Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 68399 de 2026

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00104-00 (68399)

Demandante: Ómar Rincón Murcia Demandados: Agencia Nacional de Minería

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho (Ley 1437 de 2011)

TEMAS: FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL- Con la presentación de la solicitud y durante el trámite el proponente solo adquiere una mera expectativa frente al cumplimiento de los requisitos legales. / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DEL SISTEMA DE CUADRÍCULA MINERA A LAS SOLICITUDES EN CURSO QUE SE RADICARON BAJO LA VIGENCIA DEL ANTERIOR SISTEMA DE POLÍGONOS - No representa una

vulneración a derechos adquiridos de los peticionarios. / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD- Es necesario que entre la disposición de rango constitucional y la de menor jerarquía se presente una contradicción manifiesta, de forma tal, que del simple cotejo resulten incompatibles. / FALSA MOTIVACIÓN POR ERROR DE DERECHO-Se produce cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico. / MEDIACIÓN- No puede descartarse en los casos en que el área objeto de la solicitud de legalización se superpone totalmente a varios títulos mineros. / DAÑO- Lesión a un interés o derecho protegido por el ordenamiento jurídico. / DICTAMEN PERICIAL- Se debe considerar la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos.

Adelantado el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado procede a decidir en única instancia la demanda de la referencia, interpuesta contra la Agencia Nacional de Minería.

SÍNTESIS DEL CASO

El actor pretende la nulidad de las Resoluciones 001054 del 23 de octubre de 2019 y 000698 del 24 de junio de 2020 -que la confirmó - a través de las cuales la entidad demandada rechazó la solicitud ODG-10381, cuyo objeto fue la legalización de la explotación tradicional de esmeraldas de la mina El Garabato en el municipio de Muzo – Boyacá. El accionante acusó los actos administrativos por violación al debido proceso, afectación al principio de confianza legitima, incumplimiento de las normas en que debieron fundarse, así como de incongruencia y falsa motivación. Adicionalmente, consideró que las normas en que se basaron las decisiones cuestionadas -artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, las resoluciones 504 de 2018, 505 y 703 de 2019 expedidas por la Agencia Nacional de Minería y el Decreto 2078 de ese mismo año-, debían ser inaplicadas por inconstitucionales. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada otorgarle el

contrato de concesión o, subsidiariamente, continuar con el trámite de legalización, así mismo, que se le condene al pago de perjuicios materiales y morales que afirmó le fueron causados con el rechazo de su requerimiento.

ANTECEDENTES

La demanda

El accionante presentó demanda¹, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Agencia Nacional de Minería (en adelante, la ANM, la autoridad minera o la demandada), con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (transcripción literal):

“PRINCIPALES:

Que se declare LA NULIDAD de la Resolución No. 001054 del 23 de octubre de 2019, expedida por la Agencia Nacional de Minería, mediante la cual se rechazó y archivó la solicitud de minería tradicional ODG- 10381.

Que se declare LA NULIDAD de la Resolución No. 000698 del 24 de junio de 2020, notificada por aviso el 28 de agosto de 2020, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 001054 del 23 de octubre de 2019, confirmando en todas sus partes el acto administrativo recurrido.

ORDENAR a la Agencia Nacional de Minería, OTORGAR el contrato de concesión al señor OMAR RINCÓN MURCIA producto de la legalización de minería tradicional placa ODG-10381.

Que se INAPLIQUE por inconstitucionalidad por vía de excepción el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, por medio del cual se estableció el trámite de las solicitudes de formalización de minería tradicional, para aquellas personas que presentaron su solicitud antes del 10 de mayo de 2013.

CONDENAR a la NACIÓN - AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, a cancelar al

señor OMAR RINCÓN MURCIA o a quien sus derechos representen, la suma de CUATRO MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS ($ 4.300.000.000), a título

reparación del daño en la modalidad de daño emergente o cualquier otra cantidad de dinero que se establezca en el proceso, debidamente actualizada junto con los correspondientes intereses comerciales y moratorios.

CONDENAR la NACIÓN - AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, a cancelar al señor

OMAR RINCÓN MURCIA por perjuicios morales la suma de noventa salarios mínimos mensuales legales vigentes (90) S.M.L.V.

ORDENAR que la sentencia que se profiera en este proceso se cumpla dentro del término en el artículo 192 y s.s. del CPACA y con los efectos señalados en el mismo código.

¹En los documentos del expediente digital se encuentra el correo electrónico enviado el 23 de febrero de 2021 por la parte actora a la Oficina de Reparto Procesos Ordinarios – Boyacá en la que manifiesta presentar la demanda, correo que a su turno fue reenviado por dicho despacho a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, destacando que allí “se resalta y evidencia la fecha de llegada del proceso a la oficina Judicial para reparto”. Ver SAMAI, índice 00002, ED_EXPEDIENTEDIGITALT(.pdf).

CONDENAR en costas a la entidad demandada, en caso de oposición.

SUBSIDIARIAS

1. Que se declare LA NULIDAD de la Resolución No. 001054 del 23 de octubre de 2019, expedida por la Agencia Nacional de Minería, mediante la cual se rechazó y archivó la solicitud de minería tradicional ODG- 10381.
2. Que se declare LA NULIDAD de la Resolución No. 000698 del 24 de junio de 2020, notificada por aviso el 28 de agosto de 2020, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 001054 del 23 de octubre de 2019, confirmando en todas sus partes el acto administrativo recurrido.
3. ORDENAR a la Agencia Nacional de Minería continuar con el trámite de la Formalización de Minería Tradicional No. ODG-10381.
4. Que se INAPLIQUE por inconstitucionalidad por vía de excepción el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, por medio del cual se estableció el trámite de las solicitudes de formalización de minería tradicional, para aquellas personas que presentaron su solicitud antes del 10 de mayo de 2013.
5. CONDENAR a la NACIÓN - AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, a cancelar al

señor OMAR RINCÓN MURCIA o a quien sus derechos represente, la suma de CUATRO MIL TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS ($ 4.300.000.000), a título

reparación del daño en la modalidad de daño emergente o cualquier otra cantidad de dinero que se establezca en el proceso, debidamente actualizada junto con los correspondientes intereses comerciales y moratorios.

6. CONDENAR la NACIÓN - AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, a cancelar al señor

OMAR RINCÓN MURCIA por perjuicios morales la suma de noventa salarios mínimos mensuales legales vigentes (90) S.M.L.V.

7. ORDENAR que la sentencia que se profiera en este proceso se cumpla dentro del término en el artículo 192 y s.s. del CPACA y con los efectos señalados en el mismo código.

CONDENAR en costas a la entidad demandada, en caso de oposición”.

Como fundamento de sus pretensiones, narró que el 8 de mayo de 2013 presentó ante la ANM una solicitud de legalización de la explotación tradicional de esmeraldas de la mina El Garabato que, desde hace más de veinte años, “viene adelantando, mejorando y tecnificando” en el municipio de Muzo – Boyacá, a la cual se le asignó la placa ODG-10381. La petición la realizó con base en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010².

Explicó que la Corte Constitucional en la sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011³

² En el escrito precisó que el Gobierno nacional expidió el Decreto 2715 del 28 de julio de 2010, modificado por el Decreto 1970 del 21 de septiembre de 2012, por medio de los cuales se reglamentó el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010.

³ Afirmó que: “la Corte Constitucional concedió el término de dos años para que tanto por el impulso del Gobierno, como del Congreso de la República y dentro de sus competencias, dieran curso a las medidas legislativas dirigidas a la reforma del Código de Minas, previo el agotamiento de un procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas, en los términos del artículo 330 de la Carta Política”.

declaró inexequible la referida ley, lo cual expulsó del ordenamiento jurídico los decretos reglamentarios 2715 de 2010 y 1970 de 2012 a partir de esa fecha y que, por esta razón, el gobierno nacional expidió el Decreto 933 del 9 de mayo de 2013, para continuar con el trámite de las solicitudes de formalización minera.

Afirmó que el 13 de agosto de 2015, la demandada llevó a cabo la evaluación técnica de la solicitud ODG-10381, en la que concluyó que “el área susceptible de continuar con el trámite de formalización de minería tradicional ODG-10381 es de 69,529237 hectáreas distribuidas en una (1) zona de alinderación”. Así mismo, que la petición cumplía técnicamente con lo establecido en el numeral 2 del artículo 2.2.5.4.1.1.1.1 y el literal b) del artículo 2.2.2.5.4.1.1.1.2 del Decreto 1073 de 2015. Agregó que el 16 de octubre siguiente, la entidad realizó la evaluación jurídica y determinó que se encontraba acorde con las disposiciones mencionadas y que, por lo tanto, se debía proceder con la visita de viabilización.

Seguidamente, refirió que el 22 de marzo de 2016⁴ se efectuó la diligencia anteriormente mencionada, en la que la autoridad constató los trabajos realizados por parte del solicitante a lo largo de los 20 años de explotación minera tradicional. Como resultado, la entidad concluyó que: (i) el área a formalizar definida luego de la visita es de 69,59237 hectáreas; (ii) una vez vencido el término otorgado para el cumplimiento del requerimiento relacionado con la implementación de señales de seguridad⁵, se debería realizar evaluación técnica de verificación; y (iii) el área de la mina se encuentra parcialmente superpuesta al título HH8-10001X, razón por la cual se debería surtir el trámite respectivo⁶. Adicionalmente, precisó que el 25 de mayo siguiente, Corpoboyacá emitió concepto con base en visita realizada y recomendó “viabilidad ambiental” a la solicitud ODG-10381.

Manifestó que, en providencia del 20 de abril de 2016, el Consejo de Estado, dentro del proceso con radicado 11001-03-26-000-2014-00156-00 (52506), suspendió provisionalmente el Decreto 933 de 2013, norma que posteriormente -el 28 de octubre de 2019- fue declarada nula dentro del expediente 11001-03-26-000-2015-00169-00-55881.

Indicó que, a través de la Resolución 001054 del 23 de octubre de 2019, la ANM, rechazó la solicitud de formalización de minería tradicional ODG-10381, “bajo las condiciones” del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, argumentando que “el área ingresada por el solicitante una vez transformada al sistema de cuadricula, se encuentra totalmente superpuesta con zonas de exclusión”. Afirmó que frente a esa decisión interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto a través de la Resolución 000698 el 24 de junio de 2020, notificada el 28 de agosto siguiente, confirmando el acto administrativo impugnado.

Adujo que, derivado del rechazo de su solicitud, entró en una profunda tristeza y

⁴ Si bien en el hecho 3.8. del escrito inicial se indica que la visita se realizó el 22 de marzo de 2016, la fecha correcta, según acta anexa a la demanda, es el 11 de marzo de 2016.

⁵ En la demanda afirmó que el 24 de mayo de 2016 allego ante la ANM material fotográfico como prueba del cumplimiento del requerimiento realizado por la entidad.

⁶ Dentro de las conclusiones de la vista se indica textualmente: “El área susceptible de continuar con el trámite, se encuentra parcialmente superpuesta al título HH8-10001X, razón por la cual se deberá surtir el trámite respectivo”.

depresión, porque su trabajo en la mina era el único sustento familiar y de este derivaban los recursos con que contaba para sostenerse.

Las normas violadas y el concepto de la violación

El actor citó como disposiciones quebrantadas el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 29, 53, 83 y 209 de la Constitución Política, la Ley 685 de 2001, el artículo 4 de

la Ley 1450 de 2011, la Ley 1753 de 2015, las Resoluciones 504 de 2018, 505 y 703 de 2019 expedidas por la ANM y el Decreto 2078 del mismo año. Para efectos de exponer los cargos formulados, se agrupan los relacionados con la: (i) violación al debido proceso o el derecho de audiencia y defensa; (ii) afectación al principio de confianza legitima; (iii) inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 y las resoluciones 504 de 2018, 505 y 703 de 2019 expedidas por la ANM y el Decreto 2078 de mismo año; (iv) violación de las normas en que debieron fundarse los actos; (v) incongruencia entre las resoluciones acusadas; y

(vi) falsa motivación.

Señaló que las decisiones cuestionadas son violatorias del artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto las Resolución 504 del 18 de septiembre de 2018 y 505 del 02 de agosto de 2019, que son el fundamento normativo de aquellas, fueron expedidas por la ANM antes de la entrada en vigencia del Decreto 2078 del 18 de noviembre de 2019, a través del cual se estableció el Sistema Integral de Gestión Minera, bajo el sistema de cuadrícula, mecanismo que sólo entró a operar el 15 de enero de 2020. En ese sentido, indicó que la evaluación de la solicitud se realizó bajo un método que no estaba vigente para la fecha en que se rechazó la solicitud de formalización.

Adicionalmente, consideró que los actos impugnados son violatorios de los artículos 29 y 209 superiores y del derecho de audiencia y de defensa porque no se puso en conocimiento del demandante el concepto de transformación y migración de área al sistema de cuadrícula minera del 6 de octubre de 2019, con el fin de garantizar el derecho de contradicción, pues solamente con la notificación de la Resolución 001054 del 23 de octubre de 2019 se enteró de manera sorpresiva de su existencia, por tanto afirmó que se trata de una “prueba que adolece de nulidad”. Esta misma situación se presenta respecto de la evaluación jurídica del 21 de octubre de 2019 a la que también hace referencia la resolución antes mencionada.

También alegó la vulneración al debido proceso por cuanto el “concepto de transformación y migración de área al sistema de cuadrícula minera”, no existe en el Código de Minas, ni en las resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019 -modificada por la 702 del mismo año-, ni en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, ni el Decreto 2078 de 2019 y, en general, no está previsto en el ordenamiento jurídico.

Acusó las resoluciones expedidas por la ANM de violar el principio a la confianza legítima, derivado de los artículos 1, 4, 29 y 83 de la Constitución, porque, durante los seis (6) años que duró el trámite de formalización minera, se le aplicaron el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, los Decretos 2715 de 2010, 1970 de 2012 y 933 de 2013, y el artículo 325 de la ley 1955 de 2019; enfatizó en que estas normas contienen procedimientos, obligaciones, derechos, deberes y causales de rechazo

distintos. Así mismo, señaló que la causal de rechazo invocada -inexistencia de área libre para otorgar-, contenida en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, no se encontraba prevista en ninguna de las normas bajo las cuales se tramitó la solicitud ODG-10381.

Adujo que la Ley 1382 de 2010 con sus decretos reglamentarios y el Decreto 933 de 2013, le crearon expectativas favorables, pues, si bien tenía sus trabajos de minería tradicional en un área con un título minero, ello no era obstáculo para “legalizar” su explotación, pues ninguna de las normas citadas contemplaba como causal de rechazo el hecho de que el área no estuviera libre, como sí lo hizo posteriormente el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019. Afirmó que siempre tuvo su confianza en el trámite adelantado, máxime cuando se realizaron las visitas técnicas el 11 de marzo de 2016 por la ANM y el 25 de mayo de 2016 por Corpoboyacá, en las que se consideró que era viable continuar con la solicitud.

Indicó que el artículo 4 de la Ley 685 de 2001 establece que los requisitos, formalidades, documentos y pruebas que señala expresamente el Código de Minas, para la presentación, trámite y resolución de los negocios mineros, son los únicos exigibles a los interesados. Adicionalmente que el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 no hace parte de ese estatuto y no lo adicionó ni reformó.

Argumentó que el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, con base en el que se rechazó su solicitud, no modificó ni adicionó la Ley 685 de 2001, sino que, de manera arbitraria y abrupta, pretendió regular la terminación del proceso de formalización minería tradicional para los interesados que presentaron sus solicitudes hasta el 10 de mayo de 2013 bajo el imperio de la Ley 1382 de 2010, sin prever un régimen de transición que se pudiese aplicar a los trámites vigentes con el fin de adecuarlos o actualizarlos. A su juicio, se presenta una incompatibilidad entre el artículo 325 citado y el artículo 29 constitucional y, por esa razón, la ANM no podía aplicar esa disposición.

Apuntó que los artículos 1º y 53 de la Constitución Política consagran el derecho a la dignidad humana y el artículo 107 de la Ley 1450 de 2011 -Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014-, en concordancia, dispuso que el gobierno nacional debía implementar una estrategia para diferenciar la minería informal de la minería ilegal, así como para proteger la primera, garantizando el desarrollo de sus actividades u otras alternativas que les garanticen una vida digna. En contraste, a juicio del actor, el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, tuvo efectos totalmente adversos puesto que la entidad demandada procedió a rechazar “de manera masiva” todos los procesos de formalización, entre los cuales se encuentra la placa ODG-10381, invocando la nueva causal introducida de inexistencia de área libre para otorgar.

Consideró que la disposición anteriormente referida es violatoria de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política que protegen el derecho al trabajo y la garantía del mínimo vital móvil, pues, consagra un proceso de mediación que deja al arbitrio del titular minero decidir si acepta o no dicho mecanismo, sin considerar criterios de equidad o la búsqueda del equilibrio entre las partes, especialmente, en lo que respecta a la parte débil de la relación que se encuentra representada por las

personas, grupos o asociaciones que ejercen de tiempo atrás la minería tradicional, pues de negarse el titular minero a la mediación, se procederá por parte de la autoridad minera al rechazo de la solicitud de formalización.

Consideró que el artículo 325 varias veces referido debe inaplicarse porque es contrario al preámbulo y a los artículos 1, 2, 25, 29 y 53 de la Constitución Política, que establecen que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, y que las personas tienen derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Así mismo, porque desconoce abiertamente el principio de la dignidad humana y el derecho a percibir el mínimo vital móvil que se garantiza a todos los ciudadanos colombianos.

Señaló que, de similar forma, debe procederse respecto de las Resoluciones 504 de 2018, 505 y 703 de 2019 expedidas por la ANI, y del Decreto 2078 del mismo año, por cuanto presentan contradicción con el parágrafo del artículo 330⁷ de la Constitución Política, teniendo en cuenta que se requería el agotamiento de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas, pues esas normas modificaron los trámites al implementar el sistema de cuadrícula minera y, por consiguiente, se cambió la reglamentación para la explotación de los recursos naturales con base en nuevas políticas estatales.

Acusó los actos de violar las normas que debían aplicarse al trámite porque, para el momento de la presentación de la petición ODG-10381 y hasta el 17 de noviembre de 2019, el sistema bajo el cual la autoridad minera evaluaba técnicamente las áreas solicitadas era el de Catastro Minero Colombiano, con el que determinaba si existía o no área libre para otorgar al interesado, a través de un contrato de concesión. La ANM, mediante la Resolución 504 del 18 de septiembre de 2018, en su artículo 4, adoptó para estos mismos fines el sistema de cuadrícula minera.

Posteriormente, el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019 -PND 2018-2022- autorizó a la autoridad minera para definir los lineamientos necesarios para la implementación del sistema de cuadrícula, determinando, además, que todas las solicitudes y propuestas se evaluarían con base en el mencionado sistema como unidad de medida. Luego la demandada, a través de la Resolución No. 505 del 2 de agosto del mismo año, adoptó los lineamientos para la evaluación de los trámites y solicitudes bajo el parámetro mencionado y estableció, en su artículo 3, un periodo de transición hasta el 31 de octubre de 2019, durante el cual se realizó la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y peticiones que se encontraban en trámite al sistema de cuadrícula. Así las cosas, concluyó que la entidad se adelantó de manera indebida a migrar las solicitudes al nuevo método, sin que el Gobierno Nacional hubiera expedido la normativa aplicable, esto es, el Decreto 2078 del 18 de noviembre de 2019.

Planteó que existe incoherencia entre las Resoluciones n.° 001054 del 23 de

⁷ Constitución Política, artículo 330. “(…) PARÁGRAFO. La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades”.

octubre de 2019 y n.° 000698 del 24 de junio de 2020 porque, desde el momento de la presentación de la solicitud ODG-10381 el 05 de mayo de 2013 y hasta el 17 de noviembre de 2019, el sistema bajo el cual la autoridad evaluaba técnicamente las áreas solicitadas era el de Catastro Minero Colombiano. A pesar de ello, la Resolución que rechazó la solicitud se sustentó en las Resoluciones 504 del 18 de septiembre de 2018 y 505 del 2 de agosto de 2019, a través de las cuales se adoptó el sistema de cuadrícula, sin mencionar el Sistema Integral de Gestión Minera SIGM- ANNA MINERIA, porque este no se había implementado⁸.

Sin embargo, la ANM en la Resolución 000698 del 24 de junio de 2020 en la que se resuelve el recurso de reposición, sostuvo que, a partir del estudio efectuado se concluyó que, una vez transformada al Sistema Integrado de Gestión Minera (ANNA MINERÍA), el área de la solicitud ODG-10381, no quedaba área libre para continuar con el trámite debido a la superposición de zonas de exclusión.

Acusó los actos de falsa motivación, por error de derecho, por cuanto el fundamento fáctico para rechazar la solicitud de minería tradicional No. ODG-10381, es que se presenta superposición total con los títulos mineros HH8-10001X, DLK 113 y LJ4-08051. Consideró que siendo esta la situación invocada, la ANM estaba en el deber de llevar a cabo el proceso de mediación que consagra el inciso tercero del artículo 325 del Plan Nacional de Desarrollo, lo que no aconteció.

Actuación procesal adelantada

La demanda fue admitida por auto del 13 de junio de 2022⁹, en el que se ordenó notificar personalmente a la entidad accionada y al delegado del Ministerio Público, adicionalmente, remitir copia de la providencia, la demanda y sus anexos, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado¹⁰. El mismo día se corrió traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos cuestionados. La ANM guardó silencio al respecto¹¹.

A través de providencia del 25 de mayo de 2023¹² se negó la medida cautelar solicitada, al concluir que, de la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas en la demanda, no se identificaba su transgresión, por esta razón, no fue necesario verificar la acreditación al menos sumaria de la existencia del perjuicio.¹³

⁸ Afirma el actor que este sistema se implementó después del Decreto 2078 del 18 de noviembre de 2019 y entró en operación el 15 de enero de 2020.

⁹ SAMAI. índice 00010. La demanda fue previamente inadmitida mediante auto de 19 de mayo de 2022 (ver SAMAI índice 00004) con el fin de que el actor allegara prueba de la entrega física o envío por medios electrónicos del aviso de notificación de la Resolución 000698 de 24 de junio de 2020.

¹⁰ De conformidad con el inciso quinto del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

¹¹ SAMAI, índice 00023, se observa constancia secretarial con las siguientes anotaciones: i) que el 1 de julio de 2022 se notificó el auto admisorio de la demanda al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Minería, fecha en la que también se comunicó acerca de dicha decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; ii) que el término de 2 días para que se entendiera surtida la notificación en debida forma transcurrió entre el 5 y 6 de julio de 2022 y iii) que el plazo de 30 días para contestar la demanda corrió del 7 de julio de 2022 al 19 de agosto de 2022, término en el que la demandada guardó silencio.

¹² SAMAI, índice 00024.

¹³ El artículo 231 del CPACA establece que: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado

Respecto de los planteamientos del actor en el sentido de que no era posible aplicar a la solicitud de legalización minera ODG-10381, presentada bajo el amparo del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, normas expedidas con posterioridad a la fecha de radicación¹⁴, y que, por consiguiente, haber fundamentado el rechazo de petición en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 implicaba desconocer artículo 4 de la Ley 685 de 2001, al exigir requisitos no previstos en ese estatuto, se consideró que dicha tesis supone una restricción implícita a la potestad de configuración legislativa, en cuanto la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 no implicaba que esta siguiera aplicándose hasta la culminación de las actuaciones que iniciaron bajo su vigencia. En ese sentido, si el legislador decide regular la situación de aquellas, siempre y cuando no esté de por medio un derecho adquirido, puede ejercer esa competencia sin restricción, caso en el cual es posible una aplicación retrospectiva de la norma ulterior, sin que por ello pueda afirmarse, que se trate de una regulación arbitraria y abrupta.

En cuanto al cargo relacionado con que los conceptos y evaluaciones que fundamentaron el rechazo de la solicitud sólo se dieron a conocer al accionante con la notificación de la resoluciones objeto de cuestionamiento, el despacho consideró que tratándose de las pruebas decretadas y/o practicadas en el marco de un procedimiento administrativo especial no sancionatorio que tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general, la ANM observó las directrices de la jurisprudencia constitucional al salvaguardar el derecho de defensa y contradicción del peticionario garantizando que contra la decisión demandada -fundamentada en el concepto de transformación y migración de área al sistema de cuadrícula minera y en la evaluación jurídica, realizados el 6 y 22 de octubre de 2019- aquel pudiera interponer recurso de reposición que efectivamente presentó y que le fue resuelto desfavorablemente. De igual manera la entidad cumplió con el principio de publicidad, en la medida en que puso en conocimiento de los respectivos destinatarios la decisión de rechazar esa solicitud, contenida en la Resolución 001054 de octubre de 2019, confirmada por la 000698 de 24 de junio de 2020.

En relación con la violación del principio de confianza legítima dado que, a juicio del demandante, por un lado, el ordenamiento no contemplaba como causal de rechazo que el área no estuviera libre y, por otro, se desconoció la expectativa derivada de las visitas técnicas efectuadas por la ANM el 22 de marzo de 2016 y Corpoboyacá el 25 de mayo siguiente, en las que se consideró que era viable desde el punto de vista técnico y ambiental continuar con dicha solicitud¹⁵, en el proveído se concluyó que el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 ya establecía que la concesión de la mina o minas objeto de dichas solicitudes le serían otorgadas al peticionario, siempre y cuando, entre otras cosas, “el área solicitada se hallare libre para contratar”.

y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.

¹⁴ El 8 de mayo de 2013.

¹⁵ Sin perjuicio de que en ambos casos se observara una superposición parcial con el título HH7-10001X.

Advirtió además el despacho que la aplicación del sistema de cuadrícula con base en los artículos 24 y 325 de la Ley 1955 de 2019 no desconoce ninguna “expectativa legítima”, puesto que esas normas no establecieron nuevas condiciones o requisitos para poder acceder al derecho a explorar y explotar minas de propiedad del Estado, sino una nueva metodología con el objetivo de establecer la existencia o no de áreas libres de títulos vigentes o de propuestas y solicitudes previas. Además, la aplicación retrospectiva del mencionado sistema persigue la satisfacción del interés público por encima de cualquier interés particular y respeta los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en aras de una mayor seguridad jurídica y una mejor administración y gestión del recurso minero por parte de la ANM.

En lo que corresponde a la vulneración de los artículos 1, 2, 25, 29 y 53 constitucionales y 107 de la Ley 1450 de 2011, en el auto se razonó en los siguientes términos: en lo que respecta concretamente al artículo 25 constitucional, la ponente consideró que esto rebasa el radio de acción de las pretensiones de la demanda y, por ende, de la medida cautelar porque las resoluciones demandadas aplicaron únicamente el inciso primero del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, para efectos de establecer si el área que fue objeto de la solicitud de formalización de minería tradicional estaba o no libre. Por esta razón, la decisión de rechazo de la solicitud no se fundamentó en la suerte del proceso de mediación entre las partes a que se refiere el inciso tercero del referido artículo 325, razón por la cual no resultaba procedente hacer un análisis de compatibilidad entre ese concreto contenido legal y el artículo 25 constitucional, con miras a acudir a la excepción de inconstitucionalidad del artículo 4 de la Carta Política.

Tratándose de la supuesta vulneración de los artículos 1, 2, 29 y 53 constitucionales y 107 de la Ley 1450 de 2011, se evidenció que la regulación con efectos retrospectivos propia del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 buscó culminar los trámites que se encontraban pendientes y tenían como causa una norma que ya había expulsada del ordenamiento, es decir, la Ley 1382 de 2010 y en particular su artículo 12 y sus decretos reglamentarios.

En cuanto a que los actos impugnados judicialmente vulneraron el artículo 29 constitucional, puesto que anticiparon la entrada en vigencia del Sistema Integral de Gestión Minera para aplicar el sistema de cuadrícula, reiteró que la adopción del sistema de cuadrícula única y continua fue prevista inicialmente por el artículo 21 de la Ley 1753 de 2015 como una facultad de la ANM, sin embargo, su aplicación frente a las solicitudes de formalización de minería tradicional que se encontraban en curso devino de la interpretación armónica de los artículos 24 y 325 de la Ley 1955 de 2019 que implicó que esas solicitudes en trámite fueran transformadas y evaluadas dentro del período de transición, y no a partir del establecimiento y puesta en producción del sistema de gestión.

Frente al argumento de que las Resoluciones 001054 y 000698 incurrieron en una incongruencia, el despacho advirtió que en ese cuestionamiento la parte actora no invocó la violación de una norma superior, por ello consideró que se trata de un

cargo incompleto, por no cumplir con el presupuesto establecido por el artículo 231 del CPACA, indispensable para el estudio de la medida cautelar de suspensión provisional, esto es, para verificar una infracción normativa que surja del análisis de las resoluciones demandadas y su confrontación con las normas superiores invocadas.

Respecto de que las Resoluciones 504, 505 y 703, y el Decreto 2078 deben ser inaplicados por vía de la excepción de inconstitucionalidad por contradecir el artículo 330 constitucional, al no haberse agotado la consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas para introducir esas normas en el ámbito jurídico, se consideró que la supuesta violación no es manifiesta, palmaria o flagrante, es decir, que no puede establecerse de la sola confrontación de la Constitución y las disposiciones mencionadas.

En relación con el cargo de falsa motivación la providencia no abordó su estudio en esa etapa del proceso, considerando que la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional se fundamenta concretamente en la violación de las disposiciones invocadas por la parte actora, lo que excluye el análisis del referido cargo para esos efectos.

Mediante auto del 13 de julio de 2023¹⁶, se ordenó a la ANM aportar los antecedentes administrativos del expediente ODG-10381, los cuales fueron remitidos el 24 de julio de 2023¹⁷.

En proveído del 20 de junio de 2024¹⁸ se tuvo por no contestada la demanda y se fijó fecha de audiencia inicial, la cual se llevó a cabo el 17 de julio del mismo año¹⁹.

Los días 26 de marzo²⁰ y 22 de octubre de 2025²¹, se adelantó la audiencia de pruebas, en la última oportunidad, se cerró la etapa probatoria y se prescindió de la de alegaciones y juzgamiento. Así mismo, se advirtió a los extremos de la litis que podían presentar por escrito sus alegatos de conclusión dentro de los diez (10)

¹⁶SAMAI, índice 00031.

¹⁷SAMAI, índice 00037.

¹⁸SAMAI, índice 00077, en el auto se resolvió tener por no contestada la demanda.

¹⁹ SAMAI. índice 00099. En esta audiencia se decretaron pruebas:

PRUEBAS SOLICITADAS POR LA PARTE DEMANDANTE

DOCUMENTALES: Se decretaron como prueba los documentos aportados junto con la demanda y precisó que se les otorgaría el valor probatorio que les confiere la ley.

DICTAMEN PERICIAL

Dictamen pericial emitido por el geólogo José Luis Avella Santos, cuyo propósito es determinar el valor de la inversión efectuada por el señor Ómar Rincón Murcia respecto del área de la solicitud de minería tradicional de esmeraldas, esto conforme a la redacción original de los artículos 218 y 219 del CPACA.

Dictamen pericial solicitado por la parte demandante, cuyo propósito para determinar la afectación emocional y/o psicológica del demandante como consecuencia del rechazo de su solicitud de minería tradicional ODG-10381”.

TESTIMONIOS

Se decretó el testimonio del señor Eliseo Moreno Fajardo, con el propósito de que declarara sobre: i) aspectos relacionados con el trámite de solicitud de legalización minera, ii) la composición del núcleo familiar del demandante, iii) que los trabajos mineros sustentaban a la familia del accionante; iv) las consecuencias para el demandante por el rechazo de la legalización de minería tradicional y v) demás hechos que le conste relacionados con la demanda.

PRUEBAS SOLICITADAS POR LA PARTE DEMANDADA

Comoquiera que la Agencia Nacional de Minería no contestó la demanda, dicha entidad no solicitó pruebas.

²⁰ SAMAI. índice 00155.

²¹ SAMAI, índice 00205.

días siguientes a que finalizara la audiencia y, en igual oportunidad, el Ministerio Público podía presentar concepto si a bien lo tenía.

Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público

El actor²² resaltó que se encuentra demostrada la violación flagrante del debido proceso y el quebrantamiento del principio de confianza legítima, así como la indebida aplicación de la ley en el tiempo porque se rechazó la solicitud con fundamento en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, norma expedida seis años después de iniciado el trámite de formalización minera, y se aplicó el sistema de cuadrícula que no estaba vigente para la fecha de expedición de los actos administrativos cuestionados. Reiteró que la ANM incurrió en falsa motivación porque aún en el evento hipotético de que fuera aplicable el artículo citado, en su inciso tercero, imponía a la entidad una obligación de realizar un proceso de mediación entre las partes, al constatar la superposición total del área. Adicionalmente, consideró acreditados los perjuicios solicitados.

La demandada²³ pidió negar las pretensiones, alegó que la Ley 685 de 2001, por la cual se expidió el Código de Minas, dispone que únicamente puede constituirse, declararse y probarse el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante un contrato de concesión debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. Por esta razón, una solicitud de formalización de minería tradicional, si bien es un paso importante para legalizar la actividad, no otorga derechos de explotación. En esa medida, argumentó que, sin el cumplimiento de los requisitos, no se ostenta derecho alguno para ejecutar actividades de esta índole que se traduzcan en el derecho al trabajo.

Indicó que, con fundamento en los artículos 21 de la Ley 1753 de 2015, las Resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019, y los artículos 24 y 325 de la Ley 1955 de 2019, la entidad procedió a evaluar el área correspondiente y concluyó existía una superposición parcial con varios títulos mineros y no con uno solo. En ese sentido, de acuerdo con el artículo 325 anteriormente referido, no era aplicable la mediación, razón por la que rechazó la solicitud de minería tradicional N° ODG-10381. De esta forma, concluyó que los actos no incurrieron en falsa motivación o violación del debido proceso y que se presentan todos los presupuestos para mantener su legalidad.

De otra parte, afirmó que no se configura un daño cierto porque el demandante no probó que el área se encontraba en explotación. Consideró que no puede tenerse en cuenta el dictamen aportado por el actor para demostrar los perjuicios materiales, porque no se surtió su contradicción. En cuanto al peritaje cuyo objeto fue probar el daño moral, replicó que el experto no podía llegar a alguna conclusión sin contar con la historia clínica del paciente, adicionalmente que el diagnóstico debió ser realizado por un psicólogo clínico o psiquiatra que contara con la experiencia para analizar las causas y consecuencias del estrés emocional, lo cual

²² Escrito radicado el 31 de octubre de 2025. SAMAI, índice 00207.

²³ Escrito radicado el 6 de noviembre de 2025. SAMAI, índice 00209.

no ocurrió en este caso, pues, quien rindió el concepto no reunía estas calidades al ser un especialista en logoterapia.

El Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES

Previo al estudio de los cargos de nulidad formulados, le corresponde a la Sala corroborar el cumplimiento de los presupuestos procesales que la habilitan a proferir una decisión de fondo en el presente proceso.

El medio de control

El artículo 138 del CPACA²⁴ establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica puede deprecar la nulidad de actos administrativos -expresos o presuntos-, así mismo puede solicitar que se le restablezca el derecho o se le repare el daño. Las causales son las previstas en el artículo 137 ibidem²⁵, y, en el asunto objeto de esta decisión las invocadas corresponden a la infracción de las normas en que deberían fundarse los actos cuestionados, el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, y falsa motivación.

Jurisdicción y competencia

De acuerdo con lo señalado en el artículo 104 del CPACA, esta jurisdicción conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En este caso los cuestionamientos se dirigen contra los actos administrativos - Resoluciones 001054 del 23 de octubre de 2019 y 000698 del 24 de junio de 2020 -que la confirmó - a través de las cuales la entidad demandada rechazó la solicitud de legalización minera ODG-10381. Adicionalmente, a la Sala²⁶ le corresponde conocer en única instancia de la presente demanda de acuerdo con lo previsto en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001²⁷.

²⁴“ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.

²⁵ “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”.

²⁶ Como regla de reparto resulta aplicable el artículo 13 de Acuerdo 080 de 2019 que señala que corresponde a la Sección Tercera conocer de los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.

²⁷ La demanda se presentó el 23 de febrero de 2021, por lo que no le son aplicables las reglas de competencia establecidas en la Ley 2080 de 2021, en atención a que el artículo 86 de la citada disposición señaló que éstas entrarían a regir un año después de su entrada vigencia, es decir, desde el 25 de enero de 2022. En ese

Legitimación en la causa

Conforme a lo previsto en el artículo 138 del CPACA, la acción puede ser promovida por la persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo; para el caso, el actor acreditó haber radicado la solicitud ODG-10381 ante la ANM, la cual fue rechazada a través de los actos administrativos cuestionados, de otra parte, esta fue instaurada contra la entidad que los profirió, de forma tal que se constata la legitimación en la causa material, tanto por activa como por pasiva.

Oportunidad y agotamiento de la conciliación extrajudicial

La demanda fue interpuesta dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho²⁸ y se agotó previamente la solicitud de conciliación extrajudicial.

La Resolución 000698 de 24 de junio de 2020 -que confirmó la Resolución 001054 de 23 de octubre de 2019- fue notificada por aviso 20202120660021 entregado el 28 de agosto del mismo año²⁹. El 1 de septiembre siguiente corresponde al día hábil posterior a la fecha en que debía entenderse notificada la parte actora³⁰. De forma tal que los 4 meses transcurrieron entre el 1 de septiembre de 2020 y el 1 de enero de 2021.

El 18 de diciembre de 2020 –fecha en la que se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial– ya habían transcurrido tres (3) meses y diecisiete (17) días calendario entre el 1 de septiembre y el 18 de diciembre de 2020.

Como consecuencia de la solicitud de conciliación extrajudicial y teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, el 12 de febrero de 2021 la Procuradora 121 Judicial II Administrativo declaró agotada esta etapa y expidió la constancia respectiva.

El término se reanudó el sábado 13 de febrero de 2021, cuando restaban trece (13) días calendario para que se configurara la caducidad de la acción, en ese sentido,

sentido, la norma aplicable a este proceso es el artículo 295 de la Ley 685 de 2001: “De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.

²⁸ Artículo 164 numeral 1, literal d) de la Ley 1437 de 2011.

²⁹ Según constancia de ejecutoria que fue allegada con el escrito de subsanación de la demanda. Índice SAMAI 00008.

³⁰ Ley 1437 de 2011, “ARTÍCULO 69. NOTIFICACIÓN POR AVISO. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo. El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. (subrayado de la Sala). Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.

En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal”. (resaltado de la Sala).

considerando que este fenecía el 25 de febrero y la demanda fue presentada el 23 anterior, ésta fue promovida en tiempo.

Análisis de la Sala

La controversia gira en torno al rechazo por parte de la ANM de la solicitud de legalización ODG-10381 radicada el 8 de mayo de 2013, por considerar que, conforme con el Sistema de Cuadrícula Minero, el área solicitada para el proceso de formalización no se encontraba libre. En ese sentido, el objeto del litigio³¹se circunscribe a determinar si las Resoluciones 001054 del 23 de octubre de 2019 y 000698 del 24 de junio de 2020 resultan inválidas conforme los argumentos expuestos por el actor y, en caso afirmativo, establecer si se accede o no a las pretensiones reparatorias e indemnizatorias del escrito de la demanda.

Para este efecto, en primer lugar, se verificará si los actos demandados vulneraron el debido proceso, el derecho de audiencia y defensa o el principio de publicidad de las actuaciones administrativas. Este cargo por estar fundamentado - parcialmente- en un supuesto similar se abordará conjuntamente con el que denominó el actor violación de normas de debían fundarse, a través del cual cuestiona la aplicación del sistema de cuadrícula minera para resolver su trámite de legalización. Con este objetivo, se analizarán los siguientes aspectos: i) ¿La ANM debía evaluar la solicitud ODG-10381 con el sistema de cuadrícula minera, que, a juicio del actor, no se encontraba vigente a la fecha en que fue radicada, ni tampoco implementada para el momento en que se produjo su rechazo? ii) ¿El denominado concepto de transformación y migración de área al sistema de cuadrícula minera tiene sustento en el ordenamiento jurídico y, en ese sentido, el rechazo de la solicitud se podía basar en ese análisis? y iii) ¿La entidad, previo a decidir de fondo la solicitud, debió poner en conocimiento del demandante el referido concepto, así como la evaluación jurídica que sirvieron de fundamento al rechazo de la petición?

En segundo lugar, se abordará el cuestionamiento atinente a la violación del principio de confianza legítima. Para el efecto deberá establecerse si ¿Las Resoluciones 001054 del 23 de octubre de 2019 y 000698 el 24 de junio de 2020, al aplicar la causal de rechazo prevista en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 violaron el principio de confianza legítima, en tanto desconocieron la expectativa que le crearon al solicitante las disposiciones vigentes al momento de la radicación de la solicitud y durante su trámite, así como las diligencias adelantadas durante este?

En tercer lugar, se estudiará lo referente a la incongruencia planteada por el actor entre la resolución que rechazó la solicitud y aquella mediante la cual se resolvió el recurso de reposición. Para el efecto se establecerá si ¿El hecho de que la resolución mediante la cual se rechazó la solicitud de legalización minera no haya hecho referencia expresa al Sistema Integral de Gestión Minera, mientras que aquella que resolvió el recurso de reposición sí haya aludido expresamente a él,

³¹ Así fue fijado en la audiencia inicial.

constituye un vicio que invalide los actos cuestionados?

En cuarto lugar, se abordará el cargo de falsa motivación por error de derecho y, en ese sentido, deberá definirse si ¿De presentarse una superposición total del área objeto de la solicitud con varios títulos mineros, debió agotarse el trámite de mediación, previo a decidir de fondo la solicitud?

Cuestión preliminar

Por tratarse de un asunto transversal con incidencia en el examen de los cargos de nulidad planteados, se abordará previamente la solicitud de inaplicar por vía de excepción el artículo 325 de la ley 1955 de 2019, así como las Resoluciones 504 de 2018, 505, 703 de 2019 expedidas por la ANI, y del Decreto 2078 del mismo año.

Planteó el actor que el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 debe ser inaplicado por vía de excepción por ser contrario al preámbulo y a los artículos 1, 2, 25, 29 y 53 de la Constitución Política que establecen que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, y que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Así mismo, porque desconoce abiertamente el principio de la dignidad humana y el derecho a percibir el mínimo vital móvil que se garantiza a todos los ciudadanos colombianos. Argumentó que, con base en la norma citada, la autoridad minera negó masivamente las solicitudes de formalización. Adicionalmente, planteó que el procedimiento de mediación previsto en el artículo citado, en caso de superposición, deja en manos del titular de la concesión decidir si quiere o no acogerse a este mecanismo, cuando el deber de la autoridad minera es buscar el equilibrio entre las partes.

Señaló que, de similar forma, debe procederse respecto de las Resoluciones 504 de 2018, 505 y 703 de 2019 expedidas por la ANM, y del Decreto 2078 del mismo año, por cuanto esas normas de rango inferior presentan contradicción con el parágrafo del artículo 330 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que se requería el agotamiento de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas, puesto que se varió la reglamentación para la explotación de los recursos naturales con base en nuevas políticas estatales.

Para resolver, la Sala resalta que la excepción de inconstitucionalidad tiene su fundamento en el artículo 4 de la Carta Política y permite que, en caso de presentarse contradicción entre una norma de inferior nivel y otra de rango constitucional, se inaplique la primera. En ese sentido, el artículo 148 del CPACA dispone que en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez está facultado para, inaplicar de oficio o a petición de parte los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.

No se trata de un control abstracto, sino de un análisis circunscrito a supuestos de

hecho concretos y con efectos interpartes³². Adicionalmente, esta Corporación ha considerado que, para que opere esta figura, es necesario que la contradicción sea manifiesta, de forma tal que del simple cotejo resulte incompatible su aplicación simultánea³³. Se requiere, por ende, de una evidente discrepancia entre las normas y “corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea”³⁴.

Para el caso, no se evidencia tal situación; el artículo 325 de la Ley 1955 estableció reglas que rigen las solicitudes de legalización de minería tradicional radicadas hasta el 10 de mayo de 2013³⁵. Ahora bien, tratándose de parámetros aplicables a trámites en curso y, por lo tanto, sin un pronunciamiento de fondo que generara un derecho a desarrollar la explotación minera, no se aprecia prima facie la vulneración al derecho a la dignidad humana, al trabajo en condiciones y justas, así como a recibir el mínimo vital, más aún cuando la norma ordenó precisamente dar continuidad a los procedimientos administrativos en desarrollo.

Ahora bien, en cuanto a que el artículo 325 introdujo arbitrariamente una causal nueva de rechazo de las solicitudes de formalización -no corresponder a un área libre-, la Sala encuentra que, tal como se razonó en el auto mediante el que se negó la medida cautelar de suspensión provisional, este era un presupuesto que ya establecía el artículo 12 de la Ley 1382, regla al amparo de la cual el actor formuló su petición. Dicha norma señalaba que: “Los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término Improrrogable de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la presente ley, que la mina o minas correspondientes le sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar, y se acredite que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la ley 685 de 2001”. (subrayado de la Sala). En ese sentido, tampoco se identifica una

³² Corte Constitucional, sentencia C-600 de 1998. “La hipótesis del artículo 4 de la Constitución carece justamente de la nota de la generalidad, puesto que la definición acerca de si existe o no la incompatibilidad entre la norma inferior y las fundamentales debe producirse en el caso específico, singular, concreto, y en relación con las personas involucradas en el mismo, sin que pueda exceder ese marco jurídico preciso. Se habla entonces de un efecto inter partes, o circunscrito a quienes tienen interés en el caso. Y la norma inaplicada no se afecta en su vigencia general, aunque, por motivo de la inaplicación, no haya producido efectos en el asunto particular del que se trata. La excepción de inconstitucionalidad no ocasiona consecuencias en abstracto, ni puede significar la pérdida de vigencia o efectividad de la disposición sobre la cual recae, ni tampoco se constituye, dentro de nuestro sistema jurídico, en precedente forzoso para decidir otros casos que, bajo distintas circunstancias, también estén gobernados por aquélla”.

³³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. 66001-23-31-000-2007-00070-01, CP MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ. “ La figura de

la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes. (…) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea. (…)”.

³⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 15 de marzo de 2012, rad. 25000-23-27-000-2007-00072-01(17719), CP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

³⁵ Ante la declaratoria previa de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 y la nulidad del Decreto 933 de 2013.

contradicción manifiesta con las disposiciones constitucionales invocadas.

Respecto del mecanismo de mediación aplicable a los casos de superposición total del área de la solicitud con un título minero, se aprecia que no puede establecerse para el caso concreto la incompatibilidad de la disposición con los preceptos constitucionales invocados, porque el trámite adelantado no llegó a dicha etapa y, en ese sentido, el control en este aspecto se tornaría abstracto y, como se explicó anteriormente, esto resulta improcedente en materia de excepción de inconstitucionalidad.

En cuanto a la inaplicación por vía de excepción de las Resoluciones 504 de 2018, 505 y 703 de 2019, expedidas por la ANM, y del Decreto 2078 del mismo año, no se identifica una contradicción evidente entre las referidas normas y el artículo 330 de la Constitución Política, en la medida en que corresponden a normas expedidas en cumplimiento de lo previsto en los artículos 21 de la ley 1753 de 2015 y 24 de la Ley 1955 de 2019.

A través de las disposiciones citadas se implementó la cuadrícula minera, cuyo propósito fue una mayor seguridad jurídica y una mejor administración y gestión del recurso por parte de la autoridad minera nacional³⁶ así mismo, se desarrolló el Sistema Integral de Gestión Minera (SIGM), como la plataforma tecnológica para la radicación y gestión de los trámites a cargo de la autoridad minera, sin que esto haya implicado una modificación de las reglas para la explotación de los recursos naturales como lo afirma el demandante, quien adicionalmente no desarrolla una argumentación concreta que permita identificar de qué manera esas disposiciones afectan a los derechos de las comunidades indígenas o afrodescendientes.

Establecido que no se reúnen los elementos para aplicar la excepción solicitada, la Subsección procede al estudio de los cargos de nulidad.

El debido proceso, el derecho de audiencia y de defensa, y el principio de publicidad

La Sala principia por resaltar que el Título XII de la Constitución Política consagra el Régimen Económico y de Hacienda Pública; el artículo 332 establece que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables³⁷.

³⁶ En las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se dispuso que la geometría irregular de los títulos mineros ha originado áreas no asignadas entre una y otra concesión y consecuentemente un fenómeno de especulación sobre las mismas, situación que lleva a evaluar la necesidad de migrar hacia un sistema de grilla o cuadrícula para el mejor aprovechamiento del potencial minero en el territorio nacional. Lo cual, a su vez, se traduce en una mayor seguridad jurídica y en una mejor administración y gestión del recurso minero por parte de la autoridad minera nacional (…)”.

³⁷ Corte Constitucional, sentencia C-983 de 2010: “La Corte ha reiterado lo establecido en los artículos 332, 334, 360 y 80 de la Constitución Política, en cuanto a que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos de conformidad con las leyes preexistentes, sobre la facultad de intervención del Estado en la explotación de los recursos naturales y uso del suelo, así como sobre la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Igualmente, esta Corporación ha analizado el régimen legal de propiedad de los recursos mineros, establecido en los artículos 5°, 7° y 10 de la Ley 685 de 2001, determinando la constitucionalidad del precepto que estatuye que los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia de los correspondientes terrenos sean de otras entidades públicas, de particulares o de comunidades o grupos. En relación con estas disposiciones superiores ha manifestado también la jurisprudencia de la Corte, que el

En concordancia con dicho precepto, el artículo 14 de la Ley 685 de 2001 - Código de Minas- dispone que únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional³⁸.

El artículo 15 ibidem prescribe que el contrato de concesión implica para el beneficiario el derecho a establecer “en forma exclusiva y temporal dentro del área otorgada, la existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables, a apropiárselos mediante su extracción o captación y a gravar los predios de terceros con las servidumbres necesarias para el ejercicio eficiente de dichas actividades”. De otra parte, el artículo 45 ejusdem define este acuerdo como: “(…) el que se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de este, los estudios, trabajos y obras de exploración de minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona determinada”.

En ese sentido, la Subsección ha precisado que el área de concesión es un elemento inherente a su objeto y esencial del negocio jurídico³⁹ cuya concreción resulta de particular importancia para establecer, entre otros aspectos, si se trata de una zona libre o se superpone con títulos previamente otorgados. De otra parte, los artículos 64 a 66 del citado estatuto establecen reglas relativas a su demarcación y señalan que, tratándose de terrenos, esta corresponderá a un polígono de cualquier forma y orientación delimitado con referencia a la red geodésica nacional. Así mismo, precisa que, para este efecto, “serán de obligatoria aplicación los principios, criterios y reglas técnicas propias de la ingeniería, geología y la topografía, aceptadas y divulgadas oficialmente”.

Sobre este aspecto, adquiere particular importancia el artículo 21 de la Ley 1753 de 2015 - Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018-, que en el parágrafo⁴⁰ previó la posibilidad de que la autoridad minera nacional acogiera el sistema de cuadrícula para delimitar el área objeto de los contratos de concesión en los que esta debía ser única y continua.

En desarrollo de ese precepto, la ANM expidió la Resolución 504 de 18 de

Estado en su calidad de propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, tiene de un lado, la obligación de conservación de estos bienes y, de otro lado, los derechos económicos que se deriven de su explotación, y por tanto la competencia y la facultad para conceder derechos especiales de uso sobre dichos recursos, a través de concesiones, las cuales constituyen derechos subjetivos en cuanto entrañan un poder jurídico especial para el uso del respectivo bien público”.

³⁸ “ARTÍCULO 14. TÍTULO MINERO. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.

Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto”.

³⁹ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de marzo de 2022. Exp. 67254. C.P. José Roberto Sáchica Méndez.

⁴⁰ “PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, la Autoridad Minera Nacional podrá adoptar un sistema de cuadrícula para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, la cual será única y continua. Así mismo podrá adaptar al sistema de cuadrículas los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, en caso de que el beneficiario de estos así lo decida”.

septiembre de 2018⁴¹, mediante la que adoptó el sistema de cuadrícula minera; el artículo 3 la definió como “la conformada por un conjunto continuo de celdas de tres coma seis por tres coma seis segundos de arco (3,6” x 3,6”), referidas a la red geodésica nacional vigente”. La norma señaló que esta metodología se pondría en funcionamiento junto con la herramienta informática “Sistema Integral de Gestión Minera” o el que hiciera sus veces⁴². La disposición estableció la posibilidad de que los títulos mineros otorgados con anterioridad a su entrada en vigencia, pudieran adaptarse a este sistema en caso de que el beneficiario así lo decidiera y de acuerdo con la metodología que la entidad definiera para este propósito.

Posteriormente, el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019, dispuso la implementación del sistema de cuadrícula en los siguientes términos:

“ARTÍCULO  24.  SISTEMA  DE  CUADRÍCULA  EN  LA  TITULACIÓN

MINERA. La implementación del sistema de cuadrículas se llevará a cabo de acuerdo con las normas de información geoespacial vigentes y los lineamientos que para el efecto defina la autoridad minera nacional.

Todas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional. Por lo anterior no se permitirá la superposición de propuestas sobre una misma celda, con excepción de las concesiones concurrentes. Se entiende por celda el cuadro definido por la autoridad minera nacional como una unidad de medida para la delimitación del área de las solicitudes y contratos de concesión minera.

Los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación del sistema de cuadrícula o el que haga sus veces, migrará a este sistema manteniendo las condiciones y coordenadas en las que fueron otorgados, para lo cual se atenderá la metodología que para el efecto establezca la autoridad minera nacional”. (resaltado de la Sala)

En desarrollo de esa norma, la ANM expidió la Resolución 505 del 2 de agosto de 2019⁴³ y a través de ella, se adoptaron los lineamientos⁴⁴ para la evaluación de los trámites y solicitudes a partir del sistema de cuadrícula y la metodología⁴⁵ para

⁴¹ En los considerando de la resolución se precisó que: “(…)el sistema del Catastro Minero Colombiano (CMC) actualmente funciona mediante la red geodésica Datum Bogotá, la cual es una versión que no corresponde a la utilizada por el IGAC para el manejo de la información geográfica, y el soporte tecnológico con el que cuenta el CMC no permite la actualización de dicho sistema, razón por la cual se requiere adoptar un sistema de coordenadas y de cuadrícula acordes con las necesidades y tecnologías actuales, y así contrarrestar factor de riesgo para el desempeño institucional, que se deriva del aplicativo CMC (…)”.

⁴² El artículo 4°. Dispuso: “Trámites de solicitudes. Las solicitudes y propuestas presentadas con anterioridad y los contratos de concesión generados a partir de la puesta en operación del Sistema Integral de Gestión Minera estarán conformados especialmente  por celdas completas y colindantes por un lado de la cuadrícula minera. Parágrafo. Las dimensiones de las celdas que conforman la cuadrícula minera serán revisadas con base en el análisis que al respecto realice la autoridad minera, cada quinquenio, a partir de la expedición de la presente resolución”.

⁴³ Por medio de la cual se fijan los lineamientos para la migración de los títulos mineros y demás capas cartográficas al sistema de cuadrícula, se establece la metodología para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras en cuadrícula y se implementa el período de transición para la puesta en producción del Sistema Integral de Gestión Minera.

⁴⁴ Contenidos en el anexo técnico: "Lineamientos para la Evaluación de los Trámites y Solicitudes Mineras a Partir del Sistema de Cuadrícula Minera y Metodología para la Migración de los Títulos Mineros al Sistema de Cuadrícula", que hace parte integral de la resolución.

⁴⁵ En los considerandos se precisó: “Que en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se dispuso que la geometría irregular de los títulos mineros ha originado áreas no asignadas entre una y otra concesión y consecuentemente un fenómeno de especulación sobre las mismas, situación que lleva a evaluar la necesidad

la migración de los títulos a ese sistema. Esta norma, definió un periodo de transición en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 3°. Transición. Dar inicio al periodo de transición desde la entrada en vigencia del presente acto administrativo y hasta el treinta y uno

(31) de octubre de 2019. Durante este periodo, se realizará la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras que se encuentren en trámite conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de la presente resolución.

Parágrafo primero. La delimitación del área de las propuestas de contrato de concesión y solicitudes mineras en trámite se establecerá y evaluará con base en la cuadrícula minera de que trata la Resolución 504 de 2018 o la que la modifique, aclare o sustituya.

Parágrafo segundo. Durante el período de transición, se suspenderá la radicación de nuevas propuestas de contrato de concesión y solicitudes mineras, a excepción de las Autorizaciones Temporales, las cuales serán recibidas y evaluadas por la autoridad minera aplicando la cuadrícula minera”. (resaltado de la Sala)

Posteriormente se expidió el Decreto 2078 del 18 de noviembre 2019⁴⁶, por medio del cual se estableció el Sistema Integral de Gestión Minera -SIGM- como la única plataforma tecnológica para la radicación y gestión de los trámites a cargo de la autoridad minera, cuya puesta en producción, según lo previó el artículo 2.2.5.1.2.5. se realizaría por fases que para el efecto definiera la ANM. Así mismo, el numeral 6 del artículo 2.2.5.1.2.4., señaló que la autoridad “debía adoptar las medidas pertinentes para contar con la infraestructura de datos requerida por el estándar Land Administration Domain Model Colombia (Modelo de Dominio de Administración de Tierras para Colombia) en armonía con el sistema de cuadrícula minera, para la interoperabilidad del Sistema Integral de Gestión Minera con el Catastro Multipropósito”⁴⁷.

El anterior recuento normativo permite concluir que, a partir del artículo 21 de la Ley 1753 de 2015, la demandada estaba en posibilidad de establecer el sistema de cuadrícula, lo que efectivamente realizó a través de la Resolución 504 de 2018; posteriormente, el artículo 24 de la Ley 1955 de 2019 determinó que su implementación debía llevarse a cabo de acuerdo con las normas de información geoespacial vigentes y los lineamientos que para el efecto definiera la autoridad minera nacional. Igualmente, dictaminó que: “Todas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional”. La norma tuvo en cuenta las situaciones consolidadas al establecer: “Los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en

de migrar hacia un sistema de grilla o cuadrícula para el mejor aprovechamiento del potencial minero en el territorio nacional. Lo cual, a su vez, se traduce en una mayor seguridad jurídica y en una mejor administración y gestión del recurso minero por parte de la autoridad minera nacional (…)”.

⁴⁶"Por el cual se sustituye la Sección 2 del Capítulo 1 del Título V de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1073 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, en lo relacionado con el establecimiento del Sistema Integral de Gestión Minera -SIGM-".

⁴⁷ Mediante la Resolución 703 del 31 de octubre de 2019 de la ANM, la transición de que trata la Resolución 505 de 2019 se prorrogó “hasta el establecimiento y puesta en producción del Sistema Integral de Gestión Minera - SIGM-”, que fue previsto mediante el Decreto 2078.

operación del sistema de cuadrícula o el que haga sus veces, migrará a este sistema manteniendo las condiciones y coordenadas en las que fueron otorgados, para lo cual se atenderá la metodología que para el efecto establezca la autoridad minera nacional”.

Ahora bien, en desarrollo de esa disposición, se expidió la Resolución 505 del 2 de agosto de 2019 que se refirió concretamente a la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir de la cuadrícula minera y a la migración de estos a ese sistema; posteriormente el Decreto 2078 del mismo año se ocupó del Sistema Integral de Gestión Minera el cual debía armonizarse con el método de evaluación mencionado, pero sin que de allí se pueda concluir que la aplicación de la cuadrícula estuviese supeditada a la implementación del procedimiento de gestión como lo sostiene el demandante, pues dicho condicionamiento inicial, previsto en la Resolución 504, desapareció a partir del mandato del artículo 24 de la Ley 1955 de 2019.

Precisado el punto precedente, se advierte que, respecto de solicitudes en curso, la Subsección ha considerado que ante la inexistencia de una situación jurídica consolidada que surja de la mera presentación de la solicitud de formalización de minería tradicional, la aplicación retrospectiva⁴⁸ del sistema de cuadrícula para la verificación del área libre objeto de la concesión no desconoce ningún derecho perfeccionado.

“Para esta Sala, la aplicación retrospectiva del sistema de cuadrícula minera a las solicitudes de esa naturaleza que se radicaron bajo la vigencia del anterior sistema de celdas, no representa una vulneración de los derechos de los peticionarios, en la medida en que para tal momento no existía un derecho adquirido, sino una mera expectativa, además de que tal figura propende por acabar con la incertidumbre del modelo anterior, que generaba una falta de certeza sobre las áreas que se otorgaban para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables. De acuerdo con lo expuesto, para la Sala es claro que por medio de las Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, el legislador estableció el sistema de cuadrícula como un mecanismo para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera en Colombia y dispuso su aplicación inmediata, incluyendo a las solicitudes que se hubieran presentado con anterioridad a la creación de ese mecanismo. (…). Ahora, el hecho de que el sistema de cuadrícula se hubiera previsto frente a solicitudes en curso no tiene la vocación de afectar ningún interés o derecho de

⁴⁸ La Corte Constitucional, en la sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011⁵, definió la retrospectividad de la Ley en los siguientes términos: “El fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando  su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra- el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad. De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aún no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica [ ... ]”.

los solicitantes, ya que la simple propuesta minera solo concede el derecho de prelación respecto de aquellas que se radiquen de manera posterior, pero su simple radicación no otorga por sí misma la posibilidad de explorar y explotar las minas del Estado, pues ello solo surge una vez se cumplen los requisitos para la firma del contrato de concesión y este se suscribe y registra⁴⁹”

Para el caso, el actor radicó la solicitud el 8 de mayo de 2013⁵⁰, no obstante, atendiendo a lo anteriormente señalado, al momento de resolver de fondo el requerimiento mediante la Resolución 001054 del 23 de octubre de 2019, era viable aplicar la cuadrícula sin que se ello constituya una violación del debido proceso por las razones que se han venido exponiendo. Ahora bien, en el acto administrativo referido, la ANM, dentro de las consideraciones indicó que el Grupo de Legalización Minera emitió el día 6 de octubre de 2019 “concepto de transformación y migración de área al sistema de cuadrícula minera”, esto conforme a la Resolución 505 de 2019, lo cual permite a la Sala concluir que se estaba haciendo referencia a la evaluación de la solicitud en aplicación del sistema de cuadrícula con fundamento en las normas anteriormente analizadas.

Establecido lo anterior, se analizará si el citado concepto, así como la evaluación jurídica del 22 de octubre, mencionados en los considerandos de la Resolución 001054, debieron ponerse en conocimiento del solicitante, previo a tomar la decisión de rechazo de la solicitud como él lo estima y si no haberlo hecho derivaría en una transgresión de los artículos 29 y 209 de la Constitución Política. Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado el alcance del debido proceso en las actuaciones administrativas para señalar que este comprende: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; y, (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados. Ahora bien, la Alta Corte distingue entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa. Las previas son las que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. A su vez, las garantías posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa⁵¹.

El cargo formulado por el recurrente se centra en señalar que la entidad accionada debió correrle traslado del concepto de transformación y migración de área al sistema de cuadrícula minera y de la evaluación jurídica de la solicitud. Al

⁴⁹ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 18 de septiembre de 2023, exp. 2022-00206-00 (69.267), CP Marta Nubia Velásquez Rico. El criterio fue reiterado en sentencia de 25 de octubre de 2024, Sección Tercera, Subsección A, exp. 2021-00071-00 (66.795), CP José Roberto Sáchica Méndez. También pueden consultarse en ese mismo sentido la sentencia del 17 de octubre de 2025, Sección Tercera, Subsección B, exp. 11001-03-26-000-2021-00035-00 (66.615).

⁵⁰ SAMAI, índice 00037, documento

RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ODG_10381_PRINCIPAL(.pdf).

⁵¹ Corte Constitucional, sentencia C-980 de 2010.

respecto, se observa que estos elementos corresponden a los análisis técnico y normativo que la entidad realizó para resolver de fondo la solicitud y, por consiguiente, hacen parte de la motivación del acto, la cual puede ser debatida por el interesado a través de los recursos en sede administrativa o en sede judicial. Se trata por ende de los análisis de la entidad para resolver de fondo la solicitud, sin que se identifique que, dentro de las etapas contempladas para el trámite⁵², esté previsto el traslado alegado por el actor⁵³.

En ese sentido, se responden los interrogantes planteados al establecer que el sistema de cuadrícula debía ser aplicado por la ANM para la evaluación de la solicitud y, en ese sentido, el “concepto de transformación y migración de área al sistema de cuadrícula minera”, tiene fundamento jurídico y deriva precisamente del mandato contemplado en el artículo 24 de la Ley 1955 y las normas que lo desarrollaron⁵⁴, de otra parte, esta validación de orden técnico y la evaluación jurídica corresponden a los fundamentos del acto, los cuales el extremo activo podía controvertir a través del recurso de reposición -y en sede judicial- sin que se requiriera el traslado previo al demandante. Por consiguiente, el cargo no prospera.

El principio de confianza legítima

Señaló el actor que en el transcurso de los seis (6) años que duró el trámite de formalización minera se le aplicó el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, los Decretos 2715 de 2010, 1970 de 2012 y 933 de 2013, disposiciones que le crearon expectativas favorables en el sentido de que, si bien tenía sus trabajos de minería tradicional en un área con una superposición parcial, ello no era obstáculo para “legalizar” su explotación, máxime cuando se realizaron las visitas técnicas el 11 de marzo de 2016 por la ANM y el 25 de mayo de 2016 por Corpoboyacá, en las que se consideró que era viable desde el punto de vista técnico y ambiental continuar con la solicitud. No obstante, la causal de rechazo invocada -inexistencia de área libre para otorgar-, contenida en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, no se encontraba contemplada en ninguna de las normas bajo las cuales se tramitó la solicitud ODG-10381.

Sobre el principio invocado, la Corte Constitucional ha precisado que este: “(…) se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse”⁵⁵. Ha señalado también

⁵² El artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, los Decretos 2715 de 2010, 1970 de 2012 y 933 de 2013, no prevé esta etapa de traslado alegada por el demandante.

⁵³ Corte Constitucional, sentencia T-715 de 2015: “El debido proceso administrativo hace referencia a la obligación en cabeza de todas las autoridades de actuar conforme a los procedimientos que previamente han sido establecidos en la ley, con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales de aquellas personas que pueden resultar afectadas por sus decisiones. Es decir, dichas garantías están enfocadas en salvaguardar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, conforme a preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, para evitar que con la expedición de los actos administrativos se lesionen derechos o contraríen los principios del Estado de Derecho”.

⁵⁴ Artículo 24 de la Ley 1955 de 2019, Resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019 expedidas por la ANM.

⁵⁵ Corte Constitucional, sentencia T-084 de 2000.

que emana de la garantía constitucional de buena fe y tiene el propósito de otorgar estabilidad a la situación que conoce el ciudadano, frente a cambios intempestivos. De esta forma, ha concluido el Alto Tribunal que este no se limita a la estabilidad de la normativa vigente sino también a las actuaciones precedentes de la administración⁵⁶.

Esta Corporación ha precisado que, para que opere este principio debe verificarse que: (i) exista una disposición estatal frente a la que se suscitan expectativas legítimas o de actuaciones suyas que generan estados de confianza en los sujetos, para lo cual se requiere que sean concluyentes, ciertos, inequívocos, verificables y objetivados frente a una situación jurídica particular en virtud de los cuales se crean estados de confianza, plausibles y razonables en la conciencia de los asociados;

(ii) se advierta de un comportamiento estatal homogéneo y constante que conlleve a considerar que las expectativas legítimas y estados de confianza se van a consolidar; (iii) con base en las acciones u omisiones concluyentes y objetivadas del ente estatal, el asociado realizó actos que impactaron su ámbito patrimonial o extrapatrimonial; (iv) la actuación impredecible e intempestiva generó defraudación e impidió la consolidación de las expectativas legítimas y de los estados de confianza de los asociados e impidió la consolidación de derechos; y (v) se violen las obligaciones de adaptación y adecuación que pueden consistir en fijar un plazo razonable para que los afectados puedan adecuarse y adaptarse a las nuevas situaciones jurídicas, crear mecanismos idóneos para que los afectados puedan acoplarse o adoptar mecanismos de compensación⁵⁷.

En este contexto, es necesario ahondar en las disposiciones que rigieron el trámite y lo acontecido en este, pues si bien, como se ha precisado, la sola presentación de la solicitud no genera una situación consolidada, resulta necesario establecer si, como lo plantea el extremo actor, se generaron expectativas legítimas frente a la suscripción del contrato de concesión y si estas fueron lesionadas por la causal de rechazo invocada por la ANM en los actos cuestionados.

Sobre el trámite de legalización de la minería tradicional, el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 dispuso, con carácter temporal, que los explotadores de este tipo de minas podían solicitar el otorgamiento de un contrato de concesión en el término improrrogable de tres (3) años contados a partir del 1º de enero de 2002, siempre que el área solicitada estuviese libre para contratar y cumpliera con todos los requisitos de fondo y de forma para tal efecto⁵⁸; posteriormente, el artículo 12 de la

⁵⁶ Corte Constitucional, sentencia T-206 de 2021.

⁵⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de agosto de 2015, exp. 22.637, C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.

⁵⁸ “ARTÍCULO 165. LEGALIZACIÓN. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1o) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar. Formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código.

Los procesos de legalización de que trata este artículo, se efectuarán de manera gratuita por parte de la autoridad minera. Adicionalmente, esta última destinará los recursos necesarios para la realización de éstos, en los términos del artículo 58 de la Ley 141 de 1994.

Ley 1382 de 2010⁵⁹ determinó que los grupos y asociaciones de minería tradicional que realizaran este tipo de explotación podían solicitar en el término improrrogable de dos (2) años, contados a partir del 9 de febrero de 2010⁶⁰, que la mina correspondiente les fuera otorgada en concesión.

La referida disposición estableció que: (i) el área solicitada debía encontrase libre para contratar; y (ii) correspondía acreditar que los trabajos mineros se venían adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001. Adicionalmente, previó unas reglas en caso de que el área no se encontrara libre por estar superpuesta con una concesión o sobre esta se encontrara en curso una propuesta de contrato⁶¹. La ley 1382 fue reglamentada por el Decreto 2715 de 2010

Los títulos mineros otorgados o suscritos, pendientes de inscripción en el Registro Minero Nacional, con anterioridad a la vigencia de este Código, serán inscritos en el mismo y para su ejecución deberán cumplir con las condiciones y obligaciones ambientales pertinentes.

Tampoco habrá lugar a suspender la explotación sin título, ni a iniciar acción penal, en los casos de los trabajos de extracción que se realicen en las zonas objeto de los Proyectos Mineros Especiales y los Desarrollos Comunitarios adelantados conforme a los artículos 248 y 249, mientras estén pendientes los contratos especiales de concesión objeto de dichos proyectos y desarrollos”.

⁵⁹ “ARTÍCULO 12. LEGALIZACIÓN. Los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la presente ley, que la mina o minas correspondientes le sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar, y se acredite que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001.

Si el área solicitada se encuentra ocupada por una concesión, y siempre que el grupo o asociación demuestre una antigüedad mayor a la que tiene la concesión, se procederá a verificar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones del titular minero y en caso de hallarse en causal de caducidad se tendrá como primera opción para continuar el trámite la solicitud de legalización debidamente presentada, una vez caducado el contrato. En el evento en que el titular se encuentre al día en sus obligaciones, la Autoridad Minera mediará entre las partes para que lleguen a acuerdos, como la suscripción de Contratos de Asociación y Operación debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional previstos en el artículo 221 del presente Código, entre otros, que permitan la explotación por parte de los grupos o asociaciones. Para llegar las partes a estos acuerdos tendrán un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la solicitud del minero tradicional.

Si el área no se hallare libre por la existencia de una propuesta de contrato de concesión y se presentare una solicitud de legalización en los términos de este artículo, se continuará el trámite de la propuesta, y en caso de llegar a ser contrato de concesión, la Autoridad Minera procederá de acuerdo a lo señalado en el inciso tercero del presente artículo. Si la solicitud de propuesta de contrato de concesión se rechaza, se tendrá como primera opción para continuar el trámite, la solicitud de legalización.

PARÁGRAFO 1o. En todo caso, la autoridad minera contará hasta con un (1) año para realizar la visita de viabilización, después de presentada la solicitud de legalización, para resolver el respectivo trámite; y contará hasta con dos (2) meses, a partir del recibo de los PTO y PMA por parte del interesado, para resolver de fondo la solicitud de legalización. Hasta tanto la Autoridad Minera no resuelva las solicitudes de legalización en virtud de este artículo no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código.

En los casos de legalización planteados en el presente artículo, los trámites de evaluación, visita de viabilización y adjudicación de la concesión, se efectuarán de manera gratuita por parte de la Autoridad Minera, quien destinará los recursos necesarios para la realización de estos. Sin embargo, los estudios (PTO y PMA) requeridos para la ejecución de la concesión estarán a cargo de los solicitantes.

PARÁGRAFO 2o. Se considerará legal el barequeo consistente en extracción de materiales de arrastre, siempre y cuando se realice con herramientas no mecanizadas y con una extracción que no supere un volumen de 10 metros cúbicos por día, por longitud de rivera de 200 metros de largo”

⁶⁰ Fecha de publicación de la Ley 1382 en el Diario Oficial No. 47.618 de 9 de febrero de 2010.

⁶¹ i) Si el área solicitada se encuentra ocupada por una concesión, y siempre que el grupo o asociación demuestre una antigüedad mayor a la que tiene la concesión, se procederá a verificar las condiciones de cumplimiento de las obligaciones del titular minero y en caso de hallarse en causal de caducidad se tendrá como primera opción para continuar el trámite la solicitud de legalización debidamente presentada, una vez caducado el contrato.

ii) En el evento en que el titular se encuentre al día en sus obligaciones, la Autoridad Minera mediará entre las partes para que lleguen a acuerdos, como la suscripción de Contratos de Asociación y Operación debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional previstos en el artículo 221 del presente Código, entre otros, que permitan la explotación por parte de los grupos o asociaciones. Para llegar las partes a estos acuerdos tendrán un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la solicitud del minero tradicional.

ii)Si el área no se hallare libre por la existencia de una propuesta de contrato de concesión y se presentare una solicitud de legalización en los términos de este artículo, se continuará el trámite de la propuesta, y en caso de

que posteriormente fue modificado por el Decreto 1970 de 2012.

La Corte Constitucional, en sentencia C-366 del 11 de mayo de 2011, declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 con efectos diferidos por el término de dos (2) años, por el hecho de haberse omitido el trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, con lo cual dicha norma fue expulsada del ordenamiento jurídico el 12 de mayo de 2013, fecha en que también se produjo el decaimiento de los decretos anteriormente citados como consecuencia de la inexequibilidad de la norma reglamentada. En estas circunstancias, el gobierno nacional expidió el Decreto 933 de 2013⁶² que fue suspendido provisionalmente por esta Corporación mediante auto de 20 de abril de 2016⁶³ y a la postre anulado en sentencia de 28 de octubre de 2019⁶⁴.

Posteriormente, la Ley 1955 de 2019, en el artículo 325 estableció una regla para dar continuidad a las peticiones de legalización radicadas hasta el 10 de mayo de 2013, y dispuso que, si la solicitud no se encontraba en área libre esta se rechazaría salvo lo dispuesto en el inciso tercero, esto es, cuando se haya presentado en un área ocupada totalmente por un título minero y este se encontrara vigente a la fecha de promulgación de dicha ley, caso en el que la autoridad realizaría un proceso de mediación entre las partes.

Lo señalado permite esclarecer que la condición de área libre, contrario a lo afirmado por el actor, no surgió de forma sorpresiva con la última disposición referida, puesto que en la Ley 1382 de 2010 estaba prevista, así como en su reglamentación. La siguiente tabla relaciona las normas citadas por el actor como vigentes durante el trámite de la solicitud⁶⁵:

Ley 1382 de 2010, vigente entre el 9 feb 2010 y el 12 de mayo de 2013

“Art. 12. Los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la presente ley, que la mina o minas correspondientes le sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar, y se acredite que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001 (…).

Decreto 2715 de 2010, vigente entre el 28 de julio de 2010 y el 12 de mayo de 2013

“Art. 12. Causales de rechazo. No habrá lugar a la legalización en los siguientes casos: 1. Cuando las áreas solicitadas para legalización se encuentren ocupadas por titulas mineros diferentes a los contratos de concesión. (…)”.

llegar a ser contrato de concesión, la Autoridad Minera procederá de acuerdo a lo señalado en el inciso tercero del presente artículo. Si la solicitud de propuesta de contrato de concesión se rechaza, se tendrá como primera opción para continuar el trámite, la solicitud de legalización.

⁶² En las consideraciones del Decreto se señaló que: “Que la Autoridad Minera a la fecha tiene pendientes de resolver de fondo hasta el agotamiento de la vía gubernativa, cerca de 4.000 trámites de solicitud de formalización de minería tradicional” y “Que por tal razón, deben crearse condiciones de transparencia para el estudio de dichas solicitudes y que las mismas les sean protegidas, teniendo en cuenta que fueron presentadas dentro de la oportunidad legal prevista en la Ley 1382 de 2010”.

⁶³Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, exp. 11001-03-26-000-2014-00156 (52.506), auto de 20 de abril de 2016, CP (E) Jaime Orlando Santofimio Gamboa; esta providencia fue confirmada en sede de súplica por auto de 19 de septiembre de 2018, CP Guillermo Sánchez Luque.

⁶⁴ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, exp. 11001-03-26-000-2015-00169-00 (55.881), sentencia de 28 de octubre de 2019, CP Martín Bermúdez Muñoz.

⁶⁵ Subrayados de la Sala.

Decreto 1970 de 2012, vigente entre el 21 de septiembre de 2012 y 12 de mayo de 2013	“Artículo 20. Causales de rechazo. Se rechazará la solicitud de legalización en los siguientes casos: 1. Cuando las áreas solicitadas para legalización minera se encuentren ocupadas por títulos mineros diferentes a los contratos de concesión, contratos en áreas de aporte o autorización temporal. (…)”
Decreto 933 de 2013, vigente entre el 9 de mayo de 2013 y el 20 de abril de 2016.	“Artículo 28. Causales de rechazo. Se rechazará de plano la solicitud de formalización de minería tradicional en los siguientes casos: 1. Cuando las áreas solicitadas se encuentren ocupadas por títulos mineros diferentes a los contratos de concesión, contratos en áreas de aporte o autorización temporal. (…)”
Ley 1955 de 2019 , vigente desde el 25 de mayo de 2019	“ARTÍCULO 325. TRÁMITE SOLICITUDES DE FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL. Las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentran vigentes y en área libre, continuarán su trámite con el fin de verificar la viabilidad técnica del desarrollo del proyecto minero de pequeña minería. Si la solicitud no se encuentra en área libre esta se rechazará salvo lo dispuesto en el inciso tercero del presente artículo. En caso de que la superposición sea parcial se procederá a los recortes respectivos. La autoridad minera resolverá estas solicitudes en el término de un (1) año contado a partir de la viabilidad técnica de la solicitud. Una vez verificada la viabilidad de la solicitud, la autoridad minera requerirá al solicitante para que presente en un plazo máximo de cuatro (4) meses el Programa de Trabajos y Obras (PTO) a ejecutar y la licencia ambiental temporal para la formalización en los términos del artículo 22 de esta ley, so pena de entender desistido el trámite de formalización. En caso de que se formulen objeciones al PTO y estas no sean subsanadas se procederá al rechazo de la solicitud. Una vez aprobado el PTO y el Plan Manejo Ambiental (PMA) o licencia ambiental temporal se procederá con la suscripción del contrato de concesión. En el evento en que las solicitudes de formalización de minería tradicional se hayan presentado en un área ocupada totalmente por un título minero y se encuentre vigente a la fecha de promulgación de la presente ley, la autoridad minera procederá a realizar un proceso de mediación entre las partes. De negarse el titular minero a la mediación o de no lograrse un acuerdo entre las partes, se procederá por parte de la autoridad minera al rechazo de la solicitud de formalización.

Adicionalmente, desde el punto de vista fáctico, se encuentra que el tema de la superposición se había advertido durante el trámite y era un asunto que la entidad demandada debía resolver. En el acta de visita del 11 de marzo de 2016 (realizada en vigencia del Decreto 933 de 2013) se dejó evidencia de superposición parcial con el título HH8-10001X.

De otra parte, se encuentra en el expediente el Informe Técnico GLM 246 del 22 de marzo de 2016, elaborado por funcionarios de la ANI, derivado de la visita anteriormente citada, en el que se concluyó lo siguiente: (i) el área a formalizar definida luego de la visita de es 69,59237 hectáreas; ii) una vez vencido el término otorgado para el cumplimiento del requerimiento relacionado con la implementación de señales de seguridad⁶⁶, se debería realizar evaluación técnica de verificación; y

(iii) el área de la mina se encuentra parcialmente superpuesta al título HH8-10001X, razón por la cual “se debería surtir el trámite respectivo”.

Obra el concepto técnico CTO-104/16 del 25 de mayo de 2016 emitido por Corpoboyacá en el que recomendó dar viabilidad ambiental a la solicitud e indicó a la ANM que debía requerir al solicitante para implementar una zona de disposición de materiales estériles y para preservar y conservar las fuentes hídricas de la zona

⁶⁶ En la demanda afirma que el 24 de mayo de 2016 allego ante la ANM material fotográfico como prueba del cumplimiento del requerimiento realizado por la entidad.

de influencia, evitando la presencia de caudales de vertimiento.

Por las razones expuestas, la Sala concluye que el área libre fue un aspecto contemplado en las distintas normas que rigieron la actuación, tema que debía ser analizado por la autoridad al momento de resolver, en ese sentido, no se advierte la existencia de una expectativa legítima del solicitante, que hubiese sido lesionada través de una actuación impredecible e intempestiva y, en ese sentido, se responde negativamente el interrogante planteado y, en consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.

Incongruencia entre la resolución que rechazó la solicitud de legalización minera y aquella que resolvió el recurso de reposición

El actor planteó una incongruencia entre la resolución que rechazó la solicitud y aquella mediante la cual se resolvió el recurso de reposición. Expresó que la primera se sustenta en las Resoluciones 504 del 18 de septiembre de 2018 y 505 del 2 de agosto de 2019, sin mencionar el Sistema Integral de Gestión Minera, mientras que en la segunda se indica que una vez transformada la solicitud ODG-10381 al Sistema Integrado de Gestión Minera (ANNA MINERÍA), no quedaba área libre. Sin embargo, tal como se advirtió en el auto que resolvió la medida cautelar, la sustentación de este cargo resulta insuficiente puesto que no se indicó cuáles normas se consideran infringidas.

Con todo, conforme se ha considerado precedentemente, la aplicación de la cuadrícula no estaba condicionada normativamente a la implementación del Sistema Integrado de Gestión Minera, que es la plataforma tecnológica para la radicación y gestión de trámites ante la autoridad minera. En ese sentido, la mención que se hace en la resolución que resolvió el recurso de reposición a dicho sistema no implica una incoherencia que lleve a anulación los actos, pues el elemento base que fue la evaluación de la solicitud bajo el sistema de cuadrícula minera se dejó expreso como fundamento de la decisión en las dos resoluciones.

Falsa motivación por error de derecho

El accionante alegó que los actos adolecen de falsa motivación por error de derecho, en tanto, al no existir área libre por superposición con varios títulos mineros, debió agotarse el trámite de mediación. Para efectos de resolver este cargo, es necesario considerar las reglas previstas en el artículo 325 de la ley 1955 de 2019, en lo que se refiere al área de la solicitud y los eventos en que se presente transposición total o parcial con títulos mineros, a saber: (i) si la solicitud no se encuentra en área libre esta se rechazará, salvo que (ii) se haya presentado en un área ocupada totalmente por un título minero y se encuentre vigente a la fecha de promulgación de la referida ley, caso en el cual la autoridad minera procederá a realizar un proceso de mediación entre las partes; y (iii) en caso de que la superposición sea parcial se procederá a los recortes respectivos.

Ahora bien, en la Resolución 001054 del 23 de octubre de 2019, mediante la cual la ANM rechazó la solicitud de legalización, con fundamento en el concepto técnico

del 6 de octubre de 2019 se concluyó que “el área de encuentra totalmente superpuesta con zonas de exclusión” y “no cuenta con área libre”, así mismo, en la Resolución 000698 del 24 de junio de 2020, al resolver el recurso de reposición, la entidad mantuvo el sustento derivado del concepto mencionado. En ese sentido, ambas resoluciones se apoyan en igual supuesto fáctico, que consiste en la inexistencia de área libre por la superposición total de las celdas con los títulos DLK-113, HH8-10001X y LJ4-08051. De otra parte, el cimiento normativo también es idéntico, esto es, el inciso primero del artículo 325 que señala que “Si la solicitud no se encuentra en área libre esta se rechazará”.

Adicionalmente, al referirse al mecanismo de la mediación, en la citada Resolución 000698 la entidad demandada acudió a una argumentación complementaria para exponer que este aplica en el evento de superposición total con un único título minero y expresamente indicó lo siguiente:

“Lo anterior significa que al existir una superposición parcial con varios títulos mineros y no con un solo título minero, como lo dispone el artículo 325 en comento, no es admisible que la autoridad minera aplique la figura de la mediación dispuesto (sic) en la norma referida, pues ello si (sic) constituiria (sic) una violación de los preceptos legales que impone dicha figura.” (resaltado original)

De acuerdo con lo precedentemente señalado, aunque la entidad hizo mención a una superposición parcial, para efectos de descartar la posibilidad de acudir a la mediación, desde el punto vista fáctico la decisión se sustentó en que el área contiene 76 celdas, todas con interferencia:

CAPA	EXPEDIENTE	MINERALES	No. CELDAS SUPERPUESTAS
TITULO	DLK-113	ESMERALDA	1
TITULO	DLK-113	27
TITULO	DLK-113, HH8-10001X	1
TITULO	DLK-113, HH8-10001X, LJ4- 08051	44
TITULO	HH8-10001X, LJ4-08051	3

Ante tales circunstancias, es claro que la demandada resolvió rechazar la solicitud partiendo de la premisa de inexistencia de área libre. Aun cuando en las resoluciones cuestionadas la ANM hizo alusión a que “el área de encuentra totalmente superpuesta con zonas de exclusión”, esa afirmación constituye una imprecisión en la medida en que estas áreas corresponden a “zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de

los recursos naturales renovables o del ambiente” ⁶⁷, sin embargo, esa errada referencia no modifica el supuesto de hecho que sirvió de sustento a los actos atacados, pues estos se apoyan en la superposición total que se presenta con los títulos mineros DLK-113, HH8-10001X, LJ4-08051 y no respecto de zonas de exclusión en los términos señalados.

Ahora bien, siendo la superposición total con varios títulos mineros el sustentó de la Resolución 001054 del 23 de octubre de 2019 y su confirmatoria, esto no llevaba a descartar la mediación bajo el argumento de que el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 en el inciso tercero hace referencia expresa a “un título minero”. Al respecto debe señalarse que el artículo indeterminado “un” no tiene indefectiblemente el alcance numéricamente limitativo que le dio la autoridad minera, puesto que también puede emplearse en sentido genérico o distributivo para señalar que cada vez que haya un título que ocupe totalmente el área, es procedente adelantar la mediación.

De otra parte, una aplicación de esta regla a partir de una interpretación literal y restrictiva que no atienda su finalidad, desconoce que los procesos de legalización de minería tradicional son un mecanismo de prevención y control, que a su vez busca preservar derechos constitucionales como el trabajo, la libertad de empresa y el mínimo vital⁶⁸. La mediación tiene por objeto buscar la posibilidad de que la explotación minera tradicional coexista con los títulos preexistentes⁶⁹ y las partes puedan explorar conjuntamente mecanismos para este fin. En ese sentido, no resulta acorde con el propósito de la norma restringir esta posibilidad a partir de un entendimiento en el que la expresión “un título minero”, corresponde con “un único título minero”, para derivar de allí una prohibición inexistente⁷⁰.

⁶⁷ El Código de Minas (Ley 685 de 2001) en el artículo 34 señala lo siguiente:” No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras”.

⁶⁸ Corte Constitucional, sentencia C-259 de 2016.

⁶⁹ Corte Constitucional, sentencia C-983 del 2019, al estudiar la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 que contemplaba en el mecanismo de mediación, señaló lo siguiente: “De otra parte, encuentra la Corte que de conformidad con el amplio margen de configuración del Legislador en materia de regulación de las condiciones de explotación de los recursos naturales no renovables, y de las características del juicio de constitucionalidad en estos casos, en el asunto bajo examen no se evidencia ni la irrazonabilidad ni la desproporcionalidad de las medidas adoptadas por el Legislador, para poder declarar inconstitucional la medida. En este caso, por el contrario, encuentra la Sala que la medida adoptada por el Legislador a) cumple una función constitucional, en desarrollo de las funciones de la administración pública – art. 209 CN- para lograr la adecuada consecución de los fines del Estado, que en este caso se concreta en la mediación legítima de la autoridad administrativa entre las partes que tienen derechos o intereses de explotación minera en minas estatales, con el fin de que lleguen a acuerdos que resuelvan posibles conflictos, todo ello de conformidad con la Constitución y con las leyes preexistentes; (b) la medida es idónea y adecuada para la consecución de dicha finalidad, en cuanto el Legislador busca la resolución de conflictos, la formalización y legalización de la minería tradicional y de contera la racionalización de la condiciones de explotación de la minería en Colombia; y c) no se afecta ningún derecho fundamental, ni el debido proceso administrativo, ni los derechos adquiridos alegados por el actor, por cuanto la norma no prevé ninguna medida que afecte los derechos del concesionario, sino tan solo la mediación de la autoridad administrativa”.

⁷⁰ En ese sentido puede consultarse el auto del 29 de septiembre de 2025, exp. 11001032600020210017800 (67.452), CP Nicolás Yepes Corrales: “En ese orden, de conformidad con lo señalado en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 y la posición de esta Subsección sobre el alcance de la figura de la mediación: en materia minera, la motivación expuesta por la ANM para rechazar la solicitud de formalización de minería tradicional No. LGQ-09501 sin surtir el proceso de mediación resulta incongruente, al considerar que ese trámite sólo procede cuando el área solicitada está "ocupada totalmente por un título minero", y prescindir de él cuando aplica la regla de bloqueo a favor del titular que toca la celda parcialmente, aun cuando la aplicación de dicha regla genera la misma consecuencia, esto es, la ocupación total del área, bajo el sistema de celdas, por títulos mineros. Esta circunstancia, frustra el diálogo y solución del conflicto entre los beneficiarios de los títulos que

Por el contrario, si conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-983 de 2010, la mediación cumple una función constitucional que consiste en que la partes puedan llegar a acuerdos que resuelvan posibles conflictos y, por consiguiente, “es idónea y adecuada para la consecución de dicha finalidad, en cuanto el Legislador busca la resolución de conflictos, la formalización y legalización de la minería tradicional y de contera la racionalización de la condiciones de explotación de la minería en Colombia”, no resulta razonable restringirla al supuesto de la existencia de un solo título y descartarla ante la presencia de varios. En ese sentido, si el legislador previó la mediación cuando la superposición total se presenta con un solo título minero, con mayor razón tendría aplicación cuando el área se encuentra ocupada por varios, hipótesis en la que la situación del minero tradicional puede resultar más compleja.

En esa línea, el artículo 21 del Decreto 933 de 2013 preveía la mediación cuando la solicitud de legalización presentara superposición con un contrato de concesión sin restringirla a un escenario único, sino que la concebía como una herramienta general para resolver conflictos entre solicitudes de formalización y títulos preexistentes. Posteriormente, este entendimiento, fue expresamente consagrado por el legislador en el artículo 4 de la Ley 2250 de 2022⁷¹ al señalar que, cuando se evidencie la superposición total con títulos mineros, entre otras actuaciones, se debe informar al Ministerio de Minas y Energía con el fin de iniciar las acciones encaminadas a la mediación entre las partes.

En concordancia es necesario mencionar que el Ministerio de Minas y Energía en la Resolución 40237 del 19 de agosto de 2020, por medio de la cual definió los lineamientos para la mediación y en cuyos considerandos hizo referencia expresa al artículo 325 de la Ley 1955 de 2019⁷² ya había considerado que el proceso pudiera surtirse con uno o varios titulares mineros⁷³.

tocan parcialmente las celdas y el solicitante de la formalización que viene desarrollando actividad minera en el área, a través de la implementación de las figuras jurídicas que pueden emplearse para ese propósito, como, por ejemplo, la devolución de áreas, la cesión de derechos o la cesión de áreas (...) Así las cosas, para el despacho, la pretermisión por la ANM de la etapa de mediación en el proceso administrativo de formalización de minería tradicional prevista en el inciso tercero del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, vulnera la garantía constitucional al debido proceso”.

⁷¹ El inciso séptimo del artículo 4 de la Ley 2250 de 2022 establece lo siguiente: “En el evento de que al iniciar el trámite de radicación de la solicitud por parte de los mineros tradicionales se evidencie la superposición total con títulos mineros, se deberá informar de manera inmediata a la autoridad minera anexando los soportes respectivos y la información general que conlleva la solicitud, como son: mineral, solicitantes, área, entre otros, con el fin de dejar trazabilidad del proceso. Así mismo, se deberá informar al Ministerio de Minas y Energía con el fin de iniciar las acciones encaminadas a la mediación entre las partes en la búsqueda de posibles acuerdos para hacer uso de las figuras jurídicas existentes y aplicables”. (Resaltado de la Sala).

⁷² “Que el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 dispone que la autoridad minera debe proceder a realizar un proceso de mediación en el evento en que las solicitudes de formalización de minería tradicional se hayan presentado en un área ocupada totalmente por un título minero que se encuentre vigente a la fecha de promulgación de la mencionada ley. En estos casos, de negarse el titular minero a la mediación o de no lograrse un acuerdo entre las partes, se procederá por parte de la autoridad minera al rechazo de la solicitud de formalización.

Que teniendo en cuenta que una de las figuras jurídicas posibles en los procesos de mediación es la devolución de áreas para la formalización, y que de acuerdo con lo previsto por el inciso tercero del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, la autoridad minera debe proceder a realizar un proceso de mediación entre las partes; es necesario, en virtud de los principios de coordinación y economía procesal, establecer una previsión especial con el fin de que la mediación que realice este Ministerio, sirva de insumo para resolver el trámite señalado por el articulo 325 mencionado”.

⁷³“Artículo 1°. Objeto. Establecer lineamientos para el ejercicio de la mediación como instrumento que contribuya a la solución de los conflictos que se presenten entre los titulares mineros y los explotadores

De otra parte, debe precisarse que la calificación de "parcial" a la que hizo referencia la ANM en la Resolución 000698 del 24 de junio de 2020 -que resolvió el recurso de reposición- no modifica el hecho de que el área total de la solicitud carece de espacio libre, que es precisamente el supuesto en que es procedente la mediación. La Sala resalta que el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 se refiere a la relación entre el área objeto de legalización y su ocupación por títulos preexistentes y, en ese sentido, el hecho de que diferentes títulos ocupen fracciones complementarias que suman el 100% del área, es materialmente idéntico a que un solo título cubra la totalidad, por consiguiente, en este evento debió activarse el mecanismo de solución.

En estas condiciones, se declarará la nulidad de los actos acusados por haber infringido las normas en que debían fundarse y lesionar el derecho al debido proceso. Si bien el actor tituló el cargo como falsa motivación por error de derecho, los reparos que formuló se refieren sustancialmente a una violación del inciso tercero del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 puesto que, ante el supuesto de la superposición total con varios títulos mineros, la ANM procedió a rechazar la solicitud, cuando, ante ese hecho, se debió agotar el mecanismo de la mediación, lo cual, de contera implicó la violación del debido proceso al pretermitir esta etapa, en los términos anteriormente expuestos.

El restablecimiento del derecho

Habiendo prosperado uno de los cargos formulados, a la Sala le corresponde pronunciarse frente al restablecimiento del derecho, para lo cual, advierte que no cuenta con elementos de juicio para acceder a la pretensión principal que consiste en el otorgamiento del contrato de concesión, en la medida en que la Ley 1955 de 2019 establecía etapas subsiguientes con el fin culminar el trámite de legalización, las cuales no se surtieron⁷⁴.

En estas condiciones, accederá a la pretensión subsidiaria y, en consecuencia, ordenará a la demandada continuar con el trámite de legalización, para lo cual se ordenará a la entidad adoptar las medidas necesarias para adelantar el mecanismo

mineros que vienen adelantando actividades dentro del área del título, para apoyar la formalización de la pequeña minería a través de la figura de la devolución de áreas.

Artículo 4°. Actividades a realizar por el Ministerio de Minas y Energia. El Ministerio de Minas y Energía, a través de la Dirección de Formalización Minera o quien haga sus veces, en el marco de sus competencias, deberá realizar en la mediación las siguientes actividades:

(…)

3. Convocar a mediación individual y/o conjunta al titular o titulares mineros y a los explotadores mineros a través de comunicación escrita, en donde se indique el orden del día, lugar, fecha y hora de la reunión. Artículo 6°. Reuniones de mediación. El Ministerio de Minas y Energía, a través de la Dirección de Formalización Minera o quien haga sus veces, realizará máximo 7 sesiones de mediación con el titular o titulares y los explotadores mineros, bien sea de carácter no presencial, semipresencial o presencial, de acuerdo con las condiciones del territorio, y de estas se levantará un acta por sesión”. (Resaltado de la Sala) ⁷⁴ El inciso segundo del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 establece que: “Una vez verificada la viabilidad de la solicitud, la autoridad minera requerirá al solicitante para que presente en un plazo máximo de cuatro (4) meses el Programa de Trabajos y Obras (PTO) a ejecutar y la licencia ambiental temporal para la formalización en los términos del artículo 22 de esta ley, so pena de entender desistido el trámite de formalización. En caso de que se formulen objeciones al PTO y estas no sean subsanadas se procederá al rechazo de la solicitud. Una vez aprobado el PTO y el Plan Manejo Ambiental (PMA) o licencia ambiental temporal se procederá con la suscripción del contrato de concesión”.

de mediación, de acuerdo con las disposiciones vigentes⁷⁵.

Las indemnizaciones solicitadas

Si bien, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho permite al actor solicitar que se le repare el daño, el hecho de haber prosperado uno de los cargos de nulidad no implica necesariamente que deba accederse a esta pretensión, pues ello depende de la acreditación de los elementos que permitan demostrarlo y atribuirlo a la entidad demandada.

El daño es la afectación a un interés protegido por el ordenamiento jurídico y debe ser antijurídico, esto es, que la persona que lo sufre no esté en el deber de soportarlo. Tiene como características que sea cierto, determinado o determinable y, además, debe ser atribuible al Estado tanto desde el punto de vista fáctico como jurídico⁷⁶. La jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido las nociones de daño y perjuicio, siendo el primero la lesión al interés o derecho protegido y el perjuicio la consecuente “aminoración o menoscabo patrimonial resultante de la lesión o vulneración”⁷⁷.

Para el caso, el menoscabo invocado por el actor consiste en que, con el rechazo de la solicitud de legalización por parte de la ANM -mediante las Resoluciones 001054 del 23 de octubre de 2019 y 000698 del 24 de junio de 2020- se le privó de la realización de la actividad minera que afirma venía adelantando en el municipio de Muzo – Boyacá.

Al respecto debe señalarse que el artículo 332 de la Constitución Política establece que el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. En concordancia con dicho precepto, el artículo 14 de la Ley 685 de 2001 - Código de Minas- dispone que únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional⁷⁸.

⁷⁵ La Ley 2250 de 2022, en el artículo 22- inciso séptimo- señala que: “En el evento de que al iniciar el trámite de radicación de la solicitud por parte de los mineros tradicionales se evidencie la superposición total con títulos mineros, se deberá informar de manera inmediata a la autoridad minera anexando los soportes respectivos y la información general que conlleva la solicitud, como son: mineral, solicitantes, área, entre otros, con el fin de dejar trazabilidad del proceso. Así mismo, se deberá informar al Ministerio de Minas y Energía con el fin de iniciar las acciones encaminadas a la mediación entre las partes en la búsqueda de posibles acuerdos para hacer uso de las figuras jurídicas existentes y aplicables”. Dicha norma procedimental resulta aplicable por tratarse de un trámite en curso.

⁷⁶ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de mayo de 2012, rad. 17001-23-3-1000-1999-0909-01(22592), CP: Enrique Gil Botero.

⁷⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 18 de noviembre de 2021, expediente 49.197, M.P. Alberto Montaña Plata. En el mismo sentido se pronunció la Subsección A en sentencia del 13 de septiembre de 2024, exp. 68.772, C.P. María Adriana Marín.

⁷⁸ “ARTÍCULO 14. TÍTULO MINERO. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.

Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto”.

En ese sentido, tratándose de una solicitud de legalización en curso y, por lo tanto, sin estar amparada en un contrato de concesión que generara un derecho a desarrollar la explotación minera y habiéndose descartado inclusive la existencia de una lesión a una expectativa legítima⁷⁹, es dable concluir, que no se encuentra acreditada una lesión a un derecho protegido por el ordenamiento jurídico en cabeza del demandante.

Si bien la razón esbozada es suficiente para despachar desfavorablemente las pretensiones indemnizatorias en cuanto no está acreditada la lesión a un derecho protegido por el ordenamiento jurídico. En gracia de discusión, los elementos de prueba allegados por el actor tampoco corroboran lo que sería el perjuicio derivado que, según afirma el actor, consiste en la inversión realizada para la explotación tradicional de esmeraldas de la mina “El Garabato” en el municipio de Muzo – Boyacá. Para acreditarlo aportó un dictamen pericial elaborado por el geólogo José Luis Abella Santos⁸⁰.

En cuanto a la valoración del peritaje, el artículo 232 del CGP dispone que “El juez apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso”⁸¹. Bajo estos parámetros se procederá a examinar la experticia allegada con la demanda⁸².

⁷⁹ Supra, párrafo 92.

⁸⁰ El señor Abella Santos acredita ser geólogo con matrícula profesional 2571; adicionalmente, según se consigna en la hoja vida anexa al dictamen, tiene experiencia principalmente en la realización de estudios geoeléctricos, perforación con taladro mecánico y consultorías para la elaboración e implementación de manejo y restauración ambiental para declaratoria de impacto ambiental, informes de exploración, trabajos e inversiones y mapas de riesgo y, en otros estudios ambientales.

⁸¹ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de septiembre de 2024. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, ad. 25000-23-36-000-2017-00825-01 (71.205), cuyo tenor indica “Sobre dicho tópico, esta Subsección ha indicado que el dictamen pericial debe ser claro, preciso, exhaustivo, sólido y de calidad. Asimismo, debe analizarse en conjunto con lo acontecido durante el interrogatorio del perito^# y la explicación de los exámenes, experimentos e investigaciones efectuadas, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de las conclusiones, so pena de carecer de eficacia probatoria.” Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A, sentencia del 21 de febrero de 2025, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. Rad. 41001-23-33-000-2017-00626-01 (71.583), donde se refirió textualmente que: “Como lo ha indicado esta Subsección, con fundamento en los artículos 226 y 232 del CGP, la eficacia probatoria de los dictámenes periciales depende de que satisfagan determinadas condiciones de contenido, en particular, la nitidez, firmeza y justificación de sus conclusiones. Estas deben apoyarse indefectiblemente en el “estudio técnico o científico basado en el análisis objetivo de fuentes mediante un método o secuencia lógica que le otorgan la connotación de una verdadera declaración de ciencia. Como prueba técnica debe partir por la definición clara y precisa de su objeto, transitar por la demostración rigurosa de que sus cálculos se fundan en información cierta y corroborable, y acreditar el rigor de un método científicamente válido que lleve a los mismos resultados si el ejercicio se repitiera”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera – Subsección A, sentencia del 25 de noviembre de 2025, C.P Fernando Alexei Pardo Flórez. Rad: 25000233600020200032902 (72351).

⁸² Respecto de esta prueba, la entidad demandada en su argumentación de cierre planteó que no puede ser

tenida en cuenta porque no se surtió su contradicción. Al respecto, el artículo 218 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 54 de la Ley 2080 de 2021 prescribe que cuando el dictamen sea aportado por las partes o decretado de oficio, la contradicción y práctica se regirá por las normas del Código General del Proceso. A su vez, el artículo 218 de ese estatuto dispone que la parte contra la cual se aduce un dictamen pericial puede solicitar la comparecencia del perito a la audiencia, aportar otro o realizar ambas actuaciones, lo cual debe ser pedido dentro del término de traslado del escrito con el cual haya sido aportado o, en su defecto, dentro de los tres (3) días siguientes a que se pusiera en conocimiento de su contraparte. Para el caso, dado que la AMN no contestó la demanda y en esa medida guardó silencio al respecto, no era imperativo su contradicción en audiencia, pues no medió solicitud de la demandada en ese sentido. Adicionalmente, en la audiencia inicial, se profirió auto del decreto de pruebas en el que por las razones expuestas se prescindió de la contradicción en audiencia, decisión no fue recurrida por la entidad demandada.

En el dictamen se advierte que la valoración de la inversión se realizó con base en la visita efectuada el 30 de septiembre de 2020 al área de la solicitud ODG-10381 en la que se encontró una excavación de 961,28 mts, se precisa además que, por tratarse de minería informal, no se cuenta con ningún tipo de registro contable. El peritaje concluye que en la referida mina se ha realizado una inversión de cuatro mil trescientos un millón setecientos catorce mil quinientos setenta y cinco pesos ($4.301´714.575), sin embargo, las explicaciones no permiten establecer la solidez de esta conclusión. Sostiene el perito que la referida cifra se obtiene a partir del siguiente análisis:

“Avanzar 1 mL de túnel implica muchos factores que facilitan o dificultan el trabajo (martillos hidráulicos en uso, si hay o no uso de explosivos, tipo de roca que se esté cortando en el momento). Teniendo en cuenta lo anterior, promediando valores y habida cuenta que en el avance de 1 metro de túnel es necesario el trabajo de dos turnos de trabajo durante 5 días, se ha calculado el valor de avance de 1 mL en:

1. Mano de Obra	$3.800.000
2. Materiales	$215.000
3. Propiedad, planta y Equipo	$180.000
4. Subcontratación	$100.000
5. Servicios públicos	$100.000
6. Ambiental	$50.000
7. Impuestos, tasas, contraprestaciones	$30.000

Para un total por metro de $4'475.000 (Cuatro Millones Cuatrocientos Setenta y Cinco Mil pesos) por metro lineal excavado. Llevado este valor a los 961.28metros que corresponden de manera conjugada a los trabajos en la bocamina EI Garabato, tendríamos un valor global de $4.301'714.575 (Cuatro Mil Trecientos Un Millones Setecientos Catorce Mil Quinientos Setenta y Cinco pesos).

Los valores con los que se construye la tabla que se muestra a continuación se han obtenido de fuentes humanas en el sector con el objeto de establecer el tiempo promedio de vida útil de martillos, carros, brocas (Una broca mal usada puede durar 2 horas, se calcula para todos los items un tiempo de vida útil en función a un buen uso), para un lapso de cerca de 35 años. Los precios se obtuvieron de empresas proveedoras de elementos para minería que permiten verificar los precios desde sus páginas web como Doblon S.A.S.(, Full Mineria Minería y Construcción (, Polminera (https://www.polminera.com)”.

Sin embargo, no se encuentra el sustento que permita determinar cuál fue concretamente la información que obtuvo de fuentes humanas o en dónde está consignada, tampoco es posible establecer cómo llegó a las cifras que tomó como base para determinar al valor de avance de un metro lineal. Si bien se indica en el numeral 1. “mano obra” la suma de $3'800.000, que, según el mismo documento correspondería a sueldos, subsidio de transporte, horas extras, cesantías, dotaciones, cotizaciones a seguridad social, entre otros, no hay elementos que permitan conocer cómo se llegó a este valor y qué soportes o referencias se utilizaron. De igual manera sucede con el numeral 5. “servicios públicos” que según el dictamen tiene en cuenta los costos de energía y telefonía móvil, sin embargo, no se allegó o refirió algún soporte de los valores calculados por estos conceptos. Similar situación se presenta con el numeral 6. “Ambiental”, que según el escrito

correspondería  a  “Obras  PMA  (Recuperación morfológica, revegetalización,reforestación, manejo de taludes), pólizas legales de cumplimiento minero ambiental y otros seguros, y tasas retributivas (Vertimientos, uso de agua, aprovechamiento forestal)”, puesto que no hay ningún elemento que acredite la realización de dichas actividades. Esto sucede también con el numeral 7. referente a “impuestos, tasas y contraprestaciones”, pues, no hay ningún fundamento, relación de pagos de tributos o del cálculo realizado.

En lo que refiere a los datos incluidos sobre maquinaria y equipo, en el documento se consigna la siguiente información, sin que sea explícito cómo, a partir de las cifras incluidas en la tabla, se llega al valor de numeral 3. “Propiedad, planta y equipo” por $180.000.

CANT	ITEM	VR. UNIDAD	VR.TOTAL
18	MARTILLOS ELÉCTRICOS BOSCH	$3.200.000	$ 57.600.000
13	ROMPEDORES DEMOLEDORES	$2.300.000	$ 29.900.000
16	VENTILADORES DE 2HP	$ 750.000	$ 12.000.000
19	ELECTROBOMBAS SUMERGIBLES PEDROLO	$ 825.000	$ 15.675.000
6	PLANTAS ELECTRICAS	$6.500.000	$39.000.000
19	CARROS BOOGIES	$ 750.000	$ 14.250.000
50	CABLE ALAMBRE #8 ROLLO x 100 MTS	$ 180.000	$9.000.000
14	ROLLO BOLSA PARA AIRE	$250.000	$3.500.000
69	VARILLA BROCA	$ 230.000	$ 15.870.000
40	LAMPARA MINERIA	$ 170.000	$6.800.000
1	COMIDA	$140.000.000	$140.000.000
1	LUZ ELÉCTRICA	$ 55.000.000	$ 55.000.000
3000	UNIDADES MADERA	$ 20.000	$60.000.000
TOTAL		$458,595.000

De otra parte, al contrastar esta información con el acta de visita del 11 de marzo de 2016 realizada por la ANM⁸³ y el informe técnico GLM-246 derivado de la misma,

⁸³ El perito informa que para elaborar su concepto tuvo en cuenta el informe técnico de visita No. GLM-246 del 22 de marzo de 2016, realizada por la Agencia Nacional de Minería al área de la solicitud ODG-10381.

-documentos que allegados con la demanda- se reflejan datos distintos tanto en equipos como en cantidades-, sin que con el dictamen se haya allegado algún elemento que corrobore que estos elementos se hayan verificado en la visita que indica haber realizado el 30 de septiembre de 2020⁸⁴ o por otro medio.

“

_”85

“

 ”86

Lo anterior es suficiente para concluir que el dictamen aportado no reúne las condiciones de solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, y, por consiguiente, no resulta idóneo para acreditar el perjuicio cuya reparación se pretende.

⁸⁴ En el dictamen se indica lo siguiente: “Por lo anterior, para las conclusiones del presente dictamen se tomará como base la visita realizada a la solicitud de minería tradicional No. ODG-10381, el 30 de Septiembre de 2020, en la cual se encontró en la BM EL GARABATO un túnel de alrededor de 500 metros de labor interna en sentido Este-Oeste y galerías anexas, gajos y clavadas, para un total de 961.28 metros de trabajos realizados por el señor RINCÓN MURCIA”.

⁸⁵ Acta de visita ANM, 11 de marzo de 2016.

⁸⁶ Informe técnico GML-246 de la ANM.

De otra parte, en lo que respecta el daño moral entendido este como la aflicción o el dolor por la afectación de un bien jurídicamente protegido⁸⁷, la Sala se remite al análisis precedente que concluyó que este menoscabo no fue acreditado, en tanto el demandante no tenía un derecho que amparara la explotación minera cuya formalización pretendía y tampoco certeza respecto del resultado del trámite en curso, y en esa medida, no es posible predicar una lesión a un bien amparado por el ordenamiento jurídico, pues, se reitera, la solicitud de legalización no genera derechos para quien desarrolla la explotación sin contar con un contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.

Ahora bien, si en gracia de discusión se partiera del supuesto de la existencia del daño, este no sería imputable a la entidad demandada. En el dictamen pericial⁸⁸ elaborado por el psicólogo John Samir Padilla Mora, con base en entrevistas al demandante y personas de su entorno⁸⁹ y la aplicación de las pruebas “Inventario de Evaluación de la Personalidad (PAI) e Inventario de Depresión Estado-Rasgo (IDER)”, se concluyó que, siendo la minería la principal actividad del demandante, “La interrupción de este eje fundamental desestabilizó su autoconcepto y objetivos vitales, generando alteraciones afectivas (tristeza profunda, anhedonia, sensación de vacío), cognitivas (rumiación, pensamientos intrusivos, dificultades atencionales), y conductuales (aislamiento, inhibición conductual o conductas compulsivas)”. En este punto debe señalarse que no son de recibo los reparos formulados por entidad demandada sobre la ausencia de la historia clínica del señor Ómar Rincón Murcia y la idoneidad del perito para emitir un diagnóstico, puesto que el objeto de la prueba no era acreditar un daño a la salud o una patología en concreto, sino el menoscabo moral en los términos ya descritos.

Obra en el plenario el testimonio de Eliseo Moreno Fajardo⁹⁰ quien manifestó conocer al demandante hace aproximadamente 28 años y haber sido su colega de trabajo de minería, corroboró que conocía que él tenía una explotación minera, que el corte se llamaba el Garabato en el municipio de Muzo Boyacá y que este constituía su principal fuente de ingresos y declaró haberlo visto “bastante decaído o desmoralizado”.

Sin embargo, la Sala observa que la aflicción padecida por el demandante no puede atribuirse a la decisión de ANM respecto de la solicitud de legalización en curso, pues esta deriva de distintos sucesos que se detallan en la respuestas del

⁸⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 30 de junio de 2011, rad. 19001-23-31-000-1997-04001-01(19836), CP Danilo Rojas Betancourth. “Cuando se hace referencia al daño moral, se alude al generado en "el plano psíquico interno del individuo, reflejado en los dolores o padecimientos sufridos a consecuencia de la lesión a un bien". Este daño tiene existencia autónoma y se configura una vez satisfechos los criterios generales del daño: que sea particular, determinado o determinable, cierto, no eventual y que tenga relación con un bien jurídicamente tutelado”.

⁸⁸ SAMAI, índice 00190, El perito concluye que: “El rechazo de la solicitud produjo una afectación psicológica relevante en el usuario, alterando de modo significativo su homeostasis emocional y psicológico-social. Esta afectación se articula, principalmente, en torno a un duelo complicado, entendido desde la psicopatología como un proceso de pérdida que sobrepasa la capacidad adaptativa y cuya resolución se dificulta o se detiene, desembocando en sintomatología depresiva y ansiosa. Lo anterior está alineado con los criterios del DSM-5-TR, que reconocen la pérdida de roles centrales para la identidad –como el trabajo u oficio tradicional, en este caso la minería– como desencadenante de síntomas clínicos”.

⁸⁹ Entrevistas a Andrés Rincón (hijo) y Edith Gisette Rincón (hija)..

⁹⁰ SAMAI, índice 00205, audiencia de pruebas, minuto 15 en adelante.

actor en la entrevista que le realizó el perito y de las que se destacan por lo menos tres eventos relevantes: (i) la pérdida del contrato de concesión 693-0 que amparaba la explotación⁹¹ “por el no pago de canon”; (ii) el rechazo posterior de la solicitud de formalización discutida en este proceso; y (iii) la referencia que hace al posterior despojo físico, por parte de terceros, del terreno en el que se encuentra la explotación minera⁹². En el contexto descrito, no es posible imputar a la entidad demandada el estado de aflicción descrito por el perito y derivarlo específicamente del rechazo de la solicitud ODG-10381.

Conclusión

Conforme a lo expuesto, se declarará la nulidad de la Resolución n°. 001054 del 23 de octubre de 2019 a través de la cual la entidad demandada rechazó la solicitud ODG-10381 y de la Resolución n°. 000698 del 24 de junio de 2020 que la confirmó, por infracción del inciso tercero del artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 y violación del debido proceso. A título de restablecimiento del derecho se ordenará continuar con el trámite de legalización en los términos precedentemente señalados, y se negarán las demás pretensiones de la demanda.

Costas

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021⁹³, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código de Procedimiento Civil -hoy CGP-.

El numeral 1 del artículo 365 del C.G.P. señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. De otra parte, el numeral 8 ibidem prescribe que “sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. A su vez, el artículo 361 del CGP establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.

⁹¹ “Mis labores, primero comentarles que las inicié en el año 1990 como minero tradicional y en el año 1995 nos legalizamos con un contrato de concesión que nos concedió el Estado en el año 1995 con el número 693-

0. De ahí en adelante, pues seguimos laburando. Con el título ya comenzamos a cumplir con lo que se requería. Desafortunadamente, pues ocurrió de que el representante legal de la compañía que metimos como gerente no tuvo, como muy al tanto del proceso, mientras nosotros trabajábamos. Aquí en Bogotá, dirigía la administración de ese proceso. Por causa del destino, no sé qué pasaría, el señor nos dejó perder el título por el no pago de un canon”.

⁹²“En el 2023, llegó un individuo, un delincuente, lo llamo yo porque tiene muchos antecedentes y no sé por qué la justicia no procede. Llegó de una forma armada y la gente que yo tenía cuidándome, porque yo tenía más de 300 millones de herramientas ya, y se apoderó de la finca. Me sacó a los muchachos al que tenía y lo secuestró, lo sacó a punta de pistola, lo subió a un carro, lo llevó y lo puso en el terminal de Muzo y le dijo que no volviera por allá y que, si yo llegaba a llegar, que él me recibía también a bala”.

⁹³ “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

<Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.

Ahora bien, el numeral 5 del artículo 365 del CGP prescribe que en caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez puede abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial. En ese sentido, considerando que sólo prosperaron parcialmente las pretensiones del actor⁹⁴, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución n°. 001054 del 23 de octubre de 2019 a través de la cual la entidad demandada rechazó la solicitud ODG-10381 y de la Resolución n°. 000698 del 24 de junio de 2020 que la confirmó.

SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Minería continuar con el trámite de la solicitud ODG-10381. Para el efecto, la entidad deberá adoptar las medidas necesarias para adelantar el mecanismo de mediación, trámite que deberá iniciar dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la sentencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO:  NO CONDENAR en costas.

QUINTO: ARCHIVAR el proceso de la referencia, una vez en firme esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ  JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

VF

⁹⁴ En particular se negaron las pretensiones de carácter patrimonial.