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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá D.C., cinco (05) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 13001233300020190017701 (1941-2025)1
Demandante: José Alfredo Ríos Ochoa
Demandada: Nación - Ministerio de Justicia - Superintendencia de Notariado y Registro
Tema: Inhabilidad intemporal -Notario-
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia dictada el Treinta (30) de agosto de Dos Mil Veinticuatro (2024), por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N°.7, que negó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
Demanda
Pretensiones
El señor José Alfredo Rios Ochoa, actuando a través de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (Art. 138 CPACA) para solicitar lo siguiente:
Que se declare la nulidad del Acuerdo 03 del 25 de abril de 2011, la Resolución 3015 de junio 4 de 2011 y la Resolución No. 002 de junio 13 de 2012, que le impidieron al demandante la participación en el concurso de notarios del año 2011 y su inadmisión como aspirante inscrito.
A título de restablecimiento del derecho, deprecó el reintegro al cargo de Notario Único de Zambrano (Bolívar) que desempeñó hasta abril de 2011, así como el pago de todos
los ingresos ordinarios, subsidios, bonificaciones y emolumentos dejados de percibir desde el 17 de julio de 2012 y hasta que se produzca el reintegro efectivo, junto con la declaración de no solución de continuidad.
Que también se ordene el cumplimiento de la sentencia con la aplicación de los artículos 189,192 y 195 del Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
Hechos
Mediante Decreto No. 124 del 13 de febrero de 1990 el demandante fue nombrado en propiedad como Notario Único de Zambrano (Bolívar), tomando posesión el 20 del mismo mes y año.
Encontrándose en el ejercicio de su cargo, fue objeto de una investigación disciplinaria por no acreditar el pago de retención en la fuente en las vigencias 1998 y 1999, y el IVA correspondiente a los bimestres noviembre - diciembre de 1.996, marzo - abril de 1.997 y julio - agosto de 1.998, siendo sancionado mediante Resolución No. 1.813 del 14 de abril de 2000, que le impuso diez (10) días de suspensión en el ejercicio del cargo de Notario, siendo confirmada en todas sus partes, primero, en la misma instancia con Resolución No. 3462 del 18 de Julio del 2000 y luego, en segunda instancia con Resolución No. 1372 del 30 de abril 2001.
En el año 2011, al inscribirse en el nuevo concurso de notarios, su postulación fue rechazada por el Consejo Superior de la Carrera Notarial con fundamento en una inhabilidad de carácter intemporal, como quiera que fue sancionado disciplinariamente con medida de suspensión en el ejercicio del cargo de Notario Único de Zambrano (Bolívar) por el término de diez (10) días, por conductas lesivas del patrimonio del estado, en tanto no reportó a la Dirección de Impuestos Nacionales (DIAN), el pago de retención en la fuente en las vigencias 1998 y 1999, y el IVA correspondiente a los bimestres de noviembre a diciembre de 1.996.
Normas violadas y concepto de violación
El actor citó como infringidas las siguientes normas:
Constitución Política: Artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 25, 29, 53, 83, 90, 95, 209 y 218.
Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo): Artículos 66 y 87.
Ley 588 de 2000: Artículo 4, parágrafo 2º, y artículo 11.
Estatuto Notarial (Decreto-Ley 960 de 1970): Artículo 198.
Normatividad del Concurso: Acuerdos 02, 005 y 06 de 2011 del Consejo Superior de la Carrera Notarial.
La censura de nulidad la fundamentó en la configuración de las causales de infracción de las normas en que deberían fundarse los actos, expedición irregular y falsa motivación, estructuradas bajo los siguientes cargos:
En cuanto a la censura por aplicación retroactiva de la inhabilidad intemporal, argumentó que los actos acusados aplicaron indebidamente el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 588 de 2000 a supuestos de hecho ocurridos con anterioridad a su vigencia. Los hechos constitutivos de la falta disciplinaria (mora en el recaudo de IVA y Retención) se circunscriben a los períodos entre 1996 y 1999. Dado que la referida ley fue publicada en el Diario Oficial No. 44.071 el 6 de julio de 2000, su aplicación a conductas pretéritas desconoce el carácter irretroactivo de la ley y el principio de preexistencia de la norma, privando al actor de su derecho a concursar bajo el régimen vigente al momento de los hechos.
Ahora bien, lo que tiene que ver con la expedición irregular por quebrantamiento del procedimiento concursal, sostuvo que se vulneraron las reglas propias de la convocatoria al dar continuidad a las fases del concurso sin haber resuelto de fondo y de manera oportuna su situación jurídica, como quiera que, en primer lugar, el Acuerdo 06 de 2011 estableció el 15 de junio de 2011 como fecha límite para resolver los recursos de reposición de la etapa de rechazos; en segundo orden, la administración procedió a aplicar la prueba de conocimientos el 19 de junio de 2011 y a conformar listas de elegibles sin haber definido la exclusión del actor, cuyo recurso solo fue resuelto en el año 2012, por disposición del juez de tutela, y como tercer punto, que la fragmentación del proceso concursal vició de nulidad los actos posteriores, pues la validez de cada etapa dependía de la culminación de la anterior.
Contestación de la demanda
La Superintendencia de Notariado y Registro se opuso a las pretensiones alegando que el actor no cumplía los requisitos de idoneidad. Precisó que el notario no es un servidor
público, sino un particular que ejerce funciones públicas por descentralización, por lo que no proceden pretensiones de carácter laboral. Confirmó que la inhabilidad permanente seguía vigente según certificado de la Procuraduría General de la Nación.
