en el cumplimiento de su deber funcional de adoptar medidas orientadas a la protección de los recursos públicos, tales como exigir la reconstrucción de la obra o hacer efectivas las garantías contractuales.

En relación con la supuesta violación al debido proceso al existir 3 indagaciones preliminares, señaló que estas fueron acumuladas en un solo expediente por tener su origen en una misma causa. Asimismo, que esta decisión no fue objeto de recursos por parte del investigado.

En cuanto a la presunta irregularidad en la recepción de la versión libre del actor, al haberse oído en el curso de la investigación y no antes de iniciar la misma, el tribunal resaltó que, conforme al artículo 92 de la Ley 734 de 2002, el investigado puede ser oído en versión libre en cualquier etapa del proceso.

Recurso de apelación

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia⁶.

Sostuvo que su conducta resultaba atípica, dado que no produjo daño alguno ni estaba en posibilidad jurídica de evitarlo, y que, en todo caso, actuó de buena fe con fundamento en el estudio de viabilidad elaborado por la Secretaría de Planeación.

En relación con la ejecución del contrato de obra, señaló que no fue debidamente valorado que durante los meses posteriores a la ejecución de la obra rindió informes ante el Concejo y sostuvo reuniones con funcionarios de la administración, en las cuales se concluyó que el proceso de contratación y la ejecución contractual se desarrollaron conforme al ordenamiento jurídico.

En desarrollo de este cargo, reiteró que los elementos que colapsaron –esto es, las tejas de zinc– no hacían parte del objeto del contrato de obra, en tanto correspondían a materiales reutilizados, razón por la cual su caída no implicaba incumplimiento contractual ni afectación de los recursos públicos invertidos.

En ese mismo sentido, afirmó que los actos demandados se encuentran viciados por falsa motivación, al haberse concluido la existencia de un detrimento patrimonial sin que

⁶ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «46ED_cuad3(.pdf) NroActua 50» /fl. 281.

este hubiera sido probado. Indicó que el valor del contrato correspondió a obras efectivamente ejecutadas y recibidas por la administración, por lo que no se produjo pérdida de recursos públicos. Asimismo, resaltó que no existió actuación fiscal por parte de la Contraloría General de la República que evidenciara daño patrimonial.

De igual manera, señaló que la PGN lo sancionó con destitución e inhabilidad general pese a que para el momento de expedición de los actos ya no se encontraba en ejercicio del cargo de alcalde, por lo que, en su criterio, la sanción procedente era la de multa, lo que evidencia una indebida adecuación de la consecuencia sancionatoria.

Igualmente, alegó la vulneración del debido proceso, en razón a que la decisión de segunda instancia fue conocida a través del periódico regional «Boyacá 7 Días» el 16 de diciembre de 2012, antes de su notificación formal mediante edicto fijado el 2 de enero de 2013, lo cual, a su juicio, evidencia una irregularidad en el trámite de notificación que afectó sus garantías procesales.

En relación con el fundamento del reproche disciplinario, consistente en la omisión de hacer efectiva la póliza de estabilidad de la obra, indicó que no se tuvo en cuenta que dicha garantía amparaba la ejecución por un término de cinco años, razón por la cual la administración entrante era la competente para adelantar las actuaciones correspondientes. Este aspecto resulta central, en tanto el reproche disciplinario se edificó precisamente sobre la supuesta omisión de hacer efectiva dicha garantía, por lo que no podía atribuírsele de manera exclusiva dicha obligación, menos aun cuando para el momento en que se configuraron los efectos del colapso de la obra ya no se encontraba en ejercicio del cargo.

De otra parte, alegó la violación del debido proceso por la existencia de múltiples indagaciones preliminares adelantadas por los mismos hechos, sin que se hubieran dejado sin efecto las actuaciones anteriores, lo que, en su criterio, generó una duplicidad indebida de actuaciones disciplinarias.

En cuanto a la culpabilidad, reiteró que no se configuró el elemento volitivo del dolo, pues actuó con la convicción de obrar conforme al ordenamiento jurídico y con base en conceptos técnicos, lo que excluye la existencia de responsabilidad disciplinaria a título doloso.

Reiteró, igualmente, que se configuró la prescripción de la acción disciplinaria, en tanto la conducta imputada tenía carácter instantáneo y se consumó con la liquidación del contrato el 29 de junio de 2007, por lo que, al haberse proferido el fallo disciplinario de primera instancia el 18 de septiembre de 2012, había transcurrido el término de cinco años previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.

Finalmente, sostuvo que el tribunal no valoró integralmente el material probatorio obrante en el expediente disciplinario, en particular, las irregularidades procesales y sustantivas alegadas, ni tuvo en cuenta que el colapso de la cubierta obedeció a una causa externa y fortuita –un fuerte vendaval–. Dicha circunstancia, en su criterio, constituía un hecho ajeno a su ámbito de dominio y control, que rompía el nexo de imputación y excluía la atribución de responsabilidad disciplinaria, al no ser el resultado

jurídicamente atribuible a una infracción de sus deberes funcionales, máxime cuando los elementos que fallaron no hacían parte del objeto contractual.

Sostuvo, además, que la actuación disciplinaria le generó afectaciones de orden moral y económico, tales como la perturbación psicológica sufrida y la imposibilidad de continuar con sus aspiraciones políticas, derivadas de la divulgación anticipada de la sanción en medios de comunicación.

Trámite de la demanda en segunda instancia

Intervenciones en segunda instancia

El demandante⁷ reiteró los argumentos de la demanda y del recurso de apelación. Enfatizó que, de conformidad con los artículos 29 y 30 de la Ley 734 de 2002 para la fecha de expedición de las decisiones disciplinarias había prescrito la acción. Asimismo, que los actos demandados se habían expedido con violación del debido proceso, de forma irregular y con falsa motivación.

La PGN no presentó alegatos en esta instancia procesal.

Concepto del Ministerio Público

El Ministerio Público guardó silencio.

Sentencia de segunda instancia

La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de segunda instancia el 11 de octubre de 2023⁸, en la que revocó la decisión del 11 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En consecuencia, declaró la nulidad de las decisiones disciplinarias del 18 de septiembre de 2012 y 30 de noviembre de 2012, proferidas por la PGN, ordenó a dicha entidad eliminar de sus bases de datos el registro de la sanción impuesta al demandante, y negó las demás pretensiones de la demanda.

La Subsección argumentó que, tratándose de un servidor elegido popularmente, la PGN aplicó indebidamente el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, con lo que desconoció el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos⁹ y el precedente interamericano fijado el 8 de julio de 2020, que establece que las restricciones a los derechos políticos solo pueden imponerse mediante sentencia penal proferida por un juez.

Asimismo, señaló que durante el proceso disciplinario adelantando en contra de Carlos Humberto Alfonso, no se le garantizó la imparcialidad ni el debido proceso, puesto que la misma autoridad se encargó de investigar, formular cargos y sancionar. Por lo

⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «46ED_cuad3(.pdf) NroActua 50» /fl. 328.

⁸ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «46ED_cuad3(.pdf) NroActua 50» /fl. 338.

⁹ En adelante CADH o la Convención.

tanto, se le vulneró la presunción de inocencia, el derecho de defensa y las garantías judiciales reconocidas en el artículo 8 de la Convención.

Acción de tutela promovida por la PGN contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado

La PGN promovió acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, con el propósito de dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia del 11 de octubre de 2023, al considerar que se desconoció su derecho al debido proceso, por cuanto (i) desatendió la Constitución y el precedente constitucional sobre la competencia del órgano de control para sancionar a funcionarios de elección popular, y

(ii) excedió el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso–administrativo al declarar la nulidad de los actos sancionatorios por cargos no propuestos por el demandante.

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de primera instancia del 14 de junio de 2024, declaró improcedente la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.

La PGN impugnó la decisión, no obstante, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2024, confirmó la decisión adoptada por la Subsección C.

Sentencia SU-426 del 15 de octubre de 2025 de la Corte Constitucional

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sede de revisión de tutela, examinó la acción interpuesta por la PGN contra la sentencia proferida el 11 de octubre de 2023 por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se anuló la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad impuesta en 2012 a Carlos Humberto Alfonso, exalcalde de Miraflores, Boyacá, con fundamento en un ejercicio de control de convencionalidad relativo al artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

La Corte encontró que el fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció que la jurisprudencia constitucional vigente reconocía la competencia de la PGN para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios de elección popular, y que tales disposiciones habían sido declaradas exequibles de manera erga omnes.

En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia proferida el 11 de octubre de 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y ordenó a esta corporación emitir una sentencia de remplazo, en la que se decida de fondo el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá del 11 de julio de 2018. Para el efecto, indicó que se deberá considerar que, para la época en que se dictaron los fallos disciplinarios, la PGN sí tenía competencia para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular.

Consideraciones

1. Competencia

Corresponde a la Sala dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia de tutela SU-426 de 2025.

2. Cuestión previa: Competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente servidores públicos de elección popular

En lo que tiene que ver con la competencia de la PGN para ejercer la potestad disciplinaria frente a los servidores públicos de elección popular, se hace necesario analizar la evolución jurisprudencial, que, bajo un criterio sistemático de interpretación, ha permitido validarla en dicho escenario. Para tal efecto, la Sala identifica tres momentos significativos, a saber:

® El primero, definido por los criterios establecidos por la Corte Constitucional sobre la potestad sancionadora de la PGN frente a los servidores públicos de elección popular, a partir del análisis de constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 734 de 2002, y de la revisión, en sede de tutela, del caso de la exsenadora Piedad Córdoba Ruiz.

® El segundo, centrado en el caso Petro Urrego y su resolución tanto en el ámbito judicial nacional, como en el internacional.

® El tercero, que corresponde a la incidencia de la sentencia del 8 de julio de 2020 de la Corte Interamericana de Derecho Humanos, CIDH, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

1. Primer momento: hacia la validación de la competencia disciplinaria de la PGN frente a servidores públicos de elección popular

Este periodo estuvo caracterizado por distintos enfoques interpretativos ante la tensión existente entre la potestad del procurador general de la Nación, es decir, de una autoridad administrativa, de «ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular», como lo señala el artículo 277.6 de la Constitución Política, y la garantía prevista en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, CADH, consistente en que las restricciones de los derechos políticos solo son procedentes en virtud de: (i) una ley por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o (ii) como consecuencia de una condena por juez competente, en proceso penal.

En este contexto, durante más de dos décadas la Corte Constitucional se ocupó del asunto, adoptando tres enfoques interpretativos: uno restrictivo, otro integrador y finalmente uno amplio, así:

® En la sentencia C-551 de 2003, se sostuvo una lectura restrictiva del artículo 23 de la CADH, señalando que la limitación de derechos políticos debía derivarse de una condena penal.

® Luego, en la sentencia C-028 de 2006, la Corte adoptó un enfoque integrador, argumentando que el artículo 23 de la CADH debía interpretarse sistemáticamente con otros tratados internacionales, en especial aquellos que promovían la lucha contra la corrupción. Lo anterior para concluir que el artículo 23 de la CADH no se oponía a que los legisladores internos establecieran sanciones disciplinarias que implicaran la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción.

® Finalmente, en la sentencia SU-712 de 2013 (caso de la exsenadora Piedad Córdoba Ruiz) y en fallos posteriores como las sentencias C-500 de 2014 y C-101 de 2018, la Corte sostuvo una interpretación amplia, validando la competencia de la PGN para imponer sanciones que afectaran derechos políticos, siempre que se respetaran las garantías del debido proceso.

A partir de lo dicho, la Corte Constitucional, hasta el año 2019¹⁰, desarrolló una línea jurisprudencial orientada a validar la competencia de la PGN para imponer sanciones disciplinarias, incluso si con ellas se restringía el ejercicio de derechos políticos.

2. Segundo momento: caso Petro Urrego y su resolución en los ámbitos judiciales nacional e internacional

De manera paralela al desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de noviembre de 2017¹¹, en ejercicio del control de convencionalidad, consideró que la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por 15 años impuesta al exalcalde de Bogotá, Gustavo Francisco Petro Urrego, era contraria a la exigencia prevista en el artículo 23.2 de la CADH, en la medida en que no fue impuesta por un juez competente en el marco de un proceso penal.

Para llegar a esta conclusión, la corporación consideró que la sentencia C-028 de 2006 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional solo parcialmente, pues no abordó los casos en los que las sanciones disciplinarias no estaban relacionadas con actos de corrupción. Con base en ello, concluyó que la PGN carecía de competencia para imponer restricciones a derechos políticos en ausencia de condena penal, invocando el principio pacta sunt servanda y la protección del principio democrático y la soberanía popular de los electores.

En consecuencia, se anuló la sanción impuesta al exalcalde Gustavo Petro, al establecer que la PGN solo podía imponer sanciones restrictivas de derechos políticos por conductas constitutivas de corrupción. En los demás eventos, consideró que se debe acudir a un juez penal para tal fin. En esa oportunidad, se enfatizó que el exalcalde no

¹⁰ C-086 de 2019 y C-111 de 2019 y T-433 de 2019.

¹¹ Rad. 110010325000201400360 00.

había sido condenado penalmente y, por lo tanto, mantenía su presunción de inocencia, lo que hacía inaplicable la restricción impuesta.

A su turno, la CIDH en sentencia del 8 de julio de 2020 al referirse al anterior asunto, concluyó que el Estado colombiano violó los derechos políticos del exalcalde Gustavo Petro Urrego al permitir que una autoridad administrativa, como la PGN, le impusiera una sanción de destitución e inhabilidad, sin que mediara una condena penal proferida por juez competente, como lo exige el artículo 23.2 de la CADH. De ese modo, esta restricción, al no derivarse de un proceso penal, en criterio de la Corte Interamericana, resultó incompatible con los estándares del sistema interamericano, afectando no solo al funcionario elegido, sino también a los ciudadanos que lo eligieron, en contravía del principio democrático y de la soberanía popular.

Adicionalmente, advirtió que el marco normativo colombiano, al facultar a órganos administrativos para imponer sanciones que restringen derechos políticos, vulneró el deber de adecuación del derecho interno a la CADH, previsto en su artículo 2, por lo que instó al Estado colombiano a adoptar reformas estructurales que garanticen la no repetición de esos hechos.

Precisamente, en cumplimiento de esta orden, se tramitó –por iniciativa de la PGN–una reforma legislativa que culminó con la expedición de la Ley 2094 de 2021, mediante la cual se dotó al referido órgano de control de funciones jurisdiccionales en materia disciplinaria, con el fin de armonizar el ordenamiento interno con los estándares del sistema interamericano de derechos humanos, facultades jurisdiccionales que finalmente fueron consideradas contrarias a la carta política en la sentencia C-030 de 2023.

Dentro de las novedades introducidas por la Ley 2094 de 2021, se previó que el recurso extraordinario de revisión procedería contra las decisiones sancionatorias ejecutoriadas dictadas por la PGN contra servidores públicos de elección popular, en ejercicio de la potestad disciplinaria.

3. Tercer momento: la incidencia de la sentencia del 8 de julio de 2020 de la CIDH en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado

Con posterioridad al pronunciamiento de la CIDH, la Corte Constitucional se ocupó nuevamente del tema, a propósito del control de constitucionalidad frente a algunos artículos de las leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 2094 de 2021. A su turno, el Consejo de Estado hizo lo propio, esta vez desde el pleno de la Sección Segunda y, posteriormente, por la Sala Plena de lo Contencioso–administrativo, con ocasión del mencionado recurso de revisión contra las sanciones disciplinarias de suspensión y destitución impuestas a servidores públicos de elección popular.

De los pronunciamientos de la Corte Constitucional se destacan las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023. Del Consejo de Estado una sentencia del 11 de octubre de 2023 de la Sección Segunda, y un auto del 3 de diciembre de 2024 de la Sala Plena de lo Contencioso–administrativo, providencias respecto de las cuales se resalta lo siguiente:

1. Sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023

En un contexto marcado por la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad de la sanción impuesta al exalcalde Gustavo Petro Urrego, la condena al Estado colombiano proferida por la CIDH con ocasión del mismo asunto y la entrada en vigor de una reforma legal que otorgó funciones jurisdiccionales a la PGN, la Corte Constitucional volvió a ocuparse del tema en la sentencia C-146 de 2021.

En esta oportunidad, si bien la Corte aludió a la necesidad de una interpretación sistemática y armónica del bloque de constitucionalidad, también hizo especial énfasis en las diferencias existentes entre el bloque de constitucionalidad y el control de convencionalidad: el primero parte de la supremacía constitucional, el segundo de la supremacía convencional. Asimismo, explicó que el artículo 23 de la CADH no debe interpretarse literalmente, sino de manera coherente con todo el texto de la Convención, con otros tratados internacionales y con la Constitución, en atención al margen de apreciación estatal que propicia las interacciones judiciales o el diálogo judicial internacional.

En estos términos, la Corte concluyó que el artículo 23.2 de la CADH autoriza a los Estados a establecer limitaciones a los derechos políticos mediante ley, siempre que obedezcan a criterios objetivos. Asimismo, se precisó que dicha disposición permite que los jueces –sin importar su especialidad– impongan restricciones a dichos derechos, siempre que se respeten plenamente las garantías del debido proceso.

El anterior no ha sido el único pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre esta materia tras la sentencia de la CIDH en el caso Petro Urrego contra Colombia. En efecto, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 –que atribuía funciones jurisdiccionales a la PGN–, la Corte en sentencia C-030 de 2023 se pronunció nuevamente sobre el tema y declaró dicha atribución contraria al artículo 116 de la Constitución¹².

A juicio del tribunal constitucional, la norma acusada no implicó el traslado de competencias originalmente asignadas a jueces, sino la variación en la naturaleza de una potestad de la que ya era titular dicho organismo de control, vulnerando así el principio de excepcionalidad que rige la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas.

La Corte estableció como regla jurisprudencial, con base en una interpretación armónica y dialógica del artículo 23.2 de la CADH dentro del bloque de constitucionalidad, que toda restricción o limitación temporal al derecho a ser elegido de un servidor público en ejercicio de sus funciones, debe estar sujeta a reserva judicial. Es decir, solo puede imponerse de forma definitiva por un juez de la República, sin importar su especialidad, salvo las excepciones expresamente previstas en la Constitución.

¹² «Artículo 116. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 3 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> […] Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. […]».

Por último, frente al recurso extraordinario de revisión que procede contra este tipo de decisiones sancionatorias, la Corte lo reconoció como un «remedio constitucional» válido que garantiza el derecho al juez natural. Este recurso debe tramitarse de forma obligatoria, ordinaria e inmediata, sin que esté condicionado a causales taxativas de procedencia, asegurando el ejercicio pleno del derecho de defensa del disciplinado.

2. Sentencia del 11 de octubre de 2023 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado

En cuanto a los pronunciamientos del Consejo de Estado, no puede pasarse por alto la sentencia del 11 de octubre de 2023, proferida en el expediente de la referencia, mediante la cual el pleno de la Sección Segunda, con ocasión de la sanción de destitución e inhabilidad general por 10 años y 3 meses impuesta a un servidor público elegido por voto popular, se pronunció sobre esta temática. En dicha providencia se señaló que, en acatamiento del precedente interamericano del 8 de julio de 2020 y atendiendo al principio pro homine, el estándar convencional resultaba más favorable al entonces demandante que lo dispuesto en el ordenamiento interno. Por lo tanto, era procedente aplicar la excepción de inconvencionalidad respecto del ordenamiento nacional y, en consecuencia, anular los actos administrativos sancionatorios demandados, expedidos en el año 2012.

La ratio decidendi de dicha sentencia fue posteriormente replicada por ambas Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que permitió que esta corporación declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se impusieron sanciones disciplinarias a servidores públicos elegidos por voto popular, sin tener en consideración si dichos actos fueron expedidos bajo la vigencia del criterio integrador o de interpretación armónica establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-028 de 2006 o con posterioridad al fallo de la CIDH en el caso Petro Urrego contra Colombia.

No obstante, frente al nuevo panorama jurisprudencial trazado por las sentencias C-146 de 2021 y C-030 de 2023, la PGN promovió acciones de tutela contra múltiples decisiones judiciales que acogieron la tesis establecida por la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo en la sentencia del 15 de noviembre de 2017 (caso Petro Urrego en el Consejo de Estado) y, a su turno, por la Sala Plena de la Sección Segunda en la providencia del 11 de octubre de 2023, alegando la vulneración de su derecho al debido proceso por el desconocimiento del precedente constitucional vinculante contenido en las referidas sentencias.

Con ocasión de esta situación, la Corte Constitucional, en las sentencias SU-381 de 2024 (caso Merlano), SU-382 de 2024 (caso Abadía), SU-417 de 2024 (caso Trujillo) y SU-426 de 2025 (caso Alfonso), y, a su turno, la Sección Quinta y la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencias del 31 de octubre de 2024¹³ y del 24 de febrero de 2025¹⁴, en sede de revisión y de tutela, respectivamente,

¹³ Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 31 de octubre de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-03021-01.

¹⁴ Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 24 de febrero de 2025, expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado).

ampararon el derecho al debido proceso de la PGN, por lo que se dejaron sin efectos varias sentencias proferidas por la Sección Segunda con fundamento en la tesis inicialmente acogida.

Estas decisiones concluyeron al unísono que, al momento de la expedición de los actos administrativos sancionatorios, existía una «tesis consolidada de la Corte Constitucional que avalaba la competencia de la PGN para sancionar, con destitución e inhabilidad, a servidores públicos de elección popular, respecto de la cual las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartaron indebidamente»¹⁵.

Como consecuencia de lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha visto en la necesidad de proferir múltiples sentencias en cumplimiento de las órdenes impartidas en sede de revisión por la Corte Constitucional y, en tutela, por otras secciones de la misma corporación.

3. Del auto de unificación jurisprudencial –para sentar jurisprudencia– del 3 de diciembre de 2024

Por último, la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, a través de auto de unificación jurisprudencial del 3 de diciembre de 2024, sentó jurisprudencia en torno a la procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 2094 de 2021.

La situación procesal que dio origen a esta decisión se derivó de la negativa a avocar el conocimiento de un recurso presentado con anterioridad a la sentencia C-030 de 2023, con fundamento en que la Ley 2094 de 2021: (i) vulneraba la CADH al facultar a autoridades no judiciales para restringir derechos políticos; (ii) omitió garantías como la doble instancia y el debido proceso; (iii) desnaturaliza la función jurisdiccional del Consejo de Estado; y (iv) fue tramitada la referida ley sin observar el procedimiento exigido para las leyes estatutarias.

La Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, mediante auto proferido el 3 de diciembre de 2024, sentó jurisprudencia sobre la materia en cuestión. Con tal propósito acogió expresamente el criterio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 y, en ese sentido, reconoció que la competencia para tramitar y resolver dicho recurso recae en la jurisdicción de lo contencioso–administrativo, al considerar que este mecanismo es compatible con la Constitución Política de 1991 y con los artículos 8 y 23.2 de la CADH, con sujeción a los ajustes y modulaciones dispuestos por la Corte en dicha sentencia.

Asimismo, la decisión de unificación reconoció que, tras el juicio efectuado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023 –mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución la facultad sancionatoria de la PGN frente a servidores públicos elegidos por voto popular en la Ley 2094 de 2021, así como la procedencia del

¹⁵ Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 24 de febrero de 2025. Rad. 11001-03-15-000-2024-04153-00 (acumulado).

recurso extraordinario de revisión frente a dichas sanciones–, no resultaba jurídicamente admisible reabrir el debate sobre su compatibilidad con la Constitución, la CADH o la jurisprudencia de la CIDH, toda vez que este punto ya había sido resuelto por el juez constitucional competente.

Con sustento en esas consideraciones, la Sala Plena de lo Contencioso–administrativo fijó siete reglas jurisprudenciales a las cuales la Sala se referirá de manera sucinta, con fines de ilustración, así:

® Regla 1: procedencia del recurso. El recurso extraordinario de revisión solo procede contra sanciones de destitución, suspensión o inhabilidad impuestas por la PGN a servidores de elección popular, cuando estas afecten el ejercicio de su mandato o generen inhabilidades futuras. Esta regla responde a la necesidad de proteger el derecho a ser elegido y la representación política, conforme a la CADH y a la sentencia C-030 de 2023.

® Regla 2: suspensión de la sanción. La ejecución de la sanción disciplinaria queda suspendida mientras se resuelve el recurso extraordinario de revisión, incluso hasta la resolución de la doble conformidad si llegare a formularse. Esta regla busca evitar un perjuicio irremediable al sancionado y asegurar la efectividad del control judicial.

® Regla 3: intervención del sancionado. El disciplinado puede intervenir directamente o mediante apoderado dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria, para ejercer su derecho de defensa, presentar pruebas y formular cargos. Esta regla garantiza el acceso efectivo a la justicia y al debido proceso, sin formalismos excesivos, en concordancia con el artículo 57 de la Ley 2094 y la sentencia C-030 de 2023.

® Regla 4: auto que avoca conocimiento. El trámite del recurso se inicia con auto que avoca conocimiento, y no aquel que admite el recurso, y se notifica tanto a la PGN como al sancionado. Esta regla obedece al carácter automático del recurso, según lo establecido por la Corte Constitucional, con el propósito que el disciplinado ejerza su defensa sin trabas procedimentales.

® Regla 5: procedencia, oportunidad y trámite del recurso de doble conformidad. Cuando la sentencia que resuelve el recurso extraordinario declara ajustada al ordenamiento jurídico la sanción disciplinaria, procede el recurso de doble conformidad, el cual debe tramitarse según el artículo 247 del CPACA. Esta garantía, de origen convencional, asegura que la sanción sea revisada por un juez distinto, maximizando la garantía al debido proceso y la imparcialidad.

® Regla 6: Competencia para resolver el recurso de doble conformidad. El recurso de doble conformidad será resuelto por la Sala Especial de Decisión siguiente en orden numérico, excluyendo al magistrado que ya conoció del caso. Esta medida garantiza la imparcialidad judicial y evita que un mismo juez intervenga en ambas instancias, conforme al modelo de justicia disciplinaria modulado por la Corte.

® Regla 7: control Integral. El juez contencioso debe ejercer un control integral de legalidad, constitucionalidad y convencionalidad sobre la actuación disciplinaria. Esta regla reafirma la reserva judicial y la tutela efectiva de derechos fundamentales, y obliga al juez a valorar todo el procedimiento y sus efectos conforme al bloque de constitucionalidad.

El recuento sobre la potestad disciplinaria de la PGN frente a servidores públicos de elección popular evidencia un proceso dinámico de ajuste institucional y jurisprudencial, en el que, según lo reconoce la Corte Constitucional, el diálogo entre tribunales ha sido clave para armonizar el derecho interno con los estándares internacionales. La construcción de una interpretación coherente del artículo 23.2 de la CADH reafirma la importancia de la reserva judicial y refuerza la seguridad jurídica, la protección de los derechos políticos y la vigencia del principio democrático en el Estado constitucional de derecho.

3. Problemas jurídicos

De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir de los siguientes problemas jurídicos:

Primer problema jurídico: ¿en el presente caso, prescribió la acción disciplinaria, porque el fallo de primera instancia del 18 de septiembre de 2012, quedó en firme más de 5 años después de la consumación de la falta?

Segundo problema jurídico: ¿se vulneró el debido proceso por irregularidades en la actuación disciplinaria, en particular por la existencia de múltiples indagaciones preliminares e irregularidades en la notificación de la decisión disciplinaria de segunda instancia?

Tercer problema jurídico: ¿los actos disciplinarios incurrieron en falsa motivación al estructurar indebidamente la tipicidad de la falta prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, al dar por acreditado un detrimento patrimonial hipotético o abstracto sin suficiente soporte probatorio, y sin tener en cuenta que no fue omisivo porque la competencia, en gran medida, era de la administración entrante?

Cuarto problema jurídico: ¿se encuentra acreditado que el demandante actuó con dolo, o por el contrario obró bajo la convicción de actuar conforme al ordenamiento jurídico, en virtud de conceptos técnicos de la Secretaría de Planeación que le permitieron realizar la contratación?

Quinto problema jurídico: ¿en el presente caso la autoridad disciplinaria no tuvo en cuenta que el colapso de la cubierta obedeció a una causa externa y fortuita –un fuerte vendaval–, circunstancia que excluía la imputación de responsabilidad disciplinaria?

Sexto problema jurídico: ¿la autoridad disciplinaria valoró inadecuadamente la ilicitud sustancial de la conducta reprochada al demandante, pues según su dicho, no hubo infracción al deber funcional ni afectación al interés público?

Séptimo problema jurídico: ¿la sanción de destitución e inhabilidad fue legalmente impuesta, o debía aplicarse una sanción distinta en atención a la situación funcional del disciplinado al momento de su imposición, porque ya no se encontraba en ejercicio del cargo?

4. Estudio y resolución del primer problema jurídico
1. Marco normativo y jurisprudencial aplicable

La Ley 200 de 1995, disponía en su artículo 34 que «[l]a acción disciplinaria prescribe en el término de cinco años», y que dicho término «empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y, desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado».

En vigencia de esta disposición, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 23 de mayo de 2002¹⁶, precisó que como el legislador no había señalado cuál era el acto que imponía la sanción e interrumpía el término de prescripción, debía entenderse que la sanción se consideraba impuesta cuando se hubiere expedido y notificado la decisión disciplinaria y, si contra esta se interpusieron recursos, entonces cuando se expidiera la decisión disciplinaria que los resolviera. En cualquiera de los dos supuestos, debía proferirse la decisión dentro de los 5 años desde la comisión de la falta o desde la realización del último acto, de acuerdo con lo previsto en la ley.

Contra esa providencia, la PGN presentó recurso extraordinario de súplica, el cual fue conocido por la Sala Plena de lo Contencioso–Administrativo de esta Corporación que, en sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009¹⁷, revocó la decisión y acogió la tesis según la cual, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.

Entre tanto, el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, reprodujo parcialmente el contenido del artículo 34 de la Ley 200 de 1995, en el siguiente sentido (se cita la disposición en su versión original sin las modificaciones introducidas por la Ley 1474 de 2011): «La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto. […]».

En vigencia de dicha norma, esta Sección ha aplicado y reiterado la posición de la Sala Plena contenida en la referida sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009¹⁸, de acuerdo con la cual dentro del término de los 5 años a que se refiere el artículo transcrito, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el acto

¹⁶ Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 23 de mayo de 2002, expediente 76001233100019972204601 (17112).

¹⁷ Expediente 11001031500020030044201.

¹⁸ Expediente 11001031500020030044201.

principal, esto es, la decisión de primera o única instancia que interrumpe el término de prescripción.

La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, la ha acogido en sentencias de 13 de febrero de 2014¹⁹, 30 de junio de 2016, 17 de octubre de 2019²⁰ y 12 de febrero de 2026²¹, entre otras.

Esta misma interpretación jurídica del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, ha sido aplicada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por ejemplo, en sentencia de 28 de julio de 2014²² y 23 de abril de 2025²³.

Por consiguiente, la tesis jurisprudencial a aplicar respecto de la prescripción, es sin duda la contenida en la sentencia del 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena del Consejo de Estado, según la cual, tratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad se expide y se notifica el acto administrativo principal que resuelve de fondo el proceso sancionatorio, esto es, la decisión disciplinaria de primera instancia, o de única instancia.

2. Diferencias entras las faltas disciplinarias de ejecución instantánea y las de carácter permanente o continuado

De acuerdo con el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, el debate sobre la prescripción de la acción disciplinaria depende de la naturaleza de la falta que originó la sanción impuesta, por lo tanto, a continuación, la Sala recordará los conceptos que sobre el particular ha elaborado la jurisprudencia constitucional y la contenciosa–administrativa.

La Corte Constitucional ha explicado que las faltas son instantáneas «cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión», y que son continuadas o permanentes

«cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta»²⁴.

En la misma línea, el Consejo de Estado, Sección Segunda, ha definido que en las faltas instantáneas «la infracción del deber funcional se agota en un solo momento, mientras que en las» de ejecución continuada o permanente «hay una unidad de conducta que genera una afectación al deber que se prolonga en el tiempo hasta que cesa la circunstancia de ilegalidad generadora de dicha infracción». Respecto de la continuada, la jurisprudencia de esta Sección identificó «otra característica especial, que quizá es el rasgo distintivo», que es la «pluralidad de comportamientos que tienen una unidad de designio; es decir, el sujeto tiene o apunta a una sola finalidad, para lo cual se

¹⁹ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 13 de febrero de 2014. Expediente 250002325000200700582 02.

²⁰ Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2019. Exp. 19001-23- 33-000-2014-00098-01- (4891-2016).

²¹ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente 11001-03-25-000-2015-00348-00 (0702-2015).

²² Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de julio 2014, expediente 11001-03-25-000-2011-00365-00, interno 13/7-2011.

²³ Expediente 11001-03-25-000-2016-00592-00.

²⁴ Sentencia T-282A de 2012.

vale de varios actos que sumados se prolongan en el tiempo, pero en donde se forma una sola conducta»²⁵.

Así las cosas, cuando el acto sancionable se agota de modo instantáneo, en un sólo momento, la forma de fijar el primer día del término de prescripción se desencadena, luego de que la acción reprimible se agota en sí misma. Mientras que las faltas de carácter continuado, permanente o sucesivo, en tanto se prolongan en el tiempo, mientras sigue lesionando los bienes jurídicos que la norma protege, la prescripción opera hasta tanto no cesen los efectos de la situación que abrió el camino a ese estado de cosas trasgresor de la legalidad y ofensivo de los deberes, los principios de la función pública y de los bienes jurídicos amparados o protegidos por el ordenamiento jurídico²⁶.

Con base en estos criterios, la Sala procede a determinar la naturaleza de la conducta imputada en el caso concreto.

3. Análisis sustancial de la Sala para resolver el primer problema jurídico

La Procuraduría Provincial de Tunja a través de auto del 6 de octubre de 2011²⁷, formuló pliego de cargos en contra del disciplinado, por su presunta incursión, a título de dolo, en la falta gravísima establecida en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, por participar en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público.

Mediante fallo disciplinario de primera instancia, emitido por el despacho del procurador provincial de Tunja el 18 de septiembre de 2012, el demandante fue destituido e inhabilitado por 10 años y 3 meses, al haber incurrido, en su condición de alcalde, en la falta gravísima señalada. Para la PGN, el exalcalde realizó la mencionada falta disciplinaria porque desconoció su deber funcional de realizar acciones tendientes a evitar el detrimento del patrimonio público, en el marco de un proceso de contratación estatal, específicamente por no gestionar los trámites para hacer efectiva la póliza de garantía de estabilidad de la obra.

El disciplinado presentó, a través de su apoderado, recurso de apelación contra el fallo disciplinario de primera instancia. No obstante, la decisión fue confirmada por el procurador regional de Boyacá en decisión del 30 de noviembre de 2012.

En su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el exalcalde alegó, entre otros aspectos, la prescripción de la acción disciplinaria, porque el fallo disciplinario de primera instancia del 18 de septiembre de 2012, expedido por el despacho del procurador provincial de Tunja le fue notificado más de 5 años después de la consumación de la falta, lo cual, en su criterio ocurrió, cuando se liquidó el contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2015, esto es, el 29 de junio de 2007.

Vista la anterior conceptualización, así como el pliego de cargos, los fallos disciplinarios y las diferentes intervenciones del disciplinado, la Sala considera que la

²⁵ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de julio de 2020, expediente 2017-00073 (0301-17).

²⁶ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2010, expediente 25000-23-25-000-2004-05678-02(2137-09).

²⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fls. 50

conducta por la que finalmente fue sancionado el demandante a título de dolo, no es de carácter instantáneo, sino de carácter sucesivo o continuado, pues, la omisión de iniciar los trámites para hacer efectiva la garantía contractual, sus efectos se mantuvieron hasta el momento en que culminó el período constitucional del disciplinado como alcalde.

En ese orden, es claro que la falta disciplinaria endilgada se configuró, desde el momento en que colapsó la obra objeto del contrato 006 de 2007, hasta tanto el disciplinado dejó de ejercer el cargo de alcalde.

En el presente asunto, la conducta reprochada al demandante no se estructuró a partir de un acto único y agotado en el tiempo –como lo sería la celebración o liquidación del contrato estatal–, sino a partir de un conjunto de conductas relacionas con irregularidades, omisiones y errores en la actividad contractual. En efecto, de acuerdo con los actos disciplinarios, al demandante se le reprocha que (i) celebró, ejecutó, y pagó el contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2007, con Héctor Pablo Barreto Luna, por

$10.794.411, (ii) el objeto era construir una cubierta para el lote donde está ubicada parte de la maquinaria del municipio, (iii) se usaron materiales inadecuados, porque eran de segunda mano, (iv) la obra fue recibida a satisfacción, (v) el contrato fue liquidado el 27 de junio de 2007, (vi) la obra colapsó en septiembre de 2007, (v) el periodo del alcalde finalizó el 31 de diciembre de 2007 sin que él hubiese adelantado las gestiones para hacer efectiva la póliza de garantía de estabilidad de la obra.

Este elemento resulta determinante, pues desplaza el análisis desde un acto contractual específico hacia un deber funcional de carácter permanente, cuya inobservancia se proyecta en el tiempo. En tal sentido, el demandante, en su condición de alcalde, tenía el deber de desplegar las actuaciones necesarias para evitar la consolidación de un daño o su agravación.

Así las cosas, la Sala advierte que la conducta imputada reviste la naturaleza de falta continuada, por las siguientes razones:

En primer lugar, se trata de una omisión en el cumplimiento de deberes funcionales que, por su propia naturaleza, se prolongó en el tiempo mientras el demandante se desempeñó como alcalde y tuvo la posibilidad de actuar.

En segundo lugar, el cumplimiento de los deberes, y en especial el de protección del patrimonio público, no se agota con la liquidación del contrato, sino que permanece vigente mientras el servidor público conserve la competencia funcional para intervenir, especialmente frente a hechos sobrevinientes que comprometan los recursos estatales, como ocurrió con el colapso de la obra.

En tercer lugar, del acervo probatorio se desprende que, pese a conocer la situación de colapso de la obra, el disciplinado no desplegó actuación alguna durante el tiempo restante de su mandato, el cual se extendió hasta el 31 de diciembre de 2007, fecha en la cual cesó su vínculo funcional y, con él, su deber jurídico de intervención.

Así, la conducta no se consumó en un solo momento, sino que se mantuvo de manera ininterrumpida durante el periodo en el cual el demandante tenía el deber jurídico de actuar y no lo hizo, configurándose una infracción de carácter continuado.

Establecido el carácter continuado de la conducta, el término de prescripción debe contabilizarse desde la realización del último acto, esto es, desde el momento en que cesó la omisión imputada. En el presente caso, dicho momento corresponde al 31 de diciembre de 2007, fecha en la cual el demandante finalizó su período constitucional como alcalde y, por ende, cesó su deber funcional de intervención directa frente a la situación. En consecuencia, el término de cinco años previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 se extendía hasta el 31 de diciembre de 2012.

Ahora bien, el fallo disciplinario de primera instancia fue proferido el 18 de septiembre de 2012 y notificado el 20 de septiembre del mismo año, esto es, dentro del término legalmente previsto para el ejercicio de la potestad sancionatoria. Por lo tanto, no se configuró la prescripción de la acción disciplinaria.

No es de recibo el argumento del demandante según el cual la conducta debía calificarse como instantánea y entenderse consumada con la liquidación del contrato el 29 de junio de 2007. Tal postura desconoce que el fundamento del reproche disciplinario no radicó en la actividad contractual en sí misma considerada, sino en la omisión posterior de desplegar las actuaciones necesarias para evitar o mitigar el detrimento patrimonial derivado del colapso de la obra.

Asimismo, tampoco resulta atendible la afirmación según la cual la obligación de hacer efectivas las garantías correspondía exclusivamente a la administración entrante, pues mientras el demandante permaneció en el ejercicio del cargo –esto es, hasta el 31 de diciembre de 2007– conservó plenamente sus competencias y deberes funcionales en relación con la protección del patrimonio público.

5. Estudio y resolución del segundo problema jurídico

En este punto, corresponde a la Sala establecer si al demandante se le vulneró el debido proceso por irregularidades en la actuación disciplinaria, en particular por la existencia de múltiples indagaciones preliminares e irregularidades en la notificación de la decisión disciplinaria de segunda instancia.

1. Debido proceso en el procedimiento disciplinario

Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, designar defensor, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso–administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

2. Análisis sustancial de la Sala para resolver el segundo problema jurídico
1. En lo que tiene que ver con la existencia de múltiples indagaciones preliminares

La acumulación de procesos disciplinarios fue prevista por el legislador disciplinario en el artículo 81 de la Ley 734 de 2002, el cual establece:

«Artículo 81. Competencia por razón de la conexidad. Cuando un servidor público cometa varias faltas disciplinarias conexas, se investigarán y decidirán en un sólo proceso.

Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigaran y decidirán en el mismo proceso, por quién tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía.».

Sobre el particular, esta corporación ha precisado que la PGN puede ordenar la acumulación de procesos disciplinarios, bien sea de oficio o a petición de parte, en los siguientes casos:

«[…] en materia disciplinaria las normas establecen que existe conexidad por el sujeto pasivo de la acción y por el objeto o conducta: tratándose de faltas cometidas por funcionarios de distintas entidades, cuando:

“[…] en la comisión de una o varias faltas conexas hubieren participado servidores públicos pertenecientes a distintas entidades, el servidor público competente de la que primero haya tenido conocimiento del hecho, informará a las demás para que inicien la respectiva acción disciplinaria. Cuando la investigación sea asumida por la Procuraduría o la Personería se conservará la unidad procesal”.

La acumulación de procesos en casos como estos, se aplica de oficio o a petición del interesado, cuando se detecta la existencia de diferentes expedientes por idénticos hechos o aquellos que le son conexos, siempre y cuando no se haya formulado pliego de cargos.

En el sub-lite el señor García Arizabaleta cometió la misma falta disciplinaria en distintos cargos, al posesionarse y ejercer como Director de COLDEPORTES e INVIAS sin cumplir con los requisitos legales para fungir como tal, por lo que era posible acumular las actuaciones, ya que se configuraban los dos factores de conexidad, es decir se trata de idéntica persona (sujeto disciplinado) y de faltas disciplinarias similares (contenido material), además, por economía procesal era viable que si se cumplían los presupuestos establecidos para la acumulación de las investigaciones, se optara por esta. Hizo bien la Procuraduría al mantener la unidad procesal para juzgar conjuntamente las conductas conexas atribuidas al implicado»²⁸.

En el presente asunto, se encuentra que la Veeduría presentó varias quejas ante la Personería en contra del entonces alcalde, Carlos Humberto Alfonso, todas ellas originadas en un mismo hecho, esto es, en el colapso de la cubierta en el lote banco de maquinaria, construida en virtud del contrato de obra 006 de 2007.

En tal virtud, está acreditado en el expediente que la autoridad disciplinaria dio inicio a las indagaciones preliminares IUC-D-2010-39-167646 IUS-2009-252021, IUC-D-

²⁸ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de abril de 2013, expediente 11001-03-25-000-2011-00236-00(0800-11).

2010-39-167665IUS 2009-252117 y IUCD-20110-39-167665R.C.2358-09 IUS2009-

252117. Luego, en atención a que todas ellas se referían a los mismos hechos y sujetos disciplinables, mediante auto del 19 de agosto de 2010²⁹ el procurador provincial de Tunja procedió a acumularlas³⁰ e investigarlas bajo una misma cuerda procesal, culminando en el auto de apertura de investigación disciplinaria en contra del demandante, en su calidad de exalcalde de Miraflores, de fecha 16 de noviembre de 2010.

En ese orden, comoquiera que se configuraban los dos factores de conexidad, es decir, idéntica persona (sujeto disciplinado) y faltas disciplinarias similares (contenido material), atendiendo al principio de economía procesal y manteniendo la unidad procesal, era viable que el procurador provincial de Tunja ordenara de oficio la acumulación de las diligencias adelantadas en contra de Carlos Humberto Alfonso.

Por lo tanto, y en la medida que la acumulación garantiza la unidad de actuación, evitando decisiones contradictorias sobre un mismo asunto, no se violó el debido proceso del investigado. Más aún, cuando se considera que el demandante, en el marco del proceso disciplinario adelantado en su contra, no presentó objeción al respecto.

2. En lo que tiene que ver con irregularidades en la notificación de la decisión disciplinaria de segunda instancia

El artículo 101 de la Ley 734 de 2002 señala que «se notificarán personalmente los autos de apertura de indagación preliminar y de investigación disciplinaria, el pliego de cargos y el fallo».

Por su parte, el artículo 107 de la Ley 734 de 2002 establece:

«Artículo 107. Notificación por edicto. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019>. Los autos que deciden la apertura de indagación preliminar e investigación y fallos que no pudieren notificarse personalmente se notificarán por edicto. Para tal efecto, una vez producida la decisión, se citará inmediatamente al disciplinado, por un medio eficaz, a la entidad donde trabaja o a la última dirección registrada en su hoja de vida o a la que aparezca en el proceso disciplinario, con el fin de notificarle el contenido de aquella y, si es sancionatoria, hacerle conocer los recursos que puede interponer. Se dejará constancia secretarial en el expediente sobre el envío de la citación.

Si vencido el término de ocho (8) días a partir del envío de la citación, no comparece el citado, en la secretaría se fijará edicto por el término de tres (3) días para notificar la providencia.

Cuando el procesado ha estado asistido por apoderado, con él se surtirá la notificación personal, previo el procedimiento anterior».

De acuerdo con lo expuesto, el fallo disciplinario debe ser notificado de manera personal en la siguiente forma:

²⁹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 143.

³⁰ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 370.

® Una vez producida la decisión, se citará inmediatamente al disciplinado, por un medio eficaz, a la entidad donde trabaja o a la última dirección registrada en su hoja de vida o a la que aparezca en el proceso disciplinario, con el fin de notificarle el contenido de aquella y, si es sancionatoria, hacerle conocer los recursos que puede interponer, asimismo, se dejará constancia secretarial en el expediente sobre el envío de la citación.

® Si vencido el término de 8 días a partir del envío de la citación, no comparece el citado, o su apoderado, en la secretaría se fijará edicto por el término de 3 días para notificar la providencia.

® Cuando el procesado ha estado asistido por apoderado, con él se surtirá la notificación personal, previo el procedimiento anterior; lo que para esta Sala significa que el apoderado también tiene 8 días para acercarse a la autoridad disciplinaria para notificarse del contenido de la providencia, pues, la norma en comento no establece ninguna distinción sobre el particular.

En el caso concreto se observa que, a lo largo del proceso disciplinario adelantando en contra del demandante, la autoridad disciplinaria tanto en primera como en segunda instancia permitió la intervención del disciplinado, notificándolo de las diferentes providencias, garantizándole el derecho de contradicción y la posibilidad de interponer los recursos de ley.

Así las cosas, se tiene que el fallo disciplinario de primera instancia, proferido por el procurador provincial de Tunja el 18 de septiembre de 2012, le fue notificado personalmente a Carlos Humberto Alfonso³¹ el 20 de septiembre de 2012, quien apeló³² la decisión mediante escrito radicado el 25 de septiembre.

El despacho disciplinario concedió el recurso mediante auto del 8 de octubre de 2012³³ y posteriormente, la Procuraduría Regional de Boyacá asumió el trámite del recurso³⁴, profiriendo fallo disciplinario de segunda instancia el 30 de noviembre de 2012³⁵.

A través de oficio 3387 del 20 de diciembre de 2012³⁶, la Procuraduría Regional de Boyacá citó a Carlos Humberto Alfonso para que compareciera a notificarse personalmente del fallo sancionado de segunda instancia. Dado que no acudió

³¹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 314.

³² Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 316.

³³ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 335.

³⁴ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 337.

³⁵ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 339.

³⁶ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 371.

personalmente ni a través de apoderado a la diligencia, la PGN procedió a notificarlo por edicto fijado el 2 de enero de 2013³⁷.

A partir de lo expuesto, debe advertirse que la circunstancia de que el disciplinado conociera de la sanción disciplinaria que le fue impuesta a través del periódico regional

«Boyacá 7 Días» el 16 de diciembre de 2012, antes de su notificación formal mediante edicto fijado el 2 de enero de 2013, no constituye una violación de su debido proceso ni una irregularidad en el trámite de notificación que haya afectado sus garantías procesales.

En efecto, estima la Sala que la validez de la notificación depende del cumplimiento de las formas legales, no del conocimiento informal o previo del acto. Por lo tanto, de acuerdo con lo probado, en el presente caso sí hubo notificación formal a través de edicto, por consiguiente, el conocimiento previo por medios de prensa no sustituye ni invalida la notificación legalmente realizada.

En concusión, ninguna de las irregularidades alegadas tiene la entidad suficiente para afectar la validez de la actuación disciplinaria, pues (i) la acumulación de indagaciones se ajustó a derecho y no fue controvertida oportunamente, y (ii) la notificación del fallo se realizó conforme a las formas legales, sin que el conocimiento previo por medios informales haya generado indefensión.

6. Estudio y resolución del tercer problema jurídico

En tercer lugar, corresponde a la Sala determinar si los actos disciplinarios incurrieron en falsa motivación al estructurar indebidamente la tipicidad de la falta prevista en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, al dar por acreditado un detrimento patrimonial hipotético o abstracto, y sin tener en cuenta que no fue omisivo porque la competencia era de la administración entrante.

1. Tipicidad de la falta disciplinaria

La tipicidad, como categoría dogmática del derecho disciplinario, encuentra su fundamento en el principio de legalidad, entendido como expresión del debido proceso, conforme al cual «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio» (artículo 29 de la Constitución Política). Dicho principio cumple la función de garantizar la libertad y seguridad individuales, al establecer de forma previa y clara qué comportamientos son sancionables, y a la vez, preservar la seguridad jurídica³⁸.

A diferencia del derecho penal, el régimen disciplinario se caracteriza porque las conductas constitutivas de falta no se encuentran descritas de manera cerrada o taxativa, sino que están consignadas en tipos abiertos o en blanco, dada la imposibilidad del legislador de prever de forma detallada todos los comportamientos reprochables de los

³⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 374.

³⁸ Constitución Política, art. 29.

servidores públicos. Por ello, el tipo disciplinario se complementa con normas que establecen deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a cada cargo, de las cuales se deriva la adecuación específica de la conducta³⁹.

En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que los tipos abiertos o en blanco son aquellos que remiten a normas complementarias que definen con mayor precisión los deberes o prohibiciones vulnerados. Así, en la sentencia C-818 de 2005, esa corporación sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo integrado por las disposiciones en las que se establecen deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos»⁴⁰.

Por consiguiente, el proceso de adecuación típica supone la verificación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta y el comportamiento desplegado por el disciplinado, de lo cual surge la contrariedad entre el hecho y el deber funcional. En este análisis, la autoridad disciplinaria cuenta con un margen de interpretación más amplio que en el ámbito penal, lo que no implica que pueda extenderse hasta alterar o ampliar el tipo legal, pues ello desconocería el principio de legalidad⁴¹.

De acuerdo con lo expuesto, el juicio de adecuación típica en materia disciplinaria es el proceso detallado de razonamiento metodológico, mediante el cual se compara la conducta real y comprobada de un servidor público con la descripción abstracta de una falta establecida en la ley. En ese sentido, consiste en determinar si el comportamiento encaja en el tipo disciplinario, garantizando el principio de legalidad⁴². Se trata de una confrontación objetiva o subsunción lógica-jurídica, en la que se analiza si el hecho probado coincide exactamente con los elementos normativos de la falta descrita en el estatuto disciplinario u otras normas especiales, como ocurre con los tipos en blanco, en los que, se requiere integrar la descripción típica con normas complementarias, tales como, otras normas que establecen deberes o prohibiciones, por ejemplo, manuales de funciones, reglamentos, entre otros, para establecer la falta con precisión⁴³. Su finalidad primordial es asegurar que no se sancione conducta alguna que no esté previamente definida como falta en virtud del principio de legalidad en materia punitiva en sentido estricto: nullum crimen, nulla poena sine lege, según el cual, ningún delito, ninguna pena, sin ley previa, recogido por el constituyente de 1991 en el artículo 29.

³⁹ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2024, expediente 11001-03-25-000-2021-00261-00.

⁴⁰ Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005.

⁴¹ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de diciembre de 2022, expediente 11001-03-25-000-2020-00210-00.

42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 06 de febrero de 2020, expediente 25000-23-42-000-2013-06021-01(3003-17).

⁴³ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2013-00234-00(0530-13).

2. Contenido y alcance de la falta gravísima señalada en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002

Expuesto lo anterior y teniendo en cuenta que cada uno de los presupuestos legales que configuran la falta disciplinaria hacen parte del elemento normativo del tipo, procede la Sala a concentrar el análisis en la estructura de la falta disciplinaria gravísima por la que se responsabilizó al demandante, la cual se encuentra contenida en el artículo

48.31 de la Ley 734 de 2002 en los siguientes términos:

«31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley».

De su tenor literal se desprenden dos modalidades típicas autónomas: (i) participación en la etapa precontractual o en la actividad contractual, con detrimento del patrimonio público, que fue la que se le atribuyó al demandante, y (ii) participación en la etapa precontractual o en la actividad contractual, con desconocimiento de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa.

Para la configuración de la falta disciplinaria en su primera modalidad, esto es, participación en la etapa precontractual o en la actividad contractual, con detrimento del patrimonio público, la Sala identifica los siguientes elementos: (i) el sujeto activo calificado, que el servidor público que interviene en la etapa precontractual o en la actividad contractual, (ii) la conducta, que alude la participación en un sentido amplio, en la etapa precontractual o en la actividad contractual, (iii) el resultado, que refiere a la generación de un detrimento del patrimonio público, y (iv) el nexo de imputación, consistente en la relación entre la conducta funcional del servidor y el detrimento producido.

La segunda modalidad de la falta disciplinaria señala en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, sanciona la participación en la etapa precontractual o en la actividad contractual, con desconocimiento de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa, lo cual, exige una reconstrucción normativa a partir de principios constitucionales y legales. Por eso conviene fijar con precisión sus elementos. A diferencia de la modalidad de detrimento patrimonial, esta hipótesis no exige un resultado material de daño, sino la infracción cualificada del marco axiológico que rige la función administrativa. En ese sentido, la Sala identifica los siguientes elementos:

® El sujeto activo calificado, el servidor público con intervención funcional en la actividad contractual, por ejemplo, a título enunciativo, ordenadores del gasto, supervisores, interventores, y cualquier autoridad con incidencia decisoria o de control en el proceso contractual.

® La conducta, es decir, la participación en la epata precontractual y en la actividad contractual; al igual que en la primera modalidad, la conceptualización es amplia y comprende entre otras, planeación, estudios previos, celebración, ejecución, incluso actuaciones funcionales conexas como control, supervisión, de manera tal que lo determinante, es la incidencia funcional en el proceso contractual.

® El elemento normativo central: el desconocimiento de principios, este es el núcleo del tipo, e implica, la infracción de principios que rigen la contratación estatal, tales como, transparencia, economía, responsabilidad, selección objetiva, planeación, y los de la función administrativa, por ejemplo, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad.

Así las cosas, para la Sala, no cualquier conducta desarrollada en el marco de la contratación estatal configura la falta, pues, no se sanciona cualquier error intrascendente. Se requiere una infracción sustancial, grave y relevante, de manera tal que para que se configure la falta gravísima el desconocimiento debe ser contrario a la finalidad de la función administrativa, y no basta un error formal, una irregularidad menor, o una simple discrepancia interpretativa.

3. Medios de prueba

Carlos Humberto Alfonso fue elegido como alcalde del municipio de Miraflores, Boyacá, para el período constitucional 2004-2007⁴⁴.

La Secretaría de Planeación⁴⁵ adelantó el «estudio de conveniencia y oportunidad» requerido, de conformidad con el artículo 25 numeral 7 de la Ley 80 de 1993, para adelantar el proceso de contratación directa para la «construcción de una cubierta en el lote [del] banco de maquinaria primera etapa, ubicado en la calle 6 con carrera 9 […]». El estudio arrojó, entre otras, las siguientes recomendaciones y conclusiones:

«Análisis de precios de mercado: teniendo en cuenta que se requiere contratar la construcción de una cubierta en el lote banco de maquinaria primera etapa, ubicado en la calle 6 con carrera 9, […] esta dependencia ha efectuado consultas de precios, se ha llegado a la conclusión de que el valor promedio es de […] $10.794.411.00 […].

Estudio técnico: es procedente efectuar la contratación de la “construcción de una cubierta en el lote banco de maquinaria primera etapa, ubicado en la calle 6 con carrera 9, […]”, por cuanto el trabajo requerido suplirá la necesidad presentada, de igual manera la Secretaría de Planeación e Infraestructura […] a través del ingeniero Edwin Arguello ha verificado esta necesidad. De acuerdo al programa de gobierno y el plan de desarrollo de la administración municipal, es propósito de la misma mejorar las condiciones del lugar donde va a permanecer la maquinaria del municipio. […]

Estudio jurídico: por la naturaleza del objeto a contratar, consistente en la construcción de una cubierta en el lote banco de maquinaria primera etapa, ubicado en la calle 6 con carrera 9, […], y el valor estimado de la orden, que estaría dentro del rango de la menor cuantía, es indispensable adelantar contratación directa […]».

Según certificación⁴⁶ emitida por la Secretaría de Planeación e Infraestructura el

22 de mayo de 2007, el proyecto denominado «cubierta lote banco de maquinaria

⁴⁴ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 360.

⁴⁵ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 189.

⁴⁶ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 319

primera etapa» se encontraba aprobado y viabilizado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal con el radicado 070803.

El alcalde celebró contrato de obra núm. 006 del 30 de mayo de 2007⁴⁷, con Héctor Pablo Barreto Luna, por valor de $10.794.411 cuyo objeto es la «construcción de una cubierta en el lote banco de maquinaria primera etapa, ubicado en la calle 6 con carrera 9 […]».

De conformidad con la cláusula décima segunda del contrato de obra, el contratista debía constituir una garantía única a favor del municipio, con la finalidad de avalar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del mismo:

«Décima segunda. Garantía única. El Contratista se obliga a constituir a favor del Municipio, de acuerdo con el numeral 19 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y su decreto reglamentario 679 de 1994, una garantía única que avalará el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se mantendrá vigente durante su vigencia y liquidación final, expedida por entidad Bancaria o compañía de seguros legalmente establecida en Colombia, que debe incluir como riesgos amparados los siguientes: […]

e) Estabilidad y calidad de la obra. Por una cuantía del 20% del valor del contrato y con una vigencia de cinco (5) años más contados a partir de la fecha del acta de liquidación final de la obra. Esta póliza se otorga por todos los efectos que resulten de la obra por mala calidad de los materiales o deterioro de la obra. Parágrafo. Dentro de los términos estipulados en este Contrato, la garantía otorgada no podrá ser cancelada sin la autorización escrita del Municipio. El contratista deberá cumplir con todos los requisitos necesarios para mantener vigente la garantía a que se refiere esta cláusula. […]».

A través de comunicación del 30 de mayo de 2007⁴⁸, el alcalde Carlos Humberto Alfonso informó al secretario de planeación e infraestructura, Edwin Alveiro Arguello, que había sido designado como supervisor del contrato de obra.

El contratista constituyó póliza de seguro de cumplimiento número 998533⁴⁹ con Liberty Seguros S.A., por un valor asegurado de $9.714.073 en favor del municipio. Según las condiciones generales, la póliza, cuya vigencia iba del 30 de mayo de 2007 al 29 de junio de 2012, tenía como objeto «garantizar [el] cumplimiento del contrato, [el] buen manejo del anticipo, [el pago de] salarios y prestaciones sociales, [la] estabilidad de la obra[…]». En lo atinente a la estabilidad de la obra amparaba la vigencia específicas de 1826 días a partir del acta de recibo final de obra.

Asimismo, el contratista constituyó con Liberty Seguros S.A. la póliza de responsabilidad civil extracontractual derivada de cumplimiento en favor de «terceros afectados», número 173165⁵⁰.

La secretaría general del municipio, actuando por delegación del alcalde efectuada mediante Resolución 111 del 15 de junio de 2006, profirió la Resolución 199

⁴⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 176

⁴⁸ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 322

⁴⁹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 192

⁵⁰ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 193

del 31 de mayo de 2007⁵¹ por medio de la cual se aprobaron las pólizas 998533 y 173165 expedidas por la compañía Liberty Seguros.

El 31 de mayo de 2007 se suscribió entre el secretario de planeación e infraestructura y Héctor Pablo Barreto Luna el acta de inicio⁵² del contrato 006 del 30 de mayo de 2007.

El 6 de junio de 2007, se dio orden de pago número 566⁵³ en favor de Héctor Pablo Barreto Luna, por concepto del anticipo del 50% del valor inicial del contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2007, por valor un valor de $4.986.556.

A través de comunicación del 29 de junio de 2007⁵⁴ el secretario de planeación e infraestructura informó al alcalde que la obra objeto del contrato 006 de 2007 se había ejecutado satisfactoriamente.

El 29 de junio de 2007 se suscribió entre el contratista y el alcalde el acta de liquidación del contrato de obra⁵⁵, en la que se consignó que «teniendo en cuenta que el contrato se ejecutó en su totalidad, las partes se declaran a paz y salvo, por tanto, el contrato se declara liquidado».

En consecuencia, se suscribió acta de recibo⁵⁶, en los siguientes términos:

«En el municipio de Miraflores, el 29 de junio de 2007, en la oficina de la Secretaría de Planeación e Infraestructura se reunieron el ingeniero Edwin Alveiro Arguello Doncel, en calidad de supervisor del contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2007, y Hector Pablo Barreto Luna como contratista, con el fin de suscribir Acta Recibo del contrato en referencia.

Las cantidades que se recibieron son:

Ítem	Descripción	Und	Cant
1	Localización y replanteo	M3	208
2	Excavación manual	M3	5.60
3	Concreto de 3000 psi viga de amarre	M3	7.60
4	Concreto de 3000 psi para zapata	M3	5.80
5	Concreto de 3000 psi para columnas	M3	5.40
6	Estructura	Gl	1.00
7	Suministro de figurado pdr 60	Kl	560.00
8	Suministro de figurado A37	Kl	261.00
9	Relleno con material seleccionado proveniente de cantera	M3	30.00

[…]».

⁵¹  Samai  30./  Expediente  15001233300020140056401/  Índice  50  «EXPEDIENTE  DIGITAL»  /  archivo

«47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 191

⁵² Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 194

⁵³ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 172

⁵⁴ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 207

⁵⁵ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 209

⁵⁶ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 211

El 9 de octubre de 2007 la Veeduría Municipal, actuando en representación de la comunidad de Miraflores⁵⁷, radicó en la Personería denuncia disciplinaria en contra de Carlos Humberto Alfonso y Edwin Alveiro Arguello Doncel, en calidad de alcalde y secretario de planeación e infraestructura, respectivamente, solicitando que «[s]e les inicié las investigaciones [...] por supuestas violaciones a las leyes de contratación indebida con detrimento al patrimonio público; violando la Ley 821 de incompatibilidades y otras normas vigentes y pertinentes al caso.».

La denuncia se originó, entre otros asuntos, por la «obra de la caseta taller de la plaza de mercado», pues, «[l]a comunidad masivamente les advirtió al contratista y a los trabajadores que estaban construyendo la caseta taller contiguo al bunquer de la Policía, sugiriéndoles que si no reforzaban con crucetas las estructuras, y que si no se limpiaban bien esas correas, las soldaduras se reventarían y que se deberían atornillar. Si no lo hacían, la caseta colapsaba en un mes; lo que contestaban eran frases grotescas, cayéndose a los dos meses 13 días. Solicitamos que se responsabilice al ingeniero de obras por haber presentado el proyecto y haberlo recibido a satisfacción y que se hagan cumplir las pólizas de estabilidad garantía. Así mismo que se les formulen cargos a los que resultaren implicados».

Luego, el 16 de octubre de 2007⁵⁸ Israel Barrera Moreno, como miembro del Comité de Veeduría Ciudadana, radicó alcance a la denuncia disciplinaria ante la Personería informando de unos nuevos hechos: «[…] 2. Respecto del contrato de obra No. 006, contratado por Héctor Pablo Barreto Luna, construcción de una cubierta en el lote banco de maquinaria, primera etapa ubicado en la calle 6 con carrera 9, hubo ítems ficticios. Las estructuras eran de las ocho casetas derribadas de la plaza de mercado, igualmente las tejas, que eran más de 1.200, son de propiedad del municipio, y no podría valer toda esa cantidad del valor que fue pagado en este contrato, o sea, de [...] $ 10.793.

411. Se ve claramente la mala fe por parte de la administración» [sic].

La Personería a través de oficio P.M.M.OF. No. 431 del 19 de diciembre de 2007⁵⁹ remitió las quejas a la Procuraduría Provincial de Tunja.

La Procuraduría Provincial de Tunja, a través de auto del 26 de febrero de 2010⁶⁰ dispuso la apertura de la indagación preliminar IUS 2009-213698 IUC D-2010-39-156016, en contra de «funcionarios de la alcaldía […]» por establecer. En la referida providencia se comisionó a la Personería para que «[p]ractíquese visita especial a […] la Alcaldía y/o a […] las dependencias de la administración municipal […], a fin de revisar la documentación correspondiente al contrato elaborado con ocasión a la obra de la caseta taller de la plaza de mercado de Miraflores. De este contrato debe allegarse copia de todos los momentos del mismo, esto es desde la etapa precontractual y hasta el Acta de finalización de la obra. Así mismo deben allegarse todos los soportes que hagan parte

⁵⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 214

⁵⁸ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 228

⁵⁹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 283

⁶⁰ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 230

de la ejecución del contrato, tales como los estudios previos, planos, diseños, las actas celebradas, informes de interventoría y demás documentos que se consideren pertinentes. Las demás que surjan de las anteriores actuaciones y que a juicio del comisionado sean pertinentes y conducentes para el esclarecimiento de los hechos». [sic].

La Personería, a través de auto del 29 de marzo de 2010, asumió la comisión otorgada por la Procuraduría Provincial de Tunja⁶¹.

Según consta en acta de visita especial del 14 de abril de 2010⁶², el personero Alexander Roncancio Contreras, en cumplimiento de lo ordenado por la Procuraduría Provincial de Tunja en auto de 25 de febrero de 2010, realizó visita a la Secretaría de Planeación e Infraestructura de Miraflores, con los siguientes hallazgos: «[…] una vez verificados los archivos que reposan en esa pendencia, no se encontró ninguno de los documentos señalados anteriormente, sin embargo, verificado el archivo magnético se encontró el resumen del contrato No. 006 de fecha 30 de mayo de 2007, cuyo objeto es la Construcción de una cubierta en el lote banco de maquinaria primera etapa del Municipio de Miraflores, el cual se imprime y se adjunta […]».

El 10 de mayo de 2010, el personero en cumplimiento de lo ordenado por la Procuraduría Provincial de Tunja en auto de 25 de febrero de 2010, recibió las declaraciones de los veedores Pablo José Cruz Ávila⁶³ e Israel Barrera Moreno⁶⁴.

La declaración de Pablo José Cruz Ávila⁶⁵ fue en el siguiente sentido: en su calidad de veedor ciudadano, manifestó que la construcción de la caseta presentó deficiencias desde su ejecución, en particular porque las columnas no tenían la resistencia suficiente para soportar el peso de la cubierta, situación que advirtió oportunamente a los trabajadores sin que sus observaciones fueran atendidas. Indicó que aproximadamente un mes después de finalizada la obra, esta colapsó. Asimismo, señaló que, se emplearon materiales reutilizados provenientes de estructuras demolidas, lo que, en su criterio, incidió en la falla de la obra. Añadió que, tras el colapso, los contratistas solicitaron recursos adicionales para su reconstrucción, los cuales no fueron aprobados por el Concejo, y que, a pesar de las solicitudes para hacer efectivas las garantías contractuales, no se obtuvo respuesta ni se adelantaron acciones para solucionar la situación, por lo que la obra permaneció sin ser reparada.

De la declaración de Israel Barrera Moreno⁶⁶ se extrae: señaló que la caseta fue construida con materiales reutilizados provenientes de estructuras demolidas de la antigua plaza de mercado y que, pese a haber tenido un costo aproximado de diez

⁶¹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 340

⁶² Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 288, 333, 335

⁶³ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 212

⁶⁴ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 225

⁶⁵ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 212

⁶⁶ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 225

millones de pesos, la obra colapsó alrededor de 73 días después de su construcción, hecho que afirmó haber documentado mediante registro fotográfico. Indicó, además, que las deficiencias advertidas no fueron corregidas ni por el contratista ni por la administración municipal, y que no se hicieron efectivas las garantías contractuales. En ese contexto, sostuvo que la obra no cumplió con las condiciones pactadas, por lo que solicitó el reintegro de los recursos al erario, al considerar que el uso de materiales no idóneos incidió en su colapso.

A partir del material probatorio recaudado en la indagación preliminar, la Procuraduría Provincial de Tunja, a través de auto del 16 de noviembre de 2010⁶⁷ ordenó la apertura de la investigación disciplinaria IUC: D-201-39-167665 RC 2358-09 IUS 2009-232117, contra Carlos Humberto Alfonso y Edwin Alveiro Arguello Doncel, en calidad de alcalde y secretario de planeación e infraestructura, respectivamente.

El disciplinado fue citado mediante oficio 2904 del 24 de noviembre de 2010⁶⁸ para que se notificara personalmente del auto del 16 de noviembre de 2010, que dispuso abrir investigación disciplinaria en su contra. No obstante, no acudió a notificarse por lo que se procedió a notificarlo por edicto fijado el 16 de noviembre de 2010⁶⁹.

El personero, en desarrollo de la comisión que le confirió la Procuraduría Provincial de Tunja, a través de oficio 610 del 21 de diciembre de 2010⁷⁰, informó al exalcalde que se practicaría visita especial a la alcaldía el 28 de diciembre de 2010.

Según consta en el acta de visita especial⁷¹ a la oficina de la alcaldía, el personero indagó respecto de «qué acciones realizó la alcaldía en el año 2007, para que […]Héctor Pablo Barreto Luna, respondiera por la obra ejecutada […] como quiera que la misma colapsó a los días de haberse recibido a satisfacción por la Administración Municipal, determinándose […] que una vez revisados los archivos del despacho de la alcaldía correspondientes, no se encontró ninguna información al respecto». Asimismo, se dejó constancia de que los investigados, Carlos Humberto Alfonso y Edwin Alveiro Arguello Doncel, no se hicieron presentes en la diligencia.

Mediante oficio número 608-10 de 28 de diciembre 2010⁷², el personero devolvió a la Procuraduría las diligencias adelantadas con ocasión de la comisión ordenada en el auto de indagación preliminar.

La Procuraduría Provincial de Tunja, través de auto del 9 de febrero de 2011⁷³, ordenó a la Personería la práctica de las siguientes pruebas adicionales:

⁶⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 370

⁶⁸ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 347

⁶⁹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 366

⁷⁰ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 439

⁷¹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 434

⁷² Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «47ED_cuad1(.pdf) NroActua 50» /fl. 369

⁷³ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 1

«1. Practicar Inspección Ocular con asistencia de un ingeniero, perito experto en la materia, al sitio donde se realizaron los trabajos objeto del contrato de obra 006 del 30 de Mayo de 2007 […] con Héctor Pablo Barreto Luna, para la “construcción” de una cubierta en el lote banco de maquinaria, […] para lo cual el comisionado deberá solicitar colaboración bien sea de la secretaría de Obras Publicas del Departamento o quien haga sus veces, de la Contraloría Departamental de Boyacá, Dirección Operativa Control Fiscal Obras Civiles y Costos Ambientales para que le designe Ingeniero, o dé un perito auxiliar de la Justicia de las listas respectivas o del experto que el comisionado crea que legal e idóneamente pueda acompañar la diligencia y rendir el dictamen pericial respectivo, el cual versará sobre:

Si las obras contratadas cumplieron con el objeto del contrato.

Si las cantidades de obras ejecutadas corresponden a las contratadas en cuanto a cantidad y calidad.

Si la obra se encuentra en funcionamiento.

Si los materiales utilizados corresponden en calidad a los contratados.

Si la obra se ajusta a los diseños y planos elaborados para su ejecución.

Qué cantidades de obra se ejecutaron y cuál sería el costo de los mismos, precisando si esto se ejecutó o no.

Si las obras contratadas y ejecutadas están acorde con la lista oficial de precios unitarios fijos para contratistas vigente al 30 de mayo de 2007, fijadas por la Secretaría de Obras públicas del departamento de Boyacá.

Los demás puntos que considere el comisionado».

El personero de Miraflores avocó conocimiento de la comisión a través de auto del 23 de febrero de 2011⁷⁴.

Según consta en acta⁷⁵ el 3 de marzo de 2011 el personero y el ingeniero Luis Alirio Garzón Ochoa, secretario de planeación e infraestructura de la nueva administración, se trasladaron al sitio donde se realizaron los trabajos objeto del contrato de obra 006 de 2007. Pese a haber sido citados⁷⁶, los investigados no se hicieron presente en la diligencia.

Agotada la visita y el cuestionario indicado por la autoridad disciplinaria, el ingeniero Luis Alirio Garzón Ochoa, secretario de planeación e infraestructura de la nueva administración municipal, presentó concepto técnico⁷⁷ en los siguientes términos:

«Me permito dar respuesta al oficio de la referencia, según expediente 2010-39-167665, [para] informar lo siguiente:

Las obras ejecutadas y que constan en el acta de recibo cumplieron con el objeto del contrato.

Revisadas las obras ejecutadas se puede concluir que los ítem de localización y replanteo, excavación manual, concreto para viga de amarre, concreto para zapatas,

⁷⁴ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 37

⁷⁵ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 27 a 31

⁷⁶ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 32 y 33

⁷⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 24 a 26

concreto para columnas, se encuentran en las calidades y cantidades contratadas. Lo correspondiente a la estructura, acero de refuerzo y relleno no se cuenta con los medios para medir las cantidades ejecutadas.

Las obras actualmente no se encuentran en funcionamiento, por cuanto la cubierta colapsó después de recibido el contrato.

No se cuenta con los medios para establecer si los materiales utilizados son igual a los contratados, por cuanto no se cuenta con resultados de laboratorio.

No se encontraron planos en la dependencia por consiguiente no se puede establecer si la construcción se realizó bajo un diseño.

Los ítems de localización y replanteo, excavación manual, concreto para viga de amarre, concreto para zapatas, concreto para columnas, se encuentran cantidades contratada. Lo correspondiente a la estructura, acero de refuerzo y relleno se puede determinar por cuanto no se cuenta con los medios.

No se cuenta con la lista oficial de precios de la Gobernación de Boyacá para el año 2007, por consiguiente no es posible precisar si los precios del contrato se encuentran ajustado.».

El siguiente alcalde de Miraflores, Luis Donaldo Barreto Garzón, informó⁷⁸ a la Procuraduría Provincial de Tunja que había proferido la Resolución 176 de 16 de marzo de 2011⁷⁹, a través de la cual «se declara la ocurrencia del siniestro de estabilidad de obra contenida en el contrato de obra 006 de 2007 amparada mediante garantía única 998533 constituida por el contratista ante la compañía Liberty Seguros S.A.», en los siguientes términos:

«Artículo primero: Declárese ocurrido el siniestro de Buena Calidad y Estabilidad de Obra amparado en la garantía única constituida por […] Héctor Pablo Barreto Luna contenida en la póliza 998533 expedida por la Compañía Liberty Seguros el día 31 de mayo de 2007 en cuantía de $2.158.683.00 correspondiente al valor de las reparaciones a ejecutar por las diferencias presentadas en la obra civil, adelantada por Héctor Pablo Barreto Luna en la Construcción de la Cubierta en el Lote de la Maquinaria, Primera etapa […], según Contrato de Obra 006, por las razones expuestas en los considerandos de esta resolución».

La autoridad disciplinaria corrió traslado del concepto emitido por el secretario de planeación e infraestructura de la nueva administración municipal, ingeniero Luis Alirio Garzón Ochoa, a los sujetos procesales, a través de auto de 20 de mayo de 2011⁸⁰, notificado por estado del 26 de mayo de 2011⁸¹.

Carlos Humberto Alfonso radicó memorial ante la Procuraduría Provincial de Tunja el 30 de mayo de 2011⁸², para referirse al concepto técnico realizado por el ingeniero Luis Alirio Garzón Ochoa:

«1. Tal como lo manifestamos en las versiones libres las obras ejecutadas cumplen con el objeto del contrato.

⁷⁸ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 42

⁷⁹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 39 a 41

⁸⁰ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fls. 16 y 18

⁸¹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 13 a 16

⁸² Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 11

Lo que se contrató se cumplió en cantidades y calidades, lo que corresponde a la estructura, acero y relleno no cuentan con medios para medir cantidades ejecutadas pero no es necesario hacerlo por cuanto este ítem (estructura) no fue contratado y cancelado sino que se trasladó de lo existente en la plaza de mercado y quizá fue donde fallamos buscando mayor economía.

Acá es bueno resaltar que todo está listo para hacer el montaje de una estructura nueva que debe comprar la alcaldía y ante la contraloría planteamos esta como una solución inicial y no lo aceptaron, luego el alcalde amparado en la investigación no le interesa dar solución por contradicciones políticas.

Los materiales utilizados fueron contratados y el ingeniero en el numeral 2 dice: “... se encuentran en las calidades y cantidades contratadas” y de ahí que lo que colapso fue la estructura que trasladamos y que tenía más de 30 años pero que no la cancelamos.

Según el concepto del ingeniero del municipio para el momento de los hechos no eran necesarios planos por ser una obra simple que consistía en replantear un terreno hacer unas zapatas y montar una especie de enramada que sería trasladada y montada ahí; luego, no era una obra de envergadura y mayor inversión que considerara incurrir en más costos cuando lo que buscábamos era precisamente economía y los planos valen.

Este numeral en su pregunta y respuesta es igual al segundo.

La lista de precios de la Gobernación debe existir en la secretaría de Obras e Infraestructura del Departamento para que constaten, pero se contrató por debajo de los precios establecidos por la misma.».

Mediante auto del 15 de julio de 2011⁸³, notificado por estado de 9 de agosto de 2011, la autoridad disciplinaria ordenó el cierre de la investigación disciplinaria.

La Procuraduría Provincial de Tunja a través de auto del 6 de octubre de 2011⁸⁴, de acuerdo con los artículos 161, 162 y 163 de la Ley 734 de 2002, formuló pliego de cargos en contra del exalcalde de Miraflores, Boyacá, al considerar que su comportamiento se encontraba tipificado en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, por participar en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público; dado que en su condición de alcalde, le asistía el deber funcional de realizar todas las acciones tendientes a recuperar los dineros invertidos y evitar un detrimento patrimonial con ocasión del colapso de la obra ejecutada en virtud del contrato 006 celebrado el 30 de mayo de 2007, con el contratista Héctor Pablo Barreto Luna, para la construcción de una cubierta en el lote donde está el banco de maquinaria, primera etapa ubicado en la calle 6 con carrera 9. Así las cosas, la autoridad disciplinaria determinó provisionalmente que la modalidad del accionar fue por omisión, y que la culpabilidad se calificaba a título de dolo por la violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento en tanto al parecer desatendió el deber funcional que le imponía desplegar acciones encaminadas a recuperar la obra o lo dineros invertidos, lo que generó el detrimento patrimonial.

Asimismo, se le endilgó un segundo cargo, consistente en que, en ejercicio de la función pública encomendada, incumplió su deber jurídico de hacer cumplir la ley sobre manejo de los recursos públicos y promover las acciones de responsabilidad contra el contratista y sus garantes, conforme lo exige el tipo disciplinario reglado en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, que se complementa con los mandatos de la Ley 80 de 1993, artículo 4 numerales 2 y 4. En ese sentido, omitió realizar las acciones tendientes a materializar el proceso de declarar el siniestro y hacer efectiva la póliza de

⁸³ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fls. 6 a 10

⁸⁴ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fls. 50

estabilidad de la obra objeto del contrato 006 de 2007. En ese orden, respecto del segundo cargo el despacho determinó provisionalmente que la modalidad del accionar fue por omisión, y calificó la falta provisionalmente como grave a título de dolo.

En la misma providencia la autoridad disciplinaria también formuló un cargo único contra Edwin Alveiro Arguello Doncel, en calidad de secretario de planeación e infraestructura, e interventor del contrato de obra porque certificó y recibió a satisfacción mediante la firma del acta de recibo de fecha 29 de junio de 2007, las obras adelantadas, cuando al parecer dichos trabajos no se habían ejecutado a cabalidad con la debida calidad exigida por las normas técnicas, trayendo como consecuencia que la obra colapsara a los dos y medio mes de recibirse, próximamente.

El disciplinado fue notificado personalmente del pliego de cargos el 14 de octubre de 2011⁸⁵ y presentó descargos el 26 de octubre de 2011⁸⁶ alegando, en suma, que se realizó una inadecuada formulación de los cargos endilgados y una indebida valoración probatoria; que no se configuró dolo por la ausencia del elemento volitivo al no haber mediado la voluntad del investigado, quien actuó de buena fe en el marco de sus funciones; y que se debía archivar la actuación al haberse aplicable el régimen de responsabilidad objetiva. Asimismo, solicitó el decreto de pruebas.

La autoridad disciplinaria profirió auto de pruebas el 16 de diciembre de 2011⁸⁷ en el que resolvió oficiar al Concejo de Miraflores para que allegara copias de las actas de las sesiones de los años 2006 y 2007, donde se discutió la conveniencia, aprobación y forma que debía celebrarse el contrato de obra que dio lugar al proceso disciplinario; comisionar a la Personería de Miraflores para que recibiera las declaraciones de Julio Molano, Álvaro Soler, Luis Coronado, Salomón Perilla, Luis Alfredo Cubides, Juan Claudio Gaona Mora, Nelson Hernando Roa Rubio, Diana Rocío Martínez, Dora Cecilia Suárez, escuchar en versión libre al disciplinado; y negar las demás solicitudes presentadas por el disciplinado en sus descargos.

Carlos Humberto Alfonso otorgó poder al abogado Martín Hernández Sánchez para que lo representara en el proceso disciplinario adelantado en su contra, a quien le fue reconocida personería en auto del 7 de marzo de 2012⁸⁸.

El personero mediante auto del 9 de abril de 2012⁸⁹ avocó la comisión remitida por la Procuraduría Provincial de Tunja y fijó fecha para recibir las declaraciones decretadas y la versión libre del investigado.

⁸⁵ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 121

⁸⁶ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fls. 106 - 117

⁸⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 125

⁸⁸ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fls. 157 y 158

⁸⁹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 197

El Concejo allegó copias de las actas de las sesiones de los años 2006 y 2007⁹⁰, contentivas de los debates y observaciones realizadas por dicha corporación en ejercicio del control político, referentes al proyecto de obra objeto del contrato 006 de 2007.

Según consta en acta número 036 de 5 de agosto de 2006⁹¹, el alcalde «[i]nforma a los concejales que el día 25 de agosto estará en el municipio el señor gobernador con el fin de realizar un consejo de gobierno y ver el estado de los diferentes proyectos. Referente al encerramiento y cubierta del lote de maquinaria informa que se realizará con recursos del fondo de maquinaria, con la colaboración en mano de obra de los estudiantes del curso de construcción del SENA, al igual que algunos materiales suministrados por el Sena».

En acta número 047 del 27 de agosto de 2006⁹², el alcalde indicó que, «lo que hace falta es la cubierta para el lote del fondo de maquinaria para el cual se espera hacer convenio con los estudiantes de construcción del SENA, que tiene un costo aproximando de $12.000.000 contando con materiales que se desmontaron de la plaza de mercado».

En acta 066 correspondiente a la sesión ordinaria del 25 de noviembre de 2006⁹³, el secretario de planeación e infraestructura Edwin Arguello, presentó informe de gestión, indicando que «para el siguiente año se tiene priorizado el cerramiento y cubierta para predio del banco de maquinaria Afirma que el presupuesto para el banco de maquinaria está limitado por la necesidad de asegurar la maquinaria».

Según acta 52 de sesión ordinaria celebrada el 19 de noviembre de 2007⁹⁴, se hizo presente en la misma, la veeduría ciudadana, para informar «[…] sobre las irregularidades presentadas en los contratos y en la ejecución de obras […] para la construcción de la caseta para la maquinaria, informan que los materiales utilizados no son de primera calidad, lo cual ocasiono la caída de la misma. Igualmente manifiesta que dejan constancia de estas irregularidades y que obran en nombre de la comunidad y en función de veedores municipales y no en nombre ni beneficio propio. Anexan CD con imágenes de las obras en mención. De lo anterior se acordó enviar una nota a la personera anexándole el CD y solicitándole investigar estos contratos teniendo en cuenta la información presentada por los veedores.».

El personero recaudó el testimonio rendido por Álvaro Soler⁹⁵, contratista del municipio y vecino del sector donde se realizó la obra colapsada, el cual fue rendido en los siguientes términos: vecino del sector, manifestó que tuvo conocimiento de la ejecución de la obra por su cercanía al lugar, aunque no participó en el contrato. Indicó que la cubierta fue construida con materiales reutilizados provenientes de la antigua

⁹⁰ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fls. 159 y ss.

⁹¹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 172

⁹² Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 176

⁹³ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 181

⁹⁴ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 195

⁹⁵ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 219

plaza de mercado, los cuales, en su criterio, ya habían agotado su vida útil, lo que habría incidido en el colapso ocurrido aproximadamente dos meses y medio después de su construcción. Señaló que las bases de concreto permanecen en buen estado, por lo que atribuyó la falla a la estructura metálica y no a los cimientos. Finalmente, afirmó que la obra generó un beneficio temporal para el municipio mientras estuvo en funcionamiento, al permitir un ahorro en el arriendo, aunque consideró que, de haberse utilizado materiales nuevos, habría sido más funcional y duradera.

Salomón Perilla⁹⁶, comerciante de la zona donde se construyó la obra colapsada, indicó que no le constaban los hechos materia de investigación y que no tenía opinión respecto de los mismos.

El testimonio rendido por Luis Alfredo Cubides⁹⁷, maestro de obra contratado por Héctor Pablo Barreto Luna para la construcción de la obra objeto del contrato 006 de 2007, es el siguiente: encargado de la ejecución de los concretos, manifestó que su intervención se limitó a dicha fase, precisando que los materiales utilizados en esta, especialmente, cemento, hierro y concreto, eran de buena calidad y que, a la fecha, las bases permanecen en adecuado estado. En ese sentido, descartó que el colapso de la obra obedeciera a fallas en los concretos. Indicó que la falla se presentó en la estructura de la cubierta, la cual, según su conocimiento, fue construida con materiales reciclados provenientes de la antigua plaza de mercado. Asimismo, señaló que gran parte de los materiales empleados eran reutilizados, siendo nuevos únicamente los correspondientes a los concretos, lo que incidió en el menor costo de la obra.

Carlos Julio Molano Caballero⁹⁸, exempleado de la Alcaldía de Miraflores, rindió testimonio indicando que para la fecha de los hechos era tesorero y autorizó el giro de los pagos derivados del contrato 006 de 2007. Señalo que no tenía conocimiento respecto de la ejecución del contrato, y realizó las siguientes precisiones: tuvo conocimiento posterior del colapso de la obra, ocasión en la que observó que la estructura estaba compuesta en parte por materiales reciclados –particularmente parales de hierro y tejas provenientes de la antigua plaza de mercado–, mientras que las bases correspondían a construcción nueva. Señaló que dichos materiales reutilizados habían estado expuestos durante varios años a condiciones climáticas adversas y que su empleo obedeció a razones de economía. Asimismo, planteó como hipótesis que el colapso pudo deberse a deficiencias en los amarres de la estructura metálica o a factores externos, como la acción del viento o impactos accidentales, sin que afirmara una causa técnica concluyente.

El testimonio rendido por Juan Claudio Gaona Mora⁹⁹, ingeniero civil y contratista del municipio, dio cuenta que no había participado ni directa ni indirectamente del contrato 06 de 2007, no obstante, observó tras una visita informal después del colapso

⁹⁶ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 223

⁹⁷ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 226

⁹⁸ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 234

⁹⁹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 237

de la estructura, que «era una estructura metálica, la cual estaba construida con perfilería reutilizada y apoyada sobre pedestales de concreto, los cuales si se notaba que eran de reciente construcción [...] de hecho se nota que al tiempo del colapso la estructura de concreto no sufrió ningún daño, el daño fue exclusivamente de la estructura metálica, haciendo alusión al valor del contrato se evidencia que el costo tenido en cuenta en el contrato eran concordantes con el material reutilizado».

Nelson Hernando Roa Rubio¹⁰⁰, exdirector de Servicios Públicos de Miraflores, indicó en su testimonio lo siguiente: manifestó que en la construcción de la cubierta se utilizaron materiales provenientes de la demolición de la antigua plaza de mercado y que la obra colapsó tiempo después de su ejecución. Señaló que, según comentarios de personas con conocimientos técnicos, la falla se habría originado en la reutilización de dichos materiales metálicos, destacando que las columnas de concreto permanecieron en buen estado, por lo que el problema se habría presentado en la estructura.

Diana Rocío Martínez, técnica operativa de Planeación para la fecha de los hechos investigados, rindió testimonio¹⁰¹ en los siguientes términos: manifestó que participó en la formulación del proyecto y en el proceso contractual como auxiliar. Indicó que la obra fue concebida con el propósito de evitar gastos de arrendamiento para el banco de maquinaria y que, por limitaciones presupuestales y recomendación del Concejo, se optó por reutilizar materiales provenientes de la demolición de la plaza de mercado. Precisó que la cimentación y las columnas fueron construidas con concreto y acero nuevos, mientras que la estructura metálica y las tejas correspondían a material reciclado. Añadió que la obra no generó un beneficio duradero, dado que colapsó, y señaló que el supervisor del contrato fue el ingeniero Arguello Doncel, quien también participó en el proceso de contratación.

Dora Cecilia Suárez¹⁰², quien fue veedora y denunciante de los hechos investigados, rindió testimonio indicando que había visitado el sitio de la obra tras el colapso, evidenciando que las vigas y tejas eran reutilizadas de la plaza de mercado.

El disciplinado, Carlos Humberto Alfonso, rindió versión libre y espontánea¹⁰³, en el siguiente sentido: manifestó que el contrato celebrado en 2007 tuvo como finalidad la construcción de una cubierta para el banco de maquinaria del municipio, con el propósito de proteger los equipos y optimizar su uso, aprovechando materiales reutilizables provenientes de la demolición de la plaza de mercado. Señaló que el proceso contractual se adelantó conforme a las reglas de la mínima cuantía y que el proyecto fue elaborado por la Secretaría de Obras con participación de funcionarios técnicos de la administración. Indicó que el colapso de la estructura ocurrió aproximadamente dos meses después de su construcción y atribuyó las críticas a interpretaciones erradas o malintencionadas de terceros, sosteniendo que los elementos reutilizados no generaron

un costo adicional para el municipio y que los ítems contractuales fueron ejecutados conforme a lo pactado, como –según afirmó– fue verificado en actuaciones de control fiscal. Finalmente, cuestionó la idoneidad de algunos veedores que formularon las denuncias y afirmó que varias investigaciones en su contra ya habían sido archivadas.

Edwin Alveiro Arguello Docel, exsecretario de planeación e infraestructura del municipio, quien también fue investigado por la autoridad disciplinaria, rindió versión libre¹⁰⁴, en el siguiente sentido: manifestó que la obra surgió de la necesidad de contar con un lugar para resguardar la maquinaria del municipio y evitar el pago de arrendamientos, iniciativa que –según indicó– fue impulsada por el Concejo con el propósito de reutilizar materiales provenientes de la demolición de la plaza de mercado. Señaló que el proceso contractual se adelantó bajo la modalidad de menor cuantía, con solicitud de cotizaciones y suscripción de las respectivas garantías, y que el estudio técnico fue realizado por la dependencia a su cargo. Precisó que en la obra se emplearon materiales nuevos para la cimentación (concreto y acero) y materiales reutilizados para la estructura, los cuales, debido a su tiempo de uso, habrían incidido en el colapso. Indicó que la finalidad del proyecto era generar un ahorro para el municipio y no un detrimento patrimonial.

En auto del 29 de mayo de 2012¹⁰⁵, se corrió traslado al disciplinado para que alegara de conclusión, lo cual hizo en memorial radicado el 21 de junio de 2012¹⁰⁶, oponiéndose a los cargos y solicitando el archivo definitivo de la actuación por la supuesta inexistencia de las faltas disciplinarias endilgadas.

En fallo¹⁰⁷ del 18 de septiembre de 2012, el procurador provincial de Tunja, resolvió declarar responsable disciplinariamente al investigado. En el fallo disciplinario, se sancionó al exalcalde con destitución e inhabilidad general de 10 años y 3 meses, por haber incurrido a título de dolo, en la falta gravísima prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002. Lo anterior, porque en su condición de alcalde, conocía el trámite contractual que estaba adelantando, era consciente que se estaba utilizando material reciclado o de segunda para construir la obra objeto del contrato 006 de 2007, tuvo conocimiento que la cubierta al poco tiempo de construida había colapsado y, no obstante, omitió desplegar acciones encaminadas a recuperar la obra o los dineros en ella invertidos, alegando que ello requería la adición de recursos presupuestales. La autoridad disciplinaria, en aplicación del principio de non bis in ídem, absolvió al investigado del segundo cargo endilgado, al encontrar que este se subsumía en el primero.

Por otra parte, la providencia resolvió declarar no probado el cargo único endilgado a Edwin Alveiro Arguello Doncel, en su calidad de secretario de planeación e infraestructura d y en consecuencia absolverlo de toda responsabilidad disciplinaria,

porque «no se pudo comprobar con certeza absoluta […] el hecho de que [el] colapso [de] la cubierta tuviera [un] nexo causal con la actuación y desempeño de las funciones de interventor[. En todo caso, no] se arrimaron al expediente pruebas sobre la ejecución del contrato y la forma en que se adelantaron los avances de obra, además, que el [concepto técnico] no aporta mayores elementos de prueba creíbles y que sean relevantes a favor o en contra del disciplinado. [Por lo tanto], se crea una duda razonable que debe ser resuelta a favor del disciplinado, como quiera que existen los documentos de recibo a satisfacción y liquidación del respectivo contrato en los cuales no se deja ninguna anotación sobre deficiencias en los trabajos, al contrario es recibido a satisfacción. [… ] Finalmente [si bien es cierto que se] utilizó material reciclado, [que] la obra colapso y [que] la administración municipal no adelantó ninguna gestión para lograr rehacerla o recuperar los dineros allí invertidos, dicho deber funcional no está en cabeza de Edwin Albeiro Arguello Doncel; [porque] si bien la obra colapso y este hecho constituye un indicio de las irregularidades en que al parecer incurrió el interventor del contrato, el mismo no es suficiente para declararlo responsable disciplinariamente ya que necesitaría una prueba adicional que soporte el indicio respectivo».

Carlos Humberto Alfonso se notificó personalmente del fallo de primera instancia¹⁰⁸ el 20 de septiembre de 2012. El 25 de septiembre de 2012 interpuso recurso de apelación¹⁰⁹ contra la aludida decisión, alegando, en suma, que no se realizó un análisis fáctico de los hechos materia de investigación, que no obra prueba en el expediente que permita acreditar un detrimento del patrimonio del público, que no se efectuó un debido análisis probatorio conforme a las reglas de la sana crítica de las pruebas recaudadas, como los testimonios, concepto técnico y pruebas documentales, y que la PGN no logró acreditar la tipicidad de la conducta ni el dolo con que supuestamente había actuado el disciplinado. Finalmente, alegó que se desconoció el principio de proporcionalidad de la sanción.

El despacho concedió el recurso mediante auto del 8 de octubre de 2012¹¹⁰ y posteriormente, la Procuraduría Regional de Boyacá asumió el trámite del recurso¹¹¹.

La Procuraduría Regional de Boyacá profirió fallo disciplinario de segunda instancia el 30 de noviembre de 2012, confirmando la decisión de primera instancia.

El fallo de segunda instancia fue notificado personalmente al disciplinado¹¹² a través de su apoderada judicial el 21 de mayo de 2019, quedando ejecutoriada en la misma fecha según la constancia de ejecutoria¹¹³.

¹⁰⁸ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 314

¹⁰⁹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 316

¹¹⁰ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 335

¹¹¹ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «48ED_cuad2(.pdf) NroActua 50» /fl. 337

¹¹² Samai Tribunales / Expediente 68001233300020200010400 / Índice 22 «EXPEDIENTE DIGITAL» / Carpeta One Drive «Expediente D-787324» / archivo «D-2015-605-787324 CO 1 folios 315 a 482.pdf» /fl. 185

¹¹³ Samai Tribunales / Expediente 68001233300020200010400 / Índice 22 «EXPEDIENTE DIGITAL» / Carpeta One Drive «Expediente D-787324» / archivo «D-2015-605-787324 CO 1 folios 315 a 482.pdf» /fl. 192

1. Análisis sustancial de la Sala para resolver el tercer problema jurídico

En el caso objeto de estudio, la PGN sostuvo que la conducta desplegada por el exalcalde era típica, al encuadrarse en la falta gravísima prevista en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, porque participó en la actividad contractual en detrimento del patrimonio público.

En este sentido, la tipicidad se estructuró a partir de un conjunto de conductas, dentro de las cuales la omisión de hacer efectiva la póliza es la determinante. En efecto, en el pliego de cargos, se formularon dos cargos contra el alcalde:

® Cargo Primero: celebrar, liquidar y pagar el contrato, luego la obra colapsa, pero el alcalde no realiza actuaciones para recuperar la obra o el dinero, lo cual genera detrimento patrimonial. Este cargo incluye: actividad contractual, colapso de la obra, omisión posterior de hacer efectiva la póliza y detrimento patrimonial.

® Cargo Segundo: no hacer efectiva la póliza antes de terminar el periodo el 31 de diciembre de 2007.

Sin embargo, el alcalde no fue sancionado por ambos cargos. En el fallo disciplinario de primera instancia se resuelve que se sanciona solo por el primer cargo. El segundo cargo (omisión de hacer efectiva la póliza) se archiva, bajo la consideración de que está «inmerso en el primero», y para salvaguardar la garantía del non bis in ídem

¿Entonces por qué fue sancionado realmente? La sanción se fundamenta en participar en la actividad contractual en detrimento del patrimonio público, porque celebró el contrato, ejecutó la obra con materiales inadecuados de segunda mano, pagó el contrato, luego la obra colapsó, en ese sentido, no protegió el patrimonio público, porque no recuperó la obra ni el dinero porque no hizo efectiva la garantía contractual. Por consiguiente, los fallos disciplinarios resaltan los siguientes aspectos relevantes: el uso de materiales de segunda o materiales reciclados, de más de 25 años, la ineficiente calidad de la obra como causa del colapso, la falta de previsión contractual porque no se previeron riesgos, y la omisión frente al daño, porque no exigió reconstrucción y no recuperó recursos a través de la póliza.

De acuerdo con la tesis sancionatoria, dichas actuaciones son contrarias al ordenamiento jurídico y reprochables disciplinariamente al afectar sustancialmente el deber sustancial de no hacer efectiva la póliza. En efecto, para la PGN las acciones irregulares atribuidas al demandante causaron una afección a la función pública que estaba llamado a cumplir, al no realizar el proceso contractual en debida forma y proteger los recursos públicos.

En el caso analizado, la PGN sostuvo que el comportamiento irregular del demandante se subsumía en el tipo disciplinario reglado en el artículo 48 numeral 31 del Código Único Disciplinario, al estar probado que el exalcalde efectuó un proceso de contratación, liquidó el contrato y pagó la obra, que luego la obra colapsó y, antes de terminar su periodo constitucional el 31 de diciembre de 2007, omitió adelantar actuaciones que permitiera recuperar los recursos invertidos, dejándolos perder.

Para la PGN, con las pruebas recaudadas en el proceso disciplinario, si bien la obra era necesaria, el disciplinado contrató una obra sin contar con los materiales idóneos para su construcción, pues se reutilizaron vigas y tejas recicladas de la demolición de la plaza de mercado municipal, sin verificar su idoneidad. Adicionalmente, luego de recibida y colapsada la obra, contó con tiempo suficiente durante su período constitucional, para adelantar las gestiones correspondientes con el contratista y la compañía de seguros que expidió las pólizas de estabilidad, pero no lo hizo.

Para arribar a las anteriores conclusiones, la PGN adelantó un análisis probatorio de los documentos y testimonios allegados al proceso:

La PGN corroboró la existencia del contrato de obra 006 de 2007 celebrado entre el municipio de Miraflores y Héctor Pablo Barreto Luna, para la construcción de una cubierta en el lote «banco de maquinaria, primera etapa» ubicado en la calle 6 con carrera 9 y verificó los soportes respectivos de su estudio de conveniencia, celebración, ejecución, recibo a satisfacción, pago y liquidación. Así las cosas, advirtió que en ninguno de estos documentos se plasmó el uso de materiales reciclados de una antigua plaza para la construcción de la cubierta en el lote.

Se estudiaron las actas de las sesiones 17, 020, 030, 034, 036, 047 y 066 del año

2006 y, 007, 010, 017, 032 y 052 de 2007 del Concejo, encontrando que desde el año 2006 se había advertido la necesidad de la cubierta para la protección de la maquinaria que no está en funcionamiento y se encontraba a la intemperie. Así, se observa que el exalcalde investigado manifestó que se esperaba adelantar la obra con la asistencia de los estudiantes de construcción del Sena, que el costo aproximado era de $12.000.000 y que se contaba con los materiales desmontados de la plaza de mercado.

Asimismo, la autoridad disciplinaria valoró las declaraciones de los miembros del comité de veeduría ciudadana. En primer lugar, los miembros de la veeduría Dora Cecilia Suárez, Israel Barrera Moreno y Pablo José Cruz Ávila, de profesión constructor, señalaron que la obra contratada únicamente duró 73 antes de colapsar y testificaron que para la construcción de la cubierta se utilizaron materiales de segunda que se recuperaron de la antigua plaza de mercado.

La de Luis Alfredo Cubides, albañil que prestó sus servicios como maestro de obra para el contratista, quien manifestó construir la caseta según los diseños que le entregaron y afirmó que los concretos estaban en perfecto estado y que la estructura de hierro era reutilizada de una obra demolida en la plaza de mercado.

El testimonio de Carlos Julio Molano Caballero, tesorero para la fecha de los hechos, quien giró los pagos correspondientes al contrato 006 de 2007, y que, pese a no tener conocimiento de las condiciones técnicas estructurales de la cubierta construida, observó que los materiales pertenecían a una estructura de la plaza de mercado que fue desmontada y tenían más de 25 años de uso.

La declaración de Juan Claudio Gaona Mora, quien pese a no haber participado del proceso de contratación ni ejecución de la obra que dio lugar a la investigación,

manifestó haber realizado una visita al lugar de los hechos tras el siniestro, encontrando que la estructura metálica utilizada era reutilizada.

Por su parte, de la declaración recibida de Nelson Hernando Roa Rubio, quien fue director de Servicios Públicos del municipio para la fecha de los hechos y posteriormente fue elegido alcalde de Miraflores, se extrae que es cierto que dentro de la construcción se utilizaron materiales recuperados de la demolición de la plaza de mercado.

Finalmente, se estudió el testimonio de Diana Rocío Martínez, técnico operativo de la Secretaría de Planeación que participó de la elaboración del contrato de obra que dio lugar a los hechos investigados, y afirmó que desde un comienzo se proyectó hacer la cubierta y los soportes de la cubierta con estructura metálica que había quedado del desmonte de la plaza del mercado.

Dentro del recaudo probatorio se ordenó una visita técnica al lugar de donde se construyó la obra colapsada, para lo cual fue comisionada la Personería, entidad que solicitó el apoyo de la Secretaría de Planeación. No obstante, ni la visita ni el informe elaborado por el secretario de planeación del municipio fueron tenidos en cuenta ni a favor ni en contra del disciplinado, pues de estos se concluyó que no se contaba con los medios técnicos para determinar si la construcción se realizó acorde a los planos y diseños, si los materiales usados estaban acordes a los contratados y a la lista de precios unitarios, ni si la calidad de los insumos era la adecuada. Finalmente, la PGN advirtió que acorde a las reglas de la sana crítica, se dejaba en entredicho la idoneidad del dictamen, pues en este se afirmó que se había cumplido con el objeto de contrato, pese a que la estructura colapsó.

Luego de analizar integralmente el acervo probatorio, la PGN concluyó que se encontraban demostrados los siguientes hechos: desde el año 2006, la administración municipal advirtió la necesidad de construir una cubierta en el lote banco de maquinaria para proteger las maquinas que allí se almacenaban. Se señaló que para la construcción se requería un presupuesto de $12.000.000 y se reutilizarían materiales recuperados del desmonte de la plaza de mercado municipal. Para tal fin, el alcalde a suscribió contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2007, indicando que para la construcción se utilizarían materiales de primera calidad. El contrato se ejecutó y la obra se recibió a conformidad, por lo que se pagó al contratista la totalidad del valor del contrato, esto es, $10.793.411 y se procedió a su liquidación. Tras 73 días de recibida la obra, colapsó la cubierta. El investigado, en su calidad de alcalde a la fecha de los hechos, no realizó ninguna acción tendiente a recuperar la obra o los dineros invertidos, ya que no hizo efectiva la póliza.

A partir de esta valoración probatoria, la PGN concluyó que la conducta del alcalde se adecuaba a la primera modalidad de infracción a la que alude el tipo disciplinario previsto en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, al no haber evitado el detrimento del patrimonio público en ejercicio de la actividad contractual.

Para la Sala en cambio, la conducta reprochada al exalcalde no encuadra en el tipo disciplinario previsto en referida norma, porque, aunque los fallos disciplinarios identifican como causa del colapso la utilización de material de segunda mano, de más de 25 años de uso previo, no lo hacen como una conclusión técnica científica resultado

de valoración pericial, sino como una inferencia probatoria basada principalmente en testimonios. Sin embargo, la misma PGN señala que no pudo hacer pruebas de laboratorio, y que no fue posible verificar técnicamente la calidad de los materiales.

Pero, además, la conducta es atípica porque no se acreditó el elemento estructural del tipo: el detrimento patrimonial jurídicamente imputable al disciplinado. La PGN construyó un detrimento aparente o hipotético, no real ni probado.

La configuración de la primera modalidad de la falta disciplinaria prevista en el artículo 48 numeral 31 exige la concurrencia de los siguientes elementos: (i) participación en la etapa precontractual o en la actividad contractual, (ii) existencia de un detrimento del patrimonio público, y (iii) relación de imputación entre la conducta del servidor y el detrimento producido. De estos, el elemento determinante es el detrimento patrimonial, entendido como: una pérdida, menoscabo o disminución real, cierta y verificable de los recursos públicos.

En consecuencia, no basta una inferencia, una sospecha, un resultado desfavorable. Se requiere prueba concreta del daño, determinación de su alcance, y su imputación funcional. En el caso concreto, la Sala advierte que no se encuentra acreditado el detrimento patrimonial en los términos exigidos por el tipo disciplinario, por las siguientes razones:

No existe prueba técnica sobre la falla de la obra: del material probatorio se desprende que la visita especial realizada por la Personería y el secretario de Planeación, no permitió establecer la calidad de la obra ni las causas del colapso, por lo tanto no se contaban con medios para medir las calidades de los materiales ni determinar técnicamente la causa del colapso. Ello es crucial porque no hay prueba técnica de incumplimiento, y no hay prueba técnica de mala calidad imputable al demandante.

La Sala advierte que el conjunto de testimonios obrantes en el expediente – incluidos los rendidos por veedores ciudadanos, particulares, funcionarios municipales y personas vinculadas de manera indirecta a la ejecución de la obra– coinciden en señalar, de manera general, el uso de materiales reutilizados y la ocurrencia del colapso de la estructura; sin embargo, dicha convergencia no resulta suficiente para acreditar, con el grado de certeza exigido en materia disciplinaria, la causa técnica del daño ni la existencia de un detrimento patrimonial jurídicamente imputable al demandante. En efecto, aunque algunos declarantes cuentan con cierta cercanía a los hechos e incluso con conocimientos empíricos o experiencia en actividades de construcción, lo cierto es que sus afirmaciones no se encuentran respaldadas por estudios técnicos, dictámenes periciales o análisis estructurales que permitan establecer, de manera objetiva y verificable, las razones del colapso, la idoneidad de los materiales utilizados o la eventual falla en la ejecución del contrato.

En ese contexto, las conclusiones que formulan los testigos –en particular, aquellas que atribuyen el colapso al uso de materiales de segunda o a deficiencias estructurales– corresponden a inferencias construidas a partir de la observación o de referencias indirectas, pero no a constataciones técnicas científicas concluyentes, razón por la cual no pueden ser erigidas como prueba determinante del nexo causal ni del

detrimento alegado. Así, pese a la reiteración de tales afirmaciones, estas no superan el ámbito de la percepción y la opinión, y no satisfacen la carga probatoria que recae sobre la autoridad disciplinaria, lo que conduce a concluir que en el expediente no existe prueba técnica suficiente que permita establecer con certeza la causa del colapso ni la configuración de un detrimento patrimonial cierto, concreto y cuantificable.

Por otra parte, no se acreditó la pérdida real de los recursos públicos: la PGN equiparó colapso de la cubierta a pérdida total de la obra, pero esa inferencia es jurídicamente incorrecta. En efecto, el contrato fue ejecutado, la obra fue recibida, no se probó que el valor pagado no correspondiera a lo construido, por tanto no se acreditó que los recursos públicos se hubieran perdido, ya que el valor del contrato correspondió a obras efectivamente ejecutadas.

El detrimento no fue cuantificado ni determinado: la autoridad disciplinaria no realizó valoración económica del daño, no determinó el monto del supuesto detrimento, no estableció pérdida patrimonial efectiva. Se limitó a asumir que la obra colapsada era igual a detrimento, lo cual constituye una inferencia, no una prueba.

Ruptura del nexo de imputación: si bien el colapso de la obra está acreditado, la Sala advierte que no se probó que dicho resultado fuera jurídicamente imputable al demandante, por cuanto no se probó que la causa del colapso fuera atribuible a su conducta, en la medida que no está científicamente probado que ello obedeció a la reutilización de material de construcción, y no existe certeza sobre las condiciones técnicas de ejecución.

En ese sentido, la PGN terminó fundamentando la responsabilidad en la omisión de exigir la reconstrucción, y en hacer efectiva la póliza. Sin embargo, la Sala observa que dicha omisión no sustituye el elemento del detrimento, porque el tipo legal lo exige como presupuesto, no como consecuencia hipotética, de manera tal que la omisión no genera automáticamente pérdida patrimonial.

En suma, no existe en el expediente prueba técnica, científica o pericial que permita concluir que el colapso de la obra obedeció a la utilización de materiales de segunda o reutilizados. Por el contrario, la diligencia de inspección practicada por la Personería y la Secretaría de Planeación dentro de la actuación disciplinaria fue explícita en señalar que no se contaba con los medios técnico-científicos para evaluar la calidad de los materiales ni para determinar las causas del colapso de la estructura, lo que impide establecer, con el grado de certeza exigido en materia sancionatoria, una relación causal entre el resultado dañoso y una eventual deficiencia en la construcción atribuible al contratista o al disciplinado.

En esa misma línea, la ausencia de certeza sobre las causas del colapso de la obra comporta la ruptura del nexo de imputación exigido por el tipo disciplinario, en la medida en que no es posible atribuir jurídicamente al demandante un resultado cuya génesis permanece indeterminada desde el punto de vista técnico-científico. En efecto, si no se encuentra acreditado que el colapso obedeció a una falla en la construcción imputable a la actividad contractual dirigida por el disciplinado –y no, por ejemplo, a factores externos, deficiencias no verificables o causas ajenas a su ámbito de

competencia–, no puede sostenerse válidamente que el detrimento patrimonial, en caso de existir, sea consecuencia de su conducta.

A lo anterior se suma que tampoco se encuentra demostrado un detrimento patrimonial real, cierto y cuantificable, en los términos exigidos por el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002. En efecto, la autoridad disciplinaria partió de equiparar el colapso de la cubierta con la pérdida total de los recursos públicos invertidos, sin acreditar que el valor pagado no correspondiera a las obras efectivamente ejecutadas, ni determinar el alcance económico del supuesto daño. Así, no obra en el expediente prueba que permita establecer una disminución patrimonial concreta del municipio, ni la cuantificación del perjuicio, ni su efectiva materialización en términos jurídicamente verificables.

En estas condiciones, la Sala concluye que la imputación disciplinaria se edificó sobre una doble indeterminación probatoria: de un lado, la ausencia de certeza sobre la causa del colapso de la obra y, de otro, la falta de acreditación de un detrimento patrimonial real. Tal deficiencia impide tener por configurados los elementos estructurales del tipo disciplinario, razón por la cual la conducta atribuida al demandante resulta atípica, lo que conduce a la nulidad de los actos administrativos sancionatorios.

De otra parte, la Sala advierte que la omisión atribuida al demandante consistente en no haber hecho efectiva la garantía de estabilidad de la obra durante el tiempo restante de su período constitucional no se subsume en la falta disciplinaria prevista en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002. En efecto, se encuentra acreditado que, en desarrollo del contrato de obra 006 del 30 de mayo de 2007, el contratista constituyó la póliza de cumplimiento núm. 998533, expedida por la compañía Liberty Seguros S.A., en la cual figuró como tomador el contratista Héctor Pablo Barreto Luna, como asegurado y beneficiario el municipio de Miraflores, Boyacá, y cuyo objeto comprendía, entre otros amparos, la estabilidad de la obra por el término de cinco años.

En ese sentido, se encuentra acreditado en el expediente que la garantía de estabilidad de la obra fue constituida por un término de cinco años, contados a partir de la ejecución del contrato, de manera que su vigencia se extendía con posterioridad a la finalización del período del actor como alcalde. En estas condiciones, no puede afirmarse que existiera un deber funcional exclusivo, inmediato e inaplazable en cabeza del disciplinado de hacer efectiva dicha garantía dentro del breve lapso comprendido entre el colapso de la obra y la terminación de su mandato, máxime cuando el amparo contractual permanecía vigente y podía ser exigido por la administración entrante.

Así las cosas, la conducta omisiva que se le imputa no solo carece de la entidad suficiente para estructurar el tipo disciplinario analizado, sino que además desconoce la naturaleza temporal de las garantías contractuales, las cuales están concebidas precisamente para ser exigibles dentro de su vigencia, con independencia de los cambios en la titularidad del cargo. En consecuencia, no resulta jurídicamente válido derivar responsabilidad disciplinaria por la sola inactividad del demandante en un periodo en el que la posibilidad de hacer efectiva la póliza no se encontraba perentoriamente limitada, lo que refuerza la conclusión según la cual no se configura la tipicidad de la conducta atribuida.

A lo anterior se suma que en el expediente se encuentra acreditado que, con posterioridad a la finalización del período constitucional del demandante, la administración municipal entrante efectivamente declaró el siniestro mediante el acto administrativo correspondiente, actuación con la cual se activó el procedimiento dirigido a hacer efectiva la póliza de cumplimiento 998533 expedida por Liberty Seguros S.A.

Este hecho resulta particularmente relevante, en tanto demuestra que el mecanismo de protección del patrimonio público sí fue ejercido dentro de la vigencia del amparo, y que su materialización no dependía de manera exclusiva ni excluyente de la actuación del demandante durante el breve lapso de 3 meses que restaba de su mandato, de manera que la inactividad del demandante no comprometió la efectividad de la garantía ni consolidó un daño patrimonial.

Pero, además, dicha circunstancia tiene una consecuencia jurídica directa en el análisis de tipicidad: impide tener por configurado un detrimento patrimonial cierto y consolidado, en la medida en que la activación de la garantía precisamente tiene por finalidad resarcir o evitar la pérdida de los recursos públicos comprometidos. En este punto, la Sala precisa que el tipo disciplinario previsto en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002 exige la acreditación de un detrimento cierto, real y verificable, y no la mera existencia de un riesgo o afectación eventual del patrimonio público.

En esa medida, aun si se admitiera que el colapso de la obra generó una situación de riesgo para los recursos públicos, lo cierto es que, al haberse activado el mecanismo de cobertura contractual dentro de su vigencia, dicho riesgo no se consolidó en un daño definitivo, sino que se mantuvo en el plano de lo eventual o potencial, insuficiente para estructurar el resultado exigido por el tipo disciplinario.

Así las cosas, la conducta reprochada pierde sustento desde la perspectiva de la tipicidad, pues, aunque sí existía un deber funcional en cabeza del actor de hacer efectiva la garantía, no se configuró un detrimento patrimonial cierto en los términos exigidos por la norma disciplinaria, lo que refuerza la conclusión según la cual la imputación carece de uno de sus elementos estructurales.

1. Decisión con respecto a la validez de los actos administrativos sancionatorios demandados, y el restablecimiento del derecho¹¹⁴

Lo hasta aquí expresado es suficiente argumento para que la corporación, en ejercicio de la atribución que le es propia, declare la nulidad de los actos administrativos sancionatorios aduciendo para ello las causas de invalidez que se dejaron consignadas, lo que no obsta para que esta Sala, con apoyo en la abundante secuencia probatoria, deba precisar la correspondencia entre el comportamiento imputado al exalcalde Carlos Humberto Alfonso, con la respuesta disciplinaria adecuada y legal, prevista por el ordenamiento aplicable al caso, tal como enseguida se pasa a explicar.

114 El siguiente apartado se construye teniendo en cuenta las sentencias del 20 y 26 de marzo de 2014 y 14 de agosto de 2014, proferidas por la Subsección A en los expedientes 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12), 11001-03-25-000-2013 00117-00(0263-13) y 11001-03-25-000-2012-00208-00(0827-12). Así mismo, las sentencia del 27 de julio de 2017 y del 4 de mayo de 2023, emitidas por la Subsección B en los expedientes 11001-03-25-000-2011-00626-00(2463-11) y 25000-23-42-000-2016-00089-01 (3413-2021).

En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA, como parte del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el juez contencioso–administrativo tiene la facultad de ordenar las medidas que sean procedentes para (i) restablecer en su derecho a la persona afectada por actos administrativos declarados nulos, y (ii) reparar el daño infligido.

Finalmente, en ejercicio del control integral de legalidad, al que se referirá la Sala a continuación, que faculta al juez contencioso para ajustar la adecuación típica cuando la efectuada por la autoridad disciplinaria resulta contraria a derecho.

2. El control de legalidad que la jurisdicción de lo contencioso–administrativo ejerce sobre los fallos disciplinarios es pleno e integral

En el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala Plena de esta corporación en sentencia SU del 9 de agosto de 2016, proferida en el expediente 2011-316 (1210), unificó los criterios interpretativos en torno a la competencia del juez de lo contencioso–administrativo en materia del control de legalidad sobre los actos administrativos disciplinarios, para definir que es integral, pleno y positivo, porque «la actividad del juez […] supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales».

En ese sentido, la Sala Plena estableció en la referida sentencia del 9 de agosto de 2016, que en ejercicio del denominado juicio integral, el juez contencioso tiene competencia para examinar todas las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, porque aunque el juicio de legalidad se guía por las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto, que en virtud de la primacía del derecho sustancial, el juez puede y debe examinar aquellas causales conexas con derechos fundamentales, con el fin de optimizar la tutela judicial efectiva, de máxima importancia al tratarse del ejercicio de la función pública disciplinaria que puede afectar de manera especialmente grave derechos fundamentales.

De igual manera, la referida sentencia precisó que el juicio integral permite al juez contencioso estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria, así como controlar la valoración de la prueba porque sólo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado.

El control judicial integral también permite que el juez contencioso examine en la actuación sancionatoria, el estricto cumplimiento de todos los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, la legalidad (tipicidad), culpabilidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

Finalmente, la Sala Plena señaló que el juez contencioso, en virtud del principio de proporcionalidad, y en aplicación del artículo 187 del CPACA, está facultado para realizar un control positivo, capaz de sustituir la decisión adoptada por la administración, ya que la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y la graduación prevista en la ley. Sobre este último aspecto, la Sala Plena de esta corporación de manera puntual razonó lo siguiente:

«Se hace una especial referencia al principio de proporcionalidad previsto en el artículo 18 de la Ley 734, según el cual, la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida y la graduación prevista en la ley. En los casos en que el juicio de proporcionalidad de la sanción sea parte de la decisión judicial, el juez de lo contencioso administrativo dará aplicación al inciso 3 del artículo 187 del CPACA que permite “[…] estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas […]”. El juez de lo contencioso administrativo está facultado para realizar un “control positivo”, capaz de sustituir la decisión adoptada por la administración, lo que permite hablar de “[…] un principio de proporcionalidad sancionador, propio y autónomo de esta esfera tan relevante del Derecho administrativo [...]”, lo cual permite afirmar que “[…] el Derecho Administrativo Sancionador ofrece en este punto mayores garantías al inculpado que el Derecho Penal […]”».

Es importante precisar, que dentro del sistema de fuentes, las sentencias de unificación del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción, tienen fuerza vinculante en la labor de interpretación y aplicación del derecho. La función de unificación de la jurisprudencia en cabeza del Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso–Administrativo. De esta manera, la categorización de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado como un tipo especial de providencias judiciales tiene una relación directa con el principio de igualdad, la seguridad jurídica y la coherencia del ordenamiento jurídico.

Para finalizar este apartado, la Sala retoma el contenido del artículo 187 del CPACA, el cual establece expresamente en su inciso 3 que «[p]ara restablecer el derecho particular, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas».

De acuerdo con la disposición transcrita, es evidente que el legislador facultó al juez de esta jurisdicción para reformar las decisiones acusadas o estatuir nuevas en su reemplazo y, en consecuencia, en el caso concreto nada le impide a la Sala reemplazar la sanción impuesta en sede administrativa, la cual, como ya quedó ampliamente expuesto, estuvo fundada en una conducta que no encuadra en una de las dos modalidades de infracción disciplinaria señaladas en el artículo 48.31 de la ley 734 de 2002, que alude a la participación en la actividad precontractual y contractual con detrimento del patrimonio público, como erradamente lo hizo la PGN, y que, en consecuencia, deviene en desproporcionada.

En ese sentido, la medida de anulación de los actos demandados no es suficiente en sí misma para restablecer automáticamente al demandante en su derecho, pues además de resarcir el interés individual, es necesario atender el interés general que impone el deber de caracterizar jurídicamente los comportamientos de los servidores del

Estado cuando quiera que estos ameriten corrección disciplinaria, de conformidad con los parámetros establecidos para el efecto.

No puede ser otro el sentido de la norma, si se considera que debe primar la justicia material y que, el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso–administrativo sobre los actos de contenido sancionatorio es pleno e integral; y se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la Ley en la medida en que sea aplicable.

1. Readecuación jurídica de la conducta atribuida al servidor público en el proceso disciplinario

En lo que tiene que ver con la facultad del juez contencioso de readecuar la conducta atribuida al servidor público por la autoridad disciplinaria, la Sala aclara que ese criterio jurisprudencial¹¹⁵ surgió luego de considerar que el art 187 del CPACA dispone que el juez contencioso «podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas». En desarrollo de dicha facultad, esta Sección ha utilizado 3 vías para su desarrollo como pasa a explicarse de manera resumida (i) modificación directa de la imputación típica; (ii) disminución de la tipicidad, y (iii) disminución del grado de culpabilidad:

Modificación directa de la imputación típica: parte del hecho según el cual, en el proceso disciplinario, al investigado se le realiza una imputación que comprende un aspecto fáctico, es decir, la identificación de la conducta, y un aspecto jurídico en el cual están previstas las infracciones obligacionales y las faltas disciplinarias. En este caso, el juez considera que la imputación jurídica, o sea la atribución de haber cometido las infracciones obligacionales y las faltas disciplinarias, no se corresponde con los hechos que fueron investigados por la autoridad disciplinaria. Sin embargo, observa que estos hechos sí encajan en otra descripción disciplinaria de menor grado, que nunca fue puesta en conocimiento del disciplinado y menos aún debatida en el proceso disciplinario, motivo por el cual adjudica directamente la imputación típica y gradúa la sanción, en atención a la conjunción de esa nueva descripción típica y el grado de culpabilidad. Esta vía ha sido utilizada por esta Corporación, entre otras, en las sentencias del 20 y 26 de marzo y 14 de agosto de 2014¹¹⁶.

Disminución de la tipicidad: tiene lugar cuando el juez contencioso–administrativo, ante la prosperidad de un cargo de atipicidad, puede establecer que: (i) el demandante sí incurrió en la conducta reprochada, lo que constituye la imputación fáctica, pero (ii) el reproche fáctico no alcanza el máximo nivel típico imputado al demandante, por ejemplo, falta gravísima, sino un nivel inferior, esto es: falta grave o leve, por incumplimiento de los deberes del cargo, que también fue discutido en el proceso disciplinario, por estar subsumido en la imputación, como ocurre en el presente caso. En este evento, el juez

¹¹⁵ Que cual también ha sido conocido desde la jurisprudencia de esta Sección como «la facultad de recomposición del acto administrativo», y que Agustín Gordillo, en Argentina, la denominaba «saneamiento judicial» del acto administrativo; Pedro Escribano, en España, lo titulaba como el fenómeno de «conversión» o «novación» del acto administrativo; y que el Consejo de Estado francés ha definido como como la «nulidad parcial cualitativa».

¹¹⁶ Las sentencias del 20 y 26 de marzo de 2014 y 14 de agosto de 2014, fueron proferidas por la Subsección A en los expedientes 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12), 11001-03-25-000-2013 00117-00(0263-13) y 11001-03-

25-000-2012-00208-00(0827-12).

contencioso–administrativo está facultado para anular parcialmente el acto administrativo y readecuar la conducta estableciendo la falta que en realidad cometió el demandante, la cual debe ser de menor entidad, para luego de la revisión de los demás factores que componen la responsabilidad disciplinaria, o sea, ilicitud sustancial y culpabilidad, imponer la sanción disciplinaria que corresponda. Esta vía ha sido utilizada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en la sentencia del 27 de julio de 2017¹¹⁷, en la cual la PGN en el proceso disciplinario había sancionado al demandante con destitución y 11 años de inhabilidad general, previa imputación de una falta gravísima -artículo 48.19 de la Ley 734 de 2002- y una falta grave -artículos 34.2 y

34.6 de la Ley 734 de 2002-, pero en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho se anuló únicamente la falta gravísima subsistiendo la falta grave, lo cual dio lugar a que se modificara la sanción por suspensión e inhabilidad especial.

Mutación de la falta disciplinaria por disminución del grado de culpabilidad¹¹⁸: tiene lugar cuando el juez contencioso–administrativo ante la prosperidad de un cargo referido a la culpabilidad, puede establecer que: (i) el demandante sí incurrió en la conducta reprochada, es decir, la imputación fáctica es adecuada, (ii) el reproche fáctico alcanza el máximo nivel típico imputado al demandante, por ejemplo falta gravísima, (iii) pero el nivel de la culpabilidad no es el que le fue imputado, por ejemplo dolo, sino que es uno menor, verbigracia culpa grave, y en consecuencia por virtud del artículo 43.9 de la Ley 734 de 2002¹¹⁹, la imputación típica se mantiene pero bajo la denominación de falta grave, lo cual repercute en la tasación de la sanción, disminuyéndola. En este evento, el juez contencioso administrativo está facultado para anular parcialmente el acto administrativo pero dejando incólume la descripción típica de la falta imputada, y degradándola de falta gravísima a falta grave para luego de la revisión de los demás factores que componen la responsabilidad disciplinaria, ilicitud sustancial y culpabilidad, imponer la sanción disciplinaria que corresponda, la cual necesariamente debe ser menor a la impuesta por la autoridad disciplinaria.

2. Caso concreto

Como se vio en detalle, la forma en que Carlos Humberto Alfonso fue procesado y sancionado por la PGN resultó lesiva a sus derechos y contraria a la Constitución y la ley. Sobre este aspecto, el restablecimiento integral –el del afectado y el del orden jurídico– sólo se logra, en plena justicia, cuando la respuesta disciplinaria otorgada a la conducta descrita para el exalcalde sea acorde con su gravedad y concordante con la ley.

En ese sentido, para la Sala, la conducta del exalcalde de Miraflores, Carlos Humberto Alfonso, sí tuvo implicaciones a la luz de la ley disciplinaria, porque no actuó conforme a derecho, tan sólo que en una dimensión distinta al tratamiento otorgado por el proceso disciplinario que en esta causa se analizó, dado que la omisión de adelantar las gestiones de hacer efectiva la póliza, aunque no se subsume en la primera modalidad

¹¹⁷ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 27 de julio de 2017, Expediente 2011-626-00 (2463-2011).

¹¹⁸ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 4 de mayo de 2023. Expediente 2016-89-01

(3413-2021).

¹¹⁹ Que señala que la realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave.

del artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, que alude a participar en la actividad contractual con detrimento del patrimonio público, por la razones anteriormente expuestas, sí significa el incumplimiento de deberes, ya que la exigibilidad del deber funcional no dependía de la certeza del daño, sino de la ocurrencia del hecho potencialmente amparable por la garantía, lo cual imponía, al menos, la activación del trámite correspondiente.

En este contexto, una vez descartada la configuración de la falta gravísima prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, lo cierto es que el comportamiento del demandante no resulta disciplinariamente irrelevante para esta Subsección, por lo que corresponde a la Sala determinar la entidad de la conducta desde la perspectiva de su gravedad.

Para el efecto, se tiene que, de conformidad con el artículo 42 ibídem, las faltas disciplinarias se clasifican en gravísimas, graves y leves, de modo que, al excluir la adecuación de la conducta del demandante en el primer nivel, procede establecer si es constitutiva de falta grave o leve, a la luz de los criterios previstos en el artículo 43 del mismo estatuto. Es importante señalar, que conforme al artículo 50 ibídem, constituye

«falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley». La norma señala además, que «la gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo 43 de este código».

A su turno, el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 dispone que la determinación de la gravedad o levedad de la falta debe atender, entre otros factores, al grado de culpabilidad, la naturaleza esencial del servicio, el grado de perturbación del mismo, la trascendencia social de la conducta, el perjuicio causado y las circunstancias en que esta se cometió.

Aplicados dichos criterios al caso concreto, la Sala advierte que la omisión atribuida al demandante –consistente en no haber iniciado el trámite de declaratoria de siniestro durante el tiempo restante de su período– no generó un detrimento patrimonial cierto ni una afectación materialmente verificable del servicio, en tanto la garantía contractual se encontraba vigente y, de hecho, fue activada por la administración subsiguiente, como constató la Sala. En ese orden, la conducta evidencia un incumplimiento funcional de baja entidad, que no alcanza el umbral de gravedad exigido para su calificación como falta grave, por lo que se impone su adecuación como falta leve.

En efecto, en su condición de alcalde y ordenador del gasto, a Carlos Humberto Alfonso le asistía el deber funcional de adoptar las medidas necesarias para la protección de los recursos públicos comprometidos en el contrato de obra, lo cual incluía, ante el colapso de la estructura, iniciar oportunamente las actuaciones administrativas dirigidas a la declaratoria del siniestro y a la efectividad de las garantías constituidas por el contratista. Este deber encuentra sustento tanto en el artículo 34, numerales 2 y 3 de la Ley 734 de 2002, en cuanto impone a todo servidor público el cumplimiento diligente de

sus funciones y la salvaguarda de los bienes y recursos estatales, como en el artículo 4 de la Ley 80 de 1993, que establece de manera expresa la obligación de las entidades estatales de adelantar las gestiones necesarias para hacer efectivas las garantías y obtener la indemnización de los daños derivados de la actividad contractual.

En ese contexto, está acreditado que, pese a conocer el colapso de la obra dentro del término de su mandato, el demandante omitió dar inicio al trámite administrativo correspondiente a la declaratoria del siniestro, actuación que constituye el presupuesto necesario para hacer exigible la póliza de estabilidad y, por ende, para procurar la recuperación de los recursos públicos comprometidos. Dicha omisión, si bien no comporta por sí misma la producción de un detrimento patrimonial cierto y cuantificable en los términos exigidos para la configuración de la falta gravísima imputada por la PGN, en los términos del artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002, sí refleja un incumplimiento del deber de diligencia en la gestión contractual y de protección del erario. Por consiguiente, la conducta se adecua a una falta disciplinaria de menor entidad, en la medida en que comporta una infracción funcional por omisión, consistente en no activar los mecanismos jurídicos disponibles para la efectividad de las garantías contractuales.

La Sala insiste en que la omisión en la que incurrió el demandante no reviste la entidad suficiente para ser calificada como gravísima o grave, en la medida en que, si bien se acreditó el incumplimiento del deber funcional consistente en promover oportunamente la declaratoria del siniestro para hacer efectiva la garantía contractual, no se evidencia que dicha inactividad haya estado acompañada de una desatención manifiesta, reiterada o deliberada de sus funciones. Por el contrario, el contexto fáctico muestra que el disciplinado actuó dentro de un escenario de incertidumbre técnica sobre las causas del colapso de la obra y en el marco del cierre de su período constitucional, circunstancias que razonablemente incidían en la priorización de actuaciones administrativas y en la definición de las medidas a adoptar frente a la ejecución de las garantías.

En ese mismo sentido, en aplicación del parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, la Sala considera que la conducta resulta reprochable a título de culpa grave, en cuanto el demandante omitió desplegar una actuación que, aunque jurídicamente exigible, no aparecía como perentoria en el contexto concreto en que se produjeron los hechos. En efecto, la efectividad de la póliza de estabilidad estaba prevista por un término de cinco años, lo que relativizaba la inmediatez de la actuación, además, la continuidad de la función administrativa permitía que la administración entrante evaluara y promoviera las acciones correspondientes. En consecuencia, la Sala concluye que la infracción al deber funcional, si bien existente, no comporta una afectación sustancial intensa de la función pública, sino una desviación menor en el estándar de diligencia exigible, propia de una falta leve sancionable disciplinariamente.

En relación con la antijuridicidad de la conducta, la Sala precisa que, conforme al artículo 5 de la Ley 734 de 2002, la falta disciplinaria es antijurídica cuando afecta el deber funcional sin justificación alguna, de modo que, en el ámbito del derecho disciplinario, la ilicitud sustancial no se fundamenta en la producción de un daño material o en la lesión de un bien jurídico en sentido estricto, sino en el incumplimiento de los deberes que rigen el ejercicio de la función pública.

Bajo ese entendimiento, la Sala encuentra que la omisión atribuida al demandante

–consistente en no haber iniciado el trámite de declaratoria de siniestro dentro del tiempo restante de su período– sí comporta una infracción al deber funcional de protección de los recursos públicos, lo que permite tener por acreditado el elemento de ilicitud sustancial. No obstante, dicha antijuridicidad se presenta con una intensidad reducida, en tanto no se acreditó la causación de un detrimento patrimonial cierto ni una afectación material relevante del servicio, circunstancia que incide directamente en la determinación de la gravedad de la falta.

En cuanto a la sanción a imponer, la Sala advierte que, de conformidad con el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 18 de la Ley 734 de 2002, la consecuencia disciplinaria debe corresponder a la entidad de la falta y al grado de culpabilidad acreditado en el proceso. En el presente caso, al haberse descartado la configuración de la falta gravísima imputada, y establecido que la conducta del demandante se concreta en el incumplimiento de un deber funcional como falta leve, a título de culpa grave, consistente en no haber promovido oportunamente la declaratoria del siniestro para hacer efectiva la garantía contractual, la respuesta sancionatoria debe ajustarse a dicha menor entidad del reproche disciplinario.

En ese contexto, la Sala considera que la sanción de destitución e inhabilidad de 10 años y 3 meses impuesta por la PGN resulta abiertamente desproporcionada, en tanto fue estructurada sobre la base de una falta gravísima dolosa que no se configura en el caso concreto, por las razones ampliamente expuestas. En su lugar, y atendiendo a que la conducta acreditada no comporta una afectación sustancialmente grave del deber funcional ni la producción de un detrimento patrimonial cierto, sino una omisión puntual en el marco de la gestión contractual, la sanción adecuada es la de amonestación escrita, prevista para las faltas leves culposas en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Esta medida resulta suficiente para cumplir la función preventiva y correctiva de la sanción disciplinaria, sin desbordar los límites de necesidad y proporcionalidad que rigen el ejercicio del ius puniendi estatal.

Así las cosas, definida la naturaleza leve de la falta y atendiendo a que la conducta fue realizada a título de culpa grave, la Sala encuentra aplicable lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 734 de 2002, conforme al cual la sanción procedente para las faltas leves culposas es la amonestación escrita, medida que resulta proporcional y adecuada frente a la entidad de la conducta acreditada.

1. La readecuación jurídica de la conducta atribuida al demandante no vulnera el debido proceso

La Sala advierte que la adecuación jurídica efectuada en esta providencia –en el sentido de descartar la falta gravísima imputada y reconocer que la conducta se enmarca como falta leve por el incumplimiento de deberes funcionales, a título de culpa grave–no comporta vulneración del derecho fundamental al debido proceso del demandante. En efecto, desde el inicio de la actuación disciplinaria el investigado fue vinculado por hechos relacionados con presuntas irregularidades en la ejecución del contrato estatal y, en particular, por el desconocimiento de deberes funcionales asociados a la protección

del patrimonio público, que aunque no fueron concretados ni en el pliego ni en los fallos disciplinarios, ello delimitó con claridad el marco fáctico de imputación y le permitió ejercer de manera plena y efectiva su derecho de defensa y contradicción frente a tales circunstancias. En ese sentido, en estricto rigor, la variación en la calificación jurídica que acaba de realizar la Sala, no introduce hechos nuevos ni modifica el núcleo esencial del reproche, sino que constituye una relectura jurídica más ajustada al material probatorio, en aplicación de los principios de legalidad y favorabilidad.

En este punto, resulta pertinente precisar que el debido proceso en materia disciplinaria no se agota en la inmutabilidad de la calificación jurídica inicial, sino en la garantía de que el investigado conozca los hechos que se le imputan y tenga la oportunidad real de controvertirlos. Así, cuando la autoridad judicial, en ejercicio del control integral de legalidad, advierte que la conducta no se adecua al tipo disciplinario inicialmente aplicado, puede efectuar una recalificación jurídica, siempre que (i) no altere el sustrato fáctico de la imputación, (ii) no agrave la situación del disciplinado, y (iii) respete el ámbito de defensa ejercido durante la actuación. Tales presupuestos se cumplen en el presente caso, toda vez que la conducta analizada –la omisión de promover o hacer efectiva la póliza– fue objeto de debate en sede disciplinaria desde la etapa de formulación de cargos, y la nueva adecuación no introduce elementos sorpresivos ni inesperados para el demandante (ver considerandos 207, 208 y 240 de esta providencia).

De igual forma, la Sala observa que la decisión adoptada resulta conforme con el principio de favorabilidad, en la medida en que sustituye una imputación por falta gravísima –sancionada con destitución e inhabilidad de 10 años y 3 meses– por una falta grave que es de menor entidad, lo que redunda en una consecuencia jurídica sustancialmente más benigna para el disciplinado. En este sentido, lejos de afectar sus garantías procesales, la recalificación efectuada fortalece el debido proceso al evitar la imposición de una sanción desproporcionada frente a la real entidad de la conducta acreditada.

Desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, la Sala advierte que la decisión adoptada supera adecuadamente sus tres subprincipios. En primer lugar, la medida resulta idónea, en cuanto la imposición de una sanción más leve permite reprochar disciplinariamente la omisión acreditada y reafirmar los deberes funcionales del servidor público, sin desconocer la ausencia de un detrimento patrimonial concreto y cierto. En segundo lugar, la medida es necesaria, pues no se advierte la existencia de un mecanismo menos lesivo que permita cumplir la finalidad preventiva y correctiva del derecho disciplinario, habida cuenta de que la absolución total desconocería la existencia de un incumplimiento menor o de baja intensidad de un deber funcional, mientras que la sanción inicialmente impuesta resultaba claramente excesiva. Finalmente, la medida es proporcional en sentido estricto, ya que existe una adecuada correspondencia entre la intensidad de la sanción y la entidad de la falta, al tratarse de una omisión puntual, no dolosa, no reiterada y sin afectación sustancial del patrimonio público, en un contexto en el que además existía un margen temporal razonable para la activación de las garantías contractuales y en el que la administración subsiguiente efectivamente adelantó las actuaciones correspondientes.

2. La readecuación jurídica de la conducta atribuida al demandante no vulnera el principio de doble instancia ni la garantía de doble conformidad

La Sala precisa que la readecuación jurídica de la conducta atribuida al demandante no vulnera el principio de doble instancia ni la garantía de doble conformidad, en tanto no comporta la introducción de un nuevo supuesto fáctico ni la formulación de un reproche autónomo distinto al analizado en sede administrativa, sino el ejercicio del control integral de legalidad que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso–administrativo sobre los actos disciplinarios.

En términos generales, la garantía de doble conformidad debe entenderse como aquella que permite que quien ha sido sancionado por primera vez tenga la posibilidad de controvertir el fallo sancionatorio mediante un recurso efectivo, con independencia de que dicha decisión haya sido adoptada en primera o en segunda instancia. Esta garantía busca asegurar que toda condena o sanción sea susceptible de revisión por una autoridad distinta, en aras de reforzar el derecho de defensa y el debido proceso.

En el presente asunto, la modificación de la calificación jurídica de la conducta se funda en los mismos hechos que fueron objeto de investigación y juzgamiento por la autoridad disciplinaria –esto es, la celebración, ejecución y posterior colapso de la obra, así como la omisión en la adopción de medidas orientadas a la protección del patrimonio público–, los cuales fueron plenamente debatidos en el proceso disciplinario y respecto de los cuales el demandante ejerció su derecho de defensa y contradicción. En ese sentido, la Sala no introduce elementos fácticos nuevos ni reabre el debate probatorio, sino que, a partir del acervo probatorio ya existente, concluye que la conducta no se subsume en la falta gravísima prevista en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, sino en un incumplimiento funcional de menor entidad.

Desde esta perspectiva, la readecuación jurídica constituye una consecuencia legítima del control judicial, que no implica la sustitución de la autoridad disciplinaria ni la configuración de una tercera instancia, sino la corrección de la tipificación efectuada en los actos acusados, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, la proporcionalidad de la sanción y el principio de legalidad en materia disciplinaria. Esta facultad ha sido reconocida de manera reiterada por la jurisprudencia de esta corporación, en desarrollo del denominado control integral, que habilita al juez contencioso para examinar no solo la regularidad formal del procedimiento, sino también la adecuación jurídica de los hechos y la proporcionalidad de la sanción impuesta.

Asimismo, debe destacarse que la decisión adoptada por la Sala resulta más favorable al disciplinado, en tanto descarta la configuración de una falta gravísima y la imputación a título de dolo, para en su lugar establecer un incumplimiento funcional de menor entidad, con la consecuente modificación de la sanción. En tal medida, no se configura afectación alguna a las garantías procesales del demandante, pues no se agrava su situación jurídica ni se altera el núcleo del reproche fáctico que le fue formulado, sino que, por el contrario, se corrige en su favor la calificación jurídica de la conducta.

En consecuencia, la readecuación jurídica efectuada por la Sala no desconoce el principio de doble instancia ni la garantía de doble conformidad, en la medida en que no introduce un nuevo juicio de responsabilidad, sino que se inscribe dentro del control judicial de legalidad sobre los actos disciplinarios, con fundamento en los mismos hechos y pruebas que fueron objeto de contradicción en el proceso disciplinario, y en aplicación de los principios de legalidad, favorabilidad y proporcionalidad que rigen la potestad sancionadora del Estado.

Por consiguiente, la Sala concluye que la decisión adoptada no solo respeta el debido proceso del demandante, sino que constituye una manifestación del ejercicio legítimo y razonable del control judicial sobre la potestad disciplinaria, orientado a garantizar la legalidad de la actuación administrativa y la justicia material en la imposición de sanciones, en armonía con los principios de favorabilidad, proporcionalidad y responsabilidad subjetiva que rigen la materia disciplinaria.

La Sala precisa que la nulidad que se declarará es de carácter parcial y no total, en la medida en que, si bien se evidencia una indebida adecuación típica de la conducta y una desproporción en la sanción impuesta, lo cierto es que la actuación disciplinaria no adolece de vicios estructurales que comprometan integralmente su validez. En efecto, se mantiene incólume el núcleo fáctico de la imputación –relacionado con la omisión del demandante frente a la gestión de las garantías contractuales tras el colapso de la obra–

, así como la regularidad del trámite disciplinario en sus aspectos esenciales. En ese contexto, la ilegalidad identificada recae exclusivamente sobre la calificación jurídica de la conducta y la consecuencia sancionatoria derivada de ella, lo que impone, en aplicación de los principios de conservación del acto administrativo y de legalidad material, la adopción de una decisión de nulidad parcial que permita adecuar la respuesta disciplinaria a la real entidad de los hechos acreditados, sin desconocer los elementos válidamente estructurados dentro de la actuación.

3. Garantía de la aplicación del non bis in ídem

Con todo, si bien la Sala concluye que la sanción correspondiente a las faltas leves culposas es la amonestación escrita, medida que resulta proporcional y adecuada frente a la entidad de la conducta acreditada, en el presente caso no es procedente imponerla al demandante. Lo anterior, en atención al principio del non bis in idem en su dimensión material, toda vez que, para la fecha de expedición de esta providencia, el disciplinado materialmente ya cumplió una sanción sustancialmente más gravosa –consistente en destitución e inhabilidad general por el término de 10 años y 3 meses–, que le fue impuesta en los actos disciplinarios demandados, es decir, los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, del 18 de septiembre y 30 de noviembre de 2012, expedidos por la Procuraduría Provincial de Tunja y la Procuraduría Regional de Boyacá, respectivamente. En ese orden de ideas, como desde la imposición de la sanción han transcurrido más de 13 años, dicha sanción fue materialmente ejecutada y cumplida en su integridad, lo que excluye la posibilidad de imponer una nueva consecuencia punitiva derivada de los mismos hechos.

En ese contexto, la imposición de una nueva sanción, aun cuando de menor entidad, implicaría someterlo nuevamente a un doble reproche sancionatorio por los

mismos hechos, lo cual resulta incompatible con la prohibición de doble sanción y con los principios de proporcionalidad y favorabilidad que rigen el derecho disciplinario. Por consiguiente, la Sala se abstendrá de imponer sanción adicional alguna, sin perjuicio de la readecuación jurídica de la conducta efectuada en esta providencia.

1. Estudio de la pretensión de reparación de perjuicios

No es factible la condena que pretende Carlos Humberto Alfonso en contra de la PGN, en vista de que no se encuentra acreditado en el proceso de manera cierta los perjuicios que alega haber sufrido por razón de la sanción que se anula.

En efecto, en la demanda solicitó por perjuicios morales la suma de 100 SMLMV por la afectación de su buen nombre, por la depresión que padeció, por conocer la sanción a través de las noticias en los medios regionales, por no poder aspirar a la asamblea de Boyacá como diputado; sin embargo, de las pruebas allegadas al plenario no se logra acreditar objetivamente la aflicción, el dolor o padecimiento sufrido por el señor Alfonso con motivo de la sanción.

En la declaración extra juicio que allega con la demanda narra que fue objeto de críticas y comentarios de la prensa y que tuvo que movilizarse a su municipio a desvirtuarlos; que tuvo que retirarse de la vida política y ver truncadas sus aspiraciones a la asamblea de Boyacá, lo cual, a juicio de la Sala, no tiene respaldo probatorio, pues, el ejemplar del periódico «Boyacá 7 días» del 6 de diciembre de 2012 solo prueba el hecho noticioso sobre la sanción que le fue impuesta, describiendo la falta cometida, conforme lo señalaron los fallos disciplinarios, sin hacer ningún comentario más allá de la simple noticia.

Igual consideración puede hacerse respecto del daño moral alegado por el hecho de no haber podido aspirar a la asamblea de Boyacá, pues de ello no obra ninguna prueba en el proceso, así como tampoco existe ningún elemento probatorio que evidencie que su vida política se vio truncada por los años de la inhabilidad que se le impuso, toda vez que entre la fecha en que culminó su periodo como alcalde (diciembre de 2007) y la fecha de ejecutoria de la sanción (8 de enero de 2013) pasaron más de 5 años, sin que sea posible establecer cuál era su actividad laboral o política en la región.

Por otra parte, se encuentra el testimonio rendido, en primera instancia, por Fredy Alexander Holguín Ruíz en el que afirma que, con motivo de la sanción impuesta por la PGN, Carlos Humberto Alfonso sufrió una decaída emocional, que se fue a vivir a una pequeña parcela, que tuvo una crisis financiera, que la comunidad y sus amigos lo apartaron, que inició el declive del líder, que tuvo un daño psicológico, que hubo comentarios y hechos que lo marginaron, viviendo indignamente, que perdió su estabilidad familiar pues se vio obligado a separarse de su esposa y de su hijo, porque no podía brindarle los recursos para su subsistencia.

La Sala, luego de escuchar la declaración rendida por Holguín Ruiz, no encuentra acreditado, con su dicho, los perjuicios morales que se pretenden resarcir, pues si bien señala que conoce a Carlos Humberto Alfonso desde 1995, no se evidencia una constatación o conocimiento directo de las dificultades y aflicciones que relata,

comoquiera que se refirió a una sola visita que le hizo a su vivienda; tampoco pudo señalar con claridad las actividades que desarrollaba cuando no ocupaba un cargo público o con anterioridad a la sanción, ni los ingresos que recibía.

No fue certero en señalar que la separación del núcleo familiar del demandante ocurrió con motivo de la sanción. Ello, por cuanto, según los documentos allegados con la demanda, se observa que tal separación tuvo lugar en el año 2010, al igual que la definición de la custodia de su hijo menor a favor de la madre, como consta en la Escritura Pública 580 del 16 de noviembre de 2010 y la Audiencia de Conciliación de la misma fecha, esto es, antes de la sanción impuesta por la PGN.

Ahora bien, se solicitó en la demanda perjuicios materiales por concepto de lucro cesante consistente en haber tenido que terminar de forma unilateral un contrato de prestación de servicios que tenía con el departamento de Boyacá, por un valor de

$2.566.000; y daño emergente por la suma de $200.000 mensuales correspondientes a los gastos de manutención de su hijo menor, así como gastos de movilidad.

Se niega el reconocimiento de los perjuicios materiales, porque si bien se allegó copia del contrato 002597 del 1 de noviembre de 2012 cuyo objeto fue «la prestación de servicios como profesional en economía y conocimientos en programa sociales para la Secretaría de Desarrollo Humano del Departamento de Boyacá» por un término de dos meses, contados a partir de la legalización y acta de inicio, cuyo valor total fue de

$5.132.000 y la carta de terminación unilateral del contrato suscrita por Carlos Humberto Alfonso de fecha 3 de enero de 2013, por razón de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad impuesta por la PGN, lo cierto es que la Sala no cuenta con más elementos de juicio que acrediten cuándo se dio inicio al contrato, teniendo en cuenta que estaba condicionado para su ejecución a la expedición del registro presupuestal (cláusula vigésima tercera) Además, el término de este contrato contradice lo solicitado en la demanda, cuando al cuantificar el perjuicio señala que es por tres meses que ha dejado de percibir honorarios y salarios.

En cuanto al daño emergente, la Sala no cuenta con ningún elemento de juicio para considerar que, por motivo de la sanción, el señor Alfonso no ha podido cumplir con la cuota de manutención de su hijo menor, fijada en la Escritura Pública de Liquidación Patrimonial de la Unión Marital de Hecho, ni existen otras pruebas que acrediten los gastos de movilidad que sustenten este concepto.

Para la Sala, la protección judicial que se concede en este control de legalidad se concreta en la garantía del ejercicio del derecho político como servidor público elegido popularmente, por lo tanto, la consecuencia de la nulidad de los actos sancionatorios que restringieron los derechos políticos del demandante es el restablecimiento de los mismos y de las garantías civiles, mediante el levantamiento de la sanción y la orden a la PGN de eliminar de las bases de datos el antecedente disciplinario anotado por cuenta de la presente sanción que se anula, de cara a las inhabilidades especiales que se le impusieron, como se dispondrá en la parte resolutiva del presente fallo.

2. Conclusión

De conformidad con el análisis precedente, la Sala concluye, en primer lugar, que no se configuró la prescripción de la acción disciplinaria, en tanto la conducta imputada fue entendida razonablemente por la autoridad disciplinaria como de carácter continuado, prolongándose hasta la finalización del período constitucional del demandante, y el fallo disciplinario de primera instancia fue proferido y notificado dentro del término legal previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.

En segundo lugar, no se acreditó la vulneración del debido proceso por las irregularidades alegadas en relación con la acumulación de indagaciones preliminares ni con la notificación de los fallos disciplinarios, en la medida en que tales actuaciones se ajustaron a las reglas previstas en el Código Disciplinario Único y no afectaron de manera sustancial el derecho de defensa del demandante.

No obstante lo anterior, la Sala encuentra que los actos disciplinarios demandados incurrieron en una indebida estructuración de la tipicidad de la falta prevista en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por cuanto la autoridad disciplinaria dio por acreditado un detrimento patrimonial sin que existiera prueba técnica, cierta y verificable que permitiera establecer su ocurrencia, su cuantificación y su imputación al demandante. En efecto, no se demostró que el colapso de la obra obedeciera a deficiencias en la construcción atribuibles a su conducta, ni que se hubiera producido una pérdida real de los recursos públicos, lo que impide estructurar el elemento objetivo del tipo disciplinario. Asimismo, se evidenció que la imputación fundada en la omisión de hacer efectiva la póliza de estabilidad de la obra no podía sostenerse en los términos en que fue planteada por la autoridad disciplinaria, dado que la garantía tenía una vigencia de cinco años y su exigibilidad no se encontraba limitada al período de gobierno del demandante, además de que la administración entrante adelantó las actuaciones correspondientes para la declaratoria del siniestro, lo que impide afirmar la consolidación de un detrimento patrimonial cierto.

Con todo, la Sala advierte que el comportamiento del demandante no resulta completamente irrelevante desde la perspectiva disciplinaria, en la medida en que se acreditó que, pese a conocer el colapso de la obra durante su mandato, omitió dar inicio al trámite administrativo orientado a la declaratoria del siniestro, actuación que constituía un deber funcional en el marco de la gestión contractual, conforme a lo previsto en la Ley 734 de 2002 y en la Ley 80 de 1993. En ese sentido, la conducta del demandante no se adecua a la falta gravísima por la cual fue sancionado, sino que configura una infracción de menor entidad, esto es, falta leve consistente en el incumplimiento de un deber funcional a título de culpa grave, sin que se haya acreditado dolo ni afectación sustancial del patrimonio público. En consecuencia, la sanción de destitución e inhabilidad general impuesta por la PGN resulta desproporcionada y contraria al principio de legalidad.

Por lo anterior, la Sala modificará la decisión adoptada por la autoridad disciplinaria en lo que respecta a la tipificación de la conducta y la sanción impuesta, para, en su lugar, imponer una sanción acorde con la real entidad de la falta, consistente en amonestación escrita, de conformidad con lo previsto en la Ley 734 de 2002. Sin

embargo, la referida sanción no podrá ser anotada en las bases de datos de la PGN en aplicación de la garantía del non bis in ídem.

Finalmente, la Sala precisa que la adecuación jurídica realizada en esta providencia no vulnera el derecho al debido proceso del demandante, en tanto no introduce hechos nuevos ni modifica el núcleo fáctico de la imputación, sino que responde a una recalificación más favorable, en aplicación de los principios de legalidad, favorabilidad y proporcionalidad, garantizando así una decisión ajustada a derecho y materialmente justa.

3. Órdenes a proferirse

En aplicación de las anteriores consideraciones, la Sala ordenará revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 11 de julio de 2018¹²⁰, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante.

Asimismo, se declarará la nulidad parcial de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia del 18 de septiembre y 30 de noviembre de 2012, expedidos por la Procuraduría Provincial de Tunja y la Procuraduría Regional de Boyacá, respectivamente, por medio de los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad por el término de 10 años y 3 meses.

A título de restablecimiento del derecho, a manera de restitución, se le impondrá a Carlos Humberto Alfonso las consecuencias disciplinarias que justamente se puedan deducir de su conducta, sin incurrir en ilegalidad ni desproporción. Sin embargo, la referida sanción no podrá ser anotada en las bases de datos de la PGN en aplicación de la garantía del non bis in ídem.

Finalmente, no se conceden la reparación de los daños morales y materiales reclamados porque no se probaron.

4. Costas

La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario¹²¹ de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone

¹²⁰ Samai / Expediente 15001233300020140056401/ Índice 50 «EXPEDIENTE DIGITAL» / archivo «46ED_cuad3(.pdf) NroActua 50» /fl. 231.

¹²¹ La magistrada ponente en cambio considera, que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un

criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso–administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no

la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc. Así las cosas, siguiendo el mismo derrotero, no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte demandada haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla:

Primero. Revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 11 de julio de 2018, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante.

Segundo. En su lugar, declarar la nulidad parcial de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, del 18 de septiembre y 30 de noviembre de 2012, expedidos por la Procuraduría Provincial de Tunja y la Procuraduría Regional de Boyacá, respectivamente, por medio de los cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad por el término de 10 años y 3 meses.

Tercero: Ordenar a la Procuraduría General de la Nación que se eliminen las anotaciones que se hubieren efectuado de dichas sanciones en el registro de antecedentes disciplinarios de Carlos Humberto Alfonso.

Cuarto: Declarar que la determinación que se adopta en el numeral siguiente, contiene en sí misma el restablecimiento de la situación jurídica del demandante.

Quinto: Declarar disciplinariamente responsable a Carlos Humberto Alfonso de haber cometido la falta disciplinaria leve culposa consistente en incumplir el deber funcional de adoptar las medidas necesarias para la protección de los recursos públicos comprometidos en el contrato de obra, lo cual incluía, ante el colapso de la estructura, iniciar oportunamente las actuaciones administrativas dirigidas a la declaratoria del siniestro y a la efectividad de las garantías constituidas por el contratista, en consonancia con los artículos 34 de la Ley 734 de 2002 y 4 de la Ley 80 de 1993. Sin embargo, no hay lugar a imponer la sanción correspondiente, que sería la amonestación escrita de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, y mucho menos a su registro en las bases de datos de la PGN, en aplicación de la garantía del non bis in ídem.

Sexto: Denegar las demás pretensiones de la demanda.

tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.». En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).

Séptimo: Sin condena en costas en ambas instancias.

Octavo. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente

Salvamento de voto

Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente

Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx