EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – Naturaleza y finalidad. Reiteración jurisprudencial / EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – Niega la solicitud por improcedente
[La] parte accionante acudió en sede administrativa mediante escrito radicado el 18 de septiembre de 2015 ante la Fiscalía General de la Nación, por cuya virtud solicitó extender, a su caso, los efectos de "la sentencia de unificación jurisprudencial expedida por el Honorable Consejo de Estado en Sentencia de 17 de octubre de 2014, radicación 52001-23-31-000-1996-7459-01, Expediente 23.354, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez" (...), incurriendo en un error de digitación en la identificación de la providencia que se pretende, puesto que aquella se profirió el 17 de octubre de 2013; no obstante esta Sala prescindirá del tal error por no alterar el cumplimiento del requisito y se referirá a la sentencia concerniente a la procedencia de la declaratoria de responsabilidad extracontractual y patrimonial de la Nación –Fiscalía General– por la privación injusta de la libertad de los ciudadanos. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza y fines de la extensión de la jurisprudencia, consultar auto de 28 de agosto de 2014, Exp. 51628 y de 4 de noviembre de 2015, Exp. 55516, ambos con ponencia del consejero Hernán Andrade Rincón (E).
EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – Requisitos procedimentales y sustanciales / SOLICITUD ANTE LA ADMINISTRACIÓN – Presupuesto ineludible para el interesado. Le corresponde al interesado aportar la copia de la solicitud / CONGRUENCIA ENTRE LA SOLICITUD PREVIA Y EL ESCRITO PRESENTADO AL CONSEJO DE ESTADO – Debe existir identidad de objeto entre ambos escritos / ESCRITO RAZONADO – Debe contener argumentos de procedencia de la solicitud
[P]ara que el particular quede habilitado para acudir ante el Consejo de Estado en busca de que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación, constituye presupuesto ineludible que de manera previa haya acudido ante la autoridad pública competente con ese propósito y que, además, esta le haya negado –total o parcialmente– su solicitud, bien sea de manera expresa o forma tácita por vencimiento del término con que cuenta para resolverla sin que lo haya hecho.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269
EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – Requisitos procedimentales y sustanciales / OPORTUNIDAD – El interesado tiene 30 días hábiles contados a partir de la notificación o comunicación de la decisión de la Administración siempre que la acción no haya caducado
De conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, la parte interesada cuenta con treinta (30) días hábiles para acudir ante el Consejo de Estado, los cuales inician a partir de la notificación o comunicación de la respuesta desfavorable de la autoridad administrativa, o cuando esta haya guardado silencio vencido el término que le concede la ley para su pronunciamiento. (...) De otro lado, el artículo 102 del Estatuto de lo Contencioso Administrativo prevé que "... el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado..." (se destaca).
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102
EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA – Requisitos procedimentales y sustanciales / QUE SE TRATE DE UNA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por la necesidad de unificar jurisprudencia / QUE SE TRATE DE UNA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – No acreditado
[P]ara considerar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, será necesario verificar que aquella se pida respecto de una sentencia de unificación, tipo de providencia que en la Ley 1437 de 2011, en el artículo 270, está definida
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270
EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – En asuntos de delitos sexuales, especialmente contra menores de edad, la Sección ha optado por analizar la existencia de otros factores adicionales a los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, tales como los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad de la medida de privación de la libertad
A la luz de las más recientes tesis, la anterior sentencia de unificación en materia de privación injusta de la libertad contrae su análisis a que se verifique de forma llana la existencia del daño (la privación de la libertad) y que, por consiguiente, escinde o desnaturaliza los elementos en los que se estructura la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, teniendo en cuenta que relega por completo la necesidad de que se conciba y se demuestre la antijuridicidad de aquél (del daño), aun cuando este presupuesto, en los términos del artículo 90 superior y del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, se torna imprescindible para que surja la obligación de reparar los perjuicios ocasionados en asuntos de privación injusta de la libertad. (...)no basta con acreditar simplemente la existencia de la privación de la libertad y la ausencia de condena sino que debe probarse la materialización de un daño antijurídico con tal circunstancia: "(...) de modo que no basta demostrar que no hubo condena en el proceso penal, sino que es necesario ir más allá, a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, para determinar, entre otras cosas, si el daño padecido con la privación de la libertad fue o es antijurídico o no".
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 68 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E)
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-26-000-2016-00035-00(56438)
Actor: ÁLVARO ENRIQUE URREA AMÉZQUITA Y OTROS
Demandado: RAMA JUDICIAL – FISCALÍA GENERAL
Referencia: PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA (Auto)
Temas: PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Naturaleza y finalidad de la figura / PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos procedimentales y sustantivos / PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Se deniega porque la información que obra en la actuación no arroja la certeza necesaria para ordenar que se extiendan los efectos de la sentencia de unificación / Deben ser analizados de fondo otros factores distintos al objeto de unificación de la sentencia de Sala Plena de Sección Tercera, en el proceso judicial respectivo
Se procede a resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia que, en materia de privación injusta de la libertad, elevó el señor Álvaro Enrique Urrea Amézquita -y otros- frente a la Fiscalía General de la Nación.
I. ANTECEDENTES
1. La petición
Los señores Jesús María, Ramón Darío, Luis Jorge, Jairo Alberto y María del Rosario Urrea Amézquita; Álvaro Enrique Urrea Amézquita, en nombre propio y representación de su menor hija María Andrea Urrea Barriga, y María del Rosario Amézquita de Urrea, por conducto de apoderado judicial, solicitaron que se extiendan los efectos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con el título de imputación aplicable por daños ocasionados a raíz de la privación de la libertad contra persona a quien se le profirió medida de aseguramiento, pero se le exoneró en aplicación al principio in dubio pro reo, para cuyo efecto invocaron la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación el 17 de octubre de 2013, dentro del proceso con número de radicación 52001-23-31-000-1996-07459-01 (23.354), con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez.
2. Los hechos
El 18 de septiembre de 2015, el actor solicitó ante la Fiscalía General de la Nación extender los efectos de la sentencia expedida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, bajo radicado 52001-23-31-000-1996-7459-01, sobre el régimen de responsabilidad aplicable a casos de privación injusta de la libertad, de conformidad con los siguientes fundamentos fácticos[1]:
- El 13 de mayo de 2004, Luz Gabriela Barriga Lesmes, en su condición de madre de una menor, formuló denuncia penal ante la Dirección Seccional de Fiscalías delegada ante los Jueces Penales de Bogotá contra Álvaro Enrique Urrea Amézquita por el delito de actos sexuales con menor de 14 años agravado.
- Álvaro Urrea Amézquita fue vinculado formalmente al proceso penal mediante apertura de instrucción y diligencia de indagatoria, y posteriormente, la Fiscalía 4º Seccional de Zipaquirá mediante Resolución del 2 de agosto de 2005, resolvió (se transcribe de forma literal):
- La medida de aseguramiento fue impugnada por el sindicado y posteriormente revocada el 28 de noviembre de 2005, por la Fiscalía Seccional 234 de la Unidad Nacional de Delitos contra la Libertad, Integridad y Formación Sexual, es decir, que estuvo privado de la libertad durante 3 meses y 20 días.
- El 22 de abril de 2013 se absolvió a Álvaro Urrea Amézquita por el delito de actos sexuales con menor de 14 años, agravado, en virtud del principio in dubio pro reo. La decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Cundinamarca el 22 de agosto de 2013.
- Solicitud de extensión de jurisprudencia dirigida a la Fiscalía General de la Nación, bajo radicado DJ 20156333368912.
- Solicitud de revocatoria de la medida de aseguramiento impuesta a Álvaro Urrea Amézquita.
- Resolución de situación jurídica del señor Álvaro Urrea Amézquita.
- Sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Descongestión de Zipaquirá en la que se absolvió al señor Álvaro Enrique Urrea Amézquita como autor del delito de actos sexuales con menor de 14 años, agravado.
- Fallo de segunda instancia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, que confirmó la sentencia proferida por Juzgado Penal del Circuito de Descongestión de Zipaquirá.
- Certificaciones labores y académicas de Álvaro Urrea Amézquita.
- Registro civil de nacimiento de cada uno de los demandantes.
- Columna de opinión del diario El Tiempo, que se refirió al proceso penal adelantado en contra del actor.
"PRIMERO: PROFERIR medida de aseguramiento de detención preventiva, sin derecho al beneficio de libertad de condicional, contra el ciudadano Álvaro Enrique Urrea Amézquita.
"SEGUNDO: La presunta conducta punible imputable al señor Álvaro Enrique Urrea Amézquita es la descrita y tipificada en el artículo 209 del C.P. Penal aumentadas por el artículo 14 de la ley 890 de 2004, a partir del primero de enero de 2005.
"TERCERO: sin embargo resulta viable sustituirla de oficio por detención domiciliaria en voces del parágrafo del artículo 357".
El 24 de noviembre de 2015, la Dirección Jurídica de la Fiscalía General de la Nación negó la solicitud de extensión elevada por el señor Urrea Amézquita; de la que se lee: (transcripción literal incluidos posibles errores):
"La sentencia de unificación invocada es entonces un mandato dirigido a los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa, mas no a las autoridades administrativas, según el cual, estos están obligado a aplicar dicho título de imputación objetiva únicamente a los casos en los que se trate de una persona objeto de una medida de aseguramiento en un proceso penal y que luego haya sido absuelta por aplicación del indubio pro reo.
"Las autoridades administrativas, por su parte, no fueron facultadas a través de esta sentencia, para auto declararse administrativamente responsable y extender sin declaratoria judicial previa los efectos de la sentencia estudiada, a casos análogos. Por ello, es labor del juez administrativo hacer estas valoraciones y acatar lo ordenado por la sentencia de unificación en el caso concreto"[2].
Una vez surtido el trámite administrativo, el peticionario presentó solicitud ante el Consejo de Estado el 3 de febrero de 2016.
3. La documentación allegada con la petición
La parte accionante allegó como soporte probatorio de la solicitud de extensión, los siguientes documentos[3]:
4. El trámite de la solicitud en sede judicial
Previo al auto que avocara el conocimiento, mediante proveído del 13 de abril de 2006, el consejero ponente requirió al demandante para que aportara constancia de notificación del oficio proferido por la Fiscalía General de la Nación con radicado 20151500086021 del 24 de noviembre de 2015, por medio del cual se negó la aplicación de los efectos de la jurisprudencia invocada[4].
El requerimiento fue atendido por la parte accionante mediante memorial del 20 de abril de 2016 en el que indicó (transcripción literal incluidos posibles errores):
"Al respecto, me permito informarle comedidamente que dicha solicitud se tramitó al interior de un mero intercambio de correspondencias entre el suscrito abogado y la autoridad administrativa requerida, por lo que este proceso se surtió en estricto ejercicio de un procedimiento administrativo o judicial y por tanto, la decisión negativa de la Fiscalía General de la Nación no fue propiamente notificada, como acto o fenómeno procesal, sino que de la misma simplemente fui enterado mediante la remisión del oficio en sobre sellado a través de un servicio de mensajería interno o externo, y cuya identificación desconozco.
"En aras de certificar la fecha en que enterado del oficio, he solicitado mediante derecho de petición dirigido a la Dirección Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, me sea certificado cuál fue la fecha en la cual se remitió la correspondencia aludida a través de la cual fui enterado de la decisión, pues en mi poder no cuento con ningún otro medio de prueba que preste mérito para obtener la certificación por usted requerida. Anexo copia del derecho de petición referido, junto con el sello de radicado"[5].
Posteriormente, 3 de agosto de 2016, el ponente instó nuevamente a la parte actora para que allegara copia de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada ante la Fiscalía General de la Nación el 18 de octubre de 2015, como pieza procesal necesaria para la resolución de la cuestión aquí suscitada. La información solicitada se adjuntó al expediente el 18 de agosto de 2016.
Finalmente, la solicitud de extensión fue admitida el 7 de septiembre de 2016 y se ordenó correr traslado a la parte demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[6].
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, oportunamente, se pronunció acerca del objeto de la petición elevada y de la descripción de la sentencia de unificación cuyos efectos pretendía la parte peticionaria le fueran extendidos, para sostener que[7] (se transcribe literal, con posibles errores):
"Para la Agencia, resulta evidente que la unificación de la sentencia invocada tiene como propósito definir el título de imputación sobre el cual se edifica la responsabilidad del Estado por las imposición de una medida de aseguramiento en el trámite de un proceso penal que finalmente concluye con la declaratoria de inocencia en virtud de la protección constitucional de in dubio pro reo, pero no puede considerarse que en la decisión invocada se hubiere ordenado que en esos supuestos opera de plano una indemnización de perjuicios.
"En otras palabras, la posición unificada plasmada en la sentencia invocada va dirigida a los jueces y tribunales de lo contencioso administrativo, para que al momento de conocer de demandas que tengan como supuesto fáctico los mismos hechos estudiados en la sentencia invocada, analicen la responsabilidad del Estado desde la óptica de un régimen de responsabilidad objetiva cuyo título de imputación ha sido definido como daño especial que se irroga a la víctima y el cual encuentra fundamento jurídico en el artículo 90 Constitucional. Por lo anterior se considera, que la sentencia de unificación invocada por los peticionarios no está orientada a que las entidades públicas que tienen algún grado de participación dentro de un proceso penal, extiendan de plano y sin un proceso judicial previo –en el que se determine la responsabilidad del Estado y en caso afirmativo, se tase igualmente la indemnización de perjuicios a que hubiere lugar–, los efectos de la mencionada sentencia frente a una situación de hecho de similares características.
"...
"Así entonces, de lo dicho se concluye que la unificación predicada en la sentencia invocada radicó en precisar la naturaleza objetiva del título de imputación de responsabilidad y su aplicación en los eventos de declaratoria de inocencia en virtud del principio que indica que en caso de duda debe resolverse a favor del procesado, y la misma tuvo como fin que las autoridades judiciales en sus providencias aplicaran de manera uniforme el mismo régimen de responsabilidad ante ese mismo supuesto de hecho, por lo que para nada implicó que las autoridades administrativas estuvieran facultadas y muchos menos obligadas a auto-declararse responsables administrativamente y extender, sin declaratoria judicial previa, los efectos de la sentencia mencionada en casos similares".
La Fiscalía General de la Nación guardó silencio.
El 27 de noviembre de 2017[8] y el 11 de octubre de 2018, la parte actora presentó dos memoriales por inactividad procesal en los que solicitó celeridad en la resolución del asunto.
II. CONSIDERACIONES
1. La extensión de la jurisprudencia de unificación
En relación con esta figura, esta Corporación ha sostenido lo siguiente:
"Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, surgió en el ordenamiento jurídico colombiano la extensión de jurisprudencia de unificación, la cual está pensada desde sus orígenes, principalmente, para el favorecimiento del ciudadano, aunque, claro está, conlleva también beneficios para el Estado en general, especialmente, para la Administración Pública y la Administración de Justicia.
"A través del referido mecanismo se busca que las personas puedan acceder de manera directa[9], pronta y eficaz ante la Administración Pública para que sea ésta la que, en armonía con las decisiones judiciales que se han tomado en casos idénticos, pueda resolver, en igual forma, los que se presenten ante ella, lo cual, a la postre, redunda en menor litigiosidad y menor congestión judicial.
"Se reitera, el ejercicio de este mecanismo pretende evitar la litigiosidad y busca que sea la propia administración la que conozca inicial y directamente el proceso guiada por jurisprudencia unificada que se haya proferido en casos similares.
"Así pues, la extensión de jurisprudencia permite a las autoridades públicas tener certeza en las decisiones que adoptan al resolver las reclamaciones de las que deben ocuparse; evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal"[10].
2. Requisitos que deben acreditarse para acudir ante el Consejo de Estado a solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación de jurisprudencia y su aplicación al caso concreto
La Subsección A ha considerado[11] que la petición especial de extensión de jurisprudencia no puede ni debe ser tratada con los rigorismos propios de una demanda, no obstante lo cual deben reunirse, al menos, unos presupuestos que garanticen que el mecanismo será utilizado de manera razonable y, en tal sentido, evitar que, lo que actualmente se concibe como una herramienta útil para disminuir la congestión judicial, se torne en un factor que incremente el volumen de asuntos de los que conoce el Consejo de Estado.
Así pues, para decidir si amerita dar trámite a una solicitud de extensión de jurisprudencia, esta Sala ha entendido, con fundamento en la normativa que regula esa institución, que se deben atender los siguientes aspectos[12]:
2.1. Solicitud previa ante la autoridad competente
Para que la extensión de jurisprudencia logre los fines pretendidos resulta primordial que los conflictos que ya fueron decididos a través de sentencias de unificación por el Consejo de Estado sean resueltos inicialmente por las autoridades públicas.
Así lo prevé el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo":
"Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas"
Cabe señalar que la Corte Constitucional, en sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, declaró exequible la anterior disposición, en el entendido de "que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad"[13].
Adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 dispone la posibilidad de que sea el propio particular el que le solicite a las autoridades respectivas que, al momento de resolver sus peticiones, cumplan con el deber de seguir las sentencias de unificación del Consejo de Estado y las de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, así:
"Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
"Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho..." (se resalta).
En línea con la lógica que inspiró la creación de la figura de extensión de jurisprudencia, se consagró que, en caso de que la autoridad niegue total o parcialmente la petición, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado para que decida definitivamente sobre la solicitud. Así lo dispone el referido artículo 102 del CPACA:
"Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código".
En ese sentido, la parte inicial del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 dispone, a manera de condición, que el interesado podrá acudir a esta Corporación "[s]i se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación"[14].
De ese modo, para que el particular quede habilitado para acudir ante el Consejo de Estado en busca de que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación, constituye presupuesto ineludible que de manera previa haya acudido ante la autoridad pública competente con ese propósito y que, además, esta le haya negado –total o parcialmente– su solicitud, bien sea de manera expresa o forma tácita por vencimiento del término con que cuenta para resolverla sin que lo haya hecho.
Asimismo, el artículo 269 del CPACA consagra la exigencia de acompañar a la solicitud de extensión de jurisprudencia la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, cuyo propósito tiende a demostrar que se agotó el trámite previo ante la Administración y que esta negó –explícita o tácitamente– la solicitud, amén de que ello constituye un elemento útil para determinar si la solicitud se presentó dentro del término previsto en la ley.
Finalmente, se ha precisado que para que pueda darse por satisfecho el presupuesto que aquí se expone, la solicitud que se presente ante el Consejo de Estado deberá recaer sobre el mismo objeto que tuvo la petición elevada ante la autoridad correspondiente, es decir, debe estar fundada sobre los mismos supuestos fácticos y jurídicos, pero, además, tendrá que coincidir con la sentencia de unificación de jurisprudencia cuyos efectos se pretende extender[15].
En el caso concreto, la parte accionante acudió en sede administrativa mediante escrito radicado el 18 de septiembre de 2015 ante la Fiscalía General de la Nación[16], por cuya virtud solicitó extender, a su caso, los efectos de "la sentencia de unificación jurisprudencial expedida por el Honorable Consejo de Estado en Sentencia de 17 de octubre de 2014, radicación 52001-23-31-000-1996-7459-01, Expediente 23.354, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez"[17](transcripción literal), incurriendo en un error de digitación en la identificación de la providencia que se pretende, puesto que aquella se profirió el 17 de octubre de 2013; no obstante esta Sala prescindirá del tal error por no alterar el cumplimiento del requisito y se referirá a la sentencia concerniente a la procedencia de la declaratoria de responsabilidad extracontractual y patrimonial de la Nación –Fiscalía General– por la privación injusta de la libertad de los ciudadanos.
La Fiscalía General de la Nación, como se expondrá más adelante, dio traslado de la petición a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y, una vez recibió el concepto, emitió respuesta negativa ante la solicitud de extensión de jurisprudencia, lo cual habilitó a la parte accionante para acudir ante esta Corporación, con base en lo previsto en el artículo 269 del CPACA.
2.2. Escrito razonado
El artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 también dispone que para acudir ante el Consejo de Estado el interesado deberá hacerlo mediante un escrito razonado, el cual deberá contener los motivos con fundamento en los cuales la parte considera que la petición que le fue denegada en sede administrativa debe ser atendida favorablemente y, por ende, disponerse la extensión de la jurisprudencia.
Este aspecto se satisface en el caso sub examine, toda vez que la parte accionante, en su escrito, erigió el fundamento fáctico de su petición, así: i) el objeto perseguido con la solicitud de extensión, ii) la narración de los hechos que dieron lugar a la apertura del proceso penal contra Álvaro Urrea Amézquita y la posterior privación de la libertad; iii) la indicación razonada de los fallos de unificación que sobre estos asuntos profirió la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado –fecha, ponente e identificación del proceso–; y iv) los perjuicios que se habrían causado por la restricción de la libertad a la que el aquí accionante dice haber sido sometido de manera injusta.
2.3. El término dentro del cual debe presentarse la petición ante el Consejo de Estado
De conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, la parte interesada cuenta con treinta (30) días hábiles para acudir ante el Consejo de Estado, los cuales inician a partir de la notificación o comunicación de la respuesta desfavorable de la autoridad administrativa, o cuando esta haya guardado silencio vencido el término que le concede la ley para su pronunciamiento.
En relación con la mencionada disposición, esta Subsección[18] ha precisado que debe acompasarse con lo dispuesto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012, "Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones"[19], según el cual:
"ARTICULO 614. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días.
"El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero" (se resalta).
Con base en los documentos aportados por la parte actora y la información obtenida a través de los requerimientos hechos por el despacho del entonces magistrado sustanciador, se tiene que:
La Fiscalía General de la Nación manifestó haber solicitado, mediante radicado No. 20151500069181 el 24 de septiembre de 2015 a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, emitir concepto previo respecto de la petición elevada por el señor Álvaro Urrea Amézquita.
Al respecto, se precisa que la solicitud de extensión de jurisprudencia se radicó en la Fiscalía General de la Nación el 18 de septiembre de 2015, por manera que el término de diez (10) días previsto en el artículo 614 del C.G.P., para que la entidad pública solicitara concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado vencía el 2 de octubre de 2015. De igual manera, la respuesta definitiva dirigida al solicitante tiene fecha de 24 de noviembre del mismo año y la notificación de la misma data del 11 de diciembre siguiente, lo que indica que las entidades actuaron dentro del término previsto en la ley.
Una vez surtido el trámite administrativo, la parte actora contaba con treinta (30) días hábiles para acudir ante el Consejo de Estado, los cuales vencían el 12 de febrero de 2016, contados a partir de la fecha de notificación de la respuesta negativa de la entidad. Teniendo en cuenta que la solicitud de extensión de jurisprudencia se recibió en esta Corporación el 3 de febrero de 2016, es dable indicar que se presentó oportunamente.
De otro lado, el artículo 102 del Estatuto de lo Contencioso Administrativo prevé que "... el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado..." (se destaca).
Pues bien, en materia del ejercicio de la acción de reparación directa por privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual, por regla general, se configura el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad[20].
La sentencia absolutoria a favor de Álvaro Urrea Amézquita por el delito de acto sexual con menor de 14 años, agravado, fue proferida el 22 de agosto de 2013[21] y cobró ejecutoria el 8 de octubre del mismo año.
Dado que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue elevada por el accionante ante la Administración el 18 de septiembre de 2015, se impone concluir que el medio de control judicial para pretender la indemnización de perjuicios derivados de la supuesta privación injusta de la libertad del señor Urrea Amézquita, para ese momento, no se encontraba caducado.
Por lo anterior, la Sala encuentra satisfecho el presente requisito.
2.4. Que se trate de una sentencia de unificación
De conformidad con los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado y, además, según la sentencia C-634 de 2011 –antes aludida– en relación con los pronunciamientos de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.
Por tanto, para considerar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, será necesario verificar que aquella se pida respecto de una sentencia de unificación, tipo de providencia que en la Ley 1437 de 2011, en el artículo 270, está definida de la siguiente manera:
"ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009".
El fallo que mencionó e identificó el peticionario en su escrito corresponde a la sentencia dictada el 17 de octubre de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso identificado con radicación número 52001233100019967459 – 01 (23.354), con ponencia del consejero Mauricio Fajardo Gómez, decisión a través de la cual se dejó expresamente consignado lo siguiente:
"La Sala Plena de la Sección Tercera ha resuelto avocar el conocimiento del presente caso con el propósito de unificar su jurisprudencia en relación con el régimen de responsabilidad o el título jurídico de imputación aplicable a los casos en los cuales, como en el sub judice, los accionantes reclaman que les sean reparados los daños que les fueron ocasionados a raíz de la privación de la libertad de una persona contra la cual se profirió la correspondiente medida de aseguramiento en el curso de un proceso penal pero, a la postre, se le exonera de responsabilidad en aplicación del principio in dubio pro reo" (se destaca).
"Resulta igualmente predicable de aquellos eventos en los cuales la exoneración de responsabilidad penal del sindicado privado de su libertad se sustenta en la aplicación del principio in dubio pro reo, más aún si se tiene en cuenta que en la mayor parte de tales casos, lo que se apreciará es que las decisiones judiciales adoptadas dentro del proceso penal respectivo resultan rigurosamente ajustadas a Derecho. Empero, la injusticia de la privación de la libertad en éstos ?como en otros? eventos no deriva de la antijuridicidad o de la ilicitud del proceder del aparato judicial o de sus funcionarios, sino de la consideración consistente en que la víctima no se encuentra en el deber jurídico de soportar los daños que le irroga una detención mientras se adelantan la investigación o el correspondiente juicio penal pero que a la postre culmina con la decisión absolutoria o pronunciamiento judicial equivalente que pone en evidencia que el mismo Estado que ordenó esa detención no pudo desvirtuar la presunción constitucional de inocencia que siempre al afectado: antes, durante y después de los aludidos investigación o juicio de carácter penal".
En el sub judice se encuentra acreditado que Álvaro Enrique Urrea Amézquita fue vinculado a un proceso penal por el delito de actos sexuales con menor de 14 años agravado desde el 2 de agosto de 2005, momento en el que se dio apertura de indagatoria y se profirió medida de aseguramiento, hasta el 9 de octubre de 2013, fecha en que cobró ejecutoria la sentencia absolutoria a favor del sindicado, en aplicación del principio in dubio pro reo.
A juicio del solicitante, tal circunstancia da lugar a la indemnización de perjuicios por parte de la Fiscalía General de la Nación, toda vez que (transcripción literal incluidos posibles errores):
"(...) ha quedado objetivamente demostrado que dentro del radicado 2009-0285 que se adelantó en su contra, la Fiscalía impuso medida de aseguramiento durante el período de (3) meses y veinte (20) días; y que posteriormente el Juzgado Penal del Circuito de Zipaquirá resolvió absolverlo de los cargos por los que fue acusado por aplicación del principio in dubio pro reo, lo cual fue confirmado por el Tribunal Superior de Cundinamarca. En este caso, la ratio con que falló el Consejo de Estado con miras a unificar su jurisprudencia coincide plenamente con los hechos experimentados por mi defendido, razón por la cual se confirma la regla de decisión evidenciada por esta Corporación, y por lo mismo se configura el régimen objetivo de responsabilidad en favor de mi prohijado, que conlleva a la necesidad de que el Consejo de Estado extienda los efectos de su jurisprudencia y ordene a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN indemnizar los perjuicios experimentados por él y por su grupo familiar".
Igualmente, el señor Álvaro Urrea Amézquita fue absuelto, en palabras del juez penal de segunda instancia, toda vez que: (transcripción literal)
"(...) para la Sala no existe el grado de certeza requerida en el artículo 232 del C de P.P., pues como lo analizamos anteriormente, aún existe un manto de duda, respecto de muchos aspectos que rodearon la ejecución de los hechos de manera en que fueron acusados, sin que pueda objetivizarse la valoración psicológica efectuada a la menor por parte de la Dr. Cuadros y tenerla como único elemento de convicción para sustentar el fallo de condena, cuando los testimonios analizados en conjunto no otorgan plena seguridad sobre ese aspecto".
No obstante lo anterior, esta Sala estima que, si bien al señor Urrea Amézquita se le privó de la libertad con ocasión de un proceso penal adelantado en su contra y más adelante se le absolvió ante la duda que existía en relación con su responsabilidad en el acto sexual padecido por una menor –pues existían pruebas en uno y en otro sentido, esto es, algunas que lo incriminaban con esa conducta punible y otras que lo eximían de la misma–, lo cierto es que dentro de esta actuación no existe total certeza de que los solicitantes y posibles víctimas por una privación injusta de la libertad habrían de resultar beneficiarios de una indemnización a su favor, al punto de evitarse un litigio para ser indemnizados en sede administrativa, con ocasión de una decisión judicial que le ordene a la Fiscalía General de la Nación extenderles los efectos de la aludida sentencia de unificación.
Aunado a lo anterior, en asuntos que versan sobre delitos sexuales, especialmente donde se involucran menores de edad, esta Sección ha optado por analizar detenidamente la existencia de otros factores adicionales a los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, tales como los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad de la medida de privación de la libertad expuestos por la Corte y la culpa exclusiva de la víctima[23], los cuales no pueden ser estudiados en esta oportunidad, por cuanto es un análisis de fondo que debe abordar el juez en sede de reparación directa y no en una instancia como la de extensión de jurisprudencia.
Lo anterior, en modo alguno quiere significar que al juez de lo contencioso administrativo le esté dada la facultad de efectuar un análisis en materia penal, para determinar si los procesados –quienes luego demandan al Estado por privación injusta de la libertad– cometieron o no la conducta punible, pues evidentemente, en relación con esa clase de responsabilidad, existe un pronunciamiento por parte del juez natural de la causa penal, sin que ello constituya una cortapisa para que el juez de la reparación directa analice, incluso de manera oficiosa, la posibilidad de una causa extraña, tal como lo señaló la Sala Plena de esta Sección, precisamente dentro el fallo de unificación que sirve de sustento a la petición de extensión de jurisprudencia.
Ahora bien, valga aclarar que, en aplicación del principio sobre confianza legítima al presente caso se le aplicará la sentencia citada por la parte actora; no obstante tanto la Corte Constitucional como la Sección Tercera de esta Corporación introdujeron nuevos elementos en el análisis del régimen de responsabilidad en materia de privación injusta de la libertad, los cuales se reflejan en las sentencias de unificación SU/072 del 5 de julio de 2018, con ponencia del magistrado José Fernando Reyes Cuartas, proferida por el tribunal constitucional y la sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, con radicado 66001-23-31-000-2010-00235 01(46947) y ponencia del consejero Carlos Alberto Zambrano Barrera, proferida por el Consejo de Estado, los cuales constituyen el nuevo criterio orientador de esta Corporación.
A la luz de las más recientes tesis, la anterior sentencia de unificación en materia de privación injusta de la libertad contrae su análisis a que se verifique de forma llana la existencia del daño (la privación de la libertad) y que, por consiguiente, escinde o desnaturaliza los elementos en los que se estructura la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, teniendo en cuenta que relega por completo la necesidad de que se conciba y se demuestre la antijuridicidad de aquél (del daño), aun cuando este presupuesto, en los términos del artículo 90 superior y del artículo 68 de la Ley 270 de 1996, se torna imprescindible para que surja la obligación de reparar los perjuicios ocasionados en asuntos de privación injusta de la libertad.
En ese orden, las principales modificaciones que introdujo la Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia de unificación de 15 de agosto de 2018, se expusieron en los siguientes términos:
"En consecuencia, procede la Sala a modificar y a unificar su jurisprudencia en relación con los casos cuya litis gravita en torno a la responsabilidad patrimonial del Estado por privación de la libertad, en el sentido de que, en lo sucesivo, cuando se observe que el juez penal o el órgano investigador levantó la medida restrictiva de la libertad, sea cual fuere la causa de ello, incluso cuando se encontró que el hecho no existió, que el sindicado no cometió el ilícito o que la conducta investigada no constituyó un hecho punible, o que la desvinculación del encartado respecto del proceso penal se produjo por la aplicación del principio in dubio pro reo, será necesario hacer el respectivo análisis a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, esto es, identificar la antijuridicidad del daño (se resalta).
"Adicionalmente, deberá el juez verificar, imprescindiblemente, incluso de oficio, si quien fue privado de la libertad actuó, visto exclusivamente bajo la óptica del derecho civil, con culpa grave o dolo, y si con ello dio lugar a la apertura del proceso penal y a la subsecuente imposición de la medida de aseguramiento de detención preventiva.
"Si el juez no halla en el proceso ningún elemento que le indique que quien demanda incurrió en esa clase de culpa o dolo, debe establecer cuál es la autoridad u organismo del Estado llamado a reparar el daño.
"El funcionario judicial, en preponderancia de un juicio libre y autónomo y en virtud del principio iura novit curia, puede encausar el análisis del asunto bajo las premisas del título de imputación que considere pertinente, de acuerdo con el caso concreto y deberá manifestar de forma razonada los fundamentos que le sirven de base para ello"[24].
Como consecuencia de lo expuesto, no basta con acreditar simplemente la existencia de la privación de la libertad y la ausencia de condena sino que debe probarse la materialización de un daño antijurídico con tal circunstancia: "(...) de modo que no basta demostrar que no hubo condena en el proceso penal, sino que es necesario ir más allá, a la luz del artículo 90 de la Constitución Política, para determinar, entre otras cosas, si el daño padecido con la privación de la libertad fue o es antijurídico o no".
Por último, el artículo 269 de la Ley 1437 prevé la realización de audiencia en los siguientes términos:
"Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.
Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado".
Esta Corporación ha manifestado reiteradamente que la realización de la audiencia está supeditada a que se cumplan los requisitos formales de extensión de la jurisprudencia y a la procedencia de la misma, pues de lo contrario implicaría un desgaste procesal inoficioso[25]. En este caso no efectuará dicha diligencia, toda vez que resulta inconducente e innecesaria, puesto que la solicitud de extensión resulta improcedente por las razones anteriormente expuestas.
En mérito de lo expuesto, se
R E S U E L V E:
DENEGAR la petición de extensión de jurisprudencia elevada por el señor Álvaro Enrique Urrea Amézquita y otros, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MARÍA ADRIANA MARÍN
RAMIRO PAZOS GUERRERO
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
[1] Folios 7 y 8 del cuaderno principal.
[2] Folio 33 del cuaderno principal.
[3] Folios 25-211 del cuaderno principal.
[4] Folio 214 del cuaderno principal.
[5] Folio 215 del cuaderno principal.
[6] Folio 250 del cuaderno principal.
[7] Folios 264-280 del cuaderno principal.
[8] Folio 285 del cuaderno principal.
[9] Original de la cita: "Esto es que las personas puedan acudir ante la Administración Pública sin representación de abogado y sin necesidad de cursar un proceso judicial que les resuelva el pleito, por cuanto el propósito es precisamente, que le sea aplicada alguna decisión judicial unificada proferida con anterioridad en algún caso similar".
[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 28 de agosto de 2014, exp. 51.628, reiterado en proveído de 4 de noviembre de 2015, exp. 55.516, ambos con ponencia del consejero Hernán Andrade Rincón (E).
[13] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] "Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente" (se destaca).
[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 4 de noviembre de 2015, exp. 55.516, M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón (E).
[16] Folio 228-248 del cuaderno principal.
[17] Folio 230 del cuaderno principal.
[19] Normativa que ya estaba vigente para la fecha en que se presentó la petición de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación.
[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 13.622, M.P. María Elena Giraldo Gómez, reiterada en sentencia del 11 de agosto de 2011, exp. 21.801. Auto de 19 de julio de 2010, exp. 37.410, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencias de 14 de septiembre de 2016, exp. 43.430 y de 24 de octubre de 2016, exp. 43.943, entre muchas otras providencias de la Sala.
[21] Folio 103-122 del cuaderno principal.
[22] Folio 124 del cuaderno principal.
[23] Para tal efecto pueden consultarse las diferentes sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado como por ejemplo: sentencia del 28 de abril de 2018, Rad. 20001-23-31-000-2012-00178-01, C.P. Adriana Marín; sentencia del 26 de febrero de 2018, Rad. 19001-23-31-000-2009-00350-01(43018), C.P. Jorge Orlando Santofimio, sentencia del 31 de mayo de 2016, Rad. 07001-23-31-000-2007-00208-01(39656), C.P. Ramiro Pazos Guerreo, entre otras.
[24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Tercera, sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, expediente 46.947.
[25] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de junio de 2016, Rad. 11001-03-25-000-2013-00047-00 (0113-13), C.P. Gabriel Valbuena Hernández; sentencia del 16 de junio de 2016, Rad. 110010325000201500735 00 (2394-2015), C.P. Sandra Lisset Ibarra, entre otras.