El Ministerio de Justicia y del Derecho: Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser la entidad que expidió los actos ni contar con las facultades para ejecutar el reintegro solicitado.
La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 30 de agosto de 2024, negó las pretensiones. Consideró que la sanción disciplinaria adquirió firmeza el 30 de abril de 2001 (fecha de la resolución de segunda instancia), momento en el cual la Ley 588 de 2000 ya estaba vigente. Por tanto, la inhabilidad intemporal resultaba plenamente aplicable sin vulnerar el principio de irretroactividad.
La sentencia fijó tres problemas jurídicos a resolver con base en los argumentos expuestos en el concepto de violación, el primero de ellos, referido a la validez de los actos administrativos, preguntándose si ¿Son nulos el Acuerdo No. 03 de 2011 y las Resoluciones No. 3015 de 2011 y No. 002 de 2012 que rechazaron la inscripción del actor en el concurso de notarios?; el segundo, relacionado con la violación de normas de carrera, planteándose si ¿Dichos actos fueron expedidos vulnerando las reglas propias de la convocatoria y del concurso de méritos?; y el tercero, sobre la aplicación retroactiva de la Ley 588 de 2000, conforme al cual se preguntó, si ¿Se aplicó de forma retroactiva la inhabilidad intemporal prevista en el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 588 de 2000 al caso concreto del señor Ríos Ochoa?.
En primer lugar, explicó, que las inhabilidades no son penas sancionatorias, sino requisitos de idoneidad para garantizar que ciertos cargos públicos sean ocupados por personas sin ninguna tacha, de acuerdo con lo cual, estimó que el legislador tenía libertad para configurar inhabilidades intemporales (permanentes) con el fin de proteger la fe pública y la transparencia de la función notarial.
En segundo orden y respecto a la vigencia de la Ley 588 de 2000, de cara a la firmeza de la sanción disciplinaria, para el Tribunal no se configuró una aplicación retroactiva, sino el efecto general inmediato de la norma. Si bien, la investigación disciplinaria se
originó por hechos previos, la sanción de diez (10) días de suspensión solo adquirió firmeza y ejecutoria el 30 de abril de 2001, tras agotarse la vía administrativa con la resolución de los recursos de ley. En consecuencia, al ser la firmeza del acto el hecho detonante de la inhabilidad, esta se consolidó cuando la Ley 588 de 2000 ya integraba el ordenamiento jurídico (publicada el 5 de julio de 2000), resultando así, una aplicación válida de la normativa vigente al momento de la consolidación del antecedente disciplinario.
En tercer lugar, para el Tribunal, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, conservaba la responsabilidad de verificar las inhabilidades en cualquier etapa de la convocatoria en procura de salvaguardar el principio de transparencia, y por ello en cualquier tiempo o etapa del concurso podía excluir del mismo a quienes no cumplían con los requisitos o pesaba sobre ellos, alguna inhabilidad.
Ahora bien, pese a lo afirmado por el demandante en el proceso, para el Tribunal éste no aportó al proceso los actos administrativos específicos que reglamentaban el concurso (Acuerdos 011 de 2010 y 02 de 2011), lo que le impidió constatar irregularidades puntuales en el cronograma o las etapas alegadas.
Finalmente, el Tribunal se abstuvo de condenar en costas al demandante, aplicando la Ley 2080 de 2021, al considerar que la demanda no carecía manifiestamente de fundamento legal ni se evidenció temeridad o mala fe por el lado de la parte actora.
Recurso de apelación
El apoderado del demandante, manifiesta su reproche en contra de la sentencia de primera instancia, solicitando que la misma sea revocada y se acceda a sus pretensiones, solicitando los siguientes argumentos:
Para el recurrente el Tribunal cometió un desacierto al fijar la vigencia de la inhabilidad con base en la fecha en que quedó en firme el acto administrativo sancionatorio (30 de abril de 2001). Argumenta que, bajo una interpretación de sana lógica, y respeto al principio de irretroactividad, se debió considerar la fecha de los hechos que dieron lugar a la inhabilidad, esto es,1996 a 1999, los cuales son anteriores a la promulgación de la
Ley 588 de 20002. Afirma entonces, que la intemporalidad de la inhabilidad debe regirse obligatoriamente por hechos posteriores a la ley y no por la resolución que resolvió los recursos de la actuación administrativa.
Adujo que en el caso del demandante se produjo el fenómeno de pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción de suspensión (10 días) al no haberse ejecutado transcurridos 5 años desde su firmeza, debido a que la administración nunca designó un notario encargado para que el sancionado pudiera cumplirla, invocando la prescripción de la sanción disciplinaria establecida en el artículo 32 del Código Disciplinario Único, la cual opera en un término de cinco años contados a partir de la ejecutoria del fallo.
Argumenta que, dado que la conducta consistió en el retraso del pago de IVA y retención en la fuente, debe aplicarse una lógica similar a la del artículo 402 del Código Penal, donde la acción punitiva cesa si el agente extingue la obligación tributaria, sosteniendo, que, al haber pagado las obligaciones incumplidas ante la DIAN, la actuación administrativa debió darse por finiquitada sin generar una inhabilidad permanente.
