CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A
Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veintiséis (2026).
Radicación: 13001-23-33-000-2015-00768-01 (72.470)
Actor: Nación – Ministerio de Transporte
Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y otros
Referencia: Reparación directa
Temas: SUSPENSIÓN DE LA CADUCIDAD – ENTIDAD PÚBLICA DEMANDANTE –Al ser una
entidad pública la accionante, por expresa disposición del artículo 613 del Código General del Proceso, no era necesario agotar el requisito de la conciliación prejudicial en derecho; no obstante lo anterior, en el expediente obra tanto el acta de la audiencia de conciliación como la constancia de no conciliación expedida por la Procuraduría 21 judicial II para asuntos administrativos, que da cuenta de que tal requisito, aun cuando no necesario, se agotó, motivo por el cual, de cara al cómputo del término de caducidad, es necesario tener en cuenta los efectos de la presentación de la solicitud de conciliación - REPARACIÓN DIRECTA- NATURALEZA REPARATORIA - la administración es el primer obligado a respetar el principio del neminem laedere y, en caso de que esto no se cumpla, es su obligación, por regla general resarcir el daño / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – NATURALEZA COMPENSATORIA- tiene por objeto corregir el enriquecimiento injustificado / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO - El estatuto tributario en su artículo 850 dispuso que, cuando se hayan pagado tributos en exceso o no debidos, es deber de la administración efectuar su devolución / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO - por expresa disposición del artículo 854 del estatuto tributario, la solicitud deberá formularse dentro de los dos años siguientes “de la fecha de vencimiento del término para declarar”, y, por su parte, como lo preceptúa el artículo 855, la administración estará obligada a efectuar su devolución dentro de los cincuenta días siguientes “a la fecha de la solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma”. DEMOSTRACIÓN DEL DAÑO - De cara al juicio de responsabilidad que compete a esta corporación, la ausencia de la reclamación administrativa prevista en la ley y de la correlativa respuesta de la entidad a la que se le pagó el tributo impide considerar acreditada la existencia de un daño cierto / CERTEZA DEL DAÑO - Hipotéticamente, la certeza del daño se derivaría del acto administrativo que negara a la hoy accionante la restitución de lo pagado, caso en el cual la fuente del daño sería un acto administrativo de carácter particular, cuyo medio de control corresponde al de nulidad y restablecimiento del derecho.
Procede la sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por los demandados contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda.
Se demanda la reparación de los perjuicios causados al Ministerio de Transporte por el pago no debido del impuesto predial y la tasa ambiental sobre un inmueble que fue declarado jurídicamente inexistente.
- ?SENTENCIA IMPUGNADA
1. Corresponde a la decisión proferida el 22 de marzo de 20241 por el Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda presentada
1 Índice 2 SAMAI, actuaciones de segunda instancia.
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por la Nación – Ministerio de Transporte el 2 de diciembre de 20152, en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, con el propósito de que se les declare administrativamente responsables como consecuencia del “enriquecimiento sin causa” que se originó con el pago del impuesto predial y la sobretasa ambiental respecto del inmueble que se distinguió con el número catastral 01-01-0204-0009-000. Dicha matrícula catastral fue posteriormente cancelada por el IGAC con efectos retroactivos, pues el inmueble formaba parte integral de otro de mayor extensión. Se solicita en la demanda el pago de perjuicios materiales3.
2. Los fundamentos de hecho y de derecho sobre los que se pronunció el Tribunal fueron los siguientes:
Hechos4
3. Mediante oficio identificado con radicado IPU-1123-2002 de 27 de noviembre de 2002, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias informó al Ministerio de Transporte la existencia de deudas por concepto de impuesto predial y sobretasa ambiental de algunos inmuebles de su propiedad. Entre dichos inmuebles se encontraba el identificado con el número catastral 01-01-0204-0009-000.
4. En virtud de esa deuda tributaria, el Distrito de Cartagena dio inicio al correspondiente cobro coactivo.
5. El Ministerio de Transporte no tenía certeza sobre la propiedad del inmueble, pues se trataba de aquellos que habría recibido con ocasión de la liquidación de Foncolpuertos. Por lo anterior, remitió múltiples peticiones al Distrito de Cartagena y al IGAC con el objeto de establecer la propiedad de ese bien.
6. Ante la indeterminación de la propiedad del predio, el ministerio solicitó la suspensión del proceso de cobro coactivo, petición que fue negada.
7. Como no se había aclarado la propiedad del inmueble y con el ánimo de no generar más intereses, el ministerio pagó el impuesto predial y la sobretasa ambiental del periodo 2009 y anteriores, así como lo correspondiente al periodo 2010.
8. Mediante petición de 16 de septiembre de 2013, el ministerio solicitó al IGAC que corroborara la correcta identificación física, jurídica, fiscal, área, longitudes y linderos del predio identificado con el número catastral 01-01-0204-0009-000, pues para esa fecha aún no había sido posible establecer la propiedad de ese inmueble.
3 En la demanda se solicitó indemnización de perjuicios materiales sin especificar bajo que modalidad, así: la suma de $155´965.720.42 y $530´651.582.58 por concepto de impuesto predial y sobretasa al medio ambiente, respectivamente, por los años 2009 y anteriores; la suma de $732.800 por concepto de intereses causados por mora en el pago; la suma de 58´026.474 por concepto de impuesto predial y sobretasa al medio ambiente para la vigencia 2010.
9.El IGAC respondió la petición y, además de explicar la trazabilidad propia del inmueble que le fue consultado, determinó que el predio identificado con el número catastral 01-01-0204-0009-000 hacía parte integral de otro predio de mayor extensión identificado con el número catastral 01-01-0204-0001-000, que era de propiedad del Ministerio de Transporte.
10. Como consecuencia del hallazgo, el IGAC expidió la Resolución 13-001-3372- 2013 del 11 de diciembre de 2013, mediante la cual ordenó la cancelación de la matrícula inmobiliaria 01-01-0204-0009-000 con efectos retroactivos desde el 1 de enero de 2003. De esta Resolución se notificó el ministerio el 12 de diciembre de 2013.
Fundamentos de derecho
11. La entidad demandante señaló que el daño reclamado resultaba imputable a título de falla del servicio por omisión, en tanto el Distrito recibió el pago y el IGAC no tenía actualizado el registro inmobiliario.
Las contestaciones de la demanda5 El Distrito de Cartagena
12. El Distrito de Cartagena presentó inicialmente un escrito de contestación6 en el que solo se opuso a los hechos y pretensiones del libelo introductorio, por considerar que no incurrió en omisión o falla en el servicio, ya que el cobro del impuesto predial se realiza con base en la referencia catastral otorgada por el IGAC. No solicitó pruebas ni propuso excepciones de mérito. Posteriormente, presentó en tiempo, una “ampliación de la contestación”7, en la que reiteró el pronunciamiento sobre los hechos y pretensiones y formuló los siguientes medios exceptivos: (i) falta de reclamación administrativa; (ii) buena fe; y, (iii) excepción innominada.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi
13. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda, para lo cual señaló que el distrito de Cartagena es el encargado de imponer y recaudar el impuesto predial y que debió acudir a la normativa tributaria aplicable cuando se cancela una matrícula inmobiliaria por parte del IGAC. Dijo que el Ministerio de Transporte no cumplió con su responsabilidad de mantener informado al IGAC sobre sus predios incorporados al catastro, tal como lo establece el artículo 152 de la Resolución 070 de 2011, ya que solo informó el 25 de septiembre de 2013, cuando presento la solicitud formal de
5 El ministerio demandante descorrió el traslado de las excepciones (folio 446 del cuaderno 3), memorial en el que se pronunció sobre los argumentos ofrecidos por las entidades demandadas, sin efectuar solicitud probatoria alguna; no obstante, anexó un documento.
7 Folio 419 cuaderno 3. El término máximo para la presentación de las contestaciones de la demanda era el 20 de febrero de 2017, cómputo que contempla la vacancia judicial comprendida entre el 20 de diciembre de 2016 y el 10 de enero de 2017. El sello de radicación del escrito de “ampliación” de la contestación es ilegible, pero dicho escrito es anterior en la foliatura a la contestación que presentó el IGAC el 15 de febrero de 2017, por lo que es dable entender que el escrito de ampliación es anterior a esa fecha y, por ende, fue presentado en oportunidad.
revisión sobre el predio identificado con la referencia catastral N° 01-01-0204-0009-
00. Formuló como única excepción la que denominó inexistencia de la obligación a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi8.
Etapa probatoria y alegaciones
14. Luego de agotada la etapa probatoria9, mediante auto de fecha 17 de julio de 201910 el Tribunal corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, oportunidad en que el Ministerio de Transporte11, el Distrito de Cartagena12 y el IGAC13 presentaron sus escritos de alegaciones finales, en los que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y sus contestaciones.
La decisión del tribunal14-
15. El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que estaba probado un enriquecimiento sin causa, producto del pago de impuesto predial y la sobretasa ambiental respecto de un bien inmueble que fue declarado inexistente por el IGAC, por lo que impuso condena solidaria por daño emergente en la suma de $745'376.577.
16. El a quo concluyó que no era necesario presentar la reclamación administrativa para la devolución de los tributos no debidos, pues las pretensiones de la demanda solamente estaban encaminadas a la restitución de los fondos pagados, por lo que no había mérito para estudiar la legalidad de los actos administrativos expedidos por el IGAC.
9 En audiencia inicial de 12 de julio de 2018 se decretaron las siguientes pruebas: Documentales: Oficio IPU- 1123-2002; Oficio IPU-013-2003; Citación para notificación personal de cobro coactivo; Poder para representar al ministerio en procedimiento de cobro coactivo; Oficio 4.2.1 del 16 de febrero de 2004; Oficio MT-8365 del 1 de marzo de 2004; Oficio MT-3225-2 8366 del 1 de marzo de 2004; Oficio MT-3250-2- 12515 del 19 de marzo de 2004; Oficio 3875 del 12 de mayo de 2004; Notificación de fecha 28 de mayo de 2004; Memorando MT- 34335 del 12 de julio de 2004; Oficio 42622 de fecha 3 de agosto de 2004; Oficio MT-41703 del 20 de agosto de 2004; Oficio MT-3250-44353 del 2 de septiembre de 2004; Oficio MT-44582 del 3 de septiembre de 2004; Oficio SHD-DIV-IMP- 318-2004 del 185 de septiembre de 2004; Primer folio del expediente 03925; Oficio SHD- DIV-IMP-242-2004 del 26 de octubre de 2004; Oficio MT-3250-2-58163 del 22 de noviembre de 2004; Oficio UBR-926 del 13 de diciembre de 2004; Oficio 11269 del 28 de febrero de 2005; Oficio No. 479 del 28 de febrero de 2005; Oficio MT-3250-2-12799; Oficio 31198 del 5 de junio de 2006; Oficio MT-30659 del 29 de junio de 2006; Oficio No. MT-3250-2-60784 del 3 de diciembre de 2004; Oficio del 10 de mayo de 2007; Oficio 2008-
321-070396-2 del 24 de octubre 2008; Oficio MT 20083250636401 del 13 de noviembre de 2008; Radicado 31 de marzo de 2009; Oficio 029536 de fecha 13 de abril de 2009; Oficio MT 20093250389321 del 29 de septiembre 2009; Oficio MT 20093250415741 del 19 de octubre de 2009; Resolución 201 del 3 de noviembre de 2009;
Oficio 20103210062062 del 5 de febrero de 2010; Comprobantes de pago; Oficio MT 20103250296861 del 13
de agosto de 2010; Oficio 0977 del 13 de diciembre de 2010; Oficio 20133250333221 del 16 de septiembre de
2013; Oficio 1132013EE7209-01-F1-A0; Oficio MT 20132130002203 del 12 de diciembre de 2013; Acta No. 002
del 30 de diciembre de 1998; Escritura pública No. 1.217 de 1967; Escritura Pública 456 del 25 de julio de 2007; Certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria 060-227279; Acta de conciliación que declara fallida la diligencia; Resolución No. 13-001-3372-2013 de fecha 13 de noviembre de 2013. Oficios: A la secretaría de hacienda de Cartagena para que remita la constancia de los pagos efectuados a título de impuesto predial y sobre tasa ambiental para las vigencias 2010 y anteriores hasta el 2002 del predio 01-01-0204-0001- 000; A la secretaría de hacienda de Cartagena para que remita la constancia de los pagos efectuados a título de impuesto predial y sobre tasa ambiental para las vigencias 2010 y anteriores hasta el 2002 del predio 01-01- 0204-0009-000.
14 Índice No. 2 SAMAI, actuaciones de segunda instancia.
15 La decisión del Tribunal no fue unánime pues uno de los miembros de la sala presentó salvamento de voto, por considerar que la entidad demandante sí debió agotar la reclamación administrativa, pues los pagos efectuados tuvieron fundamento en actos administrativos que, en su momento, gozaban de completa validez.
17. Señaló que estaba demostrado un daño antijurídico, pues en el expediente obraba prueba de que el IGAC canceló la inscripción de la referencia catastral del bien inmueble objeto del proceso en virtud de que su área física era inexistente. Como consecuencia, estimó probado que existió un detrimento patrimonial por el pago de impuestos de un inmueble, sin que existiera causa legal para soportarlo, por lo que se configuró un pago de lo no debido.
18. Determinó que el Distrito de Cartagena era responsable, ya que fungió como recaudador y recibió los pagos efectuados. En cuando al IGAC, puntualizó que si bien no participó en la recepción de pagos o cobro alguno, su conducta, relativa a la identificación del inmueble, contribuyó a la causación del daño antijurídico.
- LOS RECURSOS INTERPUESTOS
- ?CONSIDERACIONES DE LA SALA
El Distrito de Cartagena16
19. El Distrito de Cartagena sostuvo los siguientes argumentos: (i) que no hubo un pronunciamiento adecuado frente a la excepción de falta de reclamación administrativa; (ii) que los cobros del impuesto predial tuvieron sustento en los diferentes actos administrativos que impusieron y justificaron el tributo; (iii) que el tribunal de instancia valoró inadecuadamente las circunstancias que provocaron el pago del impuesto predial; y, (iv) que la parte demandante no acreditó haber realizado solicitud de restitución de los dineros pagados, pues todas las solicitudes efectuadas fueron encaminadas a dirimir la existencia del predio 01-01-0204-0009- 000.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi17
20. El IGAC arguyó lo siguiente: (i) que el ministerio demandante conoció desde el año 2002 la irregularidad del predio y solo hasta el 2013 le presentó la solicitud para aclarar la titularidad; (ii) que no incurrió en falla del servicio por omisión, pues la modificación de los registros catastrales era rogada; (iii) que el Tribunal de instancia ignoró la falta de diligencia del Ministerio de Transporte; (iv) que no existió reclamación administrativa por parte de la entidad demandante, con el objetivo de que los dineros pagados fueran restituidos; (v) que el IGAC fue diligente, pues una vez el Ministerio de Transporte presentó el derecho de petición, la entidad procedió a aclarar la titularidad del inmueble y canceló la matrícula inmobiliaria.
Objeto de los recursos de apelación
21. Teniendo en cuenta los argumentos expuestos en los recursos de alzada respecto de las conclusiones de la sentencia apelada, la ruta decisoria en esta instancia impone revisar: (i) la caducidad del medio de control de reparación directa;
(ii) la diferencia entre el enriquecimiento sin causa y la pretensión de reparación
16 Índice No. 2 SAMAI, actuaciones de segunda instancia.
17 Índice No. 2 SAMAI, actuaciones de segunda instancia.
directa; (iii) la necesidad de efectuar una reclamación administrativa con el objetivo de lograr la restitución de los dineros que se alegan pagados indebidamente.
La caducidad del medio de control de reparación directa
22. A lo largo del proceso la caducidad del medio de control no fue un punto objeto de debate, pues como se desprende de las piezas procesales, este fue un asunto que se resolvió en el auto admisorio de la demanda18.
23. No obstante lo anterior, en el recurso de apelación del IGAC se hace referencia a que la entidad demandante conoció el hecho generador del daño desde el año 2002 y que solo hasta el 2013 presentó la solicitud para que se aclarara la información sobre la titularidad del inmueble19. Si bien no se aludió en forma expresa a la ocurrencia de la caducidad derivada de tales circunstancias, entiende la Sala que la recurrente cuestiona la oportunidad de la demanda, por lo que a partir de dicho cargo y en consonancia con la jurisprudencia unificada de esta corporación20 que faculta incluso para estudiar de oficio la caducidad del medio de control, procede la Sala a efectuar su análisis en esta instancia procesal.
24. El artículo 164, literal i, del CPACA21 dispone que el medio de control de reparación directa deberá presentarse dentro del término de dos (2) años contado:
(i) a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho generador del daño; o, (ii) desde cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del hecho dañoso si fue en una fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.
25. Del recurso del IGAC se desprende que el cómputo de la caducidad debió iniciar desde el año 2002, época en la que el Ministerio de transporte empezó las averiguaciones frente a la titularidad del predio 01-01-0204-0009-000 y, por ende, conoció de las inconsistencias en la propiedad de dicho inmueble. Sin embargo, la causa petendi de la demanda se dirige a reclamar por el pago de un tributo que después se constató que no era debido. De esta manera, estima la Sala que el conocimiento sobre el pago no debido como hecho dañino solo pudo ocurrir el 12 de diciembre de 2013, cuando el IGAC notificó al Ministerio de Transporte de la
19 En el recurso literalmente se indica: “Lo anterior indica que desde el 2002 el Ministerio tenía conocimiento de una inconsistencia en la información, pero solo en el año 2013 se procedió a solicitar corregir la información. (…) Lo anterior indica que para el año 2008 el Ministerio ya tenía conocimiento en de la existencia de una inconsistencia en la información, no obstante, se reitera que solo se informó de ello al IGAC en el año 2013 quien, de manera inmediata, en cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales emitió la Resolución No. 3-001-3J72-2013 de fecha 11 de diciembre de 2013. Es así como, por lo menos de parte de IGAC no existió incumplimiento de funciones o falla en servicio”.
20 “Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único. Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 6 de abril de 2018. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Rad: 46005.
21 “i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.
Resolución No. 13-001-3372-201322, mediante la cual se canceló la referencia catastral No. 01-01-0204-0009-000 con efectos jurídicos desde el 1 de enero de 200323, pues previo a esta declaración no existía una situación jurídica consolidada respecto de la inexistencia jurídica del inmueble.
26. De esta manera, el punto de partida del cómputo de la caducidad es el 13 de diciembre de 2013, día siguiente a la notificación de la resolución que canceló la referencia catastral del inmueble. Significa lo anterior que el término para presentar la acción vencía en principio el 13 de diciembre de 2015, pero, al ser día no hábil, el término se extendió hasta el primer día hábil siguiente, el 14 de diciembre de 201524.
27. Al ser la accionante una entidad pública, por expresa disposición del artículo 613 del Código General del Proceso, no era necesario agotar el requisito de la conciliación extrajudicial en derecho; no obstante lo anterior, en el expediente obra tanto el acta de la audiencia de conciliación25 como la constancia de no conciliación26 expedida por la Procuraduría 21 judicial II para asuntos administrativos, lo que da cuenta de que tal tramite se surtió, motivo por el cual, de cara al cómputo del término de caducidad, es necesario tener en cuenta los efectos de la presentación de la solicitud de conciliación27.
28. Según obra en el expediente, la conciliación extrajudicial fue presentada el 22 de octubre de 2015, actuación que para esa fecha, según lo previsto en el artículo 21 de la Ley 640 de 200128 y 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 201529, tenía como
22 Acta de notificación personal visible a folio 333 cuaderno 2.
23 En la parte resolutiva de dicha resolución se dispuso: “ORDENAR LA CANCELACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN EN EL CATASTRO DEL DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS LOS SIGUIENTES CAMBIOS: (…) 01-01- 0204-0009-000 001 TERMINAL MARÍTIMO Y FLUVIAL DE CA (…) 001. VIGENCIA DE LA CANCELACIÓN
01/01/2003. 002. PREDIO SE CANCELA POR NO EXISTIR FÍSICAMENTE SU ÁREA DE TERRENO. 003. FORMA PARTE INTEGRAL DEL PREDIO CON REFERENCIA 01-01-0204-0001-000 (…)”. Folios 330 a 332
del cuaderno No. 2.
24 Ley 4 de 1913, Código de Régimen Político y Municipal. “ARTICULO 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
27 Esta postura ya ha sido sostenida por esta subsección, así: “Si bien el artículo 613 del CGP, vigente al momento de presentarse la solicitud, establecía que las entidades públicas no estaban obligadas a agotar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, ello no significaba que, si optaban por presentarla, no se suspendiera el término de caducidad. El artículo 21 de la Ley 640 de 2001, vigente en la época, disponía que la “presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad”. El legislador no distinguió entre las solicitudes de conciliación presentadas por sujetos para quienes dicho trámite constituía un requisito de procedibilidad y para quienes no era obligatorio. Un principio de interpretación jurídica establece que donde el legislador no distingue, no le es dado al intérprete hacerlo, menos aún cuando ello implicaría restringir el acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la entidad pública suspendió el término de caducidad y, en consecuencia, las pretensiones del municipio se formularon oportunamente”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 4 de abril de 2025. Rad: 70045. C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
28 ARTÍCULO 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
29 Decreto compilatorio del sector justicia, en el que se compiló el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009:
“ARTÍCULO 2.2.4.3.1.1.3. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de
efecto suspender el término de caducidad. Para ese momento restaban 53 días de dicho término.
29. El artículo 20 de la Ley 640 de 200130 y el mencionado artículo 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015 dispusieron que el efecto de la suspensión del término de caducidad se mantendría siempre y cuando la audiencia de conciliación se efectuara dentro de los 3 meses siguientes a la presentación de la solicitud y, en caso de que la diligencia no se realizara, la caducidad reanudaría su cómputo vencido dicho lapso.
30. Conforme consta en el acta que declaró fallida la conciliación extrajudicial, este documento fue expedido el 1 de diciembre de 2015 -dentro de los 3 meses contados desde la radicación de la solicitud de conciliación-, por lo que el cómputo de la caducidad se reanudó el 2 de diciembre de 2015, de manera que el término corrió hasta el sábado 23 de enero de 2016, pero al ser día inhábil se extendió hasta el 25 de enero de 2016.
31. Según consta en el acta de reparto32, la demanda fue radicada el 2 de diciembre de 2015, por lo que la presentación fue oportuna.
La diferencia entre el enriquecimiento sin causa y la pretensión de reparación directa
32. Previo a adentrarse en el análisis del fondo del asunto y como un presupuesto metodológico ineludible, resulta importante precisar la fuente de las pretensiones de la demanda, pues no se puede confundir una acción de responsabilidad extracontractual con aquella prevista para la reivindicación del enriquecimiento sin causa, teniendo en cuenta que obedecen a fines y presupuestos distintos.
33. La responsabilidad extracontractual del Estado parte del supuesto de que la administración es el primer obligado a respetar el principio del neminem laedere33 y, en caso de que esto no se cumpla, es su obligación resarcir el daño. De lo anterior
conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:
Que se logre el acuerdo conciliatorio, o
Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 640 de 2001, o
Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.
En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.
PARÁGRAFO . Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. (Decreto 1716 de 2009, artículo 3)”.
30 ARTÍCULO 20. Audiencia de conciliación extrajudicial en derecho. Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible, y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término. La citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio que el conciliador considere más expedito y eficaz, indicando sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a las consecuencias jurídicas de la no comparecencia.
se sigue que la pretensión de responsabilidad extracontractual -medio de control de reparación directa- tenga una naturaleza eminentemente reparatoria.
34. Por su parte, el enriquecimiento sin causa corresponde a una fuente obligacional autónoma34-35 que tiene por objeto restablecer el equilibrio patrimonial que se ha alterado injustificadamente. Por lo anterior, la actio in rem verso no tiene por objeto sancionar una conducta antijurídica –como sí ocurre en el medio de control de reparación directa- sino corregir el enriquecimiento injustificado. De esta manera, esta acción tiene un carácter compensatorio36.
35. La ausencia de carácter indemnizatorio de la acción propia del enriquecimiento sin causa impone que el demandante no puede solicitar, por ejemplo, los frutos civiles de la suma pagada en ausencia de causa, ya que tales sumas tienen una naturaleza eminentemente indemnizatoria.
36. La distinción que se ofrece resulta útil no solo desde la óptica meramente procesal sino desde la perspectiva sustancial, pues cada institución jurídica exige elementos distintos.
37. Conforme lo ha decantado la jurisprudencia de la corporación37, para que se configure la responsabilidad extracontractual del Estado, hace falta acreditar el daño antijurídico y la imputación de dicho daño a la administración.
38. Respecto del enriquecimiento sin causa, esta corporación ha identificado 5 elementos constitutivos de enriquecimiento sin causa, a saber: (i) que exista un
34 Artículo 2313. Pago de lo no debido Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado. Sin embargo, cuando una persona, a consecuencia de un error suyo, ha pagado una deuda ajena, no tendrá derecho de repetición contra el que, a consecuencia del pago, ha suprimido o cancelado un título necesario para el cobro de su crédito, pero podrá intentar contra el deudor las acciones del acreedor.
35 “En oportunidades ocurre un aumento patrimonial a consecuencia de la disminución de otro patrimonio, en condiciones tales que sin haber razón que justifique ese movimiento, tampoco asiste a la víctima remedio alguno concreto o, mejor, específico. La conciencia social, y la doctrina. Se han encargado de formular a propósito un principio general ético: el enriquecimiento sin causa, a expensa ajena o torticero, genera obligaciones, de él surge el deber de restituir, o mejor de restablecer el equilibrio en la medida en que la locupletatio subsista y hasta su ocurrencia con la pauperización ajena. Así se expresa la tercera fuente obligacional”. Hinestrosa Fernando. “Tratado de las obligaciones II: De las fuentes de las obligaciones: el negocio jurídico”. Volumen I. Edit: Universidad Externado de Colombia. Primera edición. 2015. Pág. 67.
36 “Al respecto, en sentencia de unificación esta corporación ha afirmado: Como ya se había explicado en la providencia del 19 de noviembre de 2012, dicho restablecimiento difiere de la plena indemnización de los perjuicios que pudieren causarse a raíz del acrecimiento injustificado obtenido por la entidad pública, pues solo tiene por finalidad reintegrar la igualdad que quedó mermada con la ejecución de las actividades y, por ende, implica que la compensación pertinente solo puede ascender hasta el monto del enriquecimiento que se haya probado. Ello se contrapone a la concesión de una indemnización plena del empobrecimiento que se haya podido generar, puesto que la actio in rem verso no está instituida como forma de reparar perjuicios superiores al quantum del desplazamiento entre patrimonios que se detecte” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala plena. Sentencia del 31 de julio de 2025. Rad: 57464. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.
37 “A partir de la expedición de la Constitución de 1991, la responsabilidad del Estado se define de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 en virtud del cual, el Estado será patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión imputable a sus agentes. En efecto, dos son los postulados que fundamentan dicha responsabilidad: i) El daño antijurídico, y ii) la imputación del mismo a la administración, “sin que sea posible predicar la existencia y necesidad y/o valoración y análisis de otro tipo de componentes a efectos de configurar la responsabilidad”. Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que “la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, razón por la cual se reputa indemnizable” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de mayo de 2012. Rad: 23.300. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.
enriquecimiento, es decir una ventaja patrimonial que puede ser positiva o negativa;
(ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo que significa que la ventaja del enriquecido haya costado algo al empobrecido; (iii) que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica; (iv) que no exista ninguna otra acción que el demandante pueda ejercer; (v) que el demandante no pretenda soslayar una disposición imperativa de la Ley38.
39. Además, tratándose del enriquecimiento sin causa causado por el pago de lo no debido, el artículo 2313 del Código Civil39 añadió dos exigencias particulares: (i) que la prestación se haya efectuado con la intención de extinguir la obligación; (ii) y que dicha obligación no exista al momento del pago.
40. Teniendo en cuenta lo anterior, para la configuración del enriquecimiento sin causa no le basta al demandante acreditar el pago de la obligación, pues además de ello se deben reunir todos los elementos antes descritos.
41. De esta manera, las pretensiones de la demanda no pueden enmarcarse en la actio in rem verso, pues para el momento en que los tributos fueron pagados, la obligación era existente y contaba con sustento jurídico. El hecho de que el pago se tornara improcedente a partir de la notificación de la Resolución No. 13-001-3372- 201340, como consecuencia de la cancelación de la matrícula inmobiliaria 01-01- 0204-0009-000, no configura el enriquecimiento sin causa, en tanto para el momento del pago el desplazamiento patrimonial contaba con una causa jurídica
38 Estos cinco elementos fueron recogidos por la sentencia de unificación de la corporación, así:
“En ese contexto, la Sala comienza por retomar los siguientes elementos que han sido reconocidos en la jurisprudencia civil y contencioso-administrativa como configurativos del enriquecimiento sin justa causa como fuente autónoma de obligaciones5: “Cinco son los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa, sin cuya reunión no puede existir aquél, a saber: 1º) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no solo en el sentido de adición de algo, sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio. 2º) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento. Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél. Lo común es que el cambio de la situación patrimonial se opere mediante una prestación dicha por el empobrecido al enriquecido, pero el enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intermedio de otro patrimonio. El acontecimiento que produce el desplazamiento de un patrimonio a otro debe relacionar inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimiento, lo cual equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma. 3º) Para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica. En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasi-contrato, un delito o un cuasi-delito, como tampoco por una disposición expresa de la ley. 4º) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos. Por lo tanto, carece igualmente de la acción de in rem verso el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. El (sic) debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia. 5º) La acción de in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley. El objeto del enriquecimiento sin causa es el de reparar un daño, pero no el de indemnizarlo. Sobre la base del empobrecimiento sufrido por el demandante, no se puede condenar sino hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala plena. Sentencia del 31 de julio de 2025. Rad: 57464. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.
39 Artículo 2313. Pago de lo no debido Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado. Sin embargo, cuando una persona, a consecuencia de un error suyo, ha pagado una deuda ajena, no tendrá derecho de repetición contra el que, a consecuencia del pago, ha suprimido o cancelado un título necesario para el cobro de su crédito, pero podrá intentar contra el deudor las acciones del acreedor.
40 Acta de notificación personal visible a folio 333 cuaderno 2.
consistente en el hecho generador del impuesto predial y la sobre tasa ambiental, derivados del derecho de dominio que ostentaba la hoy demandante sobre el inmueble.
42. Tampoco se verifica el requisito consistente en que el demandante carezca de otra acción para que le restituyan lo pagado41, pues en materia tributaria, tal como se explicará en el acápite siguiente, quien ha pagado en exceso un tributo o lo ha hecho sin que aquel sea debido, tiene la carga de pedir la respectiva devolución conforme a las reglas previstas en el estatuto tributario. En caso de que la entidad recaudadora no acceda a la solicitud, el interesado cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que niega la devolución de lo pagado.
43. Vale destacar que la falta de disponibilidad de un medio de control para reclamar la devolución no puede fundarse en que el demandante haya perdido la oportunidad procesal para ejercerla por un hecho atribuible a su desidia o descuido, pues no es dable partir de la propia culpa para edificar este presupuesto de la actio in rem verso.
44. En suma, al no acreditarse la inexistencia originaria de la obligación ni la subsidiariedad de la acción, y existiendo un procedimiento administrativo especial para obtener la devolución del pago de lo no debido, las pretensiones no pueden encuadrarse bajo la figura del enriquecimiento sin causa.
La necesidad de efectuar una reclamación administrativa con el objetivo de lograr la restitución de los dineros que se alegan pagados indebidamente
45. Un argumento común de los recursos de apelación consistió en la obligación de la entidad demandante de agotar una reclamación administrativa previa a cualquier reclamación judicial, con el objetivo de lograr la restitución de los dineros que se alegan pagados indebidamente.
46. En la sentencia de primer grado el a quo descartó este argumento al señalar que las pretensiones de la demanda se limitan a la restitución de las sumas de dinero pagadas por concepto de impuesto predial y sobretasa ambiental del predio identificado con referencia catastral No. 01-01-0204-0009-000, por lo que no era necesario estudiar la legalidad de los actos administrativos que determinaron los impuestos del predio con posterioridad al año 201342.
41 Al respecto la Casación Civil ha apuntado que: “Lo anterior permite constatar, que efectivamente para la procedencia de la “actio in rem verso” constituye requisito sine qua non el concerniente a que la demandante no tenga válidamente a disposición cualquier otro mecanismo legal distinto al promovido para obtener la prestación o satisfacción del derecho pretendido” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 2013. Rad: 2008-00348-01. M.P. Dra. Ruth María Díaz Rueda.
42 En la sentencia literalmente se indica: “De lo anterior, precisa esta Corporación que los anteriores argumentos no tienen vocación de prosperar; toda vez que en primer lugar, lo pretendido en el sub litem se concreta en la devolución de las sumas de dinero pagadas por concepto de impuesto predial unificado y sobre tasa del medio ambiente, en las vigencias anteriores a la Resolución 13-001-3372 2013 proferida por el IGAC el 11 de diciembre de 2013 con la cual se produjo la cancelación de la referencia catastral, debido a que antes de la expedición de la citada resolución, no se había establecido que el inmueble identificado con referencia catastral N° 01-01- 0204-0009-000 hacia parte integral del predio con referencia catastral 01-01-0204-0001 000, con lo cual se configuró presuntamente el daño antijuridico alegado. Así las cosas, no es dable estudiar la legalidad de los actos administrativos que determinaron los impuestos del predio, posteriores al 2013, debido a que a partir de esa fecha ya no se cobraron más (sic) impuestos por este predio, pues se reitera, fue cancelada la inscripción de la referencia catastral”.
47. La Sala no comparte el análisis expuesto en la sentencia de primer grado, toda vez que si lo pretendido por la entidad demandante era la restitución de las sumas pagadas por impuesto predial y sobretasa ambiental del inmueble que devino inexistente, contrario a lo expuesto por el a quo, sí era necesario agotar una reclamación administrativa previo a incoar cualquier tipo de acción judicial.
48. El impuesto predial43 es del orden municipal, administrado recaudado y controlado por los respectivos municipios en donde se encuentre el bien inmueble respecto del cual se causa el tributo. En tal virtud, para la restitución de los dineros pagados por impuesto predial es necesario acudir al municipio que recaudó el pago.
49. La Ley 788 de 2002 que reguló las disposiciones tributarias y penales del orden nacional y territorial, en su artículo 59 estableció el procedimiento tributario territorial. En dicho procedimiento se determinó que los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el estatuto tributario para, entre otros asuntos, la devolución de los tributos, motivo por el cual, por expresa disposición de la ley, para obtener la devolución de un tributo municipal es necesario agotar el procedimiento previsto en el estatuto tributario45.
50. El estatuto tributario en su artículo 85046 ante el pago de tributos en exceso o no debidos, indica que es deber de la administración efectuar su devolución. Por
43 “Según la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el impuesto predial unificado es un gravamen de tipo real que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta. A partir de una interpretación histórica de las normas que regulan el impuesto predial unificado, la Sala precisó que el tributo “no se creó para gravar la propiedad privada únicamente, sino que su finalidad ha sido, siempre, gravar la propiedad raíz, los bienes inmuebles, independientemente de la persona que ostente la calidad de propietario, poseedor, usufructuario o tenedor.” Para llegar a esa conclusión, la Sala puso de presente que de los artículos 13 y 14 de la Ley 44 de 1990 se desprende que el hecho generador del impuesto predial unificado “está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declarar y pagar el impuesto”. En la providencia citada, la Sala advirtió que de las diferentes normas que han regulado el tributo se desprende que la intención del legislador ha sido gravar la propiedad raíz, independientemente de la naturaleza jurídica del sujeto que ejerce la propiedad, posesión, usufructo o tenencia. Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala, las expresiones “inmueble” y “poseedor” del artículo 14; “posesión o usufructuó” del artículo 15 y, “poseedora” del artículo 16 del Acuerdo 035 de 2008, se ajustan a las normas invocadas como violadas, especialmente a la Ley 44 de 1990. Esto, porque, como se anotó, el impuesto predial es un gravamen real que se genera por la simple existencia del predio o propiedad raíz, cuyo sujeto pasivo puede ser el propietario, poseedor o usufructuario del inmueble, dada la relación de ese sujeto con el bien”. Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 29 de junio de 2017. Rad: 19825. C.P: Stella Jeannette Carvajal Basto.
44 Tal naturaleza es otorgada por el artículo 2º de la Ley 44 de 1990.
45 “Artículo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”.
46 ARTICULO 850. DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. <Artículo modificado por el artículo 49 de la Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor (…).
expresa disposición del artículo 85447 del mismo cuerpo normativo, la solicitud deberá formularse dentro de los dos años siguientes “de la fecha de vencimiento del término para declarar”, y, por su parte, como lo preceptúa el artículo 85548, la administración estará obligada a efectuar su devolución dentro de los cincuenta días siguientes “a la fecha de la solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma”.
51. De esta manera y por ministerio de la ley, para obtener la devolución del impuesto predial pagado la entidad demandante debía acudir a este procedimiento, para luego sí, dependiendo de la respuesta de la entidad, cuestionar la legalidad de ese acto administrativo por la vía jurisdiccional acudiendo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en caso de discrepancia sobre su contenido.
52. La misma suerte corre la devolución de la sobretasa ambiental, pues la entidad demandante debía solicitar su restitución en la misma reclamación que debía hacer al Municipio. Ello es así, teniendo en cuenta que la sobretasa ambiental es un tributo recaudado por los municipios y, en tal virtud, su devolución encuentra fundamento en lo previsto en el ya citado artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
53. De lo anterior se sigue que ante la existencia del citado procedimiento administrativo, no se puede convertir a la reparación directa en la vía procesal a la cual acudir cuando la vía idónea ha sido obviada, mucho menos cuando para el caso puntual de la restitución del pago de lo no debido existe un plazo perentorio en el que el pagador debe ejercer su derecho de reembolso.
54. Revisado el expediente se encuentra que la parte actora no aportó ni solicitó medio de convicción alguno que permita concluir que siquiera efectuó una reclamación administrativa encaminada a obtener la devolución de lo pagado, así como tampoco obra prueba de la respuesta que la entidad administrativa
47 ARTICULO 854. TERMINO PARA SOLICITAR LA DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. La solicitud de
devolución de impuestos deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar.
48 ARTICULO 855. TÉRMINO PARA EFECTUAR LA DEVOLUCIÓN. <Inciso modificado por el artículo 19 de la Ley 1430 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> La Administración de Impuestos deberá devolver, previa las compensaciones a que haya lugar, los saldos a favor originados en los impuestos sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, dentro de los cincuenta (50) días siguientes a la fecha de la solicitud de devolución presentada oportunamente y en debida forma. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 962 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> El término previsto en el presente artículo aplica igualmente para la devolución de impuestos pagados y no causados o pagados en exceso.
49 Esta sobretasa ambiental está regulada en la Ley 99 de 1993. Dicha norma, en su artículo 44 dispuso que los municipios fueran los encargados de recaudar esa sobretasa junto con el impuesto predial. Dice la norma: “ARTÍCULO 44. PORCENTAJE AMBIENTAL DE LOS GRAVÁMENES A LA PROPIEDAD
INMUEBLE. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.
Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley” (…).
competente en el distrito de Cartagena le haya dado a esa solicitud de haber existido.
55. Obran en el expediente sendas comunicaciones entre el Ministerio de Transporte y el Distrito de Cartagena50 encaminadas a discutir la obligación de pago del impuesto predial y la sobretasa ambiental y aclarar la titularidad del inmueble sobre el que se recaudaba el tributo, más no para solicitar la restitución de lo pagado.
56. Se destaca que junto con el escrito que descorrió el traslado de las excepciones de mérito51 se aportó un documento en el que, entre otras cosas, solicitó la devolución de los dineros pagados indebidamente52; sin embargo, debe puntualizarse que no puede ser valorado como prueba, toda vez que en dicho memorial no se efectuó solicitud probatoria alguna y, además, el decreto de pruebas de la parte actora en la audiencia inicial se limitó a “las pruebas documentales aportadas con la demanda, visibles a folios 35 a 365”53, sin que se presentara recurso alguno para controvertir esta decisión.
57. Así las cosas, está probado en este proceso que el Ministerio de transporte no agotó la reclamación administrativa necesaria para obtener la restitución de los dineros pagados, pues luego de que el IGAC expidiera la resolución No. 13-001- 3372-2013 del 11 de diciembre de 2013, mediante la cual se ordenó la cancelación de la matrícula inmobiliaria 01-01-0204-0009-000, se acudió a la jurisdicción contencioso administrativa.
58. De cara al juicio de responsabilidad que compete a esta corporación, la ausencia de la reclamación administrativa prevista en la ley y la correlativa respuesta de la entidad a la que se le pagó el tributo impide considerar acreditada la existencia de un daño cierto54, lo que en criterio de la Sala Plena de la Sección Tercera frente a casos similares al presente, implica que no se cumplen los supuestos para la prosperidad de las pretensiones formuladas en sede de reparación directa55.
59. Para la Sala no puede predicarse la certeza del daño, pues si bien en el expediente obran como prueba los pagos efectuados en favor del Distrito de Cartagena y la Resolución No. 13-001-3372-2013 del 11 de diciembre de 2013, mediante la cual se ordenó la cancelación de la matrícula inmobiliaria 01-01-0204-
52 Folio 448 a 451 del cuaderno 3
53 Literalmente el decreto de pruebas fue del siguiente tenor: “PRIMERO: TENER como tales según su mérito legal, las pruebas documentales aportadas con la demanda, visibles a folios 35 al 365 del expediente (…)”
54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia .de 21 de marzo de 2012, expediente 23.478, Magistrado Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Igualmente, se puede consultar la sentencia dictada por la Sección Tercera el 10 de septiembre de 1993, expediente 6.144, Magistrado Ponente: Juan de Dios Montes.
55“La certeza sobre la consolidación del daño permitiría a la Sala efectuar el estudio de la responsabilidad y su fuente -la ley o el acto administrativo-, de lo cual se derivaría la correspondiente legitimación en la causa por pasiva. A la luz de las anteriores consideraciones, debe precisar la Sala que en el presente caso no puede hablarse de la configuración de una posible ineptitud sustantiva de la demanda, pues la realidad procesal es que en el expediente no se encuentra acreditada la existencia o consolidación de un daño antijurídico, para los efectos del correspondiente análisis de su imputación en el marco del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, a la par que la existencia de un acto administrativo como fuente del daño es una hipótesis que no tiene ocurrencia en el presente asunto”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. Rad: 28.846. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
0009-000, como ya lo ha sostenido esta corporación56, dicho carácter no depende per se del pago realizado por la entidad demandante ni de la cancelación del número predial que en su momento identificó al inmueble.
60. Hipotéticamente, la certeza del daño se derivaría del acto administrativo que negara a la hoy accionante la restitución de lo pagado, caso en el cual la fuente del daño sería un acto administrativo de carácter particular, cuyo medio de control corresponde al de nulidad y restablecimiento del derecho57.
61. Como ya se determinó, en el texto de la demanda no se precisó -ni aparece probado en el expediente-, que la parte actora formulara alguna solicitud de devolución en razón de las sumas pagadas por concepto del impuesto predial, sobre tasa ambiental y los consecuentes intereses moratorios, particularidad de la que bien puede considerarse que el ministerio pagador, legitimado para reclamar la devolución, simplemente no tuvo interés en ello o que, a pesar de conocer la existencia de una circunstancia que lo habilitaría para estimar como no debidos los pagos realizados por los conceptos en mención, simplemente optó por renunciar al derecho que tenía para reclamar la devolución, de manera que no planteó la controversia relativa a la juridicidad de los pagos realizados respecto de un predio físicamente inexistente.
62. El deber jurídico de realizar los pagos tenía que ventilarse en el marco del trámite de devolución del pago de lo no debido, comoquiera que se trata del mecanismo establecido en nuestro ordenamiento jurídico para tal fin, por cuanto la procedencia de la devolución debe estar precedida del análisis sobre las valoraciones jurídicas del caso que sean presentadas por la parte interesada en el reintegro, escenario en el cual la autoridad administrativa, entre otras cosas, puede
56 “En este orden de ideas, en lo atinente a la demostración del primer elemento de la responsabilidad, esto es, la ocurrencia de un daño antijurídico, la Sala estima que no se encuentra acreditado en el proceso, toda vez dicho carácter no depende, per se, del pago realizado por la entidad demandante y de la declaración de inexequibilidad dispuesta por la Corte Constitucional respecto de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000. Lo anterior, por cuanto no se acreditó en el proceso que la parte interesada hubiere reclamado la devolución de las sumas que hoy considera pagadas sin fundamento jurídico, frente a lo cual debe destacarse que para ello existe un procedimiento establecido en la ley, cuando el contribuyente considere que ha realizado un pago de lo no debido”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de mayo de 2017. Rad: 26689. C.P Marta Nubia Velásquez Rico.
57 La Subsección encuentra pertinente precisar que pese a que el aparte relativo a la tarifa del diez por mil (10x1000) fue declarado nulo, lo cierto es que los efectos de esta decisión no alteran la carga impositiva que, en su momento, se consolidó para la sociedad demandante, pues desde su promulgación, y mientras estuvo vigente el multicitado Acuerdo era de obligatorio cumplimiento para los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros en el municipio de Soacha, como lo ha considerado la jurisprudencia de esta corporación. Repárese que en el ámbito tributario “Para definir si una situación jurídica en esta materia está consolidada o no, se debe establecer si el contribuyente afectado cuenta aún con medios administrativos y/o judiciales para la recuperación del tributo pagado en exceso o no debido con ocasión del acto administrativo general declarado nulo. Ha sido criterio reiterado de la Corporación y, recientemente, de la Sala Especial de Decisión No. 4 que, ante una pretensión de devolución o recuperación de un impuesto que no se debía, el contribuyente tiene la carga de solicitar a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación rectora y, en caso de no obtener una respuesta favorable, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de 4 meses previsto en el literal d) de numeral 2 del artículo 164 del CPACA. […] Así pues, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general que estableció un tributo tiene efectos ex tunc solo en aquellas situaciones jurídicas que no se encuentran consolidadas, porque el contribuyente afectado aún intenta en sede administrativa y/o judicial la devolución del valor pagado en exceso o no debido.” Consejo De Estado Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia Del 23 de septiembre De 2024. Rad: 63020. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
analizar el aspecto atinente a los efectos en el tiempo de la cancelación del registro catastral.
63. Ha sido criterio reiterado de la Corporación que, ante una pretensión de devolución o recuperación de un impuesto que no se debía, el contribuyente tiene la carga de solicitar a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación rectora y, en caso de no obtener una respuesta favorable, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de 4 meses previsto en el literal d) de numeral 2 del artículo 164 del CPACA58.
64. Con fundamento en lo anterior, la censura planteada por las recurrentes se despacha en forma favorable, lo que a su vez impone revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar la totalidad de las pretensiones de la demanda.
Condena en costas
De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA59, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil, norma que fue derogada por el hoy vigente Código General del Proceso. Según lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 365 del CGP60, la Sala condenará en costas de las dos instancias a la parte demandante, pues la sentencia será revocada en su totalidad.
Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. 1887 de 2003 norma vigente para la fecha en que se presentó la demanda – 2 de diciembre de 201561 - por expresa autorización de la ley adjetiva se fijan las agencias en derecho de ambas instancias en el monto total equivalente al 2% de las pretensiones negadas62.
La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del CGP.
58 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 23 de septiembre de 2024. rad: 63020.
C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
59 Art 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
60 “4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”.
62 Fijación de agencias que se explica así: en primera instancia lo equivalente al 1% del valor de las pretensiones negadas y, en segunda instancia la suma equivalente al 1% del valor de las pretensiones negadas, a cargo de la parte demandante.
- ?PARTE RESOLUTIVA
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 22 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
SEGUNDO: En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la parte demandante conforme fue explicado en la parte motiva de esta providencia. Para este efecto, se fijan como agencias en derecho la suma total equivalente al 2% de las pretensiones negadas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, incorporarla al expediente digital y
REMITIRLA al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ZORANNY CASTILLO OTÁLORA
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
VF
