MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Concepto según antecedentes de la Ley 472 de 1998-ERARIO PUBLICO-La moralidad administrativa persigue un manejo adecuado del mismo-MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Implica que la actividad administrativa se lleve a cabo con pulcritud y transparencia y con la debida diligencia y cuidado-FUNCIONARIO PUBLICO-Cuando actúa favoreciendo sus intereses personales o de terceros incurre en inmoralidad administrativa
El derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra definido en la Ley 472 de 1998, pues el legislador al desarrollar las acciones populares y de grupo, sólo reconoció su carácter de derecho colectivo (artículo 4°), en los antecedentes de esta ley al precisar como derecho colectivo "la moralidad administrativa y la prevención de cualquier práctica corrupta por parte de los servidores públicos", se consignó la siguiente definición: "Se entenderá por moralidad administrativa, el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario". Lo expuesto permite afirmar que, la moralidad administrativa entre otros, persigue el manejo adecuado del erario público y en general que los funcionarios públicos asuman un comportamiento ético frente al mismo, pues los servidores públicos pueden incurrir en conductas que la generalidad tacharía de inmorales, o en otras que podrían ser sancionadas disciplinaria o penalmente. Además, la Constitución Nacional en el artículo 209 consagra la moralidad como uno de los principios sobre los cuales se debe desarrollar la función pública. Respecto a este derecho e interés colectivo esta Sección en sentencia de 31 de mayo de 2002, Acción Popular Número Interno AP-300, Actor: Dragacol, Actor: Contraloría General de la República, Consejera Ponente Dra. Ligia López Díaz, expuso: "La moral administrativa, como principio constitucional está por encima de la diferencias ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con pulcritud y trasparencia, con la debida diligencia y cuidado que permitan que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado y se apersonen de él. El funcionario público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está orientada por el interés general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del servicio. "Si el funcionario público o inclusive, el particular, actúan favoreciendo sus intereses personales o los de terceros en perjuicio del bien común, u omiten las diligencias necesarias para preservar los intereses colectivos, o transgreden la ley en forma burda, entre otras conductas se está ante una inmoralidad administrativa que puede ser evitada o conjurada a través de las acciones populares".
ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE CARTAGENA-Según los estudios de la Contraloría la gestión adelantada entre 1998-2000 no tuvo buenos resultados-DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Fue vulnerado por la Administración de Cartagena al no dar un buen manejo a los recursos provenientes de las Regalías-REGALIAS RECIBIDAS POR EL DISTRITO DE CARTAGENA-Su inversión no fue realizada conforme a la ley 141 de 1994 por lo que se vulneró el patrimonio público y la salubridad y seguridad públicas
De lo anterior se deduce que la gestión adelantada por la Administración Distrital durante el trienio 1998-2000, periodo cuestionado en la demanda y que fue objeto de auditoría por parte de la Contraloría, no tuvo un manejo adecuado según los resultados de estudio realizado por la mencionada entidad, pues transgrede normas del ordenamiento jurídico lo cual condujo a la realización del Convenio de Desempeño antes citado con el fin realizar acciones tendientes a corregir las inconsistencias encontradas, razones suficientes para considerar vulnerado el derecho a la moralidad administrativa en conexidad con los derechos e intereses colectivos al patrimonio público y a la salubridad y seguridad públicas, toda vez que están involucrados bienes de propiedad del Estado como son los recursos provenientes de las regalías y de las cuales participa el Distrito de Cartagena por ser puerto; además su destinación está regulada por el artículo 15 de la Ley 141 de 1994 y de los informes detallados no se infiere que se hayan realizado inversiones conforme a lo allí dispuesto, en por lo menos el 80% de lo recaudado por el concepto en debate. De lo indicado se infiere que el Distrito de Cartagena percibe regalías por el transporte de hidrocarburos y sus derivados no solo de ECOPETROL sino de las entidades indicadas por la Contraloría y también por el de otros recursos naturales no renovables.
REGALIAS RECIBIDAS POR EL DISTRITO DE CARTAGENA-Recibe no solamente de ECOPETROL sino de las entidades señaladas en el estudio de la Contraloría%RECURSOS PROVENIENTES DE REGALIAS EN EL DISTRITO DE CARTAGENA-Al no haber certeza del monto recibido y de la inversión de los mismos no se puede exigir los efectos que conlleva la procedencia de una Acción Popular%DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Se considera vulnerado al no ajustarse a las normas legales, la administración y ejecución de las regalías recibidas por la Administración de Cartagena%INTERESES Y DERECHOS COLECTIVOS-Mediante la sentencia de la Acción Popular se pueden impartir órdenes para que en lo sucesivo no se repitan conductas que los vulneren
Se controvierte sólo la destinación dada por el Municipio a los recursos provenientes de "la participación de las regalías" por el transporte de hidrocarburos y sus derivados durante el período 1998 - 2000. De los documentos aportados por los accionantes y de los que obran en el expediente no es posible determinar plenamente el monto de dichos recursos durante tal lapso, pero del resultado de la mencionada Auditoría, sí se advierte que su administración y ejecución no se ajustaron a las normas que regulan éstas, lo cual determina la vulneración del derecho a la moralidad administrativa en conexidad con el derecho a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas. En efecto, las pruebas muestran que pese a la investigación adelantada no hay certeza del total de los recursos girados al Distrito de Cartagena por concepto de regalías durante ese período, es decir, que no se dispone de elementos suficientes para identificar el monto de los ingresos percibidos por concepto de regalías durante el anotado período y menos aún la destinación que a los mismos se dio. Por lo tanto, no es posible aseverar si hubo o no una indebida destinación de los mismos (de los recursos provenientes de regalías por transporte de hidrocarburos y sus derivados) que determinen la adopción de medidas tendientes a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, pero sí a impartir las pertinentes órdenes para que en lo sucesivo no se repitan conductas que puedan amenazar o violar los derechos de la colectividad.
INCENTIVO EN ACCION POPULAR-No es procedente decretarlo cuando se solicita con ocasión del Recurso de Apelación%PARTE DEMANDANTE EN ACCION POPULAR-Puede ser plural y entonces el incentivo también será distribuido entre todos los demandantes
Finalmente en cuanto a las solicitudes contenidas en el memorial de apelación de los accionantes en el sentido de ordenar al Distrito restituir la suma de $8.537.122.000 y fijar el incentivo según lo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, se observa que éstas no son procedentes, pues solo fueron pedidas con ocasión del recurso de apelación y además, respecto a la primera si bien los recurrentes afirman que dicha suma corresponde a "destinación indebida" no respaldan su aserto ni concretan a qué partidas corresponden. También se observa que de manera expresa en la demanda se solicita se fije de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, además como en esta decisión no se ordenará el reintegro de sumas por la razón antes expuesta, no hay lugar a fijarlo como lo solicita la parte recurrente, pues no se configura el presupuesto previsto en el artículo 40 ib. Adicionalmente observa la Sala que el derecho al incentivo se debe reconocer "al demandante" como lo dispone la norma, pero entendido dicho concepto como "parte demandante", que puede ser plural, como se presenta en el caso objeto de estudio, evento en el que el juez deberá reconocer "el incentivo" de manera discrecional en cuanto al monto cuyos parámetros están establecidos en la ley, previa valoración de la actividad desarrollada por la parte demandante en procura de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados y no de manera individual, puesto que el interés con el que obran no es particular sino colectivo y con el ejercicio de la acción se busca un pronunciamiento único que consiste en resolver sobre la existencia de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos y su protección. Además se debe tener en cuenta que el mismo artículo 39 ib fija un máximo de 150 salarios mínimos mensuales, así en el evento en que los "demandantes" superen el número de 15 y se les reconociera a cada uno el tope mínimo, el incentivo reconocido superaría el límite máximo fijado en la norma. En el caso, como se indicó inicialmente, la demanda fue suscrita por varias personas y en ella se manifestó que actuaban en nombre y representación de la "Veeduría Voz Ciudadana", pues si bien por las razones expuestas se admitieron como personas naturales, no se tienen como varios demandantes sino, se reitera la parte demandante es plural, por tanto el incentivo debió reconocerse como quedó indicado, sin embargo como la sumatoria del incentivo reconocido no supera el máximo fijado en la ley, se confirmará en este punto la decisión, pues la demanda fue instaurada con fundamento en las circunstancias de hecho planteadas en el libelo introductorio y los documentos anexos al mismo dentro de los cuales se encuentran los diversos derechos de petición elevados a las diferentes entidades y la queja formulada ante la Contraloría que dio origen a la Auditoría practicada que se concretó en el Informe a que se ha hecho referencia y del cual se estableció la vulneración de los derechos invocados.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera Ponente: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D. C., noviembre catorce (14) de dos mil dos (2002)
Radicación número: 13001-23-31-000-2000-8008-01 (AP-616)
Actor: Nelson Cabarcas y otros
Referencia: Acción popular contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. Apelación sentencia de 21 de mayo de 2002 del Tribunal Administrativo de Bolívar
FALLO.
Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, contra la sentencia de 21 de mayo de 2002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual declaró vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa.
ANTECEDENTES
Los señores Nelson Cabarcas Coronado, Guido Gregorio Díaz Paternina, Ángel Humberto Díaz Sánchez, Felipe Patiño Barrera, Jesús Zabaleta Herrera, Heriberto Bermúdez Martínez, Inés del Carmen Yanes Simancas, Carlos Enrique Rodríguez Ramos y Arismedis Ríos, quienes manifestaron actuar en nombre y representación de la "VEEDURÍA VOZ CIUDADANA", interpusieron acción popular contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena por considerar violados los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas.
Manifestaron que el ente territorial de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley 141 de 1994 es considerado como un 'municipio portuario' y como tal recibe regalías directas por la actividad que desarrolla, como es el transporte, cargue y descargue de recursos naturales no renovables y sus derivados, dentro de los cuales se encuentran con mayor representación volumétrica los hidrocarburos.
Se refirieron a la definición y clasificación de los recursos naturales expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1997 y expresaron que la explotación de los recursos naturales no renovables genera a favor del Estado regalías y que del total de las regalías recibidas por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el 95% provienen por el transporte, cargue y descargue de hidrocarburos y sus derivados, el cual ingresa al presupuesto del Distrito para ser invertido en los términos y para los fines que señala la Ley 141 de 1994.
Agregaron que ECOPETROL es la empresa que responde por la liquidación y pago de las regalías a las entidades territoriales y al Fondo Nacional de Regalías, en forma conjunta con el Ministerio de Minas y Energía.
Explicaron que la obligación de pagar regalías impuesta a quienes desarrollan actividades industriales de explotación de recursos naturales no renovables tiene como objeto compensar el agotamiento del capital natural y contribuir con las administraciones para el mejoramiento y aumento del nivel de vida, el bienestar de la población de las localidades y regiones productoras de dichos recursos, lineamientos que corresponden a una política nacional y externa de ECOPETROL.
Afirmaron que las empresas industriales que desarrollan su actividad en la zona de Mamonal, aportan al Distrito accionado impuestos, sobretasas y regalías, estas últimas, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 141 de 1994, deben destinarse a la inversión de proyectos contenidos en el Plan de Desarrollo con prioridad de aquellos que están dirigidos al saneamiento ambiental, construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable y alcantarillado, entre otros servicios públicos esenciales.
Indicaron que de conformidad con lo previsto en la citada ley y el Decreto 1747 de 1995 en el presupuesto del ente territorial se deben consignar en forma separada los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los fines ya indicados, sin embargo en el Acuerdo 37 de diciembre 22 de 1999, por el cual se adoptó el presupuesto Distrital para el año 2000, no se efectuó claramente tal distinción.
Expresaron que el Distrito demandado no incluyó en su Plan de Acción del 2000, proyecto alguno para ser financiado con los dineros provenientes de las regalías directas, omisión que permite que éstos se destinen a subsidiar y cubrir gastos de funcionamiento de las diferentes Secretarías de la Administración Distrital y no a la inversión social para el mejoramiento de la calidad de vida.
Adujeron que del análisis comparativo entre el presupuesto de Ingresos del Distrito y las regalías reportadas por ECOPETROL durante las vigencias 1998, 1999 y 2000 (enero a julio) se establece "una diferencia de más de dos mil millones de pesos en promedio por año".
Luego a manera de comparación señalaron los indicadores previstos en el artículo 20 del Decreto 1747 de 1995 relacionados con la mortalidad infantil máxima, coberturas mínimas en salud de la población pobre, educación básica y en agua potable y alcantarillado y los informados por la Secretaría de Planeación Distrital correspondientes a los años antes mencionados.
Afirmaron que existen pruebas 'fehacientes' de que las regalías se han destinado al pago de gastos de funcionamiento, campañas publicitarias del Distrito y para el sostenimiento de las nóminas de las diferentes Secretarías, entre otros, diferentes a la destinación prevista en la normatividad.
Manifestaron que el 'enclave portuario' se encuentra en la Zona de Mamonal, ubicada al suroccidente de la ciudad de Cartagena, sitio en el que se desarrollan actividades que generan un impacto ambiental y social, situación que en los términos del concepto de Desarrollo Económico Sostenible, previsto en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, es objetivo primordial al programar la inversión de las regalías para desarrollar obras que mejoren ostensiblemente la calidad de vida de los habitantes de las zonas aledañas por ser las directas afectadas por la actividad industrial y portuaria.
Sostuvieron que los Planes de Acción, Desarrollo e Inversión deben guardar completa armonía para la correcta planeación de la inversión, lo que en el caso no se presenta, pues al desarrollar los controles de gestión, financiero y legal se estableció que "lo planeado no corresponde con es (sic) lo ejecutado".
Finalmente expusieron que desde el año 1994 la inversión Distrital no logra compensar ni mitigar los impactos negativos y la pobreza en la zona dentro de la cual se ubica La Comuna 11 integrada por los siguientes barrios: Arroz Barato, Henequén, Ceballos, Río Elva, 20 de Julio, Bellavista, Bernardo Jaramillo, Membrillal, La Gloria II, Antonio José de Sucre, El Libertador, Policarpa, Vista Hermosa, Santa Clara, Puerta de Hierro, Albornoz, Quindío, Villa Rosa y Villa Barraza.
Mediante el ejercicio de la presente acción los actores pretenden:
"PRIMERO: Que se declare que por los hechos descritos, el Distrito de Cartagena, viene violando los derechos colectivos relacionados con la Moralidad Administrativa, Salubridad y Seguridad públicas y el Patrimonio Público en lo representado en las regalías.
"SEGUNDO: Se ordene al Representante Legal del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias de Cartagena (sic) cesar la inversión de los recursos de regalías que recibe hasta tanto se establezca un plan de inversión de las mismas que perciba El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la vigencia 2000, y en lo sucesivo.
"TERCERO: Se ordene al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, destinar al menos el 20% del total percibido, para inversión en proyectos en la comuna 11 y Pasacaballos, o en la denominación que tome la zona descrita en el capítulo de las ACCIONES Y OMISIONES; de acuerdo con lo consagrado en la Ley 141 de 1994, por ser la zona que en la ciudad, soporta la actividad industrial y portuaria.
"CUARTO: Se ordene al Representante Legal del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias de Cartagena (sic), informar la certeza sobre la pignoración de las regalías y el porcentaje de la misma.
"QUINTO: Se ordene al Representante Legal del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias de Cartagena (sic), presentar Proyecto de Acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y Social, y de Obras Públicas, en coordinación con los planes de inversión desarrollados de forma participativa en las diferentes comunas, especialmente en la Comuna 11, en concordancia con lo estipulado en la ley 136 de 1994 Artículo 91 literal a) numeral 2.
"SEXTO: Se ordene al Representante Legal del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Reglamentar el Acuerdo que apruebe el presupuesto, en lo referente a la inversión de los recursos que reciba el Distrito por concepto de Regalías, teniendo en cuenta de acuerdo con lo estipulado en la parte final del primer párrafo del artículo 15 de la Ley 141 de 1994 que reza 'En el presupuesto anual se separará claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines anteriores'.
"SEPTIMO: Se ordene la conformación de una comisión veedora del cumplimiento estricto de las obligaciones y compromisos impuestos o acordados con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la cual deberá estar compuesta por: Un representante de las entidades coadyuvantes, el personero Distrital, un representante de la Alcaldía Distrital, un representante de ECOPETROL, Un representante del Ministerio de Salud, Un representante del Ministerio de Minas y Energía, Un representante del Ministerio del Medio Ambiente y un representante de la veeduría VOZ CIUDADANA.
"OCTAVO: Se ordene al Representante Legal del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, publicar en el periódico EL UNIVERSAL, o en su defecto en un medio de amplia circulación Distrital; la planificación de la inversión de las regalías para el año 2001 y en lo sucesivo, para todos los años.
"NOVENO: Se conceda el amparo de pobreza consagrado en el artículo 19 de la ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 160 y 167 del Código de Procedimiento Civil, a favor de los accionantes.
"DECIMO: Se fije y conceda a favor de la Veeduría VOZ CIUDADANA, el incentivo consagrado en el Artículo 39 de la Ley 472 de 1998, correspondiente al ejercicio de la presente acción popular"
El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto de 6 de diciembre 2000 admitió la demanda y ordenó darle el trámite previsto en la Ley 472 de 1998.
LA OPOSICIÓN
El Alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias a través de apoderado dio respuesta a los hechos objeto de la demanda en los siguientes términos:
Explicó que las actividades industriales que se desarrollan en la zona de Mamonal no generan regalías en sí mismas, porque no existe explotación de los recursos naturales, salvo el caso de las canteras de arena y caliza que producen ese tipo de ingresos. Agregó que el Distrito tiene participación en las regalías que se obtienen por la explotación de 'productos' no renovables que se exporten por el puerto de Cartagena, cuya destinación está determinada en la ley.
Aclaró que el Decreto 1747 de 1995 reglamentó parcialmente la Ley 141 de 1994, en lo referente a la distribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías; que la mencionada ley no establece la destinación de la inversión en depósitos y en éste evento se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a dichos fines, e indicó que el Gobierno Nacional está facultado para reglamentar la cobertura mínima.
Argumentó que la diferencia entre el presupuesto de ingresos y el valor de las regalías que se presenta se debe a que parte de los recursos se destinan a la inversión y la otra al servicio de la deuda; además señaló que la certificación de la Tesorería Distrital no incluye este último aspecto el cual se carga al rubro de regalías.
Afirmó que el proceso de planeación que se sigue en el Distrito comprende: 1) Plan de Desarrollo que comprende una parte estratégica y el Plan Plurianual de inversiones a 3 años; 2) Plan de Acción que es posterior a la aprobación del anterior y contiene en detalle los programas, proyectos, obras y acciones a realizar, sin que se discriminen las fuentes de financiación de los mismos; y 3) Los Planes Anuales de Inversión por medio de los cuales se ajusta el Plan de Desarrollo y se especifican los sectores de inversión y la fuente de financiación.
De otra parte sostuvo que no han sido violados por la acción de la Administración los derechos e intereses colectivos invocados por la parte demandante, toda vez que el Distrito ha dado cumplimiento a las funciones legales y constitucionales asignadas, entre otras la prestación de servicios públicos, construcción de obras y en general el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, todo ello dentro de las posibilidades económicas que imperan en el ente territorial.
Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al efecto expresó que de los hechos y omisiones enunciados no se advierte la alegada vulneración, pues el sistema de organización presupuestal de los recursos provenientes de la participación en regalías y la ejecución de dichos recursos se ha efectuado conforme a las disposiciones legales y de acuerdo a los planes de Desarrollo, Acción y a los anuales de inversión.
Señaló que "la orden de no gasto" no es procedente, porque existe un plan de inversiones para las participaciones en regalías de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley, e indicó que so pretexto del amparo de derechos e intereses colectivos la autoridad judicial no puede alterar tales disposiciones y modificar las asignaciones y destinaciones previamente definidas en la normatividad.
En relación con la solicitud de información sobre la pignoración de las regalías y el porcentaje de las mismas, explicó que ésta no es procedente, pues no hace parte del objeto de la acción popular incoada y puede hacerla efectiva a través del ejercicio del derecho de petición y si éste no le es satisfecho acudir a la acción de tutela.
Manifestó que no se puede establecer de dónde surge para los accionantes que el Plan de Desarrollo Económico y Social no cumple con lo previsto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 y agregó que la acción popular no es el mecanismo a través del cual sea posible determinar el gasto público como lo pretenden los demandantes.
Finalmente argumentó que las pretensiones relacionadas con la reglamentación del Acuerdo que apruebe el presupuesto, la conformación de una veeduría de los compromisos que se impongan al Distrito y la información sobre las mismas, no tienen asidero legal y tampoco pueden ser objeto de la presente acción.
LA AUDIENCIA ESPECIAL
El 7 de marzo de 2001 se celebró la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento (fl. 270) en la cual las partes ratificaron lo expuesto en la demanda y la contestación de la misma, por su parte el Defensor del Pueblo manifestó coadyuvar las pretensiones de la demanda. En consecuencia se declaró fallida la audiencia por no existir ánimo conciliatorio.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia de 21 de mayo de 2002, declaró vulnerado el derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa por parte del Distrito de Cartagena de Indias, "por la desviación de la destinación de los recursos procedentes de regalías en las vigencias fiscales de 1998, 1999 y 2000"; fijó el incentivo en la suma de 10 salarios mínimos legales mensuales para cada uno y a cargo de la demandada.
En primer término citó y transcribió apartes de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta proferida el 9 de febrero de 2001, Expediente AP-054, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, en la cual se analizó el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Posteriormente transcribió el artículo 361 de la Constitución Nacional e indicó que dicha norma fue reglamentada por la "Ley 141 de 1993" (sic) en la que "se establecen los parámetros de destinación" y señaló que en el curso del proceso se demostró que el Distrito de Cartagena de Indias 'es y ha sido beneficiario de los recursos procedentes de las regalías derivadas del ejercicio de la actividad portuaria entre otras', razón por la cual concluyó que dicho ente está obligado a destinar tales recursos a los fines señalados en el artículo 15 de la citada ley, así como la de "llevar una contabilidad separada de la forma en que se invierten los mismos".
Del acervo probatorio consideró de importancia el listado elaborado por la Dirección de Presupuesto (fls. 529 y s.s.), porque "contiene la ejecución presupuestal según registro presupuestal y disponibilidades expedidas a 31 de diciembre de los años 1998, 1999 y 2000", de las cuales destacó las destinaciones al servicio de la deuda, Secretaría de Hacienda - Fortalecimiento de la gestión tributaria, Sistematización distrital y Secretaría de Planeación "cuya denominación no da precisión respecto de la clase de programa al que se destinaron los recursos". De las certificaciones correspondientes a 1999 y 2000, resaltó que éstas "contienen la misma información en lo relacionado a programas, cuentas, conceptos y cifras".
Expresó que las disposiciones que regulan la destinación de las regalías no permiten la financiación de los gastos de funcionamiento ni el servicio de la deuda con cargo a estos recursos, pues aunque el Decreto 1747 de 1995 establece los mecanismos de financiación y de endeudamiento, también limita la destinación en forma precisa.
Indicó que en el caso se infringe el artículo 361 de la Constitución Nacional, la "Ley 141 de 1993" (sic) y el Decreto 1747 de 1995, al destinar parte de los recursos procedentes de las regalías al servicio de la deuda y desconoce la finalidad que tuvo el constituyente de 1991 al establecer la destinación exclusiva de las regalías a la inversión social, por lo que al dirigirla a fines distintos es evidente la vulneración de derechos colectivos, toda vez que "representa una disminución en el ritmo de desarrollo y una desmejora de las posibilidades de superación en la calidad de vida de los habitantes (...)".
Manifestó que en el caso es 'evidente' la vulneración del derecho a la moralidad administrativa, pues los funcionarios encargados de la planeación y la administración de los recursos desconocieron las disposiciones correspondientes con lo cual se afectaron los principios de transparencia y eficacia. Agregó que el Distrito demandado no podía afectar los recursos con destinación específica que recibe de la Nación a otros proyectos, salvo norma o disposición legal que lo autorice, situación que no fue demostrada dentro del proceso.
Transcribió apartes del Informe de Auditoría Especial a las Regalías Directas recibidas por el Distrito de Cartagena de Indias, rendido por la Contraloría General de la República, en el cual se indican las observaciones sobre las omisiones en que se incurrió en el Plan Plurianual de Inversiones y en el manejo presupuestal de las regalías en el período 1998 – 2000; la diferencia presentada entre los códigos utilizados por la entidad y los plasmados en los Acuerdos Distritales de aprobación del presupuesto y los Decretos de distribución del mismo; la ejecución de partidas presupuestales sin acto administrativo de autorización y desviación de recursos de regalías a gastos que no encajan dentro del concepto de inversión previsto en el artículo 15 de la ley 141 de 1994. Además transcribió las conclusiones del mismo sobre los siguientes aspectos: Liquidación de las Regalías, Evaluación del Plan de Desarrollo, Análisis Presupuestal, Manejo de Efectivo, Área de Contabilidad, Gestión Contractual, Control de la Comisión General de Regalías y Control Social.
Luego se pronunció sobre las pretensiones de la demanda así:
En cuanto a la alegada vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, consideró que la inaplicación de la normatividad que regula el manejo de las regalías constituye una evidente vulneración a la moralidad administrativa y a los fines del Estado; por tal razón concedió el incentivo a los demandantes en cuantía de diez salarios mínimos legales mensuales para cada uno.
No dio prosperidad a las demás pretensiones por considerar que ordenar cesar la inversión de las regalías es improcedente porque la vigencia del 2000 finalizó el 31 de diciembre de ese año, además no es posible prejuzgar la actividad a desarrollar por el ente territorial; no es factible modificar mediante sentencia judicial el Plan de Desarrollo y los Plurianuales, los cuales están regulados por la ley y por estar contenidos en actos administrativos son susceptibles de control legal; la información solicitada sobre la pignoración y porcentaje de las regalías puede ser obtenida mediante el ejercicio del derecho de petición; es inoportuno pretender que se reglamente 'el Acuerdo que apruebe el presupuesto' toda vez que las vigencias de que trata la presente acción están vencidas, además no se precisa cuál; no hay lugar a designar comisión veedora porque no se imparten órdenes a cumplir; y en cuanto a la petición de publicar los planes plurianuales de inversión en un diario de amplia circulación local, no accedió pues su publicación está regulada en la ley.
LOS RECURSOS DE APELACIÓN
El Distrito de Cartagena a través de apoderado dentro de la oportunidad legal interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (fl. 135 c. recurso), sin expresar los motivos de la inconformidad.
La parte demandante inconforme con la decisión apeló y solicitó se modifique en el sentido de declarar que se violaron además los derechos e intereses colectivos al patrimonio público, la salubridad y la seguridad públicas y "otros"; se impartan las órdenes contenidas en lo ordinales Segundo, Quinto y Sexto del acápite "VI. Pretensiones" de la demanda y se determinen las sumas de dinero que la administración debe restituir para que se restablezca la situación anterior y en consecuencia, se fije el incentivo de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.
Sustentó el recurso en los siguientes términos:
Violación de otros derechos e intereses colectivos.
Indicó que el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 en el literal e) prevé el derecho a la defensa del patrimonio público, así cualquier ciudadano puede exigir un adecuado manejo de los recursos públicos; ejercer un control social a la gestión pública y establecer la responsabilidad en el manejo de los recursos. En cuanto a la defensa del citado derecho transcribió apartes de la sentencia C-088 de la Corte Constitucional de 2 de febrero de 2000
Expresó que en el caso existe suficiente material probatorio sobre el manejo indebido del patrimonio público, por lo que extrañó que el a quo hubiera limitado su pronunciamiento a la violación del derecho a la moralidad administrativa. Indicó que no existió "coherencia" entre la parte motiva y la resolutiva, toda vez que si consideró que a los recursos se les dio una destinación diferente y con ello se vulneraban varios derechos colectivos, resultaba 'lógico' que se declarara no solo la vulneración de la moralidad administrativa sino "el patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas y otros" que se derivan de privar a la comunidad en general de la inversión de los recursos "en unos renglones específicos" que afectan "en últimas su condición de vida".
Declaraciones consecuentes.
Indicó que la Ley 141 de 1994 creó el Fondo Nacional de Regalías y la Comisión Nacional de Regalías y regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y que los artículos 29 y 31 consagran que "los ingresos provenientes de Regalías Directas serán destinados en el CIEN POR CIENTO (100%) a la inversión en proyectos prioritarios dirigidos al saneamiento ambiental, la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado, etc, contemplados en el Plan General de Desarrollo del Municipio, detallando unas coberturas mínimas en cada sector, las que posteriormente fueron reglamentadas por el Decreto 1747 de 1995 en su artículo 20". Agregó que en materia presupuestal la destinación específica se rige por el Decreto 111 de 1996 (artículos 18 y 71) y citó y transcribió apartes de la sentencia de la Sección Primera de esta Corporación de 15 de mayo de 1997 sobre el alcance de los principios de legalidad y de especialización del gasto público.
Luego argumentó que como lo consideró el Tribunal, se le dio una destinación diferente a los recursos provenientes de las regalías petroleras directas (rubro de destinación específica), por ende se transgredieron las normas que regulan el presupuesto, el patrimonio público y otros derechos colectivos, sin embargo el a quo se abstuvo de emitir declaración alguna porque los recursos cuestionados corresponden a vigencias presupuestales anteriores, situación que conlleva 'al absurdo' de que los accionantes deban sufrir las consecuencias de la demora en el pronunciamiento judicial y que además las acciones populares resulten inocuas en la mayoría de los casos.
Insistió en las pretensiones contenidas en los ordinales Segundo, Quinto y Sexto de la demanda.
A su juicio, resultaba obvio ordenar a ECOPETROL e informar a la Comisión Nacional de Regalías "la suspensión de los giros de los dineros provenientes de Regalías Petroleras Directas (...) para que de manera temporal fueran administrados y ejecutados por otro ente" y era viable ordenar "que se asignen partidas presupuestales para los proyectos de inversión de la comunidad en general y especialmente en la Comuna 11" porque "el 1° de octubre" el Alcalde debe presentar el proyecto de Acuerdo al Concejo Distrital para la aprobación del presupuesto.
Manifestó que tales órdenes son "factibles" por la naturaleza de la acción, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia en aplicación del principio iura novit curia y la protección eficaz y prevalente de los derechos. Agregó que también pudo haber adoptado decisión de fondo de conformidad con lo pedido y probado o de lo simplemente demostrado así no se hubiera pedido; a manera de ejemplo citó "la falta de coherencia entre las ejecuciones presupuestales correspondientes a las vigencias 1998-2000 en donde se señalan únicamente los gastos que fueron sufragados con recursos provenientes de Regalías Petroleras Directas y los dineros girados por ECOPETROL, en donde se pudo haber ordenado el restablecimiento de las cosas a su estado anterior y por ende la devolución de los recursos de los cuales no hay una explicación satisfactoria de su destinación, oficiado (sic) a la Fiscalía General de la Nación por la comisión del posible delito de Peculado por Apropiación y por Aplicación Oficial Diferente".
Afirmó que "la nota aclaratoria" suscrita por el Jefe del Presupuesto Distrital es poco clara e insuficiente y se cuestiona sobre el sentido de la expresión "que las cifras revelan el 'Presupuesto Sistematizado'" y plantea los siguientes interrogantes: "la Administración mantiene un presupuesto paralelo o no sistematizado? y porqué en la Ejecución Presupuestal de los años 98, 99 y 2000 se observa que la Secretaría de Hacienda Distrital desarrolla programas que no le corresponden a su dependencia, verbigracia la Protección a Jóvenes en Edad Escolar o la destinación a rubros no autorizados por la Ley como Sistematización Distrital".
'Restablecimiento de las cosas a su estado anterior'
Afirmó que en el proceso se estableció que la Alcaldía de Cartagena destinó indebidamente la suma aproximada de $8.537.122.000, sin incluir la vigencia 2001, "existiendo discrepancias, al invertirlos en renglones no autorizados por la Ley 141/94", en virtud de las facultades especiales que tiene el juez popular, es viable ordenar a la Administración Distrital restituir dicha suma para elevar la calidad de vida de la comunidad y alcanzar las coberturas mínimas de que trata el artículo 20 del Decreto 1747 de 1995.
Incentivo
Argumentó que ante la vulneración del derecho a la moralidad administrativa por la indebida inversión de los recursos de destinación específica, se deberá emitir un pronunciamiento "sobre las sumas a restituir" y fijar el incentivo según lo prevé el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Constitución Nacional consagra en el Título II, los derechos y garantías y los mecanismos a través de los cuales se protegen. Es así como en el Capítulo 3 (arts. 78 a 82) se refiere a los derechos colectivos y del ambiente y en el Capítulo 4 (arts. 83 a 94) prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88 las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos "relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se define "el objetivo esencial es la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible", como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano.
La misma norma especial dispone que procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que vulnere o amenace los derechos e intereses colectivos y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia; además su impulso es oficioso y el juez debe producir decisión de mérito.
En el caso de autos, los señores Nelson Cabarcas Coronado, Guido Gregorio Díaz Paternina, Ángel Humberto Díaz Sánchez, Felipe Patiño Barrera, Jesús Zabaleta Herrera, Heriberto Bermúdez Martínez, Inés del Carmen Yanes Simancas, Carlos Enrique Rodríguez Ramos y Arismedis Ríos, manifestaron actuar en nombre y representación de la "VEEDURÍA VOZ CIUDADANA" al suscribir el memorial a través del cual interpusieron la acción popular contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, por considerar violados los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas.
Con fundamento en los artículos 15 y 29 de la Ley 141 de 1994 y 20 del Decreto 1747 de 1995, la parte demandante afirmó que el Distrito T. y C. de Cartagena dio una destinación diferente a los recursos provenientes de las regalías que como municipio portuario recibe, así transgredió dichas normas y las que regulan el presupuesto e incurrió en vulneración de los derechos e intereses de la colectividad.
El a quo consideró evidente la violación del derecho a la moralidad administrativa "por la desviación de la destinación de los recursos procedentes de regalías en las vigencias fiscales de 1998, 1999 y 2000", porque como municipio portuario está obligado a destinar tales recursos a los fines señalados en el artículo 15 de la Ley 141 de 1993, y que en el caso los destinó a la financiación de los gastos de funcionamiento y al servicio de la deuda pública con desconocimiento de las normas constitucionales y legales que regulan la destinación de las regalías. Apoyó su decisión en el Informe de Auditoría Especial a las Regalías Directas rendido por la Contraloría General de la República.
Los accionantes en el recurso de apelación solicitan se modifique la decisión en el sentido de declarar que en el caso, además, fueron vulnerados los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, a la salubridad y seguridad públicas y "otros" que se derivan de privar a la comunidad en general de los recursos destinados a la inversión social; y ordenar al Alcalde del Distrito que: cese "la inversión de los recursos de regalías que recibe hasta tanto se establezca un Plan de Inversión de las mismas que perciba el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias vigencias 2000 y en lo sucesivo" (Negrilla del texto); presente "Proyecto de Acuerdo sobre el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas, en coordinación con los planes de inversión desarrollados de forma participativa en las diferentes comunas, especialmente en la Comuna 11, en concordancia con lo dispuesto con (sic) la ley 136/94 artículo 91 literal 'a' numeral 2", y reglamente "el Acuerdo que apruebe el presupuesto, en lo referente a la inversión de los recursos que reciba el Distrito por concepto de Regalías, de acuerdo con lo estipulado en la parte final del primer párrafo del artículo 15 de la Ley 141/94 que reza 'En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines anteriores'".
Adicionalmente, consideran viable ordenar a ECOPETROL e informar a la Comisión Nacional de Regalías "la suspensión de los giros de los dineros provenientes de Regalías Petroleras Directas (...) para que de manera temporal fueran administrados y ejecutados por otro ente"; y ordenar al Alcalde actual asignar en el Proyecto de Acuerdo de Aprobación del Presupuesto, que debía presentar el "1° de octubre de 2002", "partidas presupuestales para los proyectos de inversión de la comunidad en general y especialmente en la Comuna 11, en armonía con lo dispuesto con (sic) el Plan de Desarrollo". Finalmente piden se ordene a la Administración Distrital restituir la suma de $8.537.122.000 y fijar el incentivo según lo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.
De otra parte se aclara que el Distrito de Cartagena interpuso dentro de la oportunidad legal el recurso de apelación y aunque éste no fue sustentado pese a que se corrió el traslado de ley, se entiende interpuesto en lo desfavorable en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial y por tratarse de acción de carácter constitucional. Se advierte que por error mediante auto de 30 de agosto de 2002 se reconoció como apoderado a quien ya se le había aceptado su renuncia.
La Sala considera pertinente citar lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-1160 de 6 de septiembre de 2000 mediante la cual declaró exequibles "las expresiones 'municipios portuarios' y 'municipios o distritos portuarios', que aparecen en los artículos 1, 8, 9, 15, 29, 31, 32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 45, 46, 47 y 48 de la Ley 141 de 1994". "Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones"; en cuanto a regalías expuso, lo siguiente:
"(...) 4. La contraprestación económica que a título de regalías se obtenga de la explotación de un recurso natural no renovable, es propiedad del Estado, lo que explica que el Constituyente sólo les reconozca a las entidades territoriales el derecho a participar de ellas, atribuyéndole al legislador la función de regular lo referente a la distribución de las mismas.
"(...)
"'Para la Corte, el segmento acusado del artículo 29 de la ley 141 de 1994, materializa lo definido por el inciso segundo del artículo 360 de la Constitución Política, puesto que 'los puertos marítimos y fluviales por donde se transportan recursos o productos derivados de los mismos, tienen derecho a disfrutar y participar de las regalías y compensaciones'. Por lo tanto, los municipios aledaños pueden solicitar, ante la Comisión Nacional de Regalías que se les tenga en cuenta para participar de la redistribución y de los beneficios económicos de los recursos regalianos. (Corte Constitucional, Sentencia C-299 de 1999, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)
"Es decir, que dichos 'municipios', como lo precisó la Corte, pueden solicitar que se les tenga en cuenta para participar en la distribución de los recursos provenientes de las regalías, solicitud que sólo puede atender el legislador, en la medida en que es el único habilitado para 'determinar las condiciones de participación' de las entidades territoriales, en las regalías y compensaciones que se originen en la explotación y transporte de los recursos naturales no renovables, desde luego a través de las respectivas normas legales, que fue precisamente lo que hizo mediante las disposiciones impugnadas, las cuales, por lo expuesto, la Corte declarará exequibles."
La misma Ley 141 de 1994 en el texto original del artículo 15 disponía:
UTILIZACIÓN POR LOS MUNICIPIOS DE LAS PARTICIPACIONES ESTABLECIDAS EN ESTA LEY. Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios serán destinados en el cien por ciento (100%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidas en el plan de desarrollo con prioridad para aquellas dirigidas al saneamiento ambiental y para las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas (Decreto-ley número 2655 de 1988). Para tal efecto y mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados asignarán por lo menos el ochenta por ciento (80%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separará (sic) claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines anteriores.
"El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a la cobertura mínima."
El artículo transcrito fue modificado por el 12 de la Ley 619 de 20 de octubre de 2000 declarada inexequible por la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-737 de 11 de julio de 2001 y luego por el artículo 14 de la Ley 756 de 2002.
Obran en el expediente entre otros los siguientes documentos:
Las liquidaciones definitivas de regalías por concepto de exportación y transporte de crudo y derivados entre puertos, correspondientes a los doce meses del año 1999 y a los primeros seis del año 2000 remitidas, aquellas por el Subdirector de Hidrocarburos y éstas por el Director General de Hidrocarburos (E) del Ministerio de Minas y Energía al Director de Relaciones con la Comunidad de la Empresa Colombiana de Petróleos (Cfr. fls 16 a 76 del cuaderno N°1) según las cuales las sumas percibidas por el municipio portuario de Cartagena, durante esos periodos fueron:
| Año | Mes | Regalías percibidas |
| 1999 | Enero | 345.811.120 |
| Febrero | 372.921.134 | |
| Marzo | 419.308.325 | |
| Abril | 589.996.803 | |
| Mayo | 504.107.562 | |
| Junio | 646.589.327 | |
| Julio | 1.054.624.927 | |
| Agosto | 921.458.188 | |
| Septiembre | 929.267.386 | |
| Octubre | 1.267.796.110 | |
| Noviembre | 1.227.126.220 | |
| Diciembre | 1.651.587.282 | |
| 2000 | Enero | 1.310.791.573 |
| Febrero | 1.059.465.459 | |
| Marzo | 1.339.455.640 | |
| Abril | 1.423.689.381 | |
| Mayo | 629.685.754 | |
| Junio | 829.758.378 | |
| TOTAL | 16.523.440.569 | |
El oficio DRE-CRE-605 de fecha 13 de septiembre de 2000 (fl. 81 c. 1) suscrito por el Coordinador de Regalías de ECOPETROL, por medio del cual dio respuesta al derecho de petición elevado por el Dr. Guido Gregorio Díaz Paternina (fl. 90), en el que le informó que esa entidad consigna el valor liquidado por concepto de regalías al Municipio Portuario de Cartagena, así:
"Número de Cuenta Corriente 33000545-5
Entidad financiera: Banco Tequendama
Sucursal: Oficina de Cartagena Bolívar"
Oficio GRC-S-GRC-2-2000-0797 de fecha 11 de agosto de 2000 (fl. 98 c. 1), a través del cual el Gerente de ECOPETROL le informó al mismo peticionario que por concepto de participación de regalías petroleras los valores pagados a ese municipio durante el año de 1999 y primer semestre de 2000, fueron:
Año 1999: $11.699.000.000
Año 2000: 7.822.000.000
Listados de los pagos efectuados con cargo a la cuenta corriente N°330-00667-7 ("Ley 141") durante los años 1998, 1999 y de enero a abril de 2000, suministrados por la Secretaría de Hacienda del Distrito de Cartagena de Indias al señor Díaz Paternina (v. fls. 121 a 179 c.1).
Del material probatorio que obra en el expediente se destaca lo siguiente:
Mediante oficio D.T.A.F. 393-2000 la Directora Técnica Auditoría Fiscal de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias D. T. y C. de fecha 23 de agosto de 2000, le comunicó al señor Guido Gregorio Díaz Paternina (accionante) que dio traslado de la queja por él formulada a la comisión respectiva para que iniciara la Auditoría sobre el manejo y planificación de la inversión de las regalías en ese Distrito (v. fl. 94 c. 1).
A folios 10 y siguientes del cuaderno N°2 obra el Informe de Auditoría Especial a las Regalías Directas Recibidas por el Distrito de Cartagena de Indias, años 1998 – 2000 rendido por la Contraloría General de la República - Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía, de fecha julio de 2001.
Según el mencionado informe en la Auditoría efectuada se "analizó la gestión del ente territorial en la revisión de la liquidación a las regalías, evaluación al Plan de Desarrollo 1998 – 2000, análisis del presupuesto de los ingresos por regalías directas 1998 – 2000, área de Tesorería, registro de los ingresos gastos e inversiones en los estados financieros, gestión contractual, control de la Comisión Nacional de Regalías y control social ejercido por la comunidad sobre la inversión de estos recursos"; se utilizaron las técnicas y normas de auditoría propias de su función, las de general aceptación y las aplicables en la administración de los dineros obtenidos por la explotación de los recursos naturales no renovables. Advierte además que se practicó en las áreas de la Alcaldía que tienen relación con el manejo de tales recursos y que el mismo contiene el concepto sobre la gestión adelantada por la administración distrital y sobre el cumplimiento de las normas que regulan las actuaciones de la entidad.
Los resultados más relevantes de la Auditoría practicada, presentados al Alcalde de ese Distrito, se resumen, así:
- Durante el periodo objeto de análisis (1998 – 2000) la Alcaldía no realizó una verificación del cálculo, liquidación y asignación de los recursos de regalías directas recibidas, que permitiera tener certeza del monto de los recursos girados al municipio por dicho concepto.
- En el Plan de Desarrollo de Cartagena de ese periodo no se observaron los principios de continuidad, participación, procesos de planeación, viabilidad, eficiencia y coherencia; falta la formulación de proyectos y su registro correspondiente; dicho Plan se ejecutó sin control por parte de la comunidad, además el mandatario del momento no presentó informes de su gestión al Concejo Distrital y omitió remitir el Plan a la Gobernación del Departamento. La Secretaría de Planeación Distrital no hizo un seguimiento al cumplimiento de metas, cobertura y calidad de los servicios para establecer los ajustes requeridos en el desarrollo del proceso.
- De los presupuestos de ingresos y egresos para los años 1999 y 2000 observó que los ingresos autorizados eran deficitarios y que la administración no propuso por separado la creación de mecanismos para financiar el déficit.
- El Plan Plurianual no detalla la cuantía correspondiente a las Regalías Directas, ni los planes a desarrollar en los programas de salud, educación y cultura, acueducto y alcantarillado, obras públicas, desarrollo social y humano contenidos en los Planes Operativos Anuales de Inversión.
- El manejo presupuestal de las regalías directas durante ese trienio se apartó de las normas presupuestales, ya que en los informes de apropiaciones y disponibilidades expedidas se incluyen adiciones, suspensiones, créditos y contracréditos que no contaron con el acto administrativo que los autorizara; los códigos utilizados por la Dirección de Presupuesto Distrital difieren de los contenidos en los Acuerdos a través de los cuales se aprobó el presupuesto y en los de distribución del mismo.
- Evidenció "un presunto desvío en la asignación de los recursos de regalías por valor de $5.251.274.762, según las disponibilidades expedidas" que corresponden a gastos que "no encajan" dentro del concepto de inversión a que hace referencia el artículo 15 de la Ley 141 de 1994; y el "sobrecosto en los contratos que se efectuaron para desarrollar algunas obras".
- En el área de Tesorería se encontraron tres cheques por un monto total de $1.965.798.701 a nombre de la Alcaldía Distrital, sin los soportes correspondientes y sin que la explicación dada fuera satisfactoria.
- Los rendimientos derivados de la inversión de dineros provenientes de las regalías directas en ese periodo no fueron incorporados en su totalidad a los respectivos presupuestos.
- Presunto faltante de $1000 millones de pesos más $104.454.246.57, sumas correspondientes al valor del CDAT N°0015859 redimido el 3 de septiembre de 1998 y a los intereses que pagó el Banco del Pacífico.
- La Alcaldía no llevó libros de contabilidad durante 1998, 1999 y sólo "a partir de septiembre de 2000" empezó el registro de éstos; tampoco elaboró comprobantes de ingresos o de egresos y no se hallaron los soportes de las operaciones realizadas, de lo cual concluyó que es evidente que el sistema de control interno contable "presenta debilidades significativas" que se agudizan por la falta de manuales de procedimiento que garanticen la calidad de la información y el registro oportuno de las operaciones.
- En cuanto a la muestra de contratos seleccionada indicó un presunto sobrecosto por valor de $9.742.425 y presunto faltante por $48.000.000. Además la carencia de estudios previos en la ejecución de obras civiles y falta de claridad en el objeto de los contratos.
- Pago de sentencias y conciliaciones con recursos provenientes de las regalías, lo que pone en evidencia la falta de previsión, planeación y control del gasto.
- La Comisión Nacional de Regalías no ejerció vigilancia y control sobre la utilización de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones, lo que generó que el ente territorial los ejecutara libremente sin observancia de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994.
A folios 58 y siguientes del cuaderno N°2 obra el Convenio de Desempeño suscrito entre el Distrito de Cartagena de Indias y las Contralorías: General de la República y Distrital de Cartagena, con el objeto de "superar las actuales circunstancias administrativas, financieras, contables, técnicas, legales y contractuales entre otras ...". Por medio de este documento el Distrito de Cartagena se comprometió a implantar las acciones en él contenidas y dentro del tiempo estipulado, entre estas las siguientes:
"Liquidación de las Regalías":
- designar la dependencia o funcionario encargado de controlar los recursos recibidos por concepto de regalías.
- adelantar las diligencias necesarias para establecer cuáles entidades explotan los recursos naturales no renovables y exigirles el cumplimiento de lo ordenado en la Ley 141 de 1994.
"Evaluación Plan de Desarrollo 1998 – 2000":
- Verificar en el Plan de Desarrollo actual si la administración Distrital formuló los programas y proyectos de inversión, en caso negativo, adelantar las gestiones necesarias para la priorización, formulación, viabilización de los proyectos a ejecutar con recursos de regalías directas.
- inscribir los proyectos a ejecutar con los recursos de regalías en el Banco Distrital de Programas y Proyectos y revisar el Plan de Desarrollo actual para ajustarlo a la Ley 152 de 1994.
- realizar por parte de la Secretaría Distrital de Planeación un monitoreo al Plan de Desarrollo que le permita un seguimiento y evaluación y proponer los ajustes a que haya lugar.
"Análisis Presupuestal"
- proponer por separado ante las Comisiones que estudiaron el Proyecto de Presupuesto vigente, la creación de nuevas rentas o modificación de las existentes para financiar los gastos presupuestados.
- enviar los actos administrativos que modificaron los presupuestos de los años 1998, 1999 y 2000.
- establecer nomenclaturas o códigos para el manejo presupuestal y someterlo a aprobación del Concejo distrital y una vez aprobados darles aplicación.
- informar al ente controlador de manera discriminada el uso de los recursos provenientes del crédito 47457 efectuado por el Banco Agrario, cuyos pagos durante la vigencia 2000 fueron atendidos con regalías directas.
- determinar qué valor del crédito otorgado por el Banco Ganadero (N°960007447) del cual se pagó en la vigencia 2000 un monto de $300.000.000, fue utilizado para financiar el Programa Fortalecimiento Institucional.
"Manejo de Efectivo"
- "Desagregar" de área de Tesorería la realización de conciliaciones bancarias.
- efectuar periódicamente la Secretaría de Hacienda un seguimiento a las partidas conciliadas.
- soportar debidamente ingresos y egresos.
- organizar y archivar los documentos y soportes.
- conciliar previamente al envío los informes de ingresos a la CNR contra los registros de tesorería, presupuesto, contabilidad y bancos.
- aclarar las diferencias presentadas en el Informe a la CNR durante las vigencias 1998, 1999 y 2000 y las que surgen entre los valores reportados por MINERCOL Y ECOPETROL y los recibidos por ese Distrito durante el mismo período.
- establecer la causa por la cual no se incorporaron los rendimientos de las inversiones de dinero proveniente de regalías en el presupuesto de cada vigencia durante el trienio 1998 – 2000.
- incorporar los rendimientos de las inversiones de regalías al presupuesto y destinarlos para atender programas y proyectos de inversión contemplados como prioritarios en el Plan de Desarrollo.
- explicar porqué el CDAT por $1000 millones, constituido con dineros de la cuenta "Ley 141" al redimirlo, su valor y el de los rendimientos fueron consignados en una cuenta "Ley 60" y cuál fue el destino de estos recursos.
- enviar a la Tesorería Distrital y a Contabilidad copias de los títulos de inversión.
- registrar los títulos de inversión en los libros auxiliares de Tesorería y Contabilidad
- hacer seguimiento periódico a los títulos de inversión.
- recuperar y organizar los soportes contables de las operaciones efectuadas en el trienio auditado.
- recuperar y organizar los libros y comprobantes de contabilidad.
- designar un funcionario de la Secretaría de Hacienda para que se encargue de la custodia y tenencia de los libros de contabilidad y de los respectivos documentos y soportes contables.
- 'levantar' manuales de procedimientos y flujogramas de cada proceso.
- fortalecer el sistema de control interno contable.
"Gestión Contractual"
- establecer las causas que dieron origen a los sobrecostos en la contratación y "dar los alcances a que haya lugar".
- fortalecer el sistema de control interno contractual.
- establecer las causas por las cuales no se efectuó un estudio previo a la celebración de contratos y adoptar los correctivos que permitan dar aplicación a los procedimientos establecidos en el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.
- citar al contratista de la obra "Centro de Vida del Pozón" (Contrato N°106371 de 23 de junio de 1998) para que frente a la grieta que presenta la estructura física tome los correctivos del caso y en su defecto hacer efectiva la póliza de estabilidad de la obra.
- promover los Comités de Veeduría Ciudadana con el fin de que vigilen el proceso de contratación, según lo establece el artículo 66 de la Ley 80 de 1993.
- citar al contratista de la obra ejecutada mediante el Contrato N°6-01090 de 6 de abril de 1998 para que frente a la "existencia de 3 placas agrietadas en la pavimentación en concreto rígido de la Urbanización 5 de noviembre calle primera" tome los correctivos del caso y en su defecto hacer efectiva la póliza de estabilidad de la obra.
- fortalecer el sistema de control interno que permita la organización de un archivo coherente.
- elaborar un Plan de Desarrollo con base en un diagnóstico previo sobre las reales Necesidades Básicas Insatisfechas de la población.
- elaborar Planes de Inversión que prioricen las NBI de la comunidad.
- proyectar Presupuestos reales acordes con los ingresos y gastos del Distrito.
"Control Social"
- presentar, la Secretaría de Participación Ciudadana, informe a las Contralorías sobre los mecanismos empleados para socializar el Plan de Desarrollo de la presente vigencia y a quienes ha convocado.
- crear una base de datos o un sistema que permita el control y seguimiento de "la atención que se le dé a la comunidad".
Por su parte las Contralorías se comprometieron a evaluar periódicamente y calificar el cumplimiento del mismo; y en caso de inobservancia imponer las sanciones a que haya lugar.
Por otro aspecto, el convenio estipula el término de duración de un (1) año contado a partir de la fecha en que se firmó (26 de junio de 2001), susceptible de revisión y prorroga.
El derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra definido en la Ley 472 de 1998, pues el legislador al desarrollar las acciones populares y de grupo, sólo reconoció su carácter de derecho colectivo (artículo 4°), en los antecedentes de esta ley al precisar como derecho colectivo "la moralidad administrativa y la prevención de cualquier práctica corrupta por parte de los servidores públicos", se consignó la siguiente definición: "Se entenderá por moralidad administrativa, el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario" (Cfr. Gaceta del Congreso N°277 de septiembre 5/95 pág. 1).
Lo expuesto permite afirmar que, la moralidad administrativa entre otros, persigue el manejo adecuado del erario público y en general que los funcionarios públicos asuman un comportamiento ético frente al mismo, pues los servidores públicos pueden incurrir en conductas que la generalidad tacharía de inmorales, o en otras que podrían ser sancionadas disciplinaria o penalmente.
Además, la Constitución Nacional en el artículo 209 consagra la moralidad como uno de los principios sobre los cuales se debe desarrollar la función pública.
Respecto a este derecho e interés colectivo esta Sección en sentencia de 31 de mayo de 2002, Acción Popular Número Interno AP-300, Actor: Dragacol, Actor: Contraloría General de la República, Consejera Ponente Dra. Ligia López Díaz, expuso:
"Sobre el particular el Consejo de Estado ha precisado reiteradamente que la moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser interpretada por el juez bajo la hermenéutica jurídica y aplicada al caso concreto conforme a los principios de la sana crítica
"La moral administrativa, como principio constitucional está por encima de la diferencias ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con pulcritud y trasparencia, con la debida diligencia y cuidado que permitan que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado y se apersonen de él. El funcionario público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está orientada por el interés general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del servicio.
"Si el funcionario público o inclusive, el particular, actúan favoreciendo sus intereses personales o los de terceros en perjuicio del bien común, u omiten las diligencias necesarias para preservar los intereses colectivos, o transgreden la ley en forma burda, entre otras conductas se está ante una inmoralidad administrativa que puede ser evitada o conjurada a través de las acciones populares".
Frente al derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, esta Sala en la citada providencia señaló:
"Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales. La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular.
"La protección del Patrimonio Público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales."
De lo anterior se deduce que la gestión adelantada por la Administración Distrital durante el trienio 1998 – 2000, periodo cuestionado en la demanda y que fue objeto de auditoría por parte de la Contraloría, no tuvo un manejo adecuado según los resultados de estudio realizado por la mencionada entidad, pues transgrede normas del ordenamiento jurídico lo cual condujo a la realización del Convenio de Desempeño antes citado con el fin realizar acciones tendientes a corregir las inconsistencias encontradas, razones suficientes para considerar vulnerado el derecho a la moralidad administrativa en conexidad con los derechos e intereses colectivos al patrimonio público y a la salubridad y seguridad públicas, toda vez que están involucrados bienes de propiedad del Estado como son los recursos provenientes de las regalías y de las cuales participa el Distrito de Cartagena por ser puerto; además su destinación está regulada por el artículo 15 de la Ley 141 de 1994 y de los informes detallados no se infiere que se hayan realizado inversiones conforme a lo allí dispuesto, en por lo menos el 80% de lo recaudado por el concepto en debate.
La Sala precisa que en los términos de la demanda, los accionantes cuestionan sólo la destinación de los recursos provenientes de "participación de las regalías" por concepto del transporte de hidrocarburos y sus derivados por ser Cartagena municipio portuario.
Sin embargo se advierte que las liquidaciones definitivas de regalías aportadas con el fin de acreditar este hecho correspondientes a los doce meses del año 1999 y a los primeros seis del año 2000 remitidas, aquellas por el Subdirector de Hidrocarburos y éstas por el Director General de Hidrocarburos (E) del Ministerio de Minas y Energía al Director de Relaciones con la Comunidad de la Empresa Colombiana de Petróleos, sumadas totalizan un monto de $16.523.440.569, cifra que difiere de las informadas en el oficio del Gerente de ECOPETROL GRC-S-GRC-2-2000-0797 de fecha 11 de agosto de 2000, según el cual por concepto de participación de regalías petroleras los valores pagados a ese municipio durante el año de 1999 y primer semestre de 2000, fueron: Año 1999: $11.699.000.000 y año 2000: $7.822.000.000.
Además según el informe de la Contraloría ese municipio recibe regalías por transporte y distribución, certificación de exportación, transporte de derivados y por cargue y descargue de hidrocarburos no solo de ECOPETROL, sino también de ECOCARBON y PROMIGAS y por otros minerales, calizas, caracolejo, gravas y arcilla, de Cementos del Caribe, COLCLINKER, INGENIESA S.A. y Ladrillera La CLAY.
Se aportó al plenario respuesta al derecho de petición elevado por el Dr. Guido Gregorio Díaz Paternina (oficio DRE-CRE-605 de 13 de septiembre de 2000) mediante el cual el Coordinador de Regalías de ECOPETROL, le informó que esa entidad consigna el valor liquidado por concepto de regalías al Municipio Portuario de Cartagena, a la Cuenta Corriente N°33000545-5 del Banco Tequendama, Sucursal: Oficina de Cartagena Bolívar, número de cuenta en la que según el citado Informe efectúan sus consignaciones también ECOCARBON (MINERCOL) Y PROMIGAS por concepto de hidrocarburos y por los otros minerales consignan en la cuenta corriente N°33000667-7 del Banco Tequendama (Fideicomiso).
De lo indicado se infiere que el Distrito de Cartagena percibe regalías por el transporte de hidrocarburos y sus derivados no solo de ECOPETROL sino de las entidades indicadas por la Contraloría y también por el de otros recursos naturales no renovables.
Así las cosas, la Sala reitera que en este proceso, según las pretensiones contenidas en el libelo inicial, sobre las cuales insiste con ocasión del recurso de apelación, se controvierte sólo la destinación dada por el Municipio a los recursos provenientes de "la participación de las regalías" por el transporte de hidrocarburos y sus derivados durante el período 1998 - 2000. De los documentos aportados por los accionantes y de los que obran en el expediente no es posible determinar plenamente el monto de dichos recursos durante tal lapso, pero del resultado de la mencionada Auditoría, sí se advierte que su administración y ejecución no se ajustaron a las normas que regulan éstas, lo cual determina la vulneración del derecho a la moralidad administrativa en conexidad con el derecho a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas.
En efecto, las pruebas muestran que pese a la investigación adelantada no hay certeza del total de los recursos girados al Distrito de Cartagena por concepto de regalías durante ese período, es decir, que no se dispone de elementos suficientes para identificar el monto de los ingresos percibidos por concepto de regalías durante el anotado período y menos aún la destinación que a los mismos se dio. Por lo tanto, no es posible aseverar si hubo o no una indebida destinación de los mismos (de los recursos provenientes de regalías por transporte de hidrocarburos y sus derivados) que determinen la adopción de medidas tendientes a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, pero sí a impartir las pertinentes órdenes para que en lo sucesivo no se repitan conductas que puedan amenazar o violar los derechos de la colectividad.
Considera la Sala que el "Plan de Acción" contenido en el Convenio de Desempeño busca corregir las anomalías que la Contraloría encontró al auditar de manera especial las regalías directas recibidas por ese Distrito, aspecto que involucra las participaciones por el transporte de hidrocarburos y sus derivados objeto de controversia; además las considera como medidas adecuadas, tendientes a lograr un orden administrativo que permita una eficaz inversión de tales recursos y el consiguiente control.
Por lo que respecta a los años 2001 y 2002 se observa que la Alcaldía suscribió el compromiso a través del cual debía corregir las irregularidades que la Contraloría halló en la Auditoría efectuada a esa entidad.
De conformidad con lo estipulado en el Convenio de Desempeño las Contralorías General de la República y Distrital de Cartagena, se comprometieron a "evaluar periódicamente" el cumplimiento de los Planes de Acción establecidos en el mismo documento y "al año" contado a partir de su firma, de manera "exhaustiva" evaluar y calificar la observancia del mismo, labor que se llevaría a cabo "por auditores calificados y con perfil requerido de acuerdo con los aspectos a evaluar".
Se reitera que el mencionado Convenio de Desempeño, según constancia que obra a folio 23 del mismo (fl. 80 c. 2), fue firmado el 26 de junio de 2001.
Por lo mencionado y para efectos de la eficacia del fallo, se adicionará el de primera instancia así:
A. Por Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar se solicitará a las Contralorías General de la República y Distrital de Cartagena remitir los informes correspondientes sobre el resultado de las evaluaciones practicadas a que se refiere el Convenio de Desempeño suscrito con el Distrito de Cartagena de Indias, para efectos de facilitar a esa Corporación el seguimiento del cumplimiento del fallo y, continuar con las investigaciones fiscales del caso e informar sobre los resultados durante el período de la presente administración.
B. El Alcalde del Distrito de Cartagena de Indias remitirá al mismo Tribunal informe especial sobre el cumplimiento de los siguientes aspectos contenidos en el plurinombrado Convenio:
1. Sistema adoptado para el control de los recursos percibidos por concepto de regalías y específicamente por el transporte de hidrocarburos y sus derivados, así como el adoptado para establecer cuáles entidades están obligadas a cumplir con lo ordenado en la Ley 141 de 1994.
2. Proyectos de Inversión formulados en el Plan de Desarrollo actual a ejecutar con las participaciones en las regalías recibidas de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994 y en su defecto las gestiones adelantadas para la formulación de los mismos.
3. Proyectos inscritos en el Banco Distrital de Programas y Proyectos a ejecutar en la actual Administración con los recursos provenientes de las regalías.
4. Monitoreo efectuado por la Administración Distrital - Secretaría de Planeación al Plan de Desarrollo actual para su seguimiento; evaluación y ajustes propuestos al mismo, respecto de los indicados recursos.
5. Explicaciones sobre las diferencias presentadas en el Informe a la CNR durante las vigencias 1998, 1999 y 2000 y en los valores reportados por MINERCOL y ECOPETROL y los recibidos por ese Distrito durante el mismo período. Igualmente informe sobre los valores reportados y recibidos por los años 2001 y 2002.
6. Medidas adoptadas para garantizar la participación ciudadana en el control de la contratación.
7. Estudios, análisis y diagnósticos efectuados sobre las reales Necesidades Básicas Insatisfechas de la población y su priorización dentro del Plan de Desarrollo vigente, en cuanto a las referidas regalías.
8. Mecanismos empleados para socializar el Plan de Desarrollo de la presente vigencia.
9. Sistema creado para el control y seguimiento de "la atención que se le dé a la comunidad" en especial con los recursos provenientes de las regalías.
En caso de que el Convenio haya sido prorrogado, remitir trimestralmente los correspondientes informes.
C. Se creará el Comité de que trata el artículo 34 inciso 4° parte final para la verificación del cumplimiento de la presente providencia, el cual estará conformado por los señores Nelson Cabarcas Coronado y Guido Gregorio Díaz Paternina quienes han intervenido activamente ante la Administración y esta jurisdicción en representación de la parte demandante, un delegado de la Comisión Nacional de Regalías designado por ésta y el Defensor Regional del Pueblo.
Finalmente en cuanto a las solicitudes contenidas en el memorial de apelación de los accionante en el sentido de ordenar al Distrito restituir la suma de $8.537.122.000 y fijar el incentivo según lo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, se observa que éstas no son procedentes, pues solo fueron pedidas con ocasión del recurso de apelación y además, respecto a la primera si bien los recurrentes afirman que dicha suma corresponde a "destinación indebida" no respaldan su aserto ni concretan a qué partidas corresponden.
También se observa que de manera expresa en la demanda se solicita se fije de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, además como en esta decisión no se ordenará el reintegro de sumas por la razón antes expuesta, no hay lugar a fijarlo como lo solicita la parte recurrente, pues no se configura el presupuesto previsto en el artículo 40 ib.
Adicionalmente observa la Sala que el derecho al incentivo se debe reconocer "al demandante" como lo dispone la norma, pero entendido dicho concepto como "parte demandante", que puede ser plural, como se presenta en el caso objeto de estudio, evento en el que el juez deberá reconocer "el incentivo" de manera discrecional en cuanto al monto cuyos parámetros están establecidos en la ley, previa valoración de la actividad desarrollada por la parte demandante en procura de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados y no de manera individual, puesto que el interés con el que obran no es particular sino colectivo y con el ejercicio de la acción se busca un pronunciamiento único que consiste en resolver sobre la existencia de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos y su protección. Además se debe tener en cuenta que el mismo artículo 39 ib fija un máximo de 150 salarios mínimos mensuales, así en el evento en que los "demandantes" superen el número de 15 y se les reconociera a cada uno el tope mínimo, el incentivo reconocido superaría el límite máximo fijado en la norma.
En el caso, como se indicó inicialmente, la demanda fue suscrita por varias personas y en ella se manifestó que actuaban en nombre y representación de la "Veeduría Voz Ciudadana", pues si bien por las razones expuestas se admitieron como personas naturales, no se tienen como varios demandantes sino, se reitera la parte demandante es plural, por tanto el incentivo debió reconocerse como quedó indicado, sin embargo como la sumatoria del incentivo reconocido no supera el máximo fijado en la ley, se confirmará en este punto la decisión, pues la demanda fue instaurada con fundamento en las circunstancias de hecho planteadas en el libelo introductorio y los documentos anexos al mismo dentro de los cuales se encuentran los diversos derechos de petición elevados a las diferentes entidades y la queja formulada ante la Contraloría que dio origen a la Auditoría practicada que se concretó en el Informe a que se ha hecho referencia y del cual se estableció la vulneración de los derechos invocados.
De otra parte la Sala observa que la Comisión Nacional de Regalías fue creada como una unidad administrativa especial encargada del control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes de regalías, por tal razón hará parte del Comité conformado en esta providencia y se ordenará remitirle copia de la presente providencia.
Respecto de las irregularidades encontradas por la Contraloría se advierte que de éstas dio traslado al Director de Fiscalía Seccional de Cartagena de Indias mediante oficio 80130–86131-1159 de fecha 29 de junio de 2001, recibido el 12 de julio de 2001, según copia del mismo que obra a folio 171 y siguientes del cuaderno N°2, por lo que se ordenará remitir a la misma entidad copia del presente fallo.
Por lo anterior, se modificará el ordinal PRIMERO de la sentencia objeto de apelación en el sentido de señalar que se violaron en conexidad los derechos a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas durante el trienio 1998 – 2000 y con el objeto de evitar que en lo sucesivo se repitan conductas que puedan amenazar o violar derechos colectivos, se adicionará la misma impartiendo las órdenes antes descritas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República,
F A L L A :
1. Modifícase el ordinal PRIMERO de la sentencia apelada, el cual quedará así:
Se declaran vulnerados los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa en conexidad con el derecho a la defensa del patrimonio público y a la seguridad y salubridad públicas por parte del Distrito de Cartagena de Indias, durante el trienio 1998 - 2000, por las razones expuestas en la parte motiva.
2. Adiciónase la providencia apelada, así:
A. Por Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar solicítese a las Contralorías General de la Nación y Distrital de Cartagena remitir los informes sobre el resultado de las evaluaciones practicadas en cumplimiento del Convenio de Desempeño suscrito con la Alcaldía de ese Distrito el 26 de junio de 2001 y ordénase a dichas entidades continuar con las investigaciones fiscales del caso e informar sobre los resultados durante el período de la presente administración.
B. Por Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar solicítese al Alcalde del Distrito de Cartagena de Indias remitir al mismo Tribunal informe especial sobre el cumplimiento de los siguientes aspectos contenidos en el Convenio de Desempeño mencionado:
a). Sistema adoptado para el control de los recursos percibidos por concepto de regalías y específicamente por el transporte de hidrocarburos y sus derivados, así como el adoptado para establecer cuáles entidades están obligadas a cumplir con lo ordenado en la Ley 141 de 1994.
b). Proyectos de Inversión formulados en el Plan de Desarrollo actual a ejecutar con las participaciones en las regalías recibidas de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 141 de 1994 y en su defecto las gestiones adelantadas para la formulación de los mismos.
c). Proyectos inscritos en el Banco Distrital de Programas y Proyectos a ejecutar en la actual Administración con los recursos provenientes de las regalías.
d). Monitoreo efectuado por la Administración Distrital - Secretaría de Planeación al Plan de Desarrollo actual para su seguimiento; evaluación y ajustes propuestos al mismo, respecto de los indicados recursos.
e). Explicaciones sobre las diferencias presentadas en el Informe a la CNR durante las vigencias 1998, 1999 y 2000 y en los valores reportados por MINERCOL y ECOPETROL y los recibidos por ese Distrito durante el mismo período. Igualmente informe sobre los valores reportados y recibidos por los años 2001 y 2002.
f). Medidas adoptadas para garantizar la participación ciudadana en el control de la contratación.
g). Estudios, análisis y diagnósticos efectuados sobre las reales Necesidades Básicas Insatisfechas de la población y su priorización dentro del Plan de Desarrollo vigente, en cuanto a las referidas regalías.
h). Mecanismos empleados para socializar el Plan de Desarrollo de la presente vigencia.
i). Sistema creado para el control y seguimiento de "la atención que se le dé a la comunidad" en especial con los recursos provenientes de las regalías.
En caso de que el Convenio haya sido prorrogado, remitir trimestralmente los correspondientes informes.
C. Créase el Comité para la verificación del cumplimiento de la presente providencia conformado por los señores Nelson Cabarcas Coronado y Guido Gregorio Díaz Paternina, un delegado designado por la Comisión Nacional de Regalías y el Defensor Regional del Pueblo.
3. Por Secretaría General de esta Corporación remítase copia de la presente providencia a la Comisión Nacional de Regalías, a la Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.
Confírmase en lo demás la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte motiva.
Se reconoce al doctor ALFONSO GARCIA RUBIO como apoderado del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en los términos y para los efectos del memorial poder adjunto al informe secretarial de 16 de septiembre de 2002.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente de la Sección
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
Se modifica ordinal primero en el sentido de señalar vulnerados por conexidad los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público y la seguridad y salubridad públicas durante el trienio 1998 – 2000.
Se adiciona en el sentido de impartir órdenes para que la Contraloría y la Alcaldía informen sobre el cumplimiento del Convenio de Desempeño y en especial sobre los planes de acción tendientes a evitar que en lo sucesivo se repitan las conductas que dieron lugar al amparo.
Se integra el Comité de verificación de la sentencia.