En cuanto a la Resolución No. 002 de 2012 (que confirmó el rechazo del actor) afirma que fue expedida de forma extemporánea, pues a ese momento el concurso ya había culminado según el Acuerdo 29 de 2011. En ese orden considera, que resolver el recurso de reposición un año después de haber finalizado el certamen constituye un atropello al derecho fundamental del debido proceso y al derecho de defensa.
Tramite segunda instancia.
Con auto del Quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)3, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, prescindió de la etapa de alegaciones.
Concepto del ministerio público:
El delegado del Ministerio Público para el Despacho sustanciador presentó concepto en el que solicitó que se confirme la decisión de primera instancia, en consideración a que los argumentos del apelante carecen de sustento jurídico y que el tribunal de primera instancia aplicó correctamente la normativa y jurisprudencia vigente.
Ahora bien, es importante tener en cuenta que la acción disciplinaria, es independiente y autónoma de la acción penal y fiscal, dado que persigue fines específicos relacionados con el cumplimiento de los deberes funcionales y la eficacia de la gestión pública, razón que no le permite compartir la tesis del apelante, según la cual, la absolución en una investigación penal o la extinción de la acción penal por el pago de la deuda tributaria conlleva a la exoneración de la responsabilidad disciplinaria o a la extinción de la misma.
En lo que tiene que ver con la inhabilidad como requisito de idoneidad, la vista fiscal se mostró de acuerdo con la tesis del Tribunal, que consideró que la inhabilidad prevista en el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 588 de 2000 no era una sanción, sino un requisito de idoneidad y probidad para acceder al servicio público notarial.
Muy en línea con lo anterior, el delegado del Ministerio Público consideró, que la aplicación de la inhabilidad no depende de la fecha de ocurrencia de los hechos disciplinarios, tal y como se plantea en la alzada, sino de la ejecutoria (firmeza) del acto sancionatorio, así entonces, y dado que la sanción contra el actor quedó en firme el 30 de abril de 2001, cuando la Ley 588 de 2000 ya se encontraba vigente, siendo publicada el 5 de julio de 2000, su aplicación es correcta y no constituye una aplicación retroactiva de la ley.
Por otra parte, a juicio del Procurador, los notarios, como depositarios de la fe pública, están sujetos a un régimen de inhabilidades más estricto que otros servidores públicos o particulares con funciones públicas, por lo tanto, arguye el delegado, será legítimo que el legislador exija un historial sin tacha a quienes pretenden ejercer la función fedataria para garantizar la confianza de la comunidad en la integridad del servicio.
Con acento en lo anterior, agrega el delegado, que se considera razonable la exclusión del demandante por haber sido sancionado por no trasladar al erario impuestos recaudados (IVA y retención en la fuente), conducta que afecta gravemente la gestión pública y la moralidad administrativa.
CONSIDERACIONES
- Competencia
- Problemas jurídicos.
- Si la aplicación de la inhabilidad intemporal prevista en el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 588 de 2000 al caso concreto, vulnera el principio de irretroactividad de la ley.
- Adicional a lo anterior, si la pérdida de fuerza ejecutoria o la prescripción de la sanción de diez (10) días de suspensión impide la configuración de la inhabilidad permanente para concursar como notario.
- Por último, si se vulneró el debido proceso al expedir el acto que confirmó el rechazo del aspirante cuando el concurso de méritos ya había finalizado formalmente.
- Régimen de los concursos de los notarios
- La inhabilidad intemporal prevista en el parágrafo del artículo 4 de la Ley 588 de 2000.
- Caso concreto.
La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), en esta instancia se emitirá pronunciamiento sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación.
Corresponde a la Sala establecer si, es procedente revocar la decisión de primera instancia, para ello será preciso determinar:
Para desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Régimen de los concursos de los notarios, 2.4. La inhabilidad intemporal prevista en el parágrafo del artículo 4 de la Ley 588 de 2000.
Desde el artículo 131 de la Constitución Política, la función notarial ocupa un lugar especial y trascendental como servicio público esencial y como función pública al servicio del interés general, pues será a través de ella, que se puede lograr establecer una
presunción de veracidad de documentos y hechos certificados por el notario, para garantizar seguridad y publicidad a los actos jurídicos suscritos por los usuarios.
Dada la relevancia de la función notarial y su impacto directo en el interés general, el Constituyente de 1991 y el legislador reglamentaron esta actividad con el fin de garantizar que quienes la ejerzan posean las calidades y méritos indispensables para su correcto desarrollo.
En este sentido, y aunque el Decreto Ley 960 de 1970 ya lo contemplaba, la Constitución Política ratificó de manera imperativa en su artículo 131 que el nombramiento de los notarios en propiedad debía realizarse exclusivamente mediante un concurso de méritos.
Desde entonces, el objetivo del Constituyente de profesionalizar y tecnificar la carrera notarial quedó identificado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, específicamente en la sentencia C-741 de 1998, en la cual se destacó la intención de implementar un sistema de carrera basado en la selección objetiva, asegurando que el acceso a la función pública notarial, responda a la capacidad profesional y a la solvencia técnica, moral y ética de los aspirantes, pues en primer lugar, la implementación de la carrera notaria se orientó a garantizar que el acceso a la función notarial se base en la idoneidad y capacidad profesional, extendiendo el sistema de carrera y selección objetiva a las notarías, en segundo orden, eliminar prácticas de nombramiento basadas en criterios subjetivos, asegurando que la designación responda exclusivamente al mérito personal del aspirante, y como tercera aspiración, la de asegurar el principio de igualdad en el acceso a la función pública y al paso, proteger los derechos de los notarios mediante un sistema imperativo de selección.
De esa forma, el mandato del inciso segundo del artículo 131 de la Constitución, que impone el concurso como vía exclusiva para proveer los cargos de notario, en propiedad, ha sido objeto de un amplio desarrollo jurisprudencial, enfatizándose que tales procesos de selección deban revestir un carácter público, abierto, riguroso y objetivo4. Bajo esta premisa, se ha establecido que cualquier designación que prescinda de este mecanismo resulta incompatible con la Constitución Política5, advirtiendo además que el concurso debe adelantarse bajo estrictas condiciones de igualdad incluyendo la totalidad de las
notarías ocupadas por personas que no han accedido mediante este sistema (Sentencia T-1695-00).
De la misma forma, se ha resaltado que la finalidad de la carrera notarial es asegurar la eficiencia y eficacia en el ejercicio de la función fedante. Por ello, los sistemas de selección deben estar diseñados para garantizar que la vinculación de los candidatos responda exclusivamente al mérito y a su capacidad profesional, a través de procesos que ofrezcan plenas garantías de objetividad técnica. Al respecto, la sentencia T-318 de 1998 definió las directrices y principios mínimos que deben guiar un auténtico concurso de méritos en este ámbito.
“(…) un auténtico concurso de méritos, debe articularse en torno a los valores, principios y derechos que inspiran el estatuto constitucional de la función pública. En este sentido, puede afirmarse que todo concurso debe someterse, cuando menos, a las siguientes directrices: (1) la convocación debe ser pública y ampliamente difundida; (2) las reglas del concurso - denominación de los cargos a proveer, requisitos para participar, pruebas o evaluaciones, términos y lugares de realización y entrega de requisitos, documentos exigidos, criterios de ponderación, puntajes etc.- deben ser claras y expresas y la administración deberá someterse a ellas estrictamente (Cfr. T-256/95 (…)).; (3) las condiciones generales exigidas para participar deben ser proporcionadas –necesarias, útiles y estrictamente proporcionales –a la finalidad perseguida por el concurso; (4) las pruebas a las que han de someterse los competidores deben ser, además de razonables y proporcionadas, congruentes con la misma finalidad; (5) los factores de evaluación deben responder fundamentalmente de manera prioritaria a criterios técnicos, objetivos y públicos, que puedan ser controlados y que desplacen la posibilidad de imponer discriminaciones o privilegios para que todos los aspirantes puedan, realmente, competir en igualdad de condiciones; (6) debe existir una estricta relación de proporcionalidad en la ponderación de los distintos factores a evaluar, de manera tal que prevalezcan los criterios objetivos, a fin de que no ocurra, por ejemplo, que tenga un mayor valor ponderado la prueba que evalúe la condición objetivamente menos necesaria para el ejercicio del cargo.6”
En esa medida, y para el logro de los fines que persigue la carrera notarial, en vigencia de la constitución política de 1991, fue expedida la Ley 588 de 2000, la cual, junto con el Decreto Ley 960 de 1970, con tiene el estatuto de carrera de los notarios.
Bajo este sentido, resulta imperativo destacar, entre otros puntos claves del concurso de méritos, las reglas de valoración de méritos consagradas en el artículo 4 de la Ley 588
6 Corte Constitucional, Sentencia T-315 de 1998. Fundamentos Jurídicos N° 10 y 11.
de 2000, en el cual se detallan los factores de ponderación y los instrumentos de selección destinados a evaluar la idoneidad profesional y ética de los aspirantes. Al respecto, la citada norma establece:
“ARTICULO 4°. Para la calificación de los concursos se valorará especialmente la experiencia de los candidatos, así como la capacidad demostrada en actividades relacionadas con el servicio notarial, antigüedad en el mismo, capacitación y adiestramiento que hubieren recibido en materias propias del notariado, obras de investigación y divulgación, estudios de postgrado y estudios de especialización o diplomados, particularmente los relacionados con el notariado, así como el ejercicio de la cátedra universitaria y la participación y desempeño en funciones de orden legislativo, gubernativo y judicial. Todos estos factores serán concurrentes.
Las pruebas e instrumentos de selección son, en su orden:
Los análisis de méritos y antecedentes.
La prueba de conocimientos.
La entrevista.
El concurso se calificará sobre cien puntos, así:
a) La prueba de conocimientos, tendrá un valor de 40 puntos, de los 100 del concurso. Los exámenes versarán sobre derecho notarial y registral.
Las experiencias valdrán hasta treinta 35 puntos, así: Cinco (5) puntos por cada año o fracción superior a seis meses por el desempeño del cargo de notario, cónsul; dos (2) puntos por cada año o fracción superior a seis (6) meses en el ejercicio de autoridad civil o política, dirección administrativa, función judicial y legislativa o cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo; un (1) punto por cada año o fracción superior a seis (6) meses de ejercicio de la profesión de abogado; un
(1) punto por cada año del ejercicio de la cátedra universitaria, un (1) punto por cada año o fracción superior a seis (6) meses de funciones notariales o registrales.
Especialización o postgrados diez (10) puntos.
Autoría de obras en el área de derecho cinco (5) puntos.
La entrevista, hasta diez (10) puntos y evaluará la personalidad, vocación de servicio y profesionalismo del aspirante.
PARAGRAFO 1o. Para efectos del presente artículo, se contabilizará la experiencia en el ejercicio de la profesión de Abogado desde la fecha de obtención del respectivo título.
PARAGRAFO 2o. Quien haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del Decreto-ley 960 de 1970, no podrá concursar para el cargo de notario.”
Ahora bien, tal y como se observa, el sistema de selección diseñado en el artículo 4° de la Ley 588 de 2000, contiene una serie de requisitos y elementos de rectitud y ética que deberán ser considerados al momento de elegir la persona más idónea para el cargo notarial. Estos elementos van desde apreciaciones subjetivas, como el desempeño en la entrevista, como objetivas, tales como el puntaje en las pruebas de conocimiento, la experiencia y los niveles educativos, hasta requisitos y condiciones de carácter ético, la cual será fundamental para asegurar la transparencia de la función pública basada precisamente en resguardar la fe pública.
En conclusión, el ingreso a la carrera notarial es un proceso regulado desde el artículo 131 de la Constitución Política, la Ley 588 de 2000 y el Decreto Ley 960 de 1970. Este marco normativo asegura que la provisión de cargos en propiedad se realice mediante concursos públicos, abiertos y objetivos, orientados a seleccionar a los aspirantes por su capacidad profesional y excelencia técnica, orientado a reclutar los mejores aspirantes para la carrera notarial.
En el orden ya advertido, el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 588 de 2000 contempla una inhabilidad de carácter intemporal para el acceso al cargo de notario. Esta disposición ha mantenido su vigencia normativa desde la promulgación de la ley hasta la actualidad, abarcando tanto la ocurrencia de los hechos analizados como la expedición de los actos administrativos objeto de demanda.
Frente a esta disposición inhabilitante, la Corte Constitucional, en particular resolvió la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 588 de 20007, precisando que las sanciones consistentes exclusivamente en multas carecen de la entidad jurídica y la gravedad necesaria para configurar una limitación al derecho fundamental de acceder al desempeño de funciones públicas, no obstante, mantuvo incólume la inhabilidad intemporal cuando la persona ha sido sancionada penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio estatal o las faltas tipificadas para los notarios en el artículo 198 del Decreto Ley 960 de 1970.
De esta forma, y a partir de la vigencia de la Ley 588 de 20008, esto es, a partir del 6 de julio de 2000, toda persona que aspire al cargo de notario, no solo tendrá que cumplir los requisitos legales establecidos en la ley, para concursar a dicho cargo bajo los parámetros establecidos en el artículo 4 ibidem, sino también, no podían haber sido sancionados penal, disciplinaria, ni administrativamente por conductas lesivas del patrimonio o por conductas tipificadas como faltas en el artículo 198 del decreto Ley 960 de 1970. Para mayor comprensión, esto dice la norma:
8 Publicada en el Diario Oficial No. 44.071, de 6 de julio de 2000
“PARAGRAFO 2o. Quien haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del Decreto-ley 960 de 1970, no podrá concursar para el cargo de notario.”
Ahora bien, al realizar, un análisis del tenor literal de la norma en cita, permite establecer que el supuesto de hecho para la configuración de la inhabilidad no se agota en la conducta reprochada, sino que se perfecciona con la imposición formal de la sanción.
En este sentido, la consecuencia jurídica de la norma surge a partir de su entrada en vigor, y posee un carácter intemporal y permanente, desvinculándose de la ejecución o cumplimiento material de la pena o de la sanción. Por tanto, la inhabilidad no es accesoria a la vigencia del acto sancionatorio ni decae con su extinción, cumplimiento o prescripción; por el contrario, el solo hecho de la sanción constituye un impedimento autónomo y definitivo que limita, de plano, el acceso a la carrera notarial.
Bajo esta premisa, y considerando el alcance de la inhabilidad establecida en el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 588 de 2000, el análisis jurídico no debe situarse en el plano de la retroactividad, sino en el de la retrospectividad de la ley. Este fenómeno permite que la norma se aplique a situaciones cuya eficacia se despliega bajo su vigencia, como la aspiración actual al cargo de notario, la cual, aun cuando los hechos que configuran la inhabilidad hayan ocurrido con anterioridad a su promulgación, la aspiración no se ha consolidado, por ende, la misma tendrá que regularse por las normas vigentes al momento de la realización del concurso indistintamente que los hechos o la sanción hayan operado antes o después de la existencia de la ley.
En consecuencia, y en virtud del fenómeno de retrospectividad de la ley, a partir del 6 de julio de 2000, cualquier ciudadano que pretenda acceder a la carrera notarial queda sujeto a la exigencia de no haber sido sancionado en los términos descritos por el legislador, indistintamente que haya sido sancionado, por hechos ocurridos antes o después de la existencia de la norma.
Para desatar la controversia planteada, en el recurso de alzada, la Sala abordará el análisis desde la perspectiva de la legalidad de los actos que rechazaron la inscripción del señor José Alfredo Ríos Ochoa en el concurso de méritos de 2011, estructurando los
argumentos bajo la premisa de la protección de la fe pública y el cumplimiento estricto del régimen de carrera notarial.
Es preciso recordar, que el señor José Alfredo Ríos Ochoa, participó en el concurso público y abierto para el nombramiento de notarios en propiedad e ingreso a la carrera notarial convocado en el año 2011.
Que, durante el proceso, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, lo excluyó al advertir que recaía en su contra, la inhabilidad intemporal prevista en el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 588 de 2000, originada en una sanción disciplinaria de suspensión por diez (10) días impuesta mediante la Resolución No. 2963 de 2000, y confirmada en reposición por la Resolución N°1530 del 30 de abril de 2001.
Que la conducta reprochada por la cual se le impuso la sanción disciplinaria, consistió en el incumplimiento del deber de consignar oportunamente los recaudos por concepto de IVA y Retención en la Fuente durante los años 1996 a 1999, cuando el actor se desempeñaba como Notario Único de Zambrano (Bolívar), conducta calificada como lesiva del patrimonio estatal.
Ahora bien, en el expediente, obra certificado especial de antecedentes disciplinarios N°. 36493564 del 23 de mayo de 2012, proferido por la Procuraduría General de la Nación, en el cual, se registra a nombre del actor una inhabilidad especial permanente para ser notario, conforme el parágrafo 2° del artículo 4 de la Ley 588 de 2000, así:
A este respecto será preciso señalar, que dentro del material probatorio, la parte actora no tachó, ni desmintió la prueba documental exhibida, todo lo contrario, pues, desde la demanda aceptó que fue sancionado disciplinariamente, centrando su inconformidad no en la anotación de la certificación, sino en que los hechos que dieron lugar a la sanción disciplinaria, ocurrieron antes de la entrada en vigencia de la Ley 588 de 2000, centrando su discusión en la aplicación retroactiva de la misma, al considerar que como los hechos ocurrieron previo al vigor de la norma que estableció la inhabilidad, no podía aplicársele en el año del concurso notarial.
De la misma forma, atacó los actos demandados, argumentando que, a la fecha de su aspiración al cargo de notario, los actos que le impusieron la sanción disciplinaria habían perdido fuerza ejecutoria, dado que, habían pasado más de cinco años, sin que la sanción de suspensión hubiere sido ejecutada, considerando entonces, que al decaer los actos que le impusieron la pena, decaía también la inhabilidad.
En ese orden, es preciso reiterar, que en armonía con la Sentencia C-373 de 2002, las inhabilidades no ostentan una naturaleza sancionatoria, sino que constituyen condiciones de elegibilidad o requisitos de idoneidad técnica y moral para el acceso al desempeño de funciones públicas.
En efecto, para el caso de la carrera notarial, el legislador, mediante el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 588 de 2000, estableció una restricción para quienes hayan sido sancionados por conductas lesivas del patrimonio del Estado o faltas notariales graves, que les impide acceder al cargo.
Al respecto, la Sentencia C-177 de 2009 aclaró que, si bien existen límites a la libertad de configuración del legislador, la imposición de inhabilidades intemporales es constitucionalmente admisible cuando se fundamenta en conductas que, por su gravedad objetiva, ponen en riesgo la idoneidad, la ética y la transparencia en el ejercicio de la función.
Así las cosas, a la vista de los hechos objeto de controversia, se observa que, la conducta que dio lugar a la sanción del actor, consistente en la omisión del traslado a la DIAN de los recaudos por concepto de IVA y retención en la fuente, durante el periodo 1996-1999, se ajusta plenamente al supuesto de hecho de la conducta lesiva al patrimonio público. Esta calificación jurídica activa de forma inmediata, la inhabilidad especial e intemporal
prevista en el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 588 de 2000, habida cuenta de que los notarios, en su calidad de garantes de la fe pública y colaboradores en la gestión tributaria dentro del ámbito del servicio notarial que prestan a la comunidad, están sujetos a un estándar de probidad superior que resulta incompatible con antecedentes disciplinarios que afecten el erario, o que encuadren dentro de alguna de las faltas contempladas en el artículo 198 del decreto Ley 1960 de 1970.
Ahora bien, frente al reparo del recurrente relativo a una presunta aplicación retroactiva de la ley, aduciendo que los hechos motivadores de la sanción son anteriores a la Ley 588 de 2000, esta Sala desestima tal argumento por carecer de sustento jurídico. Lo anterior, por cuanto la sanción disciplinaria solo adquirió firmeza y carácter de cosa juzgada administrativa, el 30 de abril de 2001, mediante la Resolución No. 1530 que confirmó la decisión de primera instancia. Dado que para esa fecha la norma en mención ya integraba el ordenamiento jurídico (vigente desde el 6 de julio de 2000), aplicándose así, a una situación jurídica que se consolidó bajo su imperio y no antes, conforme lo está planteando la parte demandante.
En segundo término, deberá precisarse que, la configuración de la inhabilidad, no se retrotrae a la ocurrencia de los hechos, sino que se perfecciona con la existencia formal de la sanción. La tacha de inelegibilidad no surge con la comisión de la conducta, sino a partir de que la sanción queda ejecutoriada. En el caso sub examine, la suspensión de diez (10) días adquirió firmeza en abril de 2001, momento en el cual la prohibición legal de la Ley 588 de 2000, ya existía con plenos efectos jurídicos. Por tanto, la entidad administradora del concurso no aplicó la ley a hechos pasados, sino a un antecedente disciplinario que nació a la vida jurídica bajo el nuevo régimen de carrera notarial.
Finalmente, resulta inconducente el argumento anulatorio del actor, al omitir el fenómeno de la retrospectividad de la ley, porque, aun en el hipotético caso que la sanción hubiese sido impuesta antes de la vigencia de la norma, la inhabilidad hubiere sido igualmente aplicable al concurso convocado en el año 2011. Las normas de carrera y los requisitos de elegibilidad, se aplican de forma inmediata a los procesos de selección en curso; por ende, quien aspira a ejercer la función pública de notario, debe cumplir con los estándares de las normas vigentes al momento de la convocatoria. La inhabilidad intemporal es un requisito de idoneidad actual, que pervive independientemente de la fecha de la sanción o de los hechos que dieron lugar a la misma, asegurando que el sistema de carrera solo
incorpore a ciudadanos con una conducta ética y profesional inobjetable, y demostrable antes o con posterioridad a la vigencia de la ley.
Por el contrario, el fenómeno de la irretroactividad, solo se configuraría si la ley pretendiera afectar derechos adquiridos o situaciones jurídicas ya consolidadas, antes de su entrada en vigor; por ejemplo, si se aplicara a notarios que ya ocupaban el cargo en propiedad o que hubieren culminado satisfactoriamente un proceso de concurso previo a la vigencia de la Ley 588 de 2000. Sin embargo, en el caso objeto de estudio, tal controversia resulta inexistente, toda vez que tanto la imposición de la sanción como la aspiración del actor a ser elegido como notario, surgieron con posterioridad a la vigencia de la ley regulatoria del concurso, quedando plenamente supeditadas a los requisitos de idoneidad y probidad exigidos por el estatuto de la carrera notarial vigente.
Téngase en cuenta, que la inhabilidad surge, a partir de la firmeza de la sanción disciplinaria. Está probado en el expediente que la resolución de segunda instancia que confirmó la suspensión del actor fue proferida el 30 de abril de 2001, fecha para la cual ya existía la Ley 588 de 2000, por tanto, previo a consolidarse el antecedente disciplinario en contra del actor, la norma que consagra la inhabilidad ya era ley de la República, aplicándose de forma inmediata a las situaciones jurídicas que, aunque se encontraran en curso, no se habían consolidado, pero también, a las que se iniciaran con posterioridad a su existencia.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el fenómeno de la retrospectividad de la Ley surge cuando una norma se aplica, a partir del momento de su entrada en vigor, a situaciones jurídicas y de hecho que, si bien se originaron bajo el imperio de una norma anterior, sus efectos jurídicos no se han consolidado al momento de la vigencia de la nueva disposición. Esta figura se distingue nítidamente de la retroactividad, en tanto, esta última pretende afectar situaciones jurídicas ya consolidadas, o derechos adquiridos antes de la existencia de la norma, lo cual, está proscrito, por el principio de seguridad jurídica, previsto en el artículo 58 superior.
En el ámbito de la función pública, y por supuesto, en aquellos casos que involucra procesos de selección de funcionarios y empleados públicos, la retrospectividad permite que el legislador modifique las condiciones de acceso y permanencia, pues la aspiración a ocupar un cargo no constituye un derecho adquirido, sino una mera expectativa de
derecho, donde siempre tendrá que prevalecer, el servicio público, su probidad y el interés general.
Bajo este entendido, la Sala destaca cuatro puntos que consolidan la aplicación de la inhabilidad intemporal, regulada en el parágrafo 2 del artículo 4° de la ley 588 de 2000, a todo aquel que pretenda acceder a la carrera notarial, indistintamente que la sanción tipificada haya sido impuesta antes o después de su vigencia, así:
i). Dado que la aspiración a participar en un concurso de méritos es una situación jurídica en curso y no consolidada, la misma debe regularse por las normas vigentes al momento de la realización del proceso de selección;
ii) Dicho fenómeno garantiza, que el Estado pueda exigir los estándares de probidad y ética más recientes a quienes pretenden ingresar a la carrera notarial, independientemente de que los hechos que configuran una inhabilidad (como una sanción previa) hayan operado bajo una legislación anterior;
La aplicación retrospectiva se fundamenta en la necesidad de actualizar los requisitos de idoneidad para el ejercicio de funciones públicas esenciales, como la función fedante, asegurando que los nuevos estándares de transparencia y moralidad administrativa se apliquen a todos los aspirantes actuales, y no solo a unos, pues, de lo que se trata en ultimas, es que al momento de elegir a un notario, éste carezca de antecedentes penales, disciplinarios o administrativos en los términos del parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 588 de 2000.
Por el contrario, la retroactividad solo se configuraría si la ley pretendiera afectar a quienes ya ocupaban el cargo en propiedad o ya habían culminado satisfactoriamente el concurso antes de la entrada en vigor de la nueva norma, situación que no ocurre con quienes se postulan bajo el imperio del nuevo régimen.
Otro de los argumentos que plantea la parte activa en camino a lograr la anulación de los actos que demanda, se fundamentan en que la sanción disciplinaria al no ser ejecutada dentro de los 5 años siguientes a su imposición perdió fuerza ejecutoria, por el transcurso de más de cinco años sin ser ejecutada materialmente. Sin embargo, tal argumento resulta inane para desvirtuar la inhabilidad, comoquiera que, la misma, se estructura sobre la existencia previa de una sanción en firme por faltas específicas, y es
independiente de la ejecución material del correctivo (en este caso, los 10 días de suspensión).
En efecto, una vez que la sanción quedó ejecutoriada el 30 de abril de 2001, el hecho jurídico del reproche ético por afectar el patrimonio estatal, quedó perfeccionado. El posterior decaimiento del acto sancionatorio como título para ejecutar la pena no borra el antecedente disciplinario que la Ley 588 de 2000, exige como requisito de probidad para el acceso a la carrera notarial. Asimilar la extinción de la pena con la desaparición de la inhabilidad tal y como se plantea en el recurso, vaciaría de contenido el fin preventivo y ético de la norma, que busca asegurar que la función notarial sea ejercida únicamente por ciudadanos de conducta proba.
Ahora bien, en lo que respecta a la censura relativa a la expedición irregular de los actos demandados, el recurrente sostiene que, el Consejo Superior de la Carrera Notarial (CSCN) quebrantó el procedimiento concursal al fragmentar las fases del certamen. Argumenta que se avanzó hacia la prueba de conocimientos (19 de junio de 2011) y la conformación de listas de elegibles sin haber resuelto de fondo su situación jurídica, ignorando el término límite fijado en el Acuerdo 06 del 15 de junio de 2011, para decidir los recursos de reposición de la etapa de rechazos.
Frente a este planteamiento, la Sala considera necesario precisar que, si bien el Acuerdo 06 de 2011, establecía una fecha cronológica para resolver las controversias en la etapa de rechazos, la expiración de dicho plazo no conlleva la pérdida de competencia de la administración, ni la nulidad automática de las etapas subsiguientes, tampoco puede subsanar una inhabilidad o alguna otra irregularidad que se advierta al límite del cronograma.
Para la Sala, es fundamental precisar que el concurso de méritos no se agota meramente en el cumplimiento sucesivo y cronológico de sus fases. Su verdadero objetivo y razón de ser es asegurar que el acceso a la carrera notarial esté reservado exclusivamente para quienes acrediten los requisitos de idoneidad y probidad exigidos por el ordenamiento legal.
En consecuencia, la potestad de la entidad administradora para verificar la observancia de tales requisitos mínimos y la inexistencia de inhabilidades constituye una competencia de carácter permanente, continuo y transversal a todo el procedimiento. Dicha facultad,
permite depurar el registro de aspirantes y garantiza que la elección no se vea afectada por la participación de aspirantes inhabilitados, en procura del cumplimiento de los requisitos de idoneidad y probidad exigidos por la ley.
Por tanto, la supuesta fragmentación denunciada por el actor no es más que el ejercicio del deber administrativo de depurar el registro de aspirantes, impidiendo que la elección se vea afectada por la participación de sujetos inhabilitados, por conductas lesivas del patrimonio estatal o de la función notarial.
Ahora bien, para el caso presente se observa, que, la resolución definitiva del recurso del actor se produjo en el año 2012, por disposición de una orden de tutela proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, a través de la cual, con fallo del 4 de julio de 2012, amparó el derecho al debido proceso del demandante, ordenándose al Consejo Superior de la Carrera Notarial y a la Superintendencia de Notariado y Registro para que en el término de 48 horas resolviera un recurso de reposición interpuesto, acto que no hizo más que ratificar la tacha de inelegibilidad detectada desde el inicio.
En otras palabras, aunque la acción de tutela corrigió el trámite administrativo ordenando la respuesta que merecía el aspirante a su recurso, no operó como un mecanismo de saneamiento de la inhabilidad, sino como garantía de respuesta que, al final, confirmó la exclusión legítima del proceso; es decir, el amparo constitucional permitió que se le ofreciera respuesta a su recurso, pero de ninguna manera, eliminó la inhabilidad que pesaba sobre el actor. La tacha de inelegibilidad permanece incólume, pues el cumplimiento tardío de la obligación de resolver no transmuta una prohibición legal en una aptitud para el cargo.
Pretender que la demora en resolver un recurso administrativo le otorgue al aspirante, el derecho a continuar en fases para las cuales estaba legalmente impedido, supondría, sin desconocer las formas propias de cada juicio o del procedimiento que regulaba el concurso de notarios, sacrificar los principios de idoneidad y probidad, sobre los cuales se resguarda el acceso a la función notarial, como quiera que el cumplimiento de dichas formas y garantías procesales no puede interpretarse como un mecanismo para otorgar derechos a quien se encuentra legalmente impedido para acceder al cargo.
En ese orden, el recurrente no logró demostrar que el avance en el cronograma del concurso, haya tenido, como fin deliberado vulnerar sus derechos, ni que dicha
operatividad administrativa haya alterado la estructura esencial del proceso de selección de manera que se desnaturalizara el mérito.
En consecuencia, la decisión de aplicar la prueba de conocimientos y conformar las listas mientras se resolvía la exclusión, pudo ser una medida necesaria para garantizar la continuidad del servicio público notarial y la eficacia de la carrera, sin que ello genere per se, la nulidad de los actos posteriores, toda vez que, la exclusión del actor se fundamentó en una realidad jurídica previa y permanente, esto es, su inhabilidad intemporal.
De lo analizado deviene concluir, que los argumentos del recurso de alzada no lograron derruir la legalidad de los actos demandados, motivo por el cual, la Sala procederá a confirmar la sentencia de primera instancia.
- Condena en costas.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por lo tanto, no se impondrá condena en costas en esta instancia.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Treinta (30) de agosto de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N°7, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado electrónicamente Con aclaración de voto
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx
