CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 13001233300020160064801 (72640) Demandante: INVERSIONES OYQU LTDA. Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA
Tema: Omisión en el cumplimiento de una resolución que ordena el lanzamiento de un predio contra personas indeterminadas. Caducidad del medio de control - aplicación principios pro actione y pro damnato. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. No se acreditó un daño cierto e indemnizable. Condena en costas procesales en el trámite de segunda instancia.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control.
SÍNTESIS DEL CASO
El 17 de enero de 1995 Luis Enrique Oyola Quintero en calidad de representante legal de la sociedad Inversiones OYQU Ltda. presentó ante la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho contra personas indeterminadas. Posteriormente, mediante Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995, la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena decretó el lanzamiento por ocupación de hecho en contra de personas indeterminadas. La inspección de policía programó la diligencia de lanzamiento en varias oportunidades (años 1995 a 1999) sin embargo, no concluían de forma satisfactoria por la inasistencia de las partes o porque no
hacía presencia la fuerza pública. Finalmente, el 26 de marzo de 2015 la inspección de policía No. 14 de Cartagena programó nuevamente la diligencia de lanzamiento, no obstante, esta tuvo que ser suspendida por la inasistencia de la Policía Nacional.
La demandante considera que el Distrito de Cartagena es patrimonialmente responsable por la omisión en materializar una "orden policiva de lanzamiento por ocupación de hecho", lo cual le ocasionó daños y perjuicios en su condición de "propietario y poseedor" del Inmueble ubicado en el barrio de Henequén de Cartagena, pues a pesar de ser favorecido en un proceso policivo, el Distrito de Cartagena no cumplió la orden de lanzamiento.
ANTECEDENTES
Demanda
El 15 de julio de 20161, Luis Enrique Oyola Quintero actuando en nombre propio y en calidad de representante legal de la sociedad Inversiones OYQU Ltda., mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda en contra del Distrito de Cartagena, para que fuera declarado patrimonialmente responsable por la omisión en materializar una "orden policiva de lanzamiento por ocupación de hecho", lo cual le ocasionó daños y perjuicios en su condición de "propietario y poseedor" del Inmueble ubicado en el barrio de Henequén de Cartagena, pues a pesar de ser favorecido en un proceso policivo, el Distrito de Cartagena no cumplió la orden de lanzamiento.
Como pretensiones de la demanda, se solicita condenar a la entidad accionada a pagar, por concepto de perjuicios morales, la suma de $200.000.000 a Luis Enrique Oyola Quintero, en calidad de representante legal de la sociedad Inversiones OYQU Ltda.; y, por daño emergente, la suma de $4.554.560.000.00 a Luis Enrique Oyola Quintero.
1 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 1 a 12 y 152 a 153, Samai, expediente digital. (Demanda y Subsanación)
En apoyo de las pretensiones, la parte actora afirma que Luis Enrique Oyola Quintero es "propietario y poseedor" del inmueble identificado con número de matrícula inmobiliaria 060-23455, ubicado en el barrio Henequén de la ciudad de Cartagena, pues "realizaba actos de señor y dueño desde el momento en que realizó el negocio jurídico de compraventa del inmueble".
Indica que el 17 de enero de 1995 Luis Enrique Oyola Quintero en calidad de representante legal de la sociedad Inversiones OYQU Ltda. presentó ante la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho contra personas indeterminadas.
Relata que, mediante Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995, la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena "ordenó el lanzamiento" y para ello comisionó a la inspección de Policía de la comuna No. 26.
Destaca que, llegada la fecha indicada, la diligencia de lanzamiento fue suspendida y reprogramada para realizarse el 22 de mayo de 1996.
Menciona que la diligencia de lanzamiento fue nuevamente suspendida, porque la alcaldía Mayor de Cartagena consideró que el inmueble objeto de acción policiva tenía una gran extensión y un número considerable de invasores en su interior.
Refiere que el 27 de junio de 1996, Luis Enrique Oyola Quintero envió un escrito a la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena, en el que reiteró su inconformidad por la omisión de la entidad en resolver los problemas con los invasores de su predio.
Menciona que a través de Resolución No. 1268 del 18 de marzo de 1999 el alcalde de Cartagena resolvió la "oposición presentada por los querellados" en el sentido de rechazarla porque estos no acreditaron una posesión conforme a la ley.
Sostiene que "ejecutoriada la actuación policiva", se expidió el despacho comisorio No. 285 del 25 de mayo de 1999 con destino a la inspección de policía No. 19 para continuar la diligencia de lanzamiento, no obstante, el distrito realizó actuaciones tendientes a favorecer a los invasores del terreno, esto es, autorizando allí la instalación de acueducto y alcantarillado a través de aguas de Cartagena y contratando con particulares la construcción de bordillos y canales sobre un predio en controversia.
Afirma que, pese a las múltiples solicitudes y requerimientos al comisionado para dar cumplimiento a la orden policiva, fue solo hasta el 26 de marzo de 2015 que el funcionario de la inspección de policía No. 14, encargado para tal fin, programó nuevamente la diligencia, sin embargo, esta no se pudo realizar por las exigencias de planeación y seguridad efectuadas por la Policía Nacional.
La demandante considera que el Distrito de Cartagena es patrimonialmente responsable por la omisión en materializar una "orden policiva de lanzamiento por ocupación de hecho", lo cual le ocasionó daños y perjuicios en su condición de "propietario y poseedor" del Inmueble ubicado en el barrio de Henequén de Cartagena, pues a pesar de ser favorecido en un proceso policivo, el Distrito de Cartagena no cumplió la orden de lanzamiento.
Textualmente solicita en la demanda: "Que se declare al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (...) solidaria y extracontractualmente responsable por los daños o perjuicios materiales y morales causados al señor Luis Oyola Quintero en su condición de propietario y poseedor del Inmueble ubicado en el barrio de Henequén de esta ciudad como representante legal de la sociedad Inversiones OYQU LTDA., y donde a pesar de haber fallado el proceso policivo a favor de mi poderdante es omisivo el Distrito de Cartagena de Indias en materializar la orden policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, lo que ocasiona graves perjuicios del orden material y/o moral objetivados y subjetivados, actuales a mi cliente, por omisión en el ejercicio de la actividad administrativa-judicial dentro de la resolución de conflictos dentro de los procesos policivos que la ley contempla en cabeza de los Alcaldes a nivel nacional".
Contestaciones
El 22 de agosto de 20172 el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al ministerio público.
El Distrito de Cartagena3 manifestó que el hecho lesivo alegado por la demandante no le era imputable, toda vez que cumplió cabalmente con sus funciones legales y constitucionales, de hecho, indicó que la diligencia de lanzamiento no se pudo realizar por la falta de acompañamiento de la Policía Nacional. Luego, sostuvo que el certificado de libertad y tradición del inmueble del que aduce ser propietaria Inversiones OYQU Ltda. se abrió en falsa tradición y que desde el año 1995 la actora perdió la posesión por actos de terceros. Por último, indicó que no existe fundamento "para que se estructure la responsabilidad del Distrito que amerite que sea condenado a suma alguna de indemnización".
Con fundamento en lo anterior, el Distrito de Cartagena propuso las excepciones que denominó "inexistencia de conducta por acción u omisión en la concreción del hecho dañino atribuible al Distrito", "actos de terceros", "indebida integración del contradictorio", "inexistencia del daño", "acto propio", "enriquecimiento sin causa", "prescripción", "decaimiento del acto" y la genérica.
Audiencia inicial
El 19 de noviembre de 20204, el Tribunal Administrativo de Bolívar celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio.
2 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 155 a 156, Samai, expediente digital.
3 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 165 a 174, Samai, expediente digital.
4 Archivo "011ED_08ActaAudicienciaIni(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 1 a 8, Samai, expediente digital.
Frente a este último punto, esto es, el objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a determinar si "¿El Distrito de Cartagena omitió realizar las actuaciones pertinentes para cumplir la orden de lanzamiento establecida en la Resolución No. 1268 de 1999 y si como consecuencia de ello, se le debe imputar los daños que reclama la sociedad OYQU LTDA., como presunta propietaria del bien inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 060-23455? En el evento que la respuesta anterior resulte positiva, corresponderá determinar ¿cuáles son los perjuicios que se le ocasionaron a la sociedad demandante?
Alegatos de conclusión en primera instancia
El 12 de junio de 20245 se corrió traslado a las partes y al ministerio público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.
El extremo activo6 y el Distrito de Cartagena7, reiteraron lo expuesto en la demanda y en la contestación de esta, respectivamente.
El ministerio público guardó silencio.
Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 12 de julio de 20248 el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la caducidad del medio de control, al establecer que la parte actora tuvo conocimiento del daño desde que se expidió el despacho comisorio No. 2856 del 25 de mayo de 1999, pues allí se establecieron medidas favorables a los invasores como la instalación del servicio público de acueducto y alcantarillado, situación que indicó al demandante que el Distrito de Cartagena no iba a salvaguardar la posesión del bien inmueble objeto del proceso policivo. Finalmente, no condenó en costas.
5 Archivo "034ED_31ActadeAudienciadeP(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 165 a 174, Samai, expediente digital.
6 Archivo "036ED_33AlegatosDemandante(.pdf) NroActua 2.pdf", Samai, expediente digital.
7 Archivo "035ED_32AlegatosDemandadap(.pdf) NroActua 2.pdf", Samai, expediente digital.
8 Archivo "038ED_35SentenciaPrimeraIn(.pdf) NroActua 2.pdf", Samai, expediente digital.
Al efecto, en la sentencia el Tribunal indicó que "[...] en el presente asunto es evidente que luego de la expedición de la Resolución No. 1268 de 18 de marzo de 1999 que confirmó la orden de lanzamiento de hecho de personas indeterminadas, sin su debida materialización, se consolidó en cabeza del querellante la certeza de que no se iba a proteger la situación fáctica que originó el proceso policivo. En ese sentido, en los hechos de la demanda Inversiones OYQU LTDA expone que hubo Despacho Comisorio No. 2856 de 25 de mayo de 1999, que favoreció a los invasores del bien inmueble, por lo que el Distrito de Cartagena permitió la instalación del servicio público de acueducto y alcantarillado. Es decir, desde la anualidad de 1999 la parte demandante conocía que el ente territorial no iba a salvaguardar la posesión del bien inmueble objeto del presente litigio, por lo que desde ese momento debía contabilizarse el término de caducidad, esto es, desde el 25 de mayo de 1999. Pese a esto, sólo hasta el 3 de septiembre de 2015 la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial y hasta el 15 de julio de 2016 interpuso demanda, transcurriendo más de 17 años, 1 mes y 18 días desde el 25 de mayo de 1999 hasta el 15 de julio de 2016. En ese sentido, es evidente que la parte demandante activó el aparato judicial, por fuera del término de los dos (2) años concebidos legalmente para ello."
Recurso de apelación
El 6 de febrero de 20259, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 28 de febrero de 202510 y admitido el 11 de abril siguiente11.
La demandante12 manifiesta que la valoración probatoria efectuada por el Tribunal no fue adecuada, pues el medio de control no está caducado, en tanto la omisión por parte del ente territorial que originó el daño, ocurrió después de que este último siguiera realizando actuaciones tendientes a la materialización de la
9 Archivos "039ED_36AcuseNotificacionS(.pdf) NroActua2.pdf" y "040ED_37RecursoDeApelacion(.pdf) NroActua2.pdf", Samai, expediente digital.
10 Archivo "042ED_39_Autoconcedere_39A(.pdf) NroActua 2.pdf", Samai, expediente digital.
11 Archivo "049Autoqueadmite_72640pdf.pdf", Samai, expediente digital.
12 Archivos "039ED_36AcuseNotificacionS(.pdf) NroActua2.pdf" y "040ED_37RecursoDeApelacion(.pdf) NroActua2.pdf", Samai, expediente digital.
medida contenida en la Resolución No. 1268 de 18 de marzo de 1999, para lo cual, su última actuación promovida fue la del 26 de marzo de 2015 a través de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, suspendida por la ausencia del personal de la Policía Nacional. Luego entonces es este el momento -26 de marzo de 2015- en que se da la certeza de que la parte demandada no iba a proteger la situación fáctica que originó el proceso policivo.
Alegatos de conclusión en segunda instancia
No se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, puesto que de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 del 202113, no se decretaron pruebas en segunda instancia.
El ministerio público14 consideró que había operado el fenómeno de la caducidad, en tanto el respectivo termino debía contabilizarse a partir del 25 de mayo de 1999, comoquiera que fue la fecha en que se expidió el despacho comisorio No. 2856 de 1999, mediante el cual el Distrito de Cartagena "asumió una postura permisiva pues, en lugar de ejercer los mecanismos legales de protección y a pesar de las múltiples solicitudes para la práctica de la diligencia policiva, toleró la instalación del servicio público de acueducto y alcantarillado", consolidándose con dicha actuación la ocupación irregular del inmueble por terceros.
13 "Artículo 247 modificado por la Ley 2080 de 2021. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: [...] 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegados por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia".
14 Índice 12, Samai
CONSIDERACIONES
Competencia
Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, puesto que la cuantía, dada por el valor de la mayor pretensión de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa, tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación15, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Medio de control procedente
La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 14016 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este caso el medio de control procedente es el de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño imputable a una omisión del Distrito de Cartagena.
15 En el año 2016 cuando se presentó la demanda el SMLMV era de $689.455, por lo que 500 SMLMV equivalían a $344.727.500. En este asunto la pretensión mayor se fijó en la suma de
$4.554.560.000.00.
16 "Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño".
Vigencia del medio de control
Si bien en la sentencia de primera se estimó que el fenómeno de la caducidad se produjo y la parte demandante alegó en el recurso de apelación que en el presente asunto no operó la caducidad del medio de control, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal que, por ende, debe examinarse de oficio17.
Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general18, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución.
El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal,
17 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2011, Exp. 21093: "[...] respecto a la oportunidad para pronunciarse respecto a este fenómeno jurídico ha de decirse, en primer lugar, que, por tratarse de un presupuesto procesal de la acción, ha de examinarse de manera oficiosa al momento de admitirse la demanda por manera que, conforme prescribe el artículo 143, inc. 3 del Código Contencioso Administrativo, habrá de rechazarla el juez cuando verifique que ha ocurrido,, o bien podrá ser propuesta por el demandado mediante el recurso de reposición propuesto contra el auto admisorio de la demanda, o en la contestación de la misma, formulada como excepción de fondo- artículo 144 ordinal 3- e incluso declararla de oficio el Juez en la sentencia definitiva si se encuentra probada, conforme a los mandatos del artículo 164 del C.C.A."
18 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: "La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia".
controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción19, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.
La caducidad, en la segunda de sus manifestaciones, tal vez la que menos se considera en la doctrina y jurisprudencia pero que es de la esencia y naturaleza de la figura, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación, lo que implica que en tal concepción surta efectos para ambas partes indistintamente de quien realiza la proposición judicial, en tanto se refiere es a la situación jurídica en concreto; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure20 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia21,
19 Consejo de Estado. Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 "...el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (...). El término de caducidad tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.".
20 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: "Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial".
21 Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: "...[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece
cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. Esta concepción de límite temporal de la figura en comento, sin embargo, opera en favor del accionado y en contra del accionante que acude tarde a hacer efectivo su derecho de acción, pues implica reconocer que el derecho a demandar se perdió, en tanto el accionado lo puede proponer como medio exceptivo o el juez reconocer o declarar de oficio.
El artículo 164 del CPACA, señala que la pretensión de reparación directa deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
En el presente asunto, la parte accionante solicitó declarar patrimonialmente responsable al Distrito de Cartagena por la omisión en materializar una "orden policiva de lanzamiento por ocupación de hecho" (Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995), lo cual le ocasionó daños y perjuicios en su condición de "propietario y poseedor" del Inmueble ubicado en el barrio de Henequén de Cartagena, pues a pesar de ser favorecido en un proceso policivo, el Distrito de Cartagena no cumplió la orden de lanzamiento.
Sobre el particular, se advierte que en el proceso no obra prueba alguna que acredite la fecha exacta en que la parte demandante conoció del daño o de la culminación del proceso policivo de amparo a la posesión. En efecto, pese a que el Tribunal Administrativo de Bolívar sostuvo que operó la caducidad del medio de control al constatar que la parte actora tuvo conocimiento del daño desde que se expidió el despacho comisorio No. 2856 del 25 de mayo de 1999, porque allí se establecieron medidas favorables a los invasores como la instalación del servicio
inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
público de acueducto y alcantarillado, situación que indicó al demandante que el Distrito de Cartagena no iba a salvaguardar la posesión del bien inmueble objeto del proceso policivo, lo cierto es que dicho oficio no reposa en el proceso y tampoco obra otro medio de prueba del que se pueda constatar con grado de certeza la fecha en que la parte demandante tuvo conocimiento del daño.
En ese sentido, si bien no obran el expediente los elementos necesarios para determinar el conteo del término de caducidad frente a dichos sucesos, la Sala, en aplicación de los principios pro actione y pro damnato22 y, para garantizar el acceso a la administración de justicia, estudiará el fondo del asunto.
Legitimación en la causa
Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis23.
Luis Enrique Oyola Quintero actuando en nombre propio y en calidad de representante legal de la sociedad Inversiones OYQU Ltda., está legitimado en la causa por activa, pues está acreditado que esta última sociedad es la poseedora del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 060-23455 y, que el señor Oyola Quintero fue el querellante dentro del proceso policivo en el que se dictó la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995, la cual se alega no fue cumplida por el Distrito de Cartagena y, como consecuencia de ello, se le ocasionó un daño (hechos probados 7.1.1, 7.1.3, 7.1.4 y 7.1.5).
Lo anterior, ya que el demandante acreditó que en él concurrían los dos elementos que componen este derecho real, a saber, el corpus y el animus. En este sentido, se evidencia: i) que de conformidad con la escritura pública No. 572, el 23 de febrero de 1994 Inversiones Oyqu Ltda. representada por Luis Enrique Oyola Quintero
22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de octubre de 2016. Rad.: 39133.
23 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, Exp. 24677. "La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio."
compró el derecho de posesión del predio con matrícula inmobiliaria No. 060-23455 a Ana Isabel Vega Castro (hecho probado 7.1.3); ii) que el 27 de mayo de 1996 se celebró una reunión en la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena entre el querellante Luis Enrique Oyola Quintero, el apoderado judicial de los querellados y otras autoridades "con el fin de llegar a un acuerdo referente al conflicto suscitado entre la parte demandante y demandada en relación al predio de propiedad del señor Luis Enrique Oyola", reunión en la que la alcaldía menor reconoció al señor Oyola Quintero como "propietario" del inmueble (hecho probado 7.1.8); y, iii) que el 16 de marzo de 2016 el distrito de Cartagena generó factura No. 1844-80 de impuesto predial sobre el inmueble con folio de matrícula 060-23455 de propiedad de Inversiones OYQU Ltda24. Aspectos que dan cuenta que Inversiones OYQU Ltda. a través de Luis Enrique Oyola Quintero no sólo detentaba la tenencia del inmueble, sino que lo hacía con "ánimo de señor y dueño".
El Distrito de Cartagena está legitimado en la causa por pasiva, pues se alega que la Inspección de Policía de ese distrito omitió dar cumplimiento a la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995, proferida por la alcaldía menor de la zona suroccidental en el trámite de la querella policiva presentada por Luis Enrique Oyola Quintero, frente a lo cual la parte actora alega la causación de un daño antijurídico.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si, en el caso en concreto, Inversiones OYQU Ltda. sufrió una afectación real y cierta al derecho a la posesión, con ocasión de la omisión de la Inspección de Policía de Cartagena en dar cumplimiento a la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995.
Solución del problema jurídico
Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado.
24 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 29, Samai, expediente digital.
Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado
El artículo 90 de la Constitución Política de 199125 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
Amén de que la fórmula comúnmente conocida para describir el fenómeno lesivo indemnizable, esto es el daño antijurídico, como el primer elemento necesario para poder endilgar la responsabilidad a quien cause la lesión patrimonial objeto de la solicitud de restablecimiento, se ha dicho que es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar. Sumado a este elemento estructural, también se requiere de otro componente necesario para establecer la responsabilidad y es el referido a su atestación a quien deba responder por aquel, lo que se conoce como imputación, que no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo. Lo anterior, por supuesto, comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los títulos de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre con la falla del servicio, el riesgo excepcional y el daño especial.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere.
Caso concreto
Mediante sentencia del 12 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la caducidad del medio de control de reparación directa al constatar que la parte actora tuvo conocimiento del daño desde que se expidió el despacho
25 "Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste".
comisorio No. 2856 del 25 de mayo de 1999, pues allí se establecieron medidas favorables a los invasores como la instalación del servicio público de acueducto y alcantarillado, situación que indicó al demandante que el Distrito de Cartagena no iba a salvaguardar la posesión del bien inmueble.
Por su parte, la parte demandante argumentó en el recurso de apelación que el medio de control no está caducado, en tanto la omisión por parte del ente territorial que originó el daño, ocurrió después de que este último siguiera realizando actuaciones tendientes a la materialización de la medida contenida en la Resolución No. 1268 de 18 de marzo de 1999, para lo cual, su última actuación promovida fue la del 26 de marzo de 2015 a través de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, suspendida por la ausencia del personal de la Policía Nacional. Luego entonces, es este el momento -26 de marzo de 2015- en que se da la certeza de que la parte demandada no iba a proteger la situación fáctica que originó el proceso policivo.
En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y que en el acápite de vigencia del medio de control se dispuso estudiar de fondo el asunto en virtud de la aplicación de los principios pro actione y pro damnato, el caso de autos se resolverá de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32826 del Código General del Proceso. Por ello, a continuación, se analizará si Inversiones OYQU Ltda. sufrió una afectación al derecho a la posesión, con ocasión de la omisión de la Inspección de Policía de Cartagena en dar cumplimiento a la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995.
Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si se encuentran acreditados los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado.
26 Artículo 328 del Código General del Proceso: "El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (...)".
Hechos probados
De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso, se encuentra probado lo siguiente:
Está demostrado que la sociedad Inversiones "Oyqu Ltda", está registrada en la Cámara de Comercio de Cartagena con número de matrícula 09-91281-03 y Nit. 800182551-0, cuyos representantes legales son Luis Enrique Oyola Quintero y Gustavo Oyola Quintero. De ello, da cuenta copia del certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Cartagena27.
Está probado que el 19 de junio de 1973 Adolfo Pérez Moreno abrió el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-23455 del inmueble tipo urbano ubicado en Cartagena en falsa tradición, según da cuenta copia del "certificado de tradición", expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena28.
Consta que mediante escritura pública No. 572 del 23 de febrero de 1994 otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Cartagena, Ana Isabel Vega Castro vendió a la sociedad Inversiones OYQU Ltda., la posesión en falsa tradición del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-23455, según da cuenta copia de la escritura pública de venta29 y del certificado de tradición expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena30.
Está acreditado que el 17 de enero de 1995, Luis Enrique Oyola Quintero formuló querella policiva ante la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena y solicitó decretar el lanzamiento por ocupación de hecho contra personas indeterminadas que vendrían ocupando, desde el día anterior, sin su
27 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 15 a 18, Samai, expediente digital.
28 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 19 a 20, Samai, expediente digital.
29 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 23 a 25, Samai, expediente digital.
30 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 19 a 20, Samai, expediente digital.
consentimiento y en contra de su voluntad, el predio de su propiedad identificado con matrícula inmobiliaria No. 060-0023455 ubicado en el sector Henequen, barrio San Sebastián de Ternera, según da cuenta copia auténtica de la referida querella31.
Acreditado está que mediante Resolución 314 del 10 de mayo de 1995, la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena admitió la querella presentada por Luis Enrique Oyola Quintero, ordenó el lanzamiento de personas indeterminadas y comisionó, para tales efectos, al inspector de policía de la comuna No. 26, según da cuenta copia de la referida resolución32.
Consta que el 25 de mayo de 1995, el inspector de policía No. 26 de Cartagena practicó la diligencia de lanzamiento de personas indeterminadas dentro de la cual se presentaron varias oposiciones, razón por la cual se dispuso suspender la diligencia hasta tanto no se evacuaran unas pruebas para determinar los linderos y especificaciones del inmueble. De ello, da cuenta copia del acta de la diligencia de lanzamiento33.
Consta que, mediante auto del 29 de marzo de 1996, la Inspección Urbana de Policía No. 26 de Cartagena ordenó "continuar con la práctica de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho donde es demandante el señor Luis Enrique Oyola Quintero (...) el 28 de mayo de 1996". De ello da cuenta copia de la mencionada decisión34.
Se constató que el 27 de mayo de 1996 se celebró una reunión en la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena entre el querellante Luis Enrique Oyola Quintero, el apoderado judicial de los querellados y otras autoridades "con el fin de llegar a un acuerdo referente al conflicto suscitado entre la parte demandante y demandada en relación al predio de propiedad del señor Luis Enrique
31 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 253 a 255, Samai, expediente digital.
32 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 250 a 251, Samai, expediente digital.
33 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 181 a 195, Samai, expediente digital.
34 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 130 a 131, Samai, expediente digital.
Oyola" en la que una vez agotada la etapa de dialogo se acordó "1. seguir en negociación con mediación de Corvivienda y la comunidad demandada, 2. Aplazar la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho programada para el día 28 de mayo de 1996". De ello, da cuenta copia del acta de la reunión referida35.
Consta que, mediante auto del 8 de julio de 1996, la Inspección Urbana de Policía No. 26 de Cartagena ordenó continuar con la práctica de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho donde es demandante el señor Luis Enrique Oyola Quintero el 22 de agosto de 1996, según da cuenta copia de la mencionada decisión36.
Está probado que el 22 de agosto de 1996, el inspector de policía No. 26 de Cartagena dio continuación a la diligencia de lanzamiento, no obstante, esta fue suspendida por la inasistencia de la parte interesada. De ello, da cuenta copia del acta de la diligencia de lanzamiento37.
Se evidenció que, mediante auto del 2 de septiembre de 1996, la Inspección Urbana de policía No. 26 de Cartagena ordenó continuar con la práctica de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho donde es demandante el señor Luis Enrique Oyola Quintero el 10 de septiembre de 1996, según da cuenta copia de la mencionada decisión38.
Se comprobó que el 10 de septiembre de 1996, el inspector de policía No. 26 de Cartagena dio continuación a la diligencia de lanzamiento, no obstante, pese a estar disponible la fuerza pública para materializar la orden, esta fue nuevamente suspendida por la inasistencia de la parte interesada. De ello, da cuenta copia del acta de la diligencia de lanzamiento39.
35 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 124 a 125, Samai, expediente digital.
36 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 110 a 120, Samai, expediente digital.
37 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 112 a 116, Samai, expediente digital.
38 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 105 a 106, Samai, expediente digital.
39 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 93 y 94, Samai, expediente digital.
Acreditado está que, mediante auto del 19 de junio de 1997, la Inspección Urbana de Policía No. 19 de Cartagena ordenó continuar con la práctica de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho donde es demandante el señor Luis Enrique Oyola Quintero el 9 de julio de 1997, según da cuenta copia de la mencionada decisión40.
Consta que el 9 de julio de 1997, el inspector de policía No. 19 de Cartagena dio continuación a la diligencia de lanzamiento, no obstante, esta fue suspendida porque no había presencia de la fuerza pública. De ello, da cuenta copia del acta de la diligencia de lanzamiento41.
Está probado que el 2 de diciembre de 1997, el inspector de policía No. 19 de Cartagena dio continuación a la diligencia de lanzamiento, en la que Ebett Elías Kleebauer Díaz en calidad de apoderado de los querellados presentó oposición, razón por la cual el inspector decidió dar trámite de la misma ante el superior. De ello, da cuenta copia del acta de la diligencia de lanzamiento42.
Está acreditado que mediante oficio No. 1367 del 1 de septiembre de 1998, la Gobernación de Bolívar citó a sus oficinas a Luis Enrique Oyola Quintero en consideración a que la administración "viene legalizando lotes y parcelas en los sectores Henequen, Arroz Barato y Membrillal, dado que en el barrio Nelson Mandela sector Nueva Colombia sus ocupantes solicitan legalización y en el mismo se encuentra usted como propietario, le solicito acercarse a esta secretaría (...) a fin de darle una solución a los ocupantes del mismo". De ello, da cuenta copia del referido oficio43.
40 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 85 y 86, Samai, expediente digital.
41 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 83 y 84, Samai, expediente digital.
42 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 57 a 66, Samai, expediente digital.
43 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 11 y 12, Samai, expediente digital.
Consta que mediante Resolución No. 1268 del 18 de marzo de 1999, el Alcalde Mayor de Cartagena rechazó la oposición presentada por Ebett Elías Kleebauer Díaz y dispuso "mantener la orden de lanzamiento que viene impartida en la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995 contra personas indeterminadas", según da cuenta copia de la referida resolución44.
Consta que, mediante sentencia del 27 de febrero de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cartagena declaró a ese mismo distrito patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a José de Jesús Muñiz Rueda por la ocupación permanente de un inmueble de su propiedad. De ello, da cuenta copia de la mencionada providencia45.
Se evidenció que, mediante oficio del 20 de febrero de 2015, Luis Enrique Oyola Quintero solicitó al inspector de policía No. 14 de Cartagena fijar nueva fecha para llevar a cabo el lanzamiento de las personas que se encuentran ocupando el lote ubicado en el barrio Henequen, según lo dispuesto en la Resolución No. 1268 del 18 de marzo de 1999. De esto, da cuenta copia del mencionado oficio46.
Está demostrado que el 26 de marzo de 2015, el inspector de policía No. 14 de Cartagena dio "inicio" a la diligencia de lanzamiento ordenada en la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995, no obstante, esta fue suspendida porque no había presencia de la fuerza pública. De ello, da cuenta copia del acta de la diligencia de lanzamiento47.
Se acreditó que el 21 de abril de 2016, Asolonjas presentó a Inversiones OYQU Ltda. el "avalúo comercial" correspondiente al inmueble con matrícula inmobiliaria No. 060-23455, ubicado en el barrio "Arroz Barato" de Cartagena, en el
44 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 23 a 28, Samai, expediente digital.
45 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 34 a 57, Samai, expediente digital.
46 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 7 y 8, Samai, expediente digital.
47 Archivo "022ED_19ProcesoPolicivopdf(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 3 a 4, Samai, expediente digital.
que se determinó que el valor comercial del mencionado inmueble era de
$4.554.560.000, según da cuenta el referido avalúo48.
Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado
En aras de resolver los cargos invocados en los recursos de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman. Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado.
Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración49-50.
48 Archivo "004ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2.pdf", Pág. 63 a 80, Samai, expediente digital.
49 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de
2020, Rad. 50264.
50 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: "cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento. De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria". Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968. Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: "La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable. En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista." Hinestrosa, Fernando., "Devenir del derecho de daños", Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26. Pág. 6.
Falta de prueba de un daño cierto
En el caso sub examine se tiene que el daño alegado se hace consistir en el menoscabo al derecho al goce, disfrute y disposición del predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 060-23455 de Inversiones OYQU Ltda., ocasionado por la supuesta omisión en que incurrió el Distrito de Cartagena en el cumplimiento de la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995, proferida por la alcaldía menor de la zona suroccidental de esa ciudad en la que se "ordenó el lanzamiento" contra personas indeterminadas.
Así las cosas, además de los hechos probados que vienen de describirse, reposa en el expediente la sustentación51 del dictamen de avalúo comercial rendido por el perito avaluador de Asolonjas Reinaldo Hoyos Jorge, en el que indicó que era de profesión ingeniero civil y que se desempeñaba como perito avaluador aproximadamente hacía 29 años. Seguidamente, dio cuenta de las razones y las conclusiones consignadas en el dictamen del predio de matrícula inmobiliaria No. 060-23455, así como la información que dio lugar al mismo. En efecto, indicó que al momento de la visita el lote estaba desarrollado, esto es, tenía casas construidas en madera y mampostería, así como vías pavimentadas. No obstante, en el dictamen se aclaró "que la valoración se hacía sobre el terreno nada más sin tener en cuenta la infraestructura que allí se encontraba". Seguidamente, el perito informó que el parámetro empleado para determinar el precio del terreno fue el "valor de mercado". Sin embargo, el apoderado de la parte demandada, le indicó al perito que en el dictamen no discriminó que el folio de matrícula inmobiliaria se abrió en falsa tradición, lo cual era un criterio que se debía tener en cuenta para determinar el valor del predio, a lo que el señor Hoyos Jorge indicó que efectivamente no lo tuvo en cuenta porque no se trataba de realizar un estudio de títulos, pese a ello, admitió que en "en el proceso de homogenización se deben tener en cuenta todas estas situaciones".
Al respecto, se advierte que el dictamen de avalúo comercial rendido por el ingeniero civil Reinaldo Hoyos Jorge, adscrito a Asolonjas, tiene valor y eficacia
51 Archivo "020ED_17AudienciaPruebaspd(.pdf) NroActua 2.pdf", expediente digital, Samai.
probatoria frente al avalúo, por cuanto: i) fue decretado como prueba por el Tribunal Administrativo de Bolívar; ii) se corrió traslado del mismo a la parte demandada; iii) fue rendido por un profesional que se ha dedicado por 29 años a ese oficio; iv) abordó y desarrolló el objeto del dictamen, que era determinar el precio comercial de un inmueble; y v) justificó de manera clara, razonable y precisa sus conclusiones. No obstante, si bien dicho dictamen versó sobre el valor comercial del bien inmueble del cual es poseedor Inversiones OYQU Ltda., lo cierto es que no presta eficacia probatoria para acreditar el daño, en tanto este último elemento de la responsabilidad no fue objeto del dictamen pericial.
Bajo el anterior contexto, se observa que en el expediente no existe prueba alguna que permita acreditar, con grado de certeza, el daño reclamado por la parte demandante pues, distinto a la referencia de estos hechos, que es insuficiente para tener por probado el desmedro alegado, en tanto no puede la parte que lo aduce probarlo simplemente con su propio dicho, en el plenario no obra ninguna prueba que permita demostrar su causación.
Justamente, si bien el extremo activo acreditó: i) que Inversiones OYQU Ltda. representada por Luis Enrique Oyola Quintero es poseedora del predio con matrícula inmobiliaria No. 060-23455 (hecho probado 7.1.3); ii) que mediante Resolución 314 del 10 de mayo de 1995, la alcaldía menor de la zona suroccidental del Distrito de Cartagena admitió la querella presentada por Luis Enrique Oyola Quintero y ordenó el lanzamiento de personas indeterminadas del predio con matrícula inmobiliaria No. 060-23455 (hecho probado 7.1.5); iii) que la diligencia de lanzamiento se programó y aplazó en varias oportunidades, en unos casos por inasistencia del demandante y, en otros, de la Policía Nacional (hechos probados 7.1.6 a 7.1.15); iv) que mediante Resolución No. 1268 del 18 de marzo de 1999, el Alcalde Mayor de Cartagena rechazó una oposición y dispuso "mantener la orden de lanzamiento que viene impartida en la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995 contra personas indeterminadas" (hecho probado 7.1.17); v) que el 20 de febrero de 2015, Luis Enrique Oyola Quintero solicitó al inspector de policía No. 14 de Cartagena fijar nueva fecha para llevar a cabo el lanzamiento de las personas según lo dispuesto en la Resolución No. 1268 del 18 de marzo de 1999 (hecho
probado 7.1.19); y, vi) que el 26 de marzo de 2015, el inspector de policía No. 14 de Cartagena dio "inicio" a la diligencia de lanzamiento ordenada en la Resolución No. 314 del 10 de mayo de 1995, no obstante, esta fue suspendida porque no había presencia de la fuerza pública, debe señalarse que ello por sí solo y pese a valorarse en conjunto, no permite acreditar la causación del daño alegado por la sociedad accionante, consistente en la perdida de la posesión, pues si bien consta que hubo un amparo policivo para hacer cesar la perturbación por parte de terceros, lo cierto es que lo último que se tiene demostrado es que la diligencia de lanzamiento se programó y se suspendió por no estar presente la Policía Nacional, lo que fuerza concluir que se desconoce si el predio fue finalmente devuelto a la sociedad OYQU Ltda. o si definitivamente hubo imposibilidad material de efectuar la devolución.
En esa medida, en el caso en concreto no se probó en grado de certeza que la accionante hubiera sufrido definitivamente un menoscabo al derecho al goce, disfrute y disposición del predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 060-23455, pues en el año 2015 se programó la diligencia de lanzamiento que fue nuevamente suspendida (hecho probado 7.1.19), desconociéndose las resultas del proceso de amparo policivo promovido por Inversiones OYQU Ltda., pues en el expediente no hay manera de establecer si dicho proceso terminó o de qué manera culminó o si la diligencia suspendida finalmente se realizó o no después, lo que pudo haberse establecido con alguna prueba que diera cuenta de ello, cuya carencia se echa de menos en el plenario y ello era una carga que correspondía a la parte demandante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 78 del CGP52.
Adicionalmente, el hecho de que la diligencia de lanzamiento no se haya podido realizar hasta la fecha de presentación de la demanda (hechos probados 7.1.6 a 7.1.15), no conlleva automáticamente a presumir el daño o la afectación alegada por la parte demandante, en tanto esta tiene la carga de demostrar con grado de certeza su causación, pues en materia de responsabilidad del Estado no se puede presumir la existencia misma del daño.
52 "Artículo 78. Deberes de las partes y sus apoderados. Son deberes de las partes y sus apoderados:
- Proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos.
- Obrar sin temeridad en sus pretensiones o defensas y en el ejercicio de sus derechos procesales. (...)"
En el caso en concreto, además de las pruebas del proceso de amparo policivo, en el que consta que existió una medida de amparo a favor de Inversiones OYQU Ltda. contra terceros, que hubo oposiciones y que se programaron en varias oportunidades diligencias de lanzamiento, no reposa medio de prueba que acredite con certeza la lesión al derecho al goce, disfrute y disposición del predio identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 060-23455 cuyo poseedor es Inversiones OYQU Ltda., pues no está demostrado que dicha sociedad haya perdido definitivamente sus derechos sobre el referido inmueble por la imposibilidad de la administración distrital de devolvérselo.
En suma, el hecho que la demandante haya presentado la querella policiva de amparo ante la administración distrital y que se hayan ordenado varias diligencias de lanzamiento, no es prueba fehaciente de la causación de un daño cierto, pues a la parte actora le correspondía demostrar que por la presencia de terceros no pudo usar, gozar y disponer del bien del cual alega ser la poseedora. Pues, es importante resaltar que la sola presencia de personas indeterminadas en un predio no es si misma prueba del daño.
Al efecto, resulta pertinente reiterar que para que surja y/o nazca una obligación resarcitoria en cabeza del Estado es necesario que el juez tenga plena certeza de que el daño alegado se ocasionó, contraponiéndose así lo hipotético y/o eventual, pues, para que el menoscabo revista el carácter de cierto y con ello resarcible, debe ser real y efectivo, no meramente conjetural. Dicho de otra manera, en los juicios de responsabilidad civil, el daño será cierto en la medida en que el juzgador conozca con plena evidencia una afectación y/o desmedro en el perjudicado53.
Como corolario de lo anterior, se evidencia que el daño reclamado no tiene el carácter de cierto y en tal sentido no resulta indemnizable, pues, como se indicó anteriormente, no se probó, con grado de certeza su causación, lo que lo ubica en el campo de lo eventual e hipotético, de modo que, ante su ausencia, como
53TAMAYO JARAMILLO, Javier. Tratado de Responsabilidad Civil – Tomo II. Editorial Temis – 9ª Reimpresión.
elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no sería posible declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración54-55.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra, entonces, que en el presente caso, la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, "incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen", de donde el daño que alega requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin el cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración.
Por otra parte, en su aspecto sustancial, debe considerarse que la prueba del daño, junto con la acreditación de los demás elementos de la responsabilidad, genera la obligación correlativa de indemnizarlo a quien lo sufre y, como obligación de contenido crediticio de reparación integral derivada del juicio de responsabilidad, su prueba corresponde a quien lo alega y reclama, tal y como se desprende de los
54 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de
2020, Rad. 50264.
55 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: "cabe afirmar que, dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento. De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria". Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.
Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: "La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable. En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista." Hinestrosa, Fernando., "Devenir del derecho de daños", Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26. Pág. 6.
artículos 149456 y 175757 del Código Civil. Por lo tanto, tratándose de la prueba del nacimiento y existencia de una obligación indemnizatoria, es un deber insoslayable del acreedor, que solo puede excepcionalmente suplirse por orden del juez o en virtud de la ley, pues ello rompe el equilibrio de la relación subyacente a la discusión de la obligación misma pues, debe subrayarse que la responsabilidad estatal plantea en esencia una cuestión obligacional entre acreedor (damnificado) - y deudor (Estado); una obligación de reparar el daño. Es que la obligación indemnizatoria derivada de la declaratoria de responsabilidad extracontractual para que se halle configurada exige prueba de todos los elementos de la responsabilidad, lo cual, por supuesto, entre otros implica probar el daño, que en el caso de marras se extraña.
Finalmente, y en gracia de discusión, debe advertirse que si bien el extremo activo afirmó en el escrito de la demanda que el Distrito de Cartagena incurrió en "una falla del servicio por omisión", lo cierto es que como se expuso anteriormente el daño reclamado no se acreditó, de modo que, el análisis de la imputación resultaría inane y, en todo caso, ninguna de las pruebas decretadas y practicadas en el proceso permitió establecer, con grado de certeza, que Inversiones OYQU Ltda. perdió definitivamente la posesión del inmueble con matrícula No. 060-23455.
Por lo anteriormente expuesto, se modificará la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró la caducidad del medio de control, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda al constatar que no se acreditó la causación de un daño indemnizable.
Condena en costas
Se procede a disponer sobre la condena en costas en segunda instancia conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA, que remite a las disposiciones del Código
56 Artículo 1494: "Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o en las convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de la familia".
57 Artículo 1757: "Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o esta".
General del Proceso, entre las que se encuentra la relativa a su composición, esto es, por expensas y gastos procesales, honorarios de auxiliares de la justicia y agencias en derecho que deben ser "[...] tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente".
Precisamente, frente a las reglas para la imposición de la condena, la norma procesal general establece que ésta procede en contra de la parte vencida o contra quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y, que "[...] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación".
En virtud de lo anterior, la Sala en la parte resolutiva condenará en costas en segunda instancia a la demandante, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.
En lo relativo a las agencias en derecho58, entendidas como "la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa", se evidencia que en atención a lo previsto en el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso y tomando en consideración que la entidad demandada no desplegó actuación en segunda instancia, no se impondrá una orden para que proceda su pago, pues, no existe una causación material que así las sustente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
58 Cfr. Art. 365 y ss. CGP.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y en su lugar se dispone:
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.
CUARTO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRONICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
FIRMADO ELECTRONICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Magistrado
Aclara voto
FIRMADO ELECTRONICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
Aclara voto
VF
