SERVICIO DE ASEO DEL MUNICIPIO DE SOTAQUIRA - Invulneración de derechos colectivos ante gestión administrativa anterior a la demanda y convenio con empresa de servicio público
La comparación de las pruebas antes relacionadas, tanto aportadas como solicitadas por la actora y el Municipio de Sotaquirá (Boyacá), permiten a la Sala afirmar que ciertamente en ese ente territorial existen algunas dificultades relacionadas con el manejo de basuras y su relleno sanitario, tal como lo evidencian los diversos estudios contratados para lograr una solución final a la situación descrita. Sin embargo, los diferentes elementos de juicio llevan igualmente a reconocer que, desde antes de la presentación de la demanda y durante el transcurso de su trámite, el municipio ha desarrollado una serie de actividades con miras a superar la problemática, requiriendo incluso el concurso de diferentes instituciones tales como CORPOBOYACÁ, en su calidad de máxima autoridad ambiental regional, y de UNIBOYACA a través de sus estudiantes de ingeniería sanitaria y ambiental, de quienes se han obtenido estudios, conceptos, asesorías y orientaciones. No puede pasarse por alto el hecho de que al momento de la práctica de la inspección judicial se verificó la ausencia en el lugar de los hechos de roedores, carroñeros, chulos, mosquitos u otra clase de insectos, ni de basuras en descomposición o malos olores. Menos aún puede desatenderse que en esa diligencia se constató que las basuras se depositan en un hueco de tres metros de profundidad y 10 metros de largo, las cuales son posteriormente tapadas con tierra, repitiéndose el procedimiento según la necesidad, lo cual, a pesar de no ser del todo técnico, si muestra el interés del municipio en ir minimizando en la medida de sus posibilidades un eventual impacto ambiental, al punto que el manejo de los residuos hospitalarios viene contratado directamente entre la ESE y DESCON S.A., lo que armoniza con la ausencia de esta clase de residuos en el lugar donde se practicó la inspección judicial, tal como se hizo constar el acta respectiva. Servigenerales S.A. E.S.P. certifica que el Municipio de Sotaquirá se encuentra disponiendo los residuos sólidos en el Relleno Sanitario de Pirgua, desde el día 14 de enero de 2005, para lo cual suscribió convenio con Servigenerales S.A. E.S.P., previa autorización del Municipio de Tunja mediante oficio S.S.P.M.A.-2225 de 31 de diciembre de 2004, proferido por la Secretaría de Servicios Públicos y Medio Ambiente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 15001-23-31-000-2001-01956-01(AP)
Actor: ANA MILENA CANO PLATA
Demandado: MUNICIPIO DE SOTAQUIRA – BOYACA
ACCION POPULAR
RECURSO DE APELACION CONTRA LA PROVIDENCIA DE 24 DE FEBRERO DE 2005 PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA.
Procede la Sala a decidir la apelación presentada por la actora, a través de apoderado, contra la sentencia proferida el 24 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda.
I – ANTECEDENTES
I.1. ANA MILENA CANO PLATA, a través de apoderado, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, y a la salubridad pública, previstos en los literales a), c) y g), que estima vulnerados por el MUNICIPIO DE SOTAQUIRÁ (BOYACÁ).
Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:
1. En el Municipio de Sotaquirá (Boyacá) no existe una gestión integral para el manejo de los residuos sólidos, incluidos los domésticos y hospitalarios. Su recolección, transporte, disposición y tratamiento es deficiente, al igual que el de los lixiviados y los gases causados por su descomposición, con lo cual se pone en peligro la salud y el medio ambiente.
2. El predio donde se viene haciendo el depósito final de los residuos sólidos se ha convertido en un botadero de basuras por parte del municipio, generando problemas de salubridad pues produce enfermedades respiratorias, gastrointestinales, además de malos olores, que afectan a la comunidad.
3. El aire y la atmósfera en general se contaminan por efectos de los gases resultantes de la descomposición de basuras con el ácido sulfhídrico, amoníaco y metano. Los lixiviados van a las aguas superficiales y a las subterráneas con ocasión del drenaje hacia ellas, afectándolas igualmente. En relación con el suelo, se viene produciendo un cambio con graves perjuicios para la agricultura.
4. La población circunvecina se ve afectada por los vectores contaminantes que se generan, así como también por el desorden y el reguero que de las basuras hacen los transportadores desde el municipio de Sotaquirá hasta el sitio de su depósito final.
I.2. PRETENSIONES. Mediante el ejercicio de la acción popular, el apoderado de la actora, persigue:
“1. Que (…) se condene al Municipio de SOTAQUIRA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor MARCO POLO SANDOVAL ALVAREZ, elegido como alcalde del municipio, quien ejerce la representación del Municipio desde el día 1 de enero de 2001, residenciado en el Palacio Municipal, en su calidad de demandado a realizar estudios de impacto ambiental, así como de alternativas ambientales sobre los métodos de manejo primario, recolección, disposición y tratamiento de los residuos generados por el Municipio, constituidos
esencialmente por residuos domésticos y hospitalarios (puestos de salud y droguerías), todo ello de conformidad con los artículos 56, 57, 58 y 59 de la Ley 99 de 1993, previamente avalados por la CORPORACION AUTONOMA DE BOYACÁ “CORBOYACA”, y artículos 17 a 25 del decreto 1753 de 1994.
Que (…) se condene al Municipio de SOTAQUIRA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor MARCO POLO SANDOVAL ALVAREZ, elegido como alcalde del municipio, quien ejerce la representación del Municipio desde el día 1 de enero de 2001, residenciado en el Palacio Municipal, a suspender la disposición final de los residuos sólidos (domésticos, hospitalarios y comerciales), hasta que presente el plan de alternativas que contengan métodos de recolección, transporte, tratamiento y eliminación de residuos sólidos.
Que (…) se condene al Municipio de SOTAQUIRA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor MARCO POLO SANDOVAL ALVAREZ, elegido como alcalde del municipio, quien ejerce la representación del Municipio desde el 1 de enero de 2001, residenciado en el Palacio Municipal, a dictar cursos y talleres a los operarios de los mismos para optimizarlos en términos de calidad y seguridad al momento de la recolección, el transporte y tratamiento de los mismos, así como para la eliminación, tal como lo establece la técnica y la normativa ambiental, dentro de los lineamientos del artículo 83 y ss de la Ley 99 de 1993 y las disposiciones posteriores a la misma..
Condenar al Municipio de SOTAQUIRA, persona jurídica de derecho público, de creación legal, representado por el señor MARCO POLO SANDOVAL ALVAREZ, elegido como alcalde del municipio, quien ejerce la representación legal del Municipio desde el 1 de enero del 2001, residenciado en el Palacio Municipal, a pagar la indemnización y los costos procesales, a mi poderdante, derechos consagrados en los artículos 38 y 39 de la Ley 472 de 1998, así como las demás normas concordantes.”.
II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.
II.1. EL MUNICIPIO DEL SOTAQUIRA (BOYACÁ), mediante apoderada, se pronuncia sobre los hechos, se opone integralmente a sus pretensiones y propone las excepciones de ineptitud formal de la demanda, y falta de interés y fundamento para demandar.
Expresa que CORPOBOYACÁ y UNIBOYACÁ, a través de convenio, seleccionaron a SANDRA ROCIO MORA SANDOVAL para la realización de un estudio denominado “Diagnóstico, caracterización y gestión ambiental de los residuos sólidos municipales con alternativa de tratamiento y disposición final”, en el referido ente territorial.
Informa que el 12 de julio de 2001, CORPOBOYACÁ realizó visita técnica de reconocimiento a los predios, ubicados en las veredas “Catoba”, “Soconzuca de Blancos” y “El Salitre”, para escoger el posible sitio de disposición final de los residuos sólidos del Municipio de Sotaquirá, a través de la Subdirección de Gestión Ambiental, que aparece registrado en el concepto U077/2001, como consta en el acta del 18 de julio de 2001.
Precisa que ha prestado a las entidades anotadas y a la estudiante designada toda la cooperación requerida en procura de que la meta propuesta y la gestión a ejecutar sean las apropiadas para los intereses de la entidad territorial.
Anota que las referidas actividades de inspección y visita fueron realizadas en compañía del Inspector de Obras del Municipio; de un profesional de Control y Seguimiento; del Coordinador de Urbanismo Municipal y el Subdirector.
Sostiene que ha obrado adecuadamente en la medida de las posibilidades y ha realizado las actividades necesarias para la ubicación de un predio apto a fin de iniciar los trámites relacionados con la licencia ambiental ante “CORPOBOYACÁ”.
Recuerda que “CORPOBOYACÁ” recomendó por medio del concepto técnico U-077/2001 el predio actual de disposición de residuos sólidos, ubicado en la Vereda Catoba o Chonquira, por reunir los requerimientos ambientales para el proyecto. Y que la Secretaría de Planeación Municipal pidió realizar una nueva visita, al presentarse inconvenientes en el aspecto social con el predio elegido de esta última vereda mencionada.
Anuncia que el 23 de enero de 2001, con oficio No. S.G.A., 013 de 2001, el Subdirector de Gestión Ambiental de CORPOBOYACA le comunicó que una estudiante de último semestre de ingeniería sanitaria había sido seleccionada para elaborar como proyecto de grado el estudio denominado “Diagnóstico, caracterización y gestión ambiental de los residuos sólidos municipales como alternativa de tratamiento y disposición final”, y le solicita apoyo para ella.
Glosa que “CORPOBOYACA”, a través de la Subdirección de gestión Ambiental también practicó visita ocular de reconocimiento a los predios de las veredas Angosturas, Amézquitas, Cortadera Grande, Cortadera Chiquita, El Salitre, Gáunza, y Tierra Negra, con miras a seleccionar el lugar adecuado para la disposición final de residuos sólidos de Sotaquirá.
Comunica que de los 11 predios visitados, solo 3 fueron encontrados aptos desde el punto de vista ambiental, para la realización del proyecto, siendo ellos los ubicados en las veredas de Amézquita, Angostura y Cortadera Chiquita.
Estima, como consecuencia de lo anterior, que la actuación administrativa adelantada, no corresponde a la actitud pasiva que le atribuye la parte demandante, con manifiesto desconocimiento de las circunstancias relacionadas con el municipio y con las entidades que contribuyen en el propósito de gestión ambiental para la adecuada disposición final de residuos sólidos.
Por último argumenta que el 21 de noviembre de 2001, la estudiante de ingeniería sanitaria Sandra Rocío Mora Sandoval, presentó a la Alcaldía Municipal de Sotaquirá una relación de actividades o ítems, el estado de avance de la actuación al igual que los estudios elaborados hasta ese momento, y precisó que por el momento el avance del proyecto comprende los ítems 1,2,3 y 7 referentes al marco referencial, diagnóstico del municipio, presentación de alternativas para el manejo de los residuos sólidos, y manejo ambiental del proyecto de conformidad con la alternativa seleccionada.
Propone la excepción de Ineptitud formal de la demanda por cuanto sus pretensiones no se expresaron con precisión sino en forma antitécnica, redactadas sin claridad, en forma ambigua, y además porque proponen la obtención de eventualidades ya ejecutadas, además por no constituir verdaderas pretensiones sino la reproducción de algunas disposiciones legales.
La ineptitud formal de la demanda, a su turno, también la promueve porque los hechos en que se funda no están determinados ni clasificados y solamente numerados algunos de sus apartes, y además porque se abstuvo de hacer una estimación razonada de la cuantía.
La excepción de falta de interés para demandar la propone porque la actora no reside ni está domiciliada en el Municipio de Sotaquirá, y por el notorio desconocimiento que tiene del ente territorial.
III. – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Boyacá despacha desfavorablemente la excepción de inepta demanda propuesta por el Municipio de Sotaquirá (Boyacá), por cuanto el artículo 75 del C. de P. C. en que la fundamenta, no resulta aplicable al venir previstos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, de manera especial, los requisitos formales que debe reunir aquella mediante la cual se ejerce la acción popular, los que en términos generales encuentra satisfechos, a pesar de que la demanda no se desarrolla con técnica jurídica y se aprecian deficiencias de carácter gramatical. Además, porque en aras de los principios de acceso a la justicia y de prevalencia del derecho sustancial el juez está facultado para interpretar la demanda y estima que las pretensiones apuntan a la protección de derechos e intereses colectivos cuya vulneración se atribuye a la administración municipal de Sotaquirá (Boyacá) por la falta de recolección, manejo y disposición final de residuos sólidos, a partir de lo cual se desentraña que el fin primordial de la acción es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio que se ciernen sobre tales intereses de la comunidad.
Igual suerte corre la excepción de falta de interés para demandar por no encontrarse la actora residenciada ni domiciliada en el Municipio de Sotaquirá (Boyacá), pues este requisito no fue dispuesto en las normas legales para legitimar la actuación de la parte demandante en ejercicio de la acción popular.
Considera que de las pruebas visibles en el plenario no resultan vulnerados los derechos colectivos cuyo amparo se persigue.
Respecto del medio ambiente sano afirma que en el Municipio de Sotaquirá no existe un botadero de basuras sino un relleno sanitario, que es distinto, en donde la disposición final no se realiza a cielo abierto, y a los desechos se les imparte un tratamiento adecuado con el fin de evitar la afectación de este derecho colectivo. Igualmente resalta que desde tiempo atrás el ente territorial ha enfrentado el problema de las basuras con la elaboración de estudios técnicos y ambientales que le permitan manejar adecuadamente su recolección, disposición y tratamiento. Sostiene que tuvo la oportunidad de establecer que si bien la operación no se maneja con las técnicas propias de la disposición final de basuras, si encontró que ello se adelanta de manera informal pero sin afectar la condición de vida de los habitantes, al ser enterrados los residuos sólidos, previa separación de desechos orgánicos, en un hueco abierto para tal propósito, sin constatarse la existencia de sustancias o residuos hospitalarios, que son recogidos y manejados por una firma especializada en tales menesteres.
En cuanto al derecho colectivo previsto en el literal c) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, manifiesta que para el momento de la operación y funcionamiento del relleno se evidenció que debido a las características del terreno, la presencia de flora y fauna es mínima y casi nula, y la degradación de suelo y la contaminación de aguas es un aspecto eminentemente técnico que no fue acreditado por el actor, a pesar de que no se evidenció en el área la presencia de acuíferos, corrientes de aguas superficiales, zonas de bosques o áreas naturales que se puedan afectar por la existencia del aludido relleno sanitario.
Acerca de la salubridad pública resalta que en modo alguno se percibió o comprobó la presencia de vectores tales como moscos o roedores que puedan causar grave incidencia en la población del sector, como tampoco el depósito en el lugar de desechos hospitalarios para cuya recolección, transporte, tratamiento y disposición final el Municipio contrató con la empresa DESCONT S.A. E.S.P.
Todo lo anterior lleva al a-quo a concluir que la administración municipal de Sotaquirá (Boyacá) ha estado atenta a la situación que se presenta en el relleno sanitario, es decir a lo que respecta a los desechos sólidos y a su tratamiento, manejo, reciclaje y también a lo que concierne a su disposición final, lo que no está afectando la salubridad pública según aparece demostrado.
Resalta lo dispuesto por CORPOBOYACÁ en concepto rendido previa visita realizada el 11 de noviembre de 2004, relacionó como aspectos generales encontrados, los siguientes:
- Se observó que han venido realizando trabajos de cubrimiento de los residuos con material terroso, canales perimetrales en tierra, para el manejo de aguas lluvias y actividades propias de un manejo controlado.
- Viene realizando fumigaciones para el control y exterminio de artrópodos e insectos característicos de estas actividades.
- Vienen realizando aplicación de cal con objeto de controlar larvas y olores generados en el transporte y manejo de residuos urbanos.
- El Alcalde Municipal de Sotaquirá en reuniones de trabajo con la corporación ha manifestado que el plan de contingencia que acogerían mientras elaboran el PGIRS, sería el traslado del R.S.U. a un relleno sanitario licenciado para lo cual ha venido realizando gestión con la Alcaldía de Tunja para el traslado de los residuos urbanos al relleno sanitario de Pirgua, por lo tanto solicita una autorización de traslado de residuos a la corporación.”
Reitera que tanto las conclusiones transcritas como las pruebas documentales aportadas por la Corporación, permiten evidenciar que el municipio ha estado permanentemente preocupado por el tema de basuras y atento a lograr un buen manejo de ellas.
Por todo lo anterior, mediante sentencia de 25 de febrero de 2005, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Boyacá denegó las pretensiones de la demanda.
IV- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
La actora, por intermedio de apoderado, apela la sentencia de primera instancia con miras a lograr su revocatoria y en su lugar que se acepten las pretensiones de la demanda.
Argumenta que en el expediente existe suficiente prueba para conceder la protección de los derechos colectivos conculcados, entre las cuales relaciona principalmente las siguientes:
“a.- Que con la contestación de la demanda, el Municipio de Sotaquirá, aporta como prueba de la existencia del problema, una tesis de grado presentada ante la Corporación Universitaria de Boyacá, donde se describe que las basuras son incineradas y donde se plantea como solución a la problemática de la disposición de los sólidos finales producidos por el Municipio, la construcción de un relleno sanitario.
b.- En la audiencia de pacto de cumplimiento el Alcalde del Municipio afirma que están solicitando a COPOBOYACÁ que los oriente “en el trámite a seguir para recibir el apoyo de la Corporación al Municipio en la parte de residuos sólidos; que dicha solicitud fue respondida verbalmente,…manifestaron que teniendo los estudios aprobados, el paso siguiente sería invertir recursos en la implementación del sistema y que el estudio ya no se requeriría.”.
c.- A folio 388 del expediente, se encuentra el concepto técnico, donde se indica, que el predio donde se va a construir el relleno sanitario, se debe hacer con “un manejo integral, siempre y cuando se realicen obras de impermeabilización de los terrenos”, se “haga un manejo de lixiviados” y “se reubiquen las viviendas” que se encuentran cerca de los mismos; de otro lado, que se debe presentar el plan de abandono del actual botadero de basuras que posee el Municipio. Este concepto se repite a folios 342 y 347.
d.- En la diligencia de inspección judicial se pudo constatar:
-Que en este momento no existía un plan de manejo de los sólidos finales generados por el Municipio, al punto, que el señor Alcalde, propuso como solución al problema esa alternativa.
-Que se está haciendo una disposición de los sólidos finales, que son generados por el Municipio, en un hueco de 3 metros por 10 metros, y que cuando se llena, es tapado por el Municipio, que en el sitio sus trabajadores realizan procesos de reciclaje de las basuras, lo que hacen a nivel de microempresas.
-“que no existe un manejo técnico” del relleno sanitario donde se viene realizando la disposición de los sólidos finales producidos por el Municipio.”
Alega que pese a todas las anteriores pruebas, aceptadas por el a-quo, este último afirma en forma gratuita, para denegar las pretensiones de la demanda: I. Que existen canales perimetrales en tierra para el manejo de las aguas lluvias y que el manejo es controlado. II. Que se vienen realizando fumigaciones para el control y exterminio de artrópodos e insectos.
Plantea que aceptar lo destacado en los anteriores numerales I y II es: a) Desconocer todo el haz probatorio que obra dentro del proceso con el que se demuestra con claridad meridiana la existencia de una disposición final de residuos sólidos antitécnica, tal como fue señalado en la inspección judicial y en los conceptos técnicos emitidos por la Corporación. Y, b) Pasar por alto lo dicho por el Alcalde de Sotaquirá en escrito de 30 de agosto de 2004 donde dice que no está realizando disposición final de residuos sólidos porque los está transportando a Paipa; entonces no puede tener el manejo de aguas lluvias controladas y mucho menos realizar fumigaciones, donde hay disposición de los residuos sólidos finales.
Reitera que las pruebas existentes en el proceso son completamente antagónicas al contenido de la sentencia, que son a su vez el soporte para denegar las pretensiones incoadas, cuando la realidad procesal demuestra que el Municipio de Sotaquirá viene realizando una disposición final de residuos sólidos en forma antitécnica, sin previa impermeabilización de terrenos, ni la elaboración o ejecución del plan de abandono solicitado por los mismos técnicos de Corpoboyacá.
Manifiesta que no es entendible la protección de los entes territoriales que se quiere hacer, pues de conformidad con las pruebas arrimadas al expediente se encuentra plenamente demostrada la inexistencia de una solución definitiva para el manejo de los residuos sólidos finales producidos por los habitantes del Municipio de Sotaquirá.
V- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La actora le atribuye al Municipio de Sotaquirá (Boyacá) la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y a la salubridad pública, porque el predio dispuesto para el depósito final de los residuos sólidos ha sido convertido en un botadero de basuras, en el que no se observan las exigencias legales previstas para la recolección, depósito y tratamiento de dichos residuos, ni se cuenta con un verdadero tratamiento para los lixiviados, lo que propicia enfermedades respiratorias, gastrointestinales, e incluso malos olores, así como también la contaminación tanto de la atmósfera como del suelo y las aguas cercanas.
Por lo anterior solicita que se suspenda la disposición final de los residuos sólidos hasta la presentación de un plan de alternativas que contengan métodos para su recolección, transporte, tratamiento y eliminación, sin perjuicio que se dicten cursos de capacitación a quienes van a ejecutar tal labor.
El ente territorial se opone a las pretensiones de la demanda. Relaciona en sus descargos una serie de gestiones encaminadas a lograr la solución final al problema de los residuos sólidos, tales como la implementación de diversos estudios con miras a determinar el sistema idóneo para ello, el terreno apropiado, y la obtención de la licencia sanitaria respectiva, para lo cual ha realizado visitas de inspección ocular a diferentes predios de varias veredas eventualmente elegibles para la ubicación del relleno sanitario, entre otras. También propone las excepciones de ineptitud formal de la demanda por no reunir los requisitos del artículo 75 del C. de P. C., y la de falta de interés y fundamento para demandar pues la actora no reside en el lugar de los hechos, y se han adelantado todas las gestiones tendientes a lograr la solución del problema relacionado con los residuos sólidos.
Acerca de la excepción fundamentada en la no residencia o domicilio del actor en el lugar de los hechos, ya la Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse. Ha dicho que, dada la naturaleza de la acción popular y los derechos objeto de protección, está legitimada en causa por activa toda persona, natural o jurídica, además de las organizaciones y entidades que se mencionan en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998; y que la acepción “toda”, conforme al Diccionario de la Real Academia Española, se refiere a “lo que se toma y se comprende entera y cabalmente…”. De tal manera que si la ley no consagra limitante alguna, debe entenderse que es irrelevante el factor de vecindad para efectos de instaurar la acción.
Esta posición ha sido expresada en Sentencia del 6 de diciembre de 2001, expediente número AP-0231, Consejero Ponente Doctor GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, reiterada en sentencia del 20 de marzo de 2002, expediente número AP-0853.
Sobre la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos previstos en el artículo 75 del C. de P. C., debe recordarse que la Ley 472 de 1998, norma especial a aplicar en tratándose de acciones populares, y por tanto preferente, establece con claridad y precisión en el artículo 18 los requisitos a observar en la demanda o petición respectiva dentro de los cuales no está la de establecer cuantía alguna. Ahora, si bien en dicha norma se establece solo que la demanda debe contener la indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que la motivan, y la enunciación de las pretensiones, lo consignado en el libelo inicial permite y ha permitido tanto al a-quo como a esta Sala entender a cabalidad la inconformidad de la actora y lo perseguido por ella para conjurar la vulneración planteada.
Por último, la excepción propuesta bajo el argumento de haberse adelantado todas los gestiones con miras a lograr la solución del problema, no debe concebirse como tal pues envuelve el hecho motivador de la demanda, lo cual debe resolverse en la sentencia.
En consecuencia estuvieron bien denegadas por el a-quo las excepciones propuestas por el Municipio de Sotaquirá (Boyacá), correspondiendo ahora a la Sala establecer si en efecto tienen o no ocurrencia los hechos a que se refiere la demanda y en especial si existe la alegada contaminación ambiental lesiva de la salubridad pública con ocasión de la ausencia de un plan de recolección, depósito y tratamiento de residuos sólidos.
Para demostrar su dicho la actora solicitó que se oficiara a la Procuraduría Agraria de Boyacá, a la Secretaría de Salud del Departamento–División de Saneamiento Ambiental, y a CORPOBOYACA, para que informaran si contra el Municipio de Sotaquirá se adelantan procesos administrativos con ocasión del botadero de basuras. Igualmente pidió que se practicara una inspección en el lugar de los hechos, y que CORPOBOYACA certificara si la demandada posee licencia ambiental para el manejo y disposición final de basuras. Dichas pruebas fueron decretadas mediante auto del 2 de julio de 2004.
Al respecto el Instituto Seccional de Salud de Boyacá (antes Secretaría Departamental de Salud) informó que en su dependencia no se adelantan procesos administrativos relacionados con el relleno sanitario (folio 314). En el mismo sentido se pronunció la Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria de Boyacá (folio 320) y la Dirección de Contratación de la Gobernación de Boyacá (folio 324). Por su parte, CORPOBOYACÁ comunicó que dentro del expediente OOCQ-0119/01 se profirió la Resolución No. 0030 de 31 de enero de 2002, por medio de la cual se ordenó a la Alcaldía Municipal de Sotaquirá, la suspensión inmediata de las actividades de disposición de residuos sólidos domésticos municipales en la vereda de Chonquirá o en otro sector no autorizado, así como también iniciar en forma inmediata las actividades correspondientes al establecimiento de un plan de abandono y recuperación del área intervenida. Así mismo puso en conocimiento que el Municipio de Sotaquirá no adelanta ningún trámite relacionado con el manejo y disposición final de residuos sólidos (folio 322).
A su turno, la inspección judicial practicada el 3 de agosto de 2004 estableció lo siguiente:
“(…) la diligencia se traslada al lugar en donde se depositan las basuras que produce el Municipio de Sotaquirá, distante a unos dos (2) kilómetros aproximadamente del casco urbano y a un área también aproximada de 2.500 metros cuadrados. (…). El Despacho en el lugar donde actualmente se depositan las basuras que produce el Municipio de Sotaquirá observó que se trata de un lote de terreno, algo escarpado, en donde existe un hueco de una profundidad de tres metros o más aproximadamente por un largo de 10 metros. En este hueco se depositan las basuras que en día Martes es recogida por una Volqueta del Municipio de Sotaquirá, basura que posteriormente es tapada con tierra y luego se abre otro hueco en el mismo lote y se efectúa el mismo procedimiento. Igualmente se observó que no existe un manejo técnico de las basuras producidas. Solo que esta es seleccionada en cada casa de habitación y así se lleva al lugar en donde se deposita la cual no cubre ni el 5% de la capacidad del hueco. Igualmente se observa que no hay a su alrededor animales roedores o aves como chulos, tampoco se observa la presencia de mosquitos. La basura que se observa son cartones, plásticos, pero no se observa basura que se descomponga orgánicamente, es decir que provoque degradación, el terreno se observa, tampoco se percibieron malos olores. (…). El despacho observó que en el lugar donde se depositan actualmente las basuras no existen residuos de los mencionados por el actor (residuos hospitalarios – de primer nivel). El señor Alcalde informa que sobre el particular existe un contrato para el manejo de dichos desechos, del cual se ordena que se allegue copia al proceso.”.
Es preciso anotar que dentro de dicha inspección se ordenó a CORPOBOYACA que diagnosticara el grado de deterioro ambiental del lugar e hiciera las recomendaciones pertinentes con miras a recuperarlo. Sin embargo, dicha autoridad ambiental respondió el 3 de noviembre de 2004 allegando los conceptos U-077 del 18 de julio, U-129 del 12 de septiembre, y el U-165, todos del año 2001 (Folio 335).
El concepto técnico U-165 de 2001, sin fecha, bajo la referencia “Visita ocular de reconocimiento a los predios ubicados en las veredas Angosturas, Amezquita, Cortadera Grande, Cortadera Chiquita, El Salitre, Gainza y Tierrea Negra. Para posibles sitios de disposición final de los residuos sólidos. Municipio de Sitaquirá.”, dispone:
“1. Desde el punto de vista geológico y ambiental, los tres predios descritos en la parte motiva son propicios para la disposición de residuos sólidos, a través de una manejo integral, siempre y cuando se realicen las obras de impermeabilización respectivas, se controlen los lixiviados, se reubiquen las viviendas aledañas si es necesario y se concerté con la comunidad vecina. Además la localización del predio para disponer los residuos sólidos debe quedar lo suficientemente retirado de la vía de acceso existente y dar cumplimiento al RAS 2000, en lo referente a distancias de viviendas y demás aspectos técnicos.
2. De acuerdo a la visita realizada e información de carácter secundario se considera que el predio ubicado en la vereda Amezquita, por ser el más cercano al casco urbano de Sotaquirá reúne las características para la disposición de los residuos sólidos del municipio; es necesario presentar un plan de abandono del sitio de disposición actual de residuos sólidos, apertura de una celda de relleno en el predio y disponer los desechos anteriormente dispersos dentro del nuevo relleno. Este diseño se debe realizar de acuerdo con el estudio de impacto ambiental (E.I.A.) y siguiendo el Plan de Manejo Ambiental (P.M.A.) que establezca el E.I.A. para este tipo de proyecto.
(…).” (Folio 338).
El concepto técnico U-077 de 18 de julio de 2001, rendido bajo la referencia “Visita técnica de reconocimiento a los predios ubicados en las veredas Catoba, Socunzuca de Blancos y El Salitre, para escoger el posible sitio de disposición final de los residuos sólidos, Municipio de Sotaquirá, precisa:
“1. Desde el punto geológico y ambiental, es posible el establecimiento de un proyecto de disposición de residuos sólidos en el predio ubicado en la vereda Catoba a través de un relleno sanitario, siempre y cuando se realicen las obras de impermeabilización respectivas.
2. De acuerdo a la visita realizada e información de carácter secundario se considera que el predio reúne las características para la disposición de los residuos sólidos del municipio de Sotaquirá; es necesario presentar un Plan de Abandono del sitio de disposición actual de residuos sólidos, apertura de una celda de relleno en el mismo predio y disposición de los desechos anteriormente dispersos dentro del nuevo relleno. Este diseño se debe realizar de acuerdo con el Estudio de Impacto Ambiental (E.I.A.) y siguiendo el Plan de Manejo Ambiental (P.M.A.) que establezca el E.I.A. para este tipo de proyecto.
(…).” (Folio 343).
Y, el concepto técnico U-129 de septiembre 19 de 2001, referenciado “Visita ocular de reconocimiento a los predios ubicados en las veredas Chonquira, Socunzuca de Blancos, Espinal, El Moral y Carreño, para escoger el posible sitio de disposición final de los residuos sólidos, Municipio de Sotaquirá, es del siguiente tenor:
“1. Desde el punto de vista geológico y ambiental, el predio más propicio para el establecimiento de un proyecto de disposición de residuos sólidos es el que se ubica en la vereda Chonquira como ya se había expresado en el concepto técnico U-077/01, a través de un relleno sanitario, siempre y cuando se realicen las obras de impermeabilización respectivas, se controlen los lixiviados, se reubiquen las viviendas aledañas y se concerte con la comunidad vecina. Además la localización del predio para disponer los residuos sólidos debe quedar lo suficientemente retirado de la vía de acceso existente y dar cumplimiento al RAS 2000, en lo referente a distancia de viviendas y demás aspectos técnicos.
2. De acuerdo a la visita realizada e información de carácter secundario se considera que el predio reúne las características para la disposición actual de residuos sólidos, apertura de una celda de relleno en el mismo predio hacia la parte alta y disponer los desechos anteriormente dispersos dentro del nuevo relleno. Este diseño se debe realizar de acuerdo con el Estudio de Impacto Ambiental (E.I.A.) y siguiendo el Plan de Manejo Ambiental (P.M.A.) que establezca el E.I.A. para este tipo de proyecto.
(…).” (Folio 347).
Como se puede apreciar tales conceptos se refieren, más que a las condiciones del actual lugar de disposición de residuos sólidos, a los diferentes predios visitados con el propósito de seleccionar el terreno adecuado para que allí funcione el relleno sanitario, respecto de los cuales se advierte la necesidad de implementar obras de impermeabilización, control de lixiviados, y eventual reubicación de viviendas aledañas.
Por su parte, como sustento de sus descargos el Municipio de Sotaquirá (Boyacá) acompaña a la contestación de la demanda una serie de documentos tales como: -Actas de visitas técnicas a diferentes predios situados en distintas veredas, con miras a escoger el idóneo para que allí funcione el relleno sanitario. –Informe sobre la designación de una estudiante universitaria para que participe en el proyecto de disposición final de residuos sólidos. –Informe de la estudiante acerca de las actividades y estado de avance del proyecto de diagnóstico de gestión ambiental relacionada con la disposición final de residuos sólidos. –Certificado de disponibilidad ambiental para la compra de un terreno con destino a la construcción del relleno sanitario. –Contrato para la elaboración de los estudios de diseño del relleno sanitario. –Acta de iniciación de la ejecución del contrato de prestación de servicios, etc. Para demostrar su dicho también solicito que se oficiara a CORPOBOYACA, a la Secretaría de Planeación Departamental, a la Gobernación de Boyacá y a su Secretaría de Salud, para que respectivamente remitieran copia del Diagnóstico y gestión ambiental del proyecto de manejo de residuos sólidos municipales, y de la actuación administrativa adelantada con ocasión del relleno sanitario. Igualmente solicitó una serie de declaraciones, incluida la de la actora. La mayoría de estas pruebas se decretaron mediante auto de 2 de julio de 2004.
La Secretaría de Planeación Municipal de Sotaquirá remitió copia de la actuación administrativa realizada por ella en relación con el relleno sanitario y anotó que los trabajos de adecuación y mejoramiento del botadero municipal de basuras ya fueron adelantados, al punto de encontrarse en disposición de implementar campañas de reciclaje en pro de la implementación de un sistema integral de manejo de residuos sólidos mientras se obtienen los recursos para ejecutar los trabajos y obras pertinentes del sistema como tal, según los estudios de CORPOBOYACA y la Universidad Tecnológica de Colombia. A su turno, el Instituto Seccional de Salud de Boyacá, antigua Secretaría Departamental de Salud, informó que en su dependencia no se adelanta trámite administrativo con ocasión del relleno sanitario municipal de Sotaquirá.
Cabe destacar que en la diligencia de inspección judicial el alcalde municipal de Sotaquirá informó sobre el proyecto de compra de un lote de terreno en “Soconsuca”, incluso autorizado por el Concejo, el cual no fue aprobado por CORPOBOYACÁ. Así mismo recordó que la construcción de una planta de tratamiento está prevista en el Plan de Desarrollo Municipal, echando de menos la carencia de recursos suficientes por tratarse de un ente territorial de categoría 6, pese a lo cual da cuenta del adelantamiento de las gestiones necesarias a fin de lograr una mejor recolección, manejo y disposición final de basuras. Agrega que está en conversaciones con los alcaldes de los municipios de Paipa y Tunja para trasportar a uno de estos entes territoriales los residuos sólidos producidos en Sotaquirá.
La comparación de las pruebas antes relacionadas, tanto aportadas como solicitadas por la actora y el Municipio de Sotaquirá (Boyacá), permiten a la Sala afirmar que ciertamente en ese ente territorial existen algunas dificultades relacionadas con el manejo de basuras y su relleno sanitario, tal como lo evidencian los diversos estudios contratados para lograr una solución final a la situación descrita. Sin embargo, los diferentes elementos de juicio llevan igualmente a reconocer que, desde antes de la presentación de la demanda y durante el transcurso de su trámite, el municipio ha desarrollado una serie de actividades con miras a superar la problemática, requiriendo incluso el concurso de diferentes instituciones tales como CORPOBOYACÁ, en su calidad de máxima autoridad ambiental regional, y de UNIBOYACA a través de sus estudiantes de ingeniería sanitaria y ambiental, de quienes se han obtenido estudios, conceptos, asesorías y orientaciones.
Precisamente se tiene que la demanda se presentó el 29 de agosto de 2001 (folio 7 vuelta), y en el informativo existen documentos a partir de los cuales se puede inferir que una solución al manejo del relleno sanitario se está procurando desde principios de ese año; por lo menos así lo indica el oficio S.G.A 013/2001 de 23 de enero de 2001, suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental de CORPOBOYACA, donde consta que en desarrollo del Convenio Interinstitucional de Cooperación Técnica suscrito entre esa corporación y la Fundación Universitaria de Boyacá el 26 de diciembre de 1996 (folios 349 a 353) se seleccionó a una estudiante de último semestre de la facultad de ingeniería sanitaria y ambiental, para que, como proyecto de grado, adelante en el Municipio de Sotaquirá el estudio “Diagnóstico, caracterización y gestión ambiental de los residuos sólidos municipales, con alternativas de tratamiento y disposición final”, en virtud de lo cual el ente territorial suscribió con la alumna el contrato de prestación de servicios No. 006 del 15 de agosto de 2001, y en compañía del inspector de obras municipales procedió a adelantar visitas a los predios preseleccionados con el fin de determinar si resultan aptos para que en ellos funcione el relleno sanitario, como lo revela el acta de inspección de 18 de julio de 2001.
No puede pasarse por alto el hecho de que al momento de la práctica de la inspección judicial se verificó la ausencia en el lugar de los hechos de roedores, carroñeros, chulos, mosquitos u otra clase de insectos, ni de basuras en descomposición o malos olores. Menos aún puede desatenderse que en esa diligencia se constató que las basuras se depositan en un hueco de tres metros de profundidad y 10 metros de largo, las cuales son posteriormente tapadas con tierra, repitiéndose el procedimiento según la necesidad, lo cual, a pesar de no ser del todo técnico, si muestra el interés del municipio en ir minimizando en la medida de sus posibilidades un eventual impacto ambiental, al punto que el manejo de los residuos hospitalarios viene contratado directamente entre la ESE y DESCON S.A., lo que armoniza con la ausencia de esta clase de residuos en el lugar donde se practicó la inspección judicial, tal como se hizo constar el acta respectiva.
Con todo, en sus alegatos de conclusión el Municipio de Sotaquirá da cuenta de la existencia de un convenio celebrado con la empresa Servigenerales S.A. E.S.P. de Tunja para que reciba los residuos sólidos del ente territorial, que ascienden a dos toneladas semanales aproximadamente (Folio 358). Se trata del convenio de prestación de servicio de disposición final No. 16, a partir de cuya suscripción el alcalde de Sotaquirá solicitó a CORPOBOYACA permiso para el traslado de los referidos desechos al relleno sanitario de Pirgua (Folio 365). Tal petición dio lugar al expediente OOCQ-00119/01 dentro del cual se rindió el informe de 13 de noviembre de 2004 referente a la diligencia de verificación de la situación actual del sitio de disposición final de residuos sólidos situado en la vereda Chonquira, jurisdicción del Municipio de Sotaquirá, en el cual se consigna lo siguiente:
“Se observó que han venido realizando trabajos de cubrimiento de los residuos sólidos con material terroso, canales perimetrales en tierra para el manejo de aguas lluvias y actividades propias de un manejo controlado.
Viene realizando fumigaciones para el control y exterminio de artrópodos e insectos característicos de estas actividades.
Vienen realizando aplicación de cal con objeto de controlar larvas y olores generados en el transporte y manejo de residuos urbanos.
El Alcalde Municipal de Sotaquirá en reuniones de trabajo con la corporación han manifestado que el plan de contingencia que acogería mientras elaboran el PGIRS, sería el traslado de R.S.U. a un Relleno Sanitario Licenciado para lo cual ha venido realizando gestiones con la alcaldía de Tunja para el traslado de los residuos urbanos al relleno sanitario de Pirgua, por lo tanto solicita una autorización de traslado de residuos a la Corporación.”
Este informe dio lugar al concepto técnico de la misma fecha, favorable para el permiso de traslado de los residuos sólidos del Municipio de Sotaquirá al relleno sanitario de Pirgua, como plan de contingencia por no contar para la época con un sitio adecuado para ello, pero condicionándolo a la realización por parte del ente territorial de una serie de labores, así:
“1. Es viable otorgar el permiso de traslado de residuos del Municipio de Sotaquirá al relleno sanitario de Pirgua, como PLAN DE CONTINGENCIA a la situación por no contar en el momento con un sitio adecuado para tratamiento y disposición final de Residuos sólidos urbanos.
2. Requerir al Alcalde Municipal de Sotaquirá, para que de forma inmediata inicie las acciones de recuperación ambiental del sitio en el cual se han dispuesto los residuos sólidos urbanos; por lo tanto debe presentar a la Corporación un informe detallado de las actividades a adelantar en el corto plazo y formular un PLAN DE SANEAMIENTO, RECUPERACION Y ABANDONO del sitio para ser avalado por la Corporación e implementado por el Municipio de Sotaquirá. Acciones que se deben adelantar en un término de sesenta (60) días calendario, a partir de la respectiva notificación.
3. Implementar en forma INMEDIATA un programa de separación de residuos sólidos en la fuente y recolección selectiva el cual puede ser reglamentado mediante Decreto aprobado por el Concejo Municipal, (Se anexa modelo). Se recuerda que la implementación de dicho programa debe ser un compromiso de la administración municipal y operador, además de contar con el concurso de la comunidad urbana, parámetro clave para que la operación de un sistema MIRS no genere impactos ambientales negativos.
4. Definir una alternativa técnica que permita desarrollar un sistema de manejo integral de residuos sólidos sostenible (MIRS) a nivel local y/o regional. El predio seleccionado para construir las instalaciones del sistema MIRS, debe contar con el aval de Corpoboyacá y cumplir con las especificaciones técnicas contempladas en el Reglamento Técnico de Agua Potable y Saneamiento Básico, RAS 2000, Título F y el Decreto 1713 de agosto 6 de 2002.
(…).”.
Respecto de la anterior actividad, Servigenerales S.A. E.S.P. certifica que el Municipio de Sotaquirá se encuentra disponiendo los residuos sólidos en el Relleno Sanitario de Pirgua, desde el día 14 de enero de 2005, para lo cual suscribió convenio con Servigenerales S.A. E.S.P., previa autorización del Municipio de Tunja mediante oficio S.S.P.M.A.-2225 d efecha 31 de diciembre de 2004, proferido por la Secretaría de Servicios Públicos y Medio Ambiente. (Folio 366).
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero exhortará al Municipio de Sotaquirá para que siga adelantando las gestiones de todo orden con miras a lograr una solución definitiva a las dificultades relacionadas con la recolección, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos, sin perjuicio del cumplimiento de los compromisos ambientales relacionados con el plan de abandono y recuperación pertinentes.
Finalmente la Sala advierte la inasistencia de la actora a la audiencia especial de pacto de cumplimiento sin que presentara excusa por ello o la justificara. Esta situación no debe pasarse por alto por lo que resulta necesario recordarle al a-quo que en adelante, cuando ello ocurra, tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la ley. Así lo resaltó la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia 990074 del 6 de octubre de 2005, con ponencia de la Consejera Dra. María Claudia Rojas Lasso, donde se dispuso:
“Advierte la Sala, que en adelante, en caso de no asistencia de la parte actora a la audiencia de Pacto de Cumplimiento deberá el a quo imponer a ésta las sanciones previstas en la ley.”.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
Primero: CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Segundo: EXHÓRTASE al Municipio de Sotaquirá (Boyacá) para que siga adelantando las gestiones de todo orden con miras a lograr una solución definitiva a las dificultades relacionadas con la recolección, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos, sin perjuicio del cumplimiento de los compromisos ambientales relacionados con el plan de abandono y recuperación pertinentes.
Tercero: EXHÓRTASE al a-quo para que en adelante, en caso de inasistencia injustificada de la parte actora a la audiencia de pacto de cumplimiento, imponga las sanciones previstas en la ley.
Cuarto: Envíese el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 26 de octubre de 2006.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN
