MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –Se debe formular dentro del término de caducidad, previo agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS NO CONCILIABLES –Suspende el término de caducidad mientras se expide la constancia de que el asunto no es conciliable / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA – No se configura de no tenerse en cuenta el término de suspensión por la realización del trámite conciliatorio
Para resolver, el Despacho precisa que el artículo 164 del CPACA dispone que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro del término de 4 meses, contados a partir del día siguiente a la notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, so pena de que opere la caducidad. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 prevé que cuando se pretenda demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo asuntos que son conciliables es necesario cumplir con la solicitud de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y de controversias contractuales. El referido artículo fue reglamentado por el Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009 que, en el parágrafo 1 del artículo 2, indica que no son susceptibles de conciliación extrajudicial los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. Por lo tanto, cuando se pretenda discutir asuntos tributarios debe acudirse directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto es, sin agotar previamente la conciliación. A pesar de que en los asuntos tributarios no es requisito de procedibilidad la realización del trámite conciliatorio, en el evento que se presente la solicitud de conciliación se suspende el término de caducidad de la acción. Así se concluye de los artículos 2 y 21 de la Ley 640 de 2001, en concordancia con el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, que reglamentó la norma anterior. En el caso en estudio, está probado que por Resolución Liquidación Oficial de Corrección 1-88-241-06-390019 de 27 de diciembre de 2012, la DIAN corrigió 18 declaraciones de importación presentadas por la actora entre el 5 de octubre de 2009 y el 15 de diciembre de 2011. Por Resolución 00474 de 10 de abril de 2013, se confirmó en reconsideración dicha liquidación oficial de corrección. La resolución que resolvió el recurso se notificó el 15 de abril de 2013. El 15 de agosto de 2013, la actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público. El Ministerio Público dio trámite a la solicitud de conciliación y en constancia de 30 de octubre de 2013 certificó que la audiencia llevada a cabo fue declarada fallida y dio por terminado el trámite conciliatorio. De acuerdo con el artículo 164 literal d) del CPACA, como el acto que agotó la vía gubernativa se notificó el 15 de abril de 2013, el plazo para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que modificaron las declaraciones de importación empezó a correr el 16 de abril de 2013 y vencía el 16 de agosto de 2013.No obstante, por la solicitud de conciliación se suspendió el término de caducidad entre el 15 de agosto de 2013 (fecha de presentación de la solicitud de conciliación) y el 30 de octubre del mismo año (fecha en que se expidió la constancia del trámite conciliatorio). Debido a la suspensión del término de caducidad entre el 15 de agosto de 2013 y el 30 de octubre de 2013, a partir de esta fecha la demandante tenía un día para presentar la demanda, esto es, que el plazo para instaurar la acción vencía el 31 de octubre de 2013. Comoquiera que la demanda se presentó el 31 de octubre de 2013, el Despacho advierte que no operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la demanda se presentó dentro del término de cuatro (4) meses señalado en el literal d) del artículo 164 del CPACA. En consecuencia, se DECLARA no probada la excepción de caducidad, propuesta por la parte demandada. Esta decisión se notifica en estrados.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 164 / LEY 1285 DE 2009 – ARTICULO 13 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTICULO 2 PARAGRAFO 1 / LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 2 / LEY 640 DE 2001 – ARTICULO 21
NOTA DE RELATORIA: Sobre la suspensión del término de caducidad con ocasión de la conciliación extrajudicial en materia tributaria se cita el auto del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 26 de febrero de 2015, Exp. 52001-23-33-000-2014-00025-01(21006), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia
EXCEPCIÓN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA – No se configura por plantear argumentos nuevos o mejores argumentos en sede judicial / ARGUMENTOS NUEVOS O MEJORES EN SEDE JUDICIAL – Están permitidos respecto de los controvertidos en los recursos interpuestos en sede administrativa / HECHOS NUEVOS ANTE LA JURISDICCIÓN – No se pueden plantear, por cuanto debe haber identidad entre el asunto que fue objeto de revisión por la administración y el que se somete a la jurisdicción / FALTA DE COMPETENCIA DE FUNCIONARIO DE LA ADMINISTRACIÓN – Es un mejor argumento y no un hecho nuevo
La DIAN sostuvo que en la demanda la actora expuso hechos nuevos en relación con los planteados en sede administrativa, por lo que se configura la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, por no haber efectuado una reclamación previa ante la Administración. En concreto, sostuvo que la DIAN no tuvo oportunidad de controvertir el argumento relacionado con la falta de competencia de la tecnóloga química para emitir el Concepto Técnico 506-A de 28 de junio de 2012, que, en criterio de la demandante, constituye una prueba ilegal en la que se fundamentan los actos demandados. Para resolver, el Despacho precisa que, conforme con el artículo 161 numeral 2 del CPACA, para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es requisito de procedibilidad que se interpongan y decidan los recursos obligatorios previstos en la ley para impugnar los actos administrativos, con el fin que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus decisiones y pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, antes de que sean objeto de proceso judicial. Al respecto, la Sección Cuarta ha precisado que en la vía judicial es procedente plantear «argumentos nuevos o mejores argumentos», ya que no existe limitación para que estos puedan aducirse como causal de nulidad de los actos administrativos y que lo que está vedado es plantear en la demanda «hechos nuevos» que la Administración no haya tenido la oportunidad de controvertir en la vía gubernativa. Ello, por cuanto debe haber identidad entre el asunto que fue objeto de revisión por la Administración y el que se somete a la jurisdicción. En el presente caso, si bien en la demanda la actora indicó que el concepto técnico en el que se fundamentan los actos administrativos demandados fue emitido por funcionario incompetente, razón por la cual no podía tenerse el concepto como plena prueba y tal argumento no fue alegado en vía administrativa, se advierte que se trata solo de un mejor argumento respecto del mismo hecho planteado ante la DIAN, es decir, si es correcta o no la clasificación arancelaria de los bienes efectuada en las declaraciones de importación. Por lo expuesto, no se configura la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa. Esta decisión se notifica en estrados.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 161 NUMERAL 2
NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance de los argumentos y hechos nuevos expuestos en sede judicial se cita las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 10 de abril de 2014, Exp. 25000-23-27-000-2010-00201-01(19923) y de 19 de marzo de 2015, Exp. 05001-23-31-000-2007-02606-01(20548), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá D.C., siete (7) de mes de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-27-000-2014-00013-00(21016)
Actor: DISTRIBUIDORA CALIPLASTICOS LTDA.
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN
AUTO
En Bogotá D.C., a los siete (7) días del mes de junio de dos mil diecisiete (2017), siendo las 10:15 a.m., se constituye el Despacho en audiencia pública para llevar a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA dentro del proceso de la referencia.
ASISTENTES
Se concede el uso de la palabra a cada uno de los asistentes para que se identifiquen:
DEMANDANTE: DISTRIBUIDORA CALIPLÁSTICOS LTDA. Apoderado: SERGIO RODOLFO GALVIS URIBE, identificado con C.C. 14.997.986 y Tarjeta Profesional No. 21133 del C.S. de la J., quien ya tiene personería reconocida en el proceso.
DEMANDADA: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. Apoderado: AUGUSTO FERNANDO RODRÍGUEZ RINCÓN, identificado con C.C. 7.697.327 y Tarjeta Profesional No. 91661 del C.S. de la J., quien ya tiene personería reconocida en el proceso.
MINISTERIO PÚBLICO: Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación, doctor MAURICIO MOLANO CURREA.
AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO: No se hizo presente en esta diligencia.
TERCEROS INTERVINIENTES: No hay terceros intervinientes.
EXCUSAS: Se deja constancia de que no existe solicitud de aplazamiento de la audiencia.
En este estado de la diligencia, el Consejero Ponente indica a las partes la finalidad de la audiencia, que es la fijación del litigio.
SANEAMIENTO DEL PROCESO
En cumplimiento del artículo 207 del CPACA, se advierte que no se observan irregularidades que afecten la validez y eficacia del proceso o causal de nulidad que deba declararse. Ello, porque en este caso, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, la competencia recae en el Consejo de Estado en única instancia por tratarse de un proceso sin cuantía en el que se debate la legalidad de los actos que modificaron las declaraciones de importación presentadas por la actora. Además, las actuaciones surtidas en el proceso fueron notificadas en debida forma a las partes.
La decisión se notifica en estrados.
El Despacho recuerda que por auto de 26 de noviembre de 2015, la Consejera Ponente rechazó la demanda frente al requerimiento especial aduanero, por ser un acto de trámite y precisó que el restablecimiento del derecho que procedería en caso de que se anulen los actos demandados es la firmeza de las declaraciones de importación. La citada providencia no fue impugnada por las partes.
EXCEPCIONES PREVIAS
En la contestación de la demanda, la DIAN propuso las excepciones de caducidad de la acción y falta de agotamiento de la vía gubernativa.
De las anteriores excepciones se corrió traslado a la parte demandante, quien no se manifestó al respecto.
El Despacho resuelve las excepciones en el siguiente orden:
- CADUCIDAD DE LA ACCIÓN
- Excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa
La excepción de caducidad de la acción se sustenta en que la Resolución 474 de 10 de abril de 2013, por la que se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Corrección 1-88-241-06-390019 de 27 de diciembre de 2012, fue notificada por correo el 15 de abril de 2013, por lo que el término para interponer la demanda vencía el 15 de agosto de 2013.
Sin embargo, el 15 de agosto de 2013 la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, por lo que el término de caducidad de la acción se suspendió hasta el 30 de octubre de 2013 (fecha en que fue expedida la constancia del trámite conciliatorio ante la Procuraduría).
Como la demanda se presentó el 31 de octubre de 2013, operó la caducidad de la acción, pues se instauró por fuera del término de cuatro meses, previsto en el literal d) del artículo 164 del CPACA.
Para resolver, el Despacho precisa que el artículo 164 del CPACA dispone que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe presentarse dentro del término de 4 meses, contados a partir del día siguiente a la notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, so pena de que opere la caducidad.
Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 prevé que cuando se pretenda demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo asuntos que son conciliables es necesario cumplir con la solicitud de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y de controversias contractuales.
El referido artículo fue reglamentado por el Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009[1] que, en el parágrafo 1 del artículo 2, indica que no son susceptibles de conciliación extrajudicial los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. Por lo tanto, cuando se pretenda discutir asuntos tributarios debe acudirse directamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto es, sin agotar previamente la conciliación.
A pesar de que en los asuntos tributarios no es requisito de procedibilidad la realización del trámite conciliatorio, en el evento que se presente la solicitud de conciliación se suspende el término de caducidad de la acción. Así se concluye de los artículos 2 y 21 de la Ley 640 de 2001[2], en concordancia con el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009[3], que reglamentó la norma anterior.
En el caso en estudio, está probado que por Resolución Liquidación Oficial de Corrección 1-88-241-06-390019 de 27 de diciembre de 2012, la DIAN corrigió 18 declaraciones de importación presentadas por la actora entre el 5 de octubre de 2009 y el 15 de diciembre de 2011[5].
Por Resolución 00474 de 10 de abril de 2013, se confirmó en reconsideración dicha liquidación oficial de corrección[6]. La resolución que resolvió el recurso se notificó el 15 de abril de 2013.
El 15 de agosto de 2013, la actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público[8].
El Ministerio Público dio trámite a la solicitud de conciliación y en constancia de 30 de octubre de 2013 certificó que la audiencia llevada a cabo fue declarada fallida y dio por terminado el trámite conciliatorio[9].
De acuerdo con el artículo 164 literal d) del CPACA, como el acto que agotó la vía gubernativa se notificó el 15 de abril de 2013, el plazo para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que modificaron las declaraciones de importación empezó a correr el 16 de abril de 2013 y vencía el 16 de agosto de 2013[10].
No obstante, por la solicitud de conciliación se suspendió el término de caducidad entre el 15 de agosto de 2013 (fecha de presentación de la solicitud de conciliación) y el 30 de octubre del mismo año (fecha en que se expidió la constancia del trámite conciliatorio).
Debido a la suspensión del término de caducidad entre el 15 de agosto de 2013 y el 30 de octubre de 2013, a partir de esta fecha la demandante tenía un día para presentar la demanda[11], esto es, que el plazo para instaurar la acción vencía el 31 de octubre de 2013.
Comoquiera que la demanda se presentó el 31 de octubre de 2013[12], el Despacho advierte que no operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la demanda se presentó dentro del término de cuatro (4) meses señalado en el literal d) del artículo 164 del CPACA.
En consecuencia, se DECLARA no probada la excepción de caducidad, propuesta por la parte demandada. Esta decisión se notifica en estrados.
La DIAN sostuvo que en la demanda la actora expuso hechos nuevos en relación con los planteados en sede administrativa, por lo que se configura la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa, por no haber efectuado una reclamación previa ante la Administración. En concreto, sostuvo que la DIAN no tuvo oportunidad de controvertir el argumento relacionado con la falta de competencia de la tecnóloga química para emitir el Concepto Técnico 506-A de 28 de junio de 2012, que, en criterio de la demandante, constituye una prueba ilegal en la que se fundamentan los actos demandados.
Para resolver, el Despacho precisa que, conforme con el artículo 161 numeral 2 del CPACA, para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es requisito de procedibilidad que se interpongan y decidan los recursos obligatorios previstos en la ley para impugnar los actos administrativos, con el fin que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus decisiones y pueda revocarlas, modificarlas o aclararlas, antes de que sean objeto de proceso judicial.
Al respecto, la Sección Cuarta ha precisado que en la vía judicial es procedente plantear «argumentos nuevos o mejores argumentos», ya que no existe limitación para que estos puedan aducirse como causal de nulidad de los actos administrativos y que lo que está vedado es plantear en la demanda «hechos nuevos» que la Administración no haya tenido la oportunidad de controvertir en la vía gubernativa. Ello, por cuanto debe haber identidad entre el asunto que fue objeto de revisión por la Administración y el que se somete a la jurisdicción[13].
En el presente caso, si bien en la demanda la actora indicó que el concepto técnico en el que se fundamentan los actos administrativos demandados fue emitido por funcionario incompetente, razón por la cual no podía tenerse el concepto como plena prueba y tal argumento no fue alegado en vía administrativa, se advierte que se trata solo de un mejor argumento respecto del mismo hecho planteado ante la DIAN, es decir, si es correcta o no la clasificación arancelaria de los bienes efectuada en las declaraciones de importación.
Por lo expuesto, no se configura la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa. Esta decisión se notifica en estrados.
De conformidad con el artículo 180 numeral 6º del CPACA el apoderado de la DIAN, interpone recurso de súplica contra la decisión de declarar no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa. Las razones son las siguientes:
En el recurso de reconsideración la demandante argumentó cuatro aspectos: i) violación al debido proceso por falta de certeza jurídica que deben generar los actos administrativos proferidos por la DIAN; ii) falta de seguridad jurídica en la clasificación arancelaria de las mercancías importadas porque en resolución anterior la DIAN había fijado una clasificación arancelaria distinta frente a la misma mercancía importada; iii) prevalencia de las normas superiores (artículos 29, 209 y 228 de la Constitución Política) y iv) en el cargo sobre enriquecimiento sin causa, el demandante enuncia una sentencia que nunca explicó.
De otra parte, en la demanda el actor alegó la falta de competencia del funcionario que emitió el concepto técnico, que sirvió de fundamento a la clasificación arancelaria que hizo la DIAN en los actos acusados; la falta de motivación del acto; la violación al debido proceso porque la investigación se produjo como consecuencia de una denuncia anónima y la violación del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. Estos hechos no fueron alegados en sede administrativa y la DIAN no tuvo oportunidad para pronunciarse respecto de los acápites 8.3, 8.5 y 8.6 de la demanda.
De conformidad con el artículo 244 del CPACA, el Despacho concede traslado a la parte demandante y al Ministerio Público para que se pronuncien al respecto.
La demandante indica que los actos demandados le generan un detrimento patrimonial al demandante, que inclusive puede llevar al cierre de la empresa. Además precisa que la DIAN le archivó la investigación que tiene relación con el objeto de esta demanda, mediante Resolución 1004 de 6 de mayo de 2012.
Solicita se mantenga la decisión tomada por el Despacho y que se le dé la oportunidad de aportar dicha prueba.
El Despacho advierte que no hará ningún pronunciamiento sobre la incorporación de la precitada prueba, dado que no es la etapa pertinente, por cuanto se le corrió traslado a la demandante para que se pronunciara frente el recurso de súplica interpuesto por la demandada.
El Ministerio Público por su parte expone que no tiene relevancia el estudio de la excepción propuesta por la demandada, ni considera procedente el recurso de súplica, pues no es objeto de discusión la condición del perito.
El Despacho a su turno, considera que al darse los presupuestos del artículo 244 del CPACA, esto es, el recurso de súplica fue presentado y sustentado en la audiencia y que los demás sujetos procesales se pronunciaron frente al mismo, se concede el recurso de súplica presentado por el apoderado de la DIAN.
La anterior providencia se notifica en estrados y se da por terminada esta audiencia a las 10:49 a.m del 7 de junio de 2017.
En constancia de la realización de la audiencia y la aprobación del acta, firman,
MILTON CHAVES GARCÍA
Consejero Ponente
SERGIO RODOLFO GALVIS URIBE
Apoderado del Demandante
AUGUSTO FERNANDO RODRÍGUEZ RINCÓN
Apoderado de la Demandada, DIAN
MAURICIO MOLANO CURREA
Ministerio Público
[1] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.
[2] "LEY 640 DE 2001, ARTICULO 2o. CONSTANCIAS. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:
[...]
3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.
[...]." (Subraya la Sala)
"ARTICULO 21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable." (Subraya la Sala)
[3] "Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: [...]
b) Que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o [...]
En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente. [...]" (Subraya la Sala)
[4] Auto de 26 de febrero de 2015, exp. 21006, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
[10] Que es el día hábil siguiente al vencimiento del término (artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal)
[11] Este término surge de la diferencia entre la fecha de presentación de la solicitud de conciliación -15 de agosto de 2013- y la fecha en que originalmente vencía el término de caducidad – 16 de agosto de 2013.
[13] Entre otras, ver sentencias de 10 de abril de 2014, exp. 19923 y de 19 de marzo de 2015, exp 20548 C.P Martha Teresa Briceño de Valencia.
