Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 47316 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicado número: 11001-03-26-000-2013-00073-00 (47316)¹

Demandante: Aportes San Isidro S.A.S. (ASI SAS)

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER)

–sucedido procesalmente por la Agencia Nacional de Tierras (ANT)²–

Referencia: Acción de revisión agraria - Clarificación de la propiedad rural

TEMAS: ALCANCE Y CONTENIDO DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA EN MATERIA DE

CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL. Tiene por objeto verificar la legalidad de las resoluciones que deciden de fondo los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, conforme al Capítulo X de la Ley 160 de 1994. Contra dichas decisiones procede la acción de revisión ante el Consejo de Estado, en única instancia y dentro de los quince

(15) días siguientes a la ejecutoria del acto, de acuerdo con el artículo 50 ibidem y el artículo

149.10 del CPACA. DEFINICIÓN Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES BALDÍOS. Son

aquellos inmuebles rurales que carecen de dueño particular y respecto de los cuales opera una presunción de dominio eminente a favor del Estado, la cual subsiste mientras no se acredite un derecho real de propiedad mediante título originario de adjudicación o cadena traditicia válida e inscrita. Se trata de bienes imprescriptibles, no susceptibles de adquisición por usucapión ni mediante procesos de pertenencia, cuyo dominio solo puede adquirirse a través de adjudicación estatal conforme al régimen especial agrario –principalmente Ley 200 de 1936 y Ley 160 de 1994–. RÉGIMEN APLICABLE Y LÍMITES A LA ALEGADA PROPIEDAD PRIVADA EN EL

PROCESO DE CLARIFICACIÓN. La controversia no puede sustentarse simultáneamente en la prescripción civil y en el régimen agrario, por tratarse de estatutos independientes. En sede de clarificación, la propiedad privada solo se acredita conforme a la Ley 160 de 1994 –vigente al inicio del trámite– mediante: (i) título originario de adjudicación vigente, o (ii) títulos inscritos anteriores al 5 de agosto de 1994 con cadena traditicia suficiente. Las alegaciones de suma de posesiones o usucapión son ajenas a este juicio y no oponibles al Estado; incluso la falsa tradición exige cadena registral ininterrumpida y sujeción al artículo 69 ibidem. AUSENCIA DE PRUEBA IDÓNEA DEL DOMINIO PRIVADO EN SEDE DE CLARIFICACIÓN. La propiedad privada alegada no se acreditó con el estándar exigido para probar derechos reales sobre inmuebles. Aunque se reconoció la existencia histórica de un título originario sobre un globo mayor, no se demostró la continuidad de su eficacia jurídica, ante la falta de una cadena traditicia completa con título y modo idóneos, especialmente desde la consolidación del sistema registral. FALSA TRADICIÓN Y AUSENCIA DE TÍTULOS COMO FUNDAMENTO DE LA CALIDAD DE BIEN BALDÍO. Los folios

de matrícula revelan una cadena iniciada y sostenida en falsa tradición, basada en declaraciones extrajuicio, registro de mejoras y transferencias de derecho incompleto, sin antecedente de dominio real. No existe prueba de adjudicación estatal ni de sentencia de pertenencia oponible que sanee el vicio de origen. En consecuencia, la secuencia registral no acredita propiedad privada y se mantiene la condición jurídica de bienes baldíos de la Nación. IMPROCEDENCIA DE LA PRESUNCIÓN DE PROPIEDAD PRIVADA Y FALTA DE REQUISITOS PARA ADJUDICACIÓN.

1 El despacho sustanciador, mediante auto del 2 de mayo de 2014, decretó de oficio la acumulación de los procesos identificados con los números internos 47305, 47311, 47315, 47356, 47377, 47306, 47317, 47304,

46699, 47312 y 47310 al proceso 47316, según providencia visible a folios 636 a 639 del Cuaderno Principal n.º 4. Posteriormente, mediante auto del 11 de agosto de 2014, dispuso la exclusión del proceso con número interno 46699, al advertir que no correspondía a un trámite de clarificación de la propiedad rural.

2 Los actos administrativos objeto de control jurisdiccional fueron expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–. No obstante, resulta necesario precisar que las funciones asignadas a dicho establecimiento público –actualmente suprimido y en proceso de liquidación– fueron reasignadas a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), en virtud de lo dispuesto en el Decreto 2363 del 7 de diciembre de 2015.

El proceso se rige por la Ley 160 de 1994 y no por la Ley 200 de 1936; en todo caso, ni la ocupación ni la explotación económica consolidan dominio sin acto de adjudicación. No se acreditó adjudicación ni sentencia de pertenencia oponible, tampoco el término mínimo de ocupación exigido por el artículo 69 ibidem, ni es viable la suma de ocupaciones en materia de baldíos. Por tanto, no se configura presunción de propiedad privada ni expectativa jurídica oponible al Estado en sede de clarificación. CONFORMIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE CLARIFICACIÓN CON EL RÉGIMEN AGRARIO VIGENTE. El trámite se adelantó bajo la Ley 160 de 1994, cuyo alcance permite determinar la naturaleza jurídica de los predios y exigir la acreditación del título idóneo cuando se trate de bienes baldíos. Dado que la cadena de dominio privado había perdido trazabilidad desde comienzos del siglo XX y los antecedentes registrales solo evidenciaban mejoras y falsa tradición, no existía propiedad privada susceptible de saneamiento. REGULARIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CLARIFICACIÓN AGRARIA. El

procedimiento de clarificación se adelantó con sujeción a la Ley 160 de 1994 y al Decreto 2663 de 1994, agotando ordenadamente las etapas previstas. Se garantizaron las exigencias de publicidad y contradicción mediante las notificaciones y la oportunidad efectiva de intervención de los interesados. No se acreditan irregularidades sustanciales ni defectos procedimentales con entidad para desvirtuar la presunción de legalidad. SUFICIENCIA TÉCNICA EN LA IDENTIFICACIÓN Y DELIMITACIÓN DE LOS PREDIOS. La actuación probatoria cumplió las exigencias del artículo

12.2 del Decreto 2663 de 1994. El estudio aportado por la actora, basado solo en fuentes documentales y sin reconocimiento en terreno, no desvirtúa tales conclusiones. INEXIGIBILIDAD DE NOTIFICACIÓN EN LA ETAPA PREVIA DEL PROCEDIMIENTO DE CLARIFICACIÓN. La

visita previa prevista en el artículo 2° del Decreto 2663 de 1994 integra una fase preliminar, instructora y sin efectos decisorios, orientada a verificar la viabilidad de iniciar el trámite; por ello, no exige notificación ni vinculación formal de presuntos titulares. IREGULARIDADES DE NOTIFICACIÓN SIN AFECTACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA. Aunque no se probó el

cumplimiento estricto de las citaciones del artículo 44 del C.C.A., no hubo desconocimiento material ni afectación del derecho de defensa. La notificación incide en la eficacia, no en la validez, y solo invalida cuando impide ejercer recursos. La promoción oportuna del control jurisdiccional demuestra conocimiento efectivo del acto y configura notificación por conducta concluyente en los términos del artículo 48 ejusdem. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO. De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el artículo 392 del CPC, se condena en costas a la parte vencida, Aportes San Isidro S.A.S., al haber sido desestimadas sus pretensiones. Se fijan agencias en derecho en única instancia en diez (10) SMLMV, conforme al numeral 3.1.1 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura.

 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, las acciones de revisión agraria promovidas por la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. (ASI S.A.S.) –en adelante, ASI S.A.S.–contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –en adelante, INCODER–, en el marco de los procedimientos administrativos especiales de clarificación de la propiedad rural adelantados respecto de once (11) predios rurales ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar.

SÍNTESIS DEL CASO

La controversia que se somete a consideración de la Sala, que acumula el análisis de once expedientes, se contrae a establecer la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales el INCODER dio inicio al trámite, adelantó y decidió los procedimientos administrativos especiales de clarificación de la propiedad rural, y resolvió los recursos interpuestos en relación con los predios rurales denominados “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar. En tales decisiones

administrativas, la entidad concluyó que no obran títulos idóneos ni suficientes para demostrar la existencia de propiedad privada sobre los referidos inmuebles, conclusión que fundamentó la decisión adoptada dentro del trámite de clarificación.

La parte demandante sostiene que el INCODER adelantó el procedimiento de clarificación con graves irregularidades sustanciales y procedimentales, al fundar sus conclusiones en la información suministrada por integrantes de ASOCAB durante la visita previa, sin comunicar ni permitir la participación de los presuntos titulares de derechos reales sobre los predios, omitiendo su derecho de defensa y contradicción desde la etapa inicial de las diligencias previas. Refiere que la entidad basó su decisión en actas y formatos suscritos exclusivamente por funcionarios y contratistas, elaborados con apoyo en mapas no oficiales y sin planchas catastrales, en los cuales se consignaron apreciaciones sobre la explotación económica y la ocupación de los predios sin respaldo técnico suficiente. Igualmente, refiere que la entidad desatendió el dictamen pericial practicado por expertos designados por el IGAC y, sin mediar decreto probatorio, practicó una nueva inspección ocular con funcionarios propios, cuyos resultados fueron incorporados como fundamento central de las decisiones, desconociendo el debido proceso y el principio de imparcialidad.

En este contexto, la demandante afirma que los actos acusados desconocen la presunción de propiedad privada derivada de la posesión económica prevista en el artículo 1° de la Ley 200 de 1936, así como la valoración integral de las pruebas documentales, técnicas y testimoniales aportadas para demostrar la posesión material y la explotación económica de los predios que hacían parte de la “Hacienda Las Pavas”. Sostiene que el INCODER edificó su decisión exclusivamente sobre la tesis de la falsa tradición, sin examinar los antecedentes históricos del predio de mayor extensión, los títulos coloniales, la tradición registral y los estudios técnicos allegados a la actuación, concluyendo que se trataba de un baldío de la Nación. En consecuencia, solicita que se declare la ilegalidad de los procedimientos de clarificación y la nulidad de los actos administrativos que los decidieron, con la correspondiente cancelación de las inscripciones registrales derivadas de dichas actuaciones administrativas.

ANTECEDENTES

La demanda inicial

El 30 de mayo de 2013, por conducto de apoderado judicial, la sociedad ASI S.A.S. formuló demanda, en ejercicio de la acción de revisión agraria³, contra el INCODER, con el propósito de que se revisara el procedimiento de clarificación de la propiedad rural adelantado por dicha entidad respecto del predio denominado “El Trébol” ubicado en jurisdicción del municipio de El Peñón. departamento de Bolívar. La parte actora sustentó su solicitud en las siguientes pretensiones, las cuales se transcriben de manera literal, conservando incluso sus eventuales errores formales o de redacción:

3 Archivo electrónico identificado con certificado 81B1874FE32CEDAB 70C7BC55878E01B2 AF20968D6D736B68 1854743A973A4E6C, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

“(…) PRIMERA:

Solicito mediante la presente demanda la REVISION JUDICIAL del procedimiento administrativo de clarificación de la situación de predios rurales desde el punto de vista de la propiedad adelantado por INCODER respecto del predio denominado EL TREBOL ubicado en Jurisdicción del Municipio de El Peñón, Departamento de Bolivar, identificado con la matricula inmobiliaria 064-0014024 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Magangué, Departamento de Bolivar.

SEGUNDA:

Como resultado de la REVISION JUDICIAL se declare que el procedimiento de clarificación de la situación jurídica de los predios rurales desde el punto de vista de la propiedad adelantado por el INCODER sobre el predio rural denominado EL TREBOL, así como los actos administrativos mediante los cuales se inició y decidió el procedimiento de clarificación, son ilegales.

TERCERA:

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare la NULIDAD de las actuaciones surtidas dentro del referido procedimiento adelantado por INCODER; así como la NULIDAD de las siguientes resoluciones proferidas por la entidad en desarrollo del procedimiento de clarificación adelantado respecto del predio ELTREBOL:

Resolución No. 1539 del 20 de junio de 2010, proferida por INCODER, mediante la cual ordenó iniciar el procedimiento Administrativo de Clarificación de la situación desde el punto de vista de la propiedad del predio denominado EL TREBOL, ubicado en jurisdicción del Municipio de El Peñón, Departamento de Bolivar, identificado con la matricula inmobiliaria 064-003182 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué Bolivar.

Resolución No 1957 del 27 de septiembre de 2012, por la cual el INCODER decidió de fondo el procedimiento administrativo de clarificación iniciado respecto del predio EL TREBOL, resolviendo declarar que no existen títulos suficientes pata acreditar la propiedad privada, sobre el predio rural denominado, “EL TREBOL”, ubicado en jurisdicción del Municipio de El Peñón, Departamento de Bolivar y distinguido con el Folio de Matricula Inmobiliaria No. 064-0003182 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué Bolivar. En consecuencia, estos terrenos no han salido del patrimonio del Estado y conservan su calidad de baldíos propiedad de la Nación.

Resolución No. 1307 del 04 de marzo junio de 2013, por la cual el INCODER resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1957 de 2012, confirmándola en todas sus partes.

CUARTA:

Se ordene comunicar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, Departamento de Bolivar, que debe inscribir el fallo respectivo y, en consecuencia, cancelar las inscripciones que con

respecto al trámite de clarificación de la propiedad del predio EL TREBOL adelantado por el INCODER, se efectuaron en el folio de matrícula inmobiliaria numero 064-0003182 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la mencionada ciudad (…)”. (La negrilla viene del texto original)

Para fundamentar sus pretensiones, la parte accionante señaló, en síntesis, los siguientes hechos:

Refirió que el 2 de noviembre de 2010 integrantes de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires –en adelante, ASOCAB– presentaron ante el INCODER una solicitud formal de clarificación de la propiedad respecto de once

(11) predios rurales ubicados en jurisdicción del departamento de Bolívar, señalando expresamente que dichos inmuebles correspondían a baldíos de la Nación. En esa solicitud se afirmó que sobre esos terrenos existía una ocupación campesina prolongada en el tiempo, ejercida por familias vinculadas a ASOCAB, y se solicitó que, una vez aclarada su naturaleza jurídica, se procediera a su adjudicación a la comunidad campesina. El escrito también incluyó señalamientos directos frente a la forma en que quienes figuraban como propietarios habrían construido mejoras sobre terrenos baldíos, enajenado posteriormente esos inmuebles y generado situaciones de desplazamiento, abandono y retorno de las comunidades.

Indicó que, con fundamento en esa solicitud, el INCODER profirió auto del 5 de noviembre de 2010, mediante el cual ordenó adelantar diligencias previas dentro del trámite de clarificación, respecto de los predios denominados “Mejoras El Roblar”, “Mejoras La Bonanza”, “Mejoras El Tesoro”, “Mejoras Las Mercedes”, “Terreno”, “La Esperanza”, “Bellavista”, “El Trébol”, “Estrella de Belén”, “El Delirio” y “El Recreo”. En esa providencia dispuso solicitar los títulos de propiedad, los folios de matrícula inmobiliaria actualizados, certificados catastrales y demás documentos que permitieran establecer la identificación física y jurídica de los inmuebles, y fijó la práctica de una visita previa para el 2 de diciembre de 2010 a las 9:00 a. m.

Señaló que la diligencia de visita previa se extendió durante varios días y se dio por terminada el 19 de marzo de 2011, fecha en la cual se diligenció el formato correspondiente denominada “Acta Diligencia Previa”. Indicó que, aunque en el documento se dejó constancia de la presencia de miembros de ASOCAB, de funcionarios de Acción Social y de familias campesinas que realizaron manifestaciones durante el recorrido, el acta únicamente fue suscrita por un funcionario y tres contratistas del INCODER. Posteriormente, el 13 de abril de 2011, se presentó el informe general de visita previa, al cual se anexaron archivos fotográficos, el acta en formato y un informe técnico elaborado a partir de lo observado en campo.

Expuso que en el Informe de Visita Previa se consignó expresamente que el objeto de la diligencia consistía en verificar: (i) el estado de explotación económica de los predios, (ii) la presencia de ocupantes distintos del presunto propietario, y (iii) la descripción física de los inmuebles rurales. El informe reprodujo sustancialmente la información del formato de visita previa y agregó una tabla con la identificación y edades de los presuntos ocupantes. De igual forma, dejó constancia de que durante los recorridos acompañaron organizaciones como

el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM), Peace Watch Switzerland (PWS) y el Equipo Cristiano Acción por la Paz (ECAP). Allí se consignó que 123 familias campesinas asociadas en ASOCAB reclamaban de manera pacífica derechos de posesión sobre el territorio y manifestaron haber sido objeto de desplazamientos y afectaciones en el pasado.

Indicó que dentro del expediente administrativo obra el documento denominado “Informe Técnico Visita Previa de 11 Predios de Clarificación Las Pavas”, en el cual se señaló que en campo se verificaron los linderos de los once predios con base en las indicaciones suministradas por integrantes de ASOCAB, utilizando equipo de posicionamiento global GPS para determinar su localización, cabida y linderos. Se dejó constancia de que se tomó como referencia la información cartográfica suministrada por la oficina de Acción Social, debido a que no se contaba con planchas catastrales oficiales de la zona. En las observaciones se indicó que no fue posible verificar la correspondencia entre lo levantado en campo y la información registral, precisamente por la ausencia de soporte cartográfico oficial, y se consignó que las familias manifestaron no reconocer explotación económica regular por parte de quienes figuraban como presuntos propietarios.

Relató que el trámite administrativo se abrió a pruebas mediante auto del 16 de septiembre de 2011, dentro del cual se decretó la práctica de una inspección ocular con intervención de dos peritos designados por el IGAC, con el propósito de establecer la ubicación del inmueble, su topografía, la explotación observada y la situación de tenencia, posesión y área de explotación económica.

Señaló que el IGAC respondió mediante comunicación del 16 de marzo de 2012 indicando que designaría los peritos solicitados. Posteriormente, mediante oficio del 11 de mayo de 2012, efectuó dicha designación y, en consecuencia, el INCODER profirió auto del 22 de mayo de 2012, reiterando la orden de practicar la diligencia y fijando como fecha para su realización el 13 de junio de 2012. Indicó que el 16 de agosto de 2012 se recibió el informe final del peritaje practicado por los funcionarios del IGAC, del cual se corrió traslado al Ministerio Público y a la sociedad Aportes San Isidro, sin que se formularan objeciones ni solicitudes de aclaración. En dicho informe se señaló que las medidas y linderos se establecieron mediante GPS, con base en los títulos analizados y en las indicaciones de los interesados, dado que en los títulos no existían medidas inequívocas que permitieran determinar con precisión la cabida de los predios.

Manifestó que, con fundamento en las diligencias previas y en las pruebas recaudadas, el INCODER expidió la Resolución No. 01539 del 20 de junio de 2011, mediante la cual dio inicio formal al procedimiento de clarificación respecto del predio y ordenó su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, dejando constancia sobre la situación de la tradición registral. I

Indicó que dentro del mismo trámite el INCODER profirió la Resolución No. 2295 del 14 de noviembre de 2012, por la cual la entidad rechazó el recurso de reposición interpuesto, acto que también fue citado en la demanda como parte del procedimiento administrativo. Posteriormente, expidió la Resolución No. 1957 del 27 de septiembre de 2012, mediante la cual decidió de fondo el procedimiento de clarificación y concluyó que no existían títulos suficientes para acreditar propiedad

privada sobre el predio y que, por tanto, los terrenos no habían salido del patrimonio del Estado.

Sostuvo, finalmente, que la anterior decisión fue objeto de recurso de reposición y confirmada en todas sus partes mediante la Resolución No. 0307 del 4 de marzo de 2013, al tanto que, el 29 de abril de 2013, Aportes San Isidro presentó escrito solicitando la nulidad de actuaciones por falta de comunicación de las diligencias previas y que el 28 de mayo de 2013 solicitó la notificación personal de la resolución que puso fin al procedimiento.

Como fundamento de la nulidad deprecada, la sociedad ASI SAS formuló los siguientes cargos:

Carácter privado de los predios – Acreditación de título de dominio

La parte actora sostiene que el predio “El Trébol” no podía ser tratado por el INCODER como un baldío de la Nación, pues, en su criterio, hace parte de un predio de mayor extensión que salió del dominio del Estado desde la época de la colonia, mediante títulos idóneos otorgados y confirmados por las autoridades de entonces, cuya tradición privada se proyectó en el tiempo a través de sucesivas transferencias.

Afirma que la discusión administrativa no podía centrarse exclusivamente en la información registral reciente ni en las anotaciones del folio de matrícula inmobiliaria, sino que exigía reconstruir el origen histórico del inmueble, en tanto el procedimiento adelantado era precisamente de “clarificación de la situación jurídica de los predios rurales desde el punto de vista de la propiedad”.

En ese contexto, explica que el predio forma parte de las denominadas “Tierras de Loba” o “Hato de Loba”, respecto de las cuales se otorgó una Merced de 200 caballerías de tierras el 9 de enero de 1637 por el gobernador interino de la provincia de Cartagena, Nicolás de la Raspug, a favor del capitán Diego Ortiz Nieto, merced que fue sometida al “procedimiento de rigor –confirmación real–” ante la Real Audiencia de Santa Fe, de donde –según se afirma en la demanda–“nació la extensa propiedad privada que con el tiempo vino a llamarse 'Hato de Loba' o 'Tierras de Loba'”.

Refiere que esa propiedad no se extinguió ni retornó al patrimonio estatal, sino que continuó su curso por herencias, remates y transferencias posteriores que describe en detalle, circunstancia que, a su juicio, desvirtúa de raíz la conclusión administrativa según la cual el predio “no ha salido del patrimonio del Estado”.

La parte actora agrega que esta situación no se planteó de manera abstracta, sino que fue soportada en el proceso administrativo con documentos históricos, copias de escrituras públicas y con un informe técnico geodésico que demuestra que el predio “El Trébol” hace parte de ese globo mayor históricamente identificado y que, por tanto, su naturaleza jurídica es la de bien de dominio privado.

Sostiene que, aun cuando en el folio de matrícula inmobiliaria aparezca la anotación de “falsa tradición” desde 1979, ello no significa ausencia de dominio privado, sino una irregularidad registral que debía conducir al saneamiento de la tradición y no a la declaratoria de baldío. En este sentido, indica que el INCODER

confundió la figura registral de la falsa tradición con la inexistencia de derecho de dominio, cuando, en su criterio, se trataba de un problema de formalización registral y no de titularidad material.

Expone que la propia Resolución 1957 de 2012 reconoce que la tradición del predio se remonta a la protocolización de diligencias judiciales de 1969 y a escrituras anteriores, pero, pese a ello, concluye que “no existen títulos suficientes para acreditar la propiedad privada”, sin efectuar un análisis integral de los antecedentes históricos y técnicos allegados.

Añade que, dentro del trámite, aportó múltiples escrituras públicas, planos geodésicos, fichas prediales del IGAC y un informe técnico contratado con las firmas Cambio y Faming Ltda., en el cual se concluye que “Existen diferencias puntuales no solo de forma sino de área, ubicación, linderos y nombres de predios” respecto de la delimitación asumida por el INCODER, lo cual demostraba, en su criterio, que la identificación física del predio realizada por la entidad no correspondía con la realidad histórica, catastral y técnica del inmueble.

La demandante también enfatiza que el propio informe técnico del INCODER reconoció que no se contaba con planchas catastrales oficiales de la zona y que el levantamiento se hizo con base en mapas suministrados por terceros y en información aportada por ASOCAB, lo cual, a su juicio, restaba confiabilidad a la conclusión administrativa sobre la identidad y naturaleza del predio.

Finalmente, sostiene que, a la luz del artículo 1° de la Ley 200 de 1936, la posesión económica genera una presunción de propiedad privada, y que, en el caso concreto, el INCODER no indicó cuál fue la prueba que desvirtuó dicha presunción, limitándose a afirmar que el predio carece de título originario, sin explicar por qué los antecedentes históricos, registrales y técnicos aportados no resultaban idóneos para demostrar que el predio salió del dominio del Estado.

A partir de lo anterior, la parte actora concluye que la decisión administrativa incurrió en un error metodológico al abordar el procedimiento de clarificación como un simple examen del folio registral contemporáneo, cuando el objeto del trámite exigía reconstruir el origen del inmueble y establecer, con apoyo en su historia jurídica, que este no había retornado al patrimonio estatal.

Señala que la entidad confundió la tradición registral reciente con la titularidad histórica y transformó un problema de formalización registral en un supuesto de inexistencia de dominio. Asimismo, destaca que la decisión se adoptó sobre una base fáctica incierta, pues la entidad no tuvo plena certeza técnica de la identidad física del predio cuya situación jurídica analizaba, a la luz de las inconsistencias advertidas en los levantamientos y planos.

En consecuencia, afirma que el acto administrativo desconoció el carácter privado del inmueble y que la conclusión de baldío no se edificó sobre una demostración positiva de que el predio perteneciera a la Nación, sino sobre la ausencia –mal interpretada– de un título registral perfecto, con omisión de la valoración integral del material probatorio histórico, técnico y registral allegado, en contravía del objeto mismo del procedimiento de clarificación.

Presunción de propiedad privada de los predios

La parte actora sostiene que, durante la vigencia de la Ley 200 de 1936, la acreditación de la ocupación y explotación económica de un predio rural da lugar a la presunción legal de propiedad privada, sin que resulte exigible la demostración de títulos traslaticios de dominio. En consecuencia, aun bajo el supuesto hipotético de no reconocer los títulos coloniales del predio de mayor extensión, los inmuebles objeto del procedimiento de clarificación no podían ser considerados baldíos, pues obran pruebas suficientes de ocupación y explotación económica en los términos del artículo 1° de dicha ley, presunción que el Estado no desvirtuó.

A partir de este punto, explica que la Ley 200 de 1936 tuvo como propósito suplir la dificultad histórica de acreditar títulos perfectos sobre fundos rurales, desplazando el análisis hacia la realidad material de la explotación del suelo y trasladando al Estado la carga de desvirtuar la presunción de dominio privado. De no hacerlo oportunamente, el predio ingresaba definitivamente al patrimonio privado por efecto de la prescripción adquisitiva.

En desarrollo de este argumento, la parte actora aborda la acreditación de la explotación económica. Señala que dentro del trámite administrativo se aportaron documentos que demuestran que, hacia el año 1949, cuando la sociedad propietaria abandonó los predios, estos fueron ocupados por colonos que realizaron mejoras, explotaron económicamente la tierra y protocolizaron tales hechos ante notaría o juez, para posteriormente enajenar esas mejoras mediante escrituras públicas. Así, la explotación económica quedó documentada en cada una de las escrituras allegadas al proceso.

No obstante, pese a encontrarse probada dicha explotación durante la vigencia de la Ley 200 de 1936, el INCODER concluyó que no existían títulos suficientes para acreditar la propiedad privada y declaró que el predio no había salido del patrimonio del Estado, bajo el entendido de que la presunción no resultaba suficiente para adquirir el dominio y que se requería un título de adjudicación estatal.

La parte actora sostiene que esta interpretación desconoce el alcance de la presunción legal y la jurisprudencia que la ha desarrollado, conforme a la cual la explotación económica constituía, en ese régimen, un modo suficiente para generar dominio privado y trasladar al Estado la carga de la prueba.

Posteriormente, desarrolla el tema de la cadena de títulos de posesión. Expone que Aportes San Isidro aportó una serie ininterrumpida de escrituras públicas de venta de posesión, registradas como falsa tradición, mediante las cuales se demuestra que quienes ocuparon los predios ejercían posesión real, aun cuando de buena fe creyeran que se trataba de baldíos. Estas escrituras no solo prueban la posesión, sino que refuerzan la configuración de la presunción de propiedad privada.

En este contexto, expone el fundamento legal de la posesión con apoyo en los artículos 762, 753, 778 y 2521 del Código Civil y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Señala que la venta de posesión constituye un mecanismo válido para transferir el poder de hecho sobre el bien, que permite la suma de posesiones y conduce a la prescripción adquisitiva. Asimismo, precisa que para

la posesión irregular no se exige título traslaticio perfecto, sino cualquier título idóneo que demuestre que la posesión fue consentida por el antecesor. Refiere que esta doctrina fue reiterada en decisiones posteriores de la Corte Suprema, en las que se precisó que quien pretende usucapir alegando posesión irregular no requiere escritura traslaticia de dominio, sino un título que acredite la sucesión posesoria.

Con fundamento en lo anterior, concluye que la cadena de escrituras de venta de posesión allegadas demuestra que los ocupantes eran verdaderos poseedores y que tales actos constituyen posesión en los términos de la ley civil, circunstancia que debía ser reconocida y respetada por el INCODER conforme al artículo 50 de la Ley 160 de 1994, que ordena salvaguardar los derechos de los poseedores cuando se establece que el inmueble salió del patrimonio estatal.

Señala que, acreditada la explotación económica y configurada la presunción del artículo 1° de la Ley 200 de 1936, correspondía al Estado desvirtuarla. La exigencia de títulos o cadena de tradición solo procedía cuando no se hubiera acreditado explotación económica, evento en el cual sí se presumía que el predio era baldío. Añade que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, para efectos de la cadena de títulos inscritos prevista en el artículo 3° de la Ley 200 de 1936, no se requiere exclusivamente que las escrituras sean de venta y tradición del dominio, sino que también son válidas aquellas que acreditan venta y tradición de posesión acompañada de mejoras y explotación económica.

Concluye, finalmente, que partiendo del presupuesto de que el predio era de dominio privado, bien por los títulos originarios, bien por la presunción consolidada bajo la Ley 200 de 1936, los actos de explotación económica posteriores y su transferencia mediante escrituras públicas constituyen actos de posesión protegidos por el ordenamiento civil, que el INCODER estaba obligado a reconocer y respetar. En consecuencia, declarar los predios como baldíos por el solo hecho de no haberse aportado títulos de tradición desconoce una situación jurídica consolidada y comporta un despojo de hecho de bienes de dominio privado.

Alcance del procedimiento de clarificación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad

La parte actora refiere que la exigencia realizada por el INCODER de acreditar títulos de dominio se fundamentó en el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, norma que regula la forma de adquirir la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables mediante título traslaticio otorgado por el Estado, y que además dispone que los ocupantes de baldíos no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, sino una mera expectativa frente a la adjudicación.

A partir de esa premisa, sostiene que la entidad incurrió en un error de base al aplicar esa disposición al caso concreto, pues el predio El Trébol –por haber estado inmerso en un predio de mayor extensión con título de dominio privado válido– no podía ser considerado baldío y, por tanto, no le resultaban aplicables las exigencias del citado artículo 65.

Seguidamente, enlaza este argumento con lo ya expuesto respecto de la vigencia de la Ley 200 de 1936, señalando que durante ese periodo se configuró y

consolidó la presunción de propiedad privada derivada de la explotación económica del suelo, lo que conducía necesariamente a concluir que el predio tenía carácter privado y no baldío. En consecuencia, tampoco resultaba procedente exigir la acreditación de títulos en los términos pretendidos por el INCODER, pues al predio le eran aplicables los efectos de la posesión conforme al Código Civil.

En este punto, indica que la entidad fundó erróneamente su decisión en la ausencia de un título originario o de una cadena formal de tradición, desconociendo los efectos jurídicos de la explotación económica acreditada y, además, que aún bajo la hipótesis de exigir tradición, la cadena de títulos de la posesión también había sido demostrada.

A continuación, parte del texto del numeral 15 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, que asigna al INCODER la función de clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. Sobre esta base normativa, la parte actora sostiene que el mandato legal es claro y no admite interpretaciones distintas a su tenor literal, de modo que el INCODER no podía desnaturalizar el procedimiento convirtiéndolo en un juicio sobre la perfección de la tradición registral. Explica que la finalidad del trámite es doble y precisa: identificar los predios que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.

A partir de lo anterior, afirma que la circunstancia de que la propiedad privada no esté formalmente saneada no implica que el bien deje de ser privado; por el contrario, en esos eventos la función de la entidad es contribuir al saneamiento, tal como lo ordena expresamente la ley y el Decreto 2663 de 1994. Refiere, igualmente, que el INCODER redujo indebidamente su función dentro del procedimiento de clarificación a verificar la inexistencia de un título originario del Estado, cuando el verdadero objeto del trámite era establecer si el predio pertenecía o no al Estado y, en caso de tratarse de propiedad privada con deficiencias formales, facilitar su saneamiento, no desconocer su naturaleza jurídica.

De esta manera, concluye que la entidad aplicó normas propias del régimen de baldíos adjudicables a un predio que no tenía tal condición, desconoció los efectos jurídicos de la presunción de propiedad privada consolidada bajo la Ley 200 de 1936 y desnaturalizó el alcance del procedimiento de clarificación al exigir títulos perfectos en lugar de cumplir la finalidad legal de identificar bienes estatales y sanear la propiedad privada.

Irregularidades referidas a las pruebas

La parte actora refiere que el INCODER incumplió el mandato legal contenido en el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo y en el artículo 187 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión, en cuanto imponen a la autoridad el deber de valorar las pruebas en conjunto, apreciando tanto las favorables como las desfavorables y asignando a cada una el mérito que le corresponde.

Sostiene que la entidad omitió valorar pruebas obrantes en el expediente, al dejar de examinar medios probatorios que considera relevantes, tales como las escrituras públicas mediante las cuales la empresa radicó en su nombre el derecho absoluto de la posesión sobre los inmuebles, así como la Resolución 305 de 2010 de la CSB de Bolívar, por medio de la cual se otorgaron permisos ambientales respecto del predio “Las Pavas”.

A continuación, reconstruye cómo se decretaron y practicaron las pruebas. Indica que el proceso se abrió a pruebas mediante auto del 16 de septiembre de 2011 y que se ordenó la práctica de una inspección ocular con dos peritos designados por el IGAC para determinar ubicación, topografía, explotación económica y situación de tenencia. El IGAC informó que solo podía designar peritos para ubicación y parcialmente topografía, por no ser los demás puntos de su competencia. Posteriormente, mediante auto del 22 de mayo de 2012, el INCODER reiteró la orden de practicar la inspección para el 13 de junio de 2012.

Agregó que, pese a esta estructura probatoria formal, el INCODER elaboró un informe adicional por funcionarios propios, que no correspondía a la diligencia pericial ordenada, y que fue acogido por la entidad como fundamento de la decisión. Señala que dicho informe fue posteriormente confrontado por el estudio catastral contratado por Aportes San Isidro, el cual concluyó que la peritación del INCODER no cumplía las normas vigentes sobre clarificación de títulos por varias razones precisas: la adopción absoluta de la información suministrada por ASOCAB; el desconocimiento de los documentos catastrales; la omisión del levantamiento previo del propio INCODER; el desconocimiento de los planos aportados por Aportes San Isidro; la exigencia indebida de requisitos del Acuerdo

180 de 2009 a planos que se aportaban como prueba y no como trabajos contratados por la entidad; la falta de correlación entre el levantamiento realizado y los documentos que dieron origen a la solicitud de clarificación; y las inconsistencias en áreas y ubicación de los predios.

Destaca que, aun cuando el propio informe del INCODER señala que la base cartográfica provenía del IGAC, simultáneamente afirma que la ficha predial podría estar mal incorporada catastralmente, conclusión que, según la demanda, surge de haber privilegiado la información suministrada por ASOCAB sobre la información técnica oficial. En ese orden, afirma que el informe acogido por la entidad adolece de nulidad por violación del debido proceso, en tanto no corresponde a la prueba pericial decretada, ni guarda correlación con los documentos base del trámite.

Posteriormente, la parte actora señala que el INCODER omitió vincular formalmente al procedimiento a quienes figuraban como titulares de derechos reales sobre los predios, a pesar de que el acto de iniciación del trámite se fundaba en hechos imputables a ellos, impidiéndoles intervenir y controvertir las pruebas.

Finalmente, se ocupa de la notificación de la resolución que decidió el recurso de reposición. Al punto, refiere que la entidad envió una simple comunicación informando la expedición del acto, pero no realizó la citación formal exigida por los artículos 44 y siguientes del CCA para surtir la notificación personal. Sin haber agotado esa formalidad ni acreditar el envío del oficio citatorio por correo certificado, el INCODER procedió a fijar edicto.

En ese orden, sostiene que esta omisión implica la inexistente notificación del acto administrativo, que por tanto no adquirió firmeza, y que cualquier actuación de ejecución en esas condiciones resultaría ilegal, apoyándose para ello en jurisprudencia del Consejo de Estado citada en la demanda.

Incumplimiento del deber de identificar y alinderar plenamente las áreas objeto de clarificación

La parte actora sostiene que el INCODER incumplió el deber legal de identificar y alinderar plenamente las áreas objeto del procedimiento de clarificación, tal como lo exige el artículo 12, numeral 2 del Decreto 2663 de 1994, norma que dispone que la prueba pericial debe establecer la ubicación del inmueble y la determinación clara de sus linderos, verificando su correspondencia o discrepancia con la resolución inicial, los certificados de registro, las escrituras, los títulos obrantes en el expediente y, de manera especial, con las planchas y fichas prediales del IGAC, así como con el predio realmente poseído por el presunto propietario.

Afirma que dentro del trámite se practicó un dictamen pericial por funcionarios del IGAC, en el cual se dejaron establecidos medidas y linderos mediante equipos GPS, teniendo en cuenta los títulos analizados y las indicaciones de las partes interesadas, dado que los títulos no contenían medidas inequívocas. Explica que, pese a existir esta prueba pericial válida y debidamente decretada, el INCODER resolvió practicar una nueva diligencia de inspección judicial a través de funcionarios propios, en la cual la identificación de linderos, colindancias y áreas actuales se realizó con fundamento en la información suministrada por campesinos de ASOCAB, complementada con cálculos de área y comparaciones con insumos del IGAC, folios de matrícula y documentos aportados por Aportes San Isidro.

Señala que, al momento de decidir de fondo el procedimiento, el INCODER se apartó del dictamen pericial rendido por el IGAC y adoptó como fundamento el informe elaborado por sus propios funcionarios, concluyendo que las cédulas catastrales y la información registral no coincidían con el predio señalado en terreno por ASOCAB ni con el plano suministrado por Aportes San Isidro, e incluso sugiriendo que la ficha predial del IGAC podía estar mal incorporada catastralmente.

La parte actora indica que, frente a este informe, obra en el expediente un estudio catastral contratado por Aportes San Isidro, en el cual se concluye que la peritación realizada por funcionarios del INCODER no cumplía las normas vigentes sobre clarificación de títulos, por haber adoptado de manera absoluta la información suministrada por ASOCAB, desconocer los documentos catastrales oficiales, omitir el levantamiento previo del propio INCODER, desatender los planos aportados por Aportes San Isidro y carecer de correlación con los documentos que dieron origen a la solicitud de clarificación.

Afirma que esta metodología condujo a inconsistencias en áreas, ubicación y forma de los predios, en particular respecto de los ubicados en los municipios de San Martín de Loba y El Peñón, cuyos datos no coincidían con la información catastral oficial, al tanto que el informe acogido por el INCODER terminó validando lo señalado en terreno por ASOCAB, en contradicción con lo consignado por esa misma asociación en la solicitud inicial de clarificación, con el informe de la visita

previa realizada por el propio INCODER, con los documentos oficiales del IGAC y con los planos de Aportes San Isidro, los cuales en un alto porcentaje coincidían entre sí en cuanto a ubicación, forma y áreas.

Sostuvo, finalmente, que el INCODER no cumplió con el deber legal de identificar y alinderar plenamente las áreas objeto de clarificación, pues construyó la decisión sobre una identificación física del predio que no guardaba correspondencia con la realidad catastral, documental y técnica obrante en el expediente, apartándose de la prueba pericial válida y privilegiando información suministrada por terceros.

Omisión de notificar el acto de inicio de la actuación administrativa de clarificación a personas que figuran como titulares de derechos reales sobre los predios

La parte actora sostiene que el INCODER omitió comunicar, citar y vincular al procedimiento de clarificación a las personas que figuraban como titulares de derechos reales sobre los predios, pese a que el acto de inicio y las diligencias previas se fundaban en hechos y circunstancias que les eran directamente imputables, según lo consignado tanto en la solicitud de clarificación presentada por ASOCAB como en el informe de la visita previa. Afirma que estas personas no fueron informadas oportunamente de la realización de la visita ni del contenido del acta respectiva, lo cual les impidió aportar documentos, información y ejercer su derecho de defensa y contradicción frente a las pruebas que posteriormente sirvieron de fundamento a la decisión administrativa.

Explica que, conforme al artículo 2° del Decreto 2663 de 1994, antes de expedir la resolución que inicia el procedimiento de clarificación, la entidad debe practicar una visita previa destinada a establecer el estado de explotación económica y la presencia de otros ocupantes, diligencia que, por su naturaleza y por los efectos que produce en la decisión final, exige que el presunto propietario sea informado para poder intervenir en ella. Sostiene que, aunque no exista una norma expresa que ordene la notificación formal de esa diligencia, la garantía del debido proceso y del derecho de defensa hacía indispensable su comunicación a los titulares de derechos reales, máxime cuando los hechos allí constatados constituyeron el soporte fáctico de la decisión de fondo.

Omisión de notificar personalmente de la resolución que culminó el procedimiento de clarificación

La parte actora refiere que, mediante escrito radicado el 28 de mayo de 2013, solicitó al INCODER que procediera a notificar personalmente la Resolución No. 307 del 4 de marzo de 2013, por medio de la cual se resolvió el procedimiento de clarificación del predio “El Trébol”. Señala que el 15 de abril de 2013 la entidad remitió un oficio a Aportes San Isidro S.A.S. a la dirección que figuraba en el certificado de existencia y representación legal aportado al expediente, en el cual simplemente comunicó la expedición de la Resolución No. 306 del 4 de marzo de 2013, que resolvía el recurso de reposición contra la decisión inicial. Afirma que dicha comunicación no correspondía a la citación formal prevista en la ley para que el administrado acudiera a la entidad con el fin de surtir la notificación personal del acto administrativo.

Sostiene que, sin haber elaborado el oficio citatorio exigido por los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, ni haber acreditado su envío por correo certificado, el INCODER procedió a fijar un edicto el 24 de abril de 2013 para notificar la resolución, lo cual configuró, en su criterio, una notificación indebida o inexistente. Concluye que, en tales condiciones, el acto administrativo no adquirió firmeza y que cualquier actuación de ejecución realizada sin que mediara notificación personal sería ilegal, apoyando esta afirmación en la jurisprudencia del Consejo de Estado citada en la demanda.

Trámite procesal relevante

El despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 24 de junio de 2013, admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la providencia al INCODER, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. En atención a que de los hechos expuestos se dedujo el interés de ASOCAB en las resultas del proceso, por haber solicitado el trámite de clarificación ante el INCODER, dispuso requerir a dicha entidad para que informara el domicilio de la asociación y proceder a su notificación personal como tercero interviniente. Asimismo, ordenó comunicar la existencia del proceso a la comunidad en general mediante publicación en la página web de la Corporación y en medios de amplia circulación nacional y regional, dispuso el traslado de la demanda por el término legal, ordenó al demandante consignar una suma por concepto de gastos procesales y reconoció personería a los apoderados judiciales de la parte actora⁴.

Una vez surtida la notificación correspondiente, en escrito de fecha 2 de octubre de 2013, el INCODER contestó oportunamente la demanda y manifestó su oposición integral a las pretensiones formuladas por la sociedad Aportes San Isidro S.A.S., al sostener que el procedimiento administrativo de clarificación del predio “El Trébol” se adelantó con plena observancia de las normas que regulan esta actuación y que las resoluciones acusadas se ajustan a derecho⁵.

La entidad se pronunció sobre los hechos de la demanda, aceptando la existencia de la solicitud de clarificación presentada por ASOCAB, la práctica de las diligencias previas, la apertura formal del procedimiento mediante la Resolución 1539 de 2010, la expedición de la Resolución 1957 de 2012 que decidió de fondo el trámite y la Resolución 0307 de 2013 que resolvió el recurso de reposición en cumplimiento de una orden judicial. No obstante, precisó que no existía obligación legal de comunicar las diligencias previas a los presuntos propietarios, que sí se intentó la notificación personal de los actos administrativos mediante citaciones enviadas por correo certificado a las direcciones registradas y que el recurso de reposición fue presentado de manera extemporánea, razón por la cual fue rechazado inicialmente.

Como sustento de su defensa, el INCODER formuló las siguientes excepciones:

4 Archivo electrónico identificado con certificado AC1F73EAADE94468 8D189DB5ED586AA4 2FDCAC52A720C4F6 04AB48B38C3BC284, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

5 Archivo electrónico identificado con certificado 6C094B54F21F8817 7CE1D38DB51706D5 6FC7B82E8842E3D7 5B7560E888681546, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

Caducidad de la acción, al afirmar que la Resolución 1957 de 2012 quedó ejecutoriada el 26 de octubre de 2012 por no haberse interpuesto recursos en tiempo y que, en todo caso, la Resolución 0307 de 2013 fue comunicada el 6 de marzo de 2013 y quedó en firme el 7 de marzo siguiente, de modo que el término de quince (15) días para ejercer la acción de revisión venció con anterioridad a la presentación de la demanda el 30 de mayo de 2013.

Improcedencia de la acción de revisión, al considerar que la demanda no señala vicios concretos del procedimiento y pretende convertir esta acción en un escenario para discutir nuevamente la valoración probatoria y hacer valer documentos y estudios que no fueron allegados oportunamente dentro del trámite administrativo, pese a que la carga de la prueba recaía en el presunto propietario.

Indebida acumulación de acciones, al estimar que la parte actora mezcla cuestionamientos propios de la nulidad y restablecimiento del derecho con la acción especial de revisión, cuyo objeto se limita a verificar la legalidad del trámite administrativo de clarificación.

En cuanto al fondo del asunto, el INCODER sostuvo que las resoluciones demandadas se fundamentaron en un análisis jurídico y probatorio conforme al régimen de baldíos y al procedimiento de clarificación previsto en la Ley 135 de 1961 y reiterado en la Ley 160 de 1994. Indicó que, a partir del examen del folio de matrícula inmobiliaria del predio “El Trébol”, se evidenciaba la presencia del fenómeno registral de la falsa tradición, entendido como la inscripción de actos que no provienen del derecho de dominio, tales como ventas de mejoras, derechos herenciales o posesión inscrita, los cuales no constituyen actos traslaticios de dominio pleno ni permiten predicar la existencia de un titular del derecho real de propiedad.

Con fundamento en lo anterior, sostuvo que en ninguna de las anotaciones registrales existía un título originario que acreditara la salida del predio del patrimonio del Estado, ni se advertía una cadena de transferencias del dominio civil, sino únicamente declaraciones relativas a mejoras y posesión. Sostuvo que la tradición registral del inmueble no demostraba la existencia de propiedad privada consolidada y que, conforme al régimen jurídico de los baldíos, la única forma válida de adquirir el dominio civil sobre este tipo de bienes era la adjudicación por parte del Estado.

Señaló que la presunción derivada del artículo 1° de la Ley 200 de 1936 no resultaba suficiente, por sí sola, para acreditar el dominio privado en sede de clarificación, pues esta debía estar acompañada de un título idóneo que demostrara que el bien había salido del patrimonio estatal. En este sentido, consideró que las escrituras que daban cuenta de la protocolización y venta de mejoras, aun cuando evidenciaban explotación económica y actos de señor y dueño, no configuraban títulos de dominio, sino simples manifestaciones de posesión.

Por último, expuso que dentro del procedimiento administrativo se verificó que la tradición del predio se remontaba a una declaración judicial protocolizada en 1979, en la cual se registraba la venta de mejoras construidas sobre el terreno, lo que, a su juicio, confirmaba la inexistencia de un derecho de dominio transferido y la persistencia de la condición de baldío. Concluyó que, ante la ausencia de un título

de adjudicación estatal, el predio no había salido del patrimonio del Estado y conservaba su calidad de baldío de la Nación, por lo cual solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda y que no se valoraran pruebas distintas de las que hicieron parte del procedimiento administrativo.

La Asociación de Campesinos de Buenos Aires –ASOCAB–en su condición de tercero interviniente en este proceso, se pronunció sobre la demanda, a través de memorial radicado el 29 de octubre de 2013, en el que manifestó su oposición integral a las pretensiones formuladas por la sociedad Aportes San Isidro S.A.S., al considerar que el trámite adelantado por el INCODER se realizó con estricta sujeción a la normativa agraria, con observancia del debido proceso y en aplicación de los principios que orientan las actuaciones administrativas en materia rural, para lo cual, argumentó lo siguiente⁶:

En primer lugar, ASOCAB formuló excepciones previas y de mérito, estructuradas en torno a la improcedencia de la acción escogida por la parte demandante y a la corrección jurídica del procedimiento administrativo de clarificación. En ese orden, propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, al señalar que la acción de revisión prevista en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 únicamente procede contra la resolución que decide de fondo el procedimiento de clarificación, mas no frente a los actos preparatorios, al acto que ordenó su inicio ni al que resolvió el recurso de reposición. En ese sentido, sostuvo que las pretensiones orientadas a cuestionar la Resolución 1539 de 2010 –acto inicial– y las actuaciones previas, así como la resolución que resolvió el recurso, debieron formularse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad correspondiente, lo cual no ocurrió. Con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado, indicó que la indebida escogencia de la acción constituye un defecto sustancial que impide un pronunciamiento de fondo y conduce a un fallo inhibitorio.

A continuación, alegó la ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones, en la medida en que se pretendió controvertir, dentro del mismo trámite de revisión, actos administrativos que debían ser cuestionados por procedimientos distintos, lo cual desconoce las reglas del artículo 165 del CPACA relativas a la acumulación objetiva. Como excepción de mérito principal, ASOCAB desarrolló el argumento según el cual la naturaleza de los procesos agrarios beneficia su posición, al explicar que, aunque se trata formalmente de una revisión administrativa, el asunto se enmarca en el Derecho Agrario, disciplina de naturaleza mixta, con fundamento constitucional y con una finalidad histórica vinculada a la función social de la propiedad, la reforma agraria y la corrección de desequilibrios sociales en el acceso a la tierra. Bajo esta óptica, sostuvo que la actuación del INCODER debía interpretarse a la luz de dichos principios y que la lectura que propone la demandante desconoce el espíritu de la legislación agraria colombiana.

En segundo lugar, ASOCAB afirmó que el procedimiento administrativo se adelantó con el lleno de los requisitos legales, que se respetaron las garantías procesales de las partes y que la entidad practicó las diligencias previas, visitas, inspecciones y actuaciones probatorias previstas en la normatividad, por lo cual rechazó la afirmación según la cual existieron irregularidades en la práctica y valoración de las pruebas. Igualmente, sostuvo que la parte demandante pretende que en sede judicial se valoren

6 Archivo electrónico identificado con certificado 89F738AD7D9F0E8B 4ABEB9E01A014BF9 519392C25AC44AFD 168C7E1BE1613406, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

documentos y supuestos títulos que no fueron aportados dentro del procedimiento administrativo de clarificación, pese a que, conforme al artículo 12 de la Ley 160 de 1994, la carga de la prueba sobre la existencia de títulos privados recaía en el presunto propietario. Indicó que la inconformidad de la demandante no se refiere a vicios del procedimiento, sino a la valoración probatoria efectuada por el INCODER con base en los elementos allegados oportunamente.

Finalmente, reiteró que el objeto de la acción de revisión no es reabrir el debate probatorio ni suplir omisiones probatorias de la parte interesada durante la actuación administrativa, sino verificar la legalidad del trámite surtido, el cual –a su juicio– se ajustó plenamente a las exigencias legales y a los principios que gobiernan el régimen agrario.

El 29 de noviembre de 2013, la parte actora, por intermedio de su apoderada judicial, se pronunció frente a la contestación de la demanda y las excepciones formuladas tanto por el INCODER como por ASOCAB⁷.

Frente a las excepciones formuladas por el INCODER, la demandante rechazó, en primer lugar, la denominada improcedencia de la acción, al sostener que la entidad partía de una interpretación errada del régimen de firmeza y publicidad de los actos administrativos. Explicó que la Resolución 307 de 4 de marzo de 2013 no adquirió firmeza con el simple envío de comunicaciones el 6 de marzo de 2013, como lo afirmaba la entidad, sino con la notificación por edicto surtida entre el 24 de abril y el 8 de mayo de 2013, circunstancia que, según certificación del propio INCODER, determinó su ejecutoria el 9 de mayo de 2013. A partir de ello, sostuvo que la acción de revisión fue interpuesta dentro del término legal. Asimismo, controvirtió la afirmación relativa a la extemporaneidad del recurso de reposición, recordando que tal situación fue objeto de tutela y que, como consecuencia de esa decisión judicial, el recurso fue tramitado y resuelto mediante la citada Resolución 307.

En segundo lugar, frente a la excepción de indebida acumulación de acciones, la demandante sostuvo que la acción de revisión prevista en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 faculta al Consejo de Estado para revisar integralmente la legalidad de la actuación administrativa desde su inicio hasta la decisión definitiva, con apoyo en jurisprudencia de la Sección Tercera que ha reconocido un alcance similar en los procesos de revisión de actuaciones de extinción del dominio. Bajo esa lógica, indicó que no se trataba de acumular acciones distintas, sino de ejercer plenamente el ámbito propio del control judicial previsto por el legislador.

En tercer lugar, frente a la caducidad de la acción, reiteró que el término debía contarse desde la ejecutoria de la Resolución 307 de 2013, notificada por edicto, y no desde la Resolución 1957 de 2012, pues el recurso contra esta fue oportunamente tramitado en virtud de la orden judicial impartida en sede de tutela.

Respecto de las excepciones formuladas por ASOCAB, la demandante sostuvo que varias de ellas correspondían a apreciaciones sobre el fondo del litigio y no a verdaderos medios exceptivos. Frente a la alegada ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción respecto del acto que dio inicio al procedimiento de clarificación, reiteró que la acción de revisión permite examinar la legalidad integral de la actuación

administrativa, incluyendo los actos preparatorios y de trámite que inciden en la decisión final, con fundamento en la misma línea jurisprudencial citada frente a INCODER.

Igualmente, rechazó la alegación de ineptitud por indebida acumulación de pretensiones, por las mismas razones expuestas, y señaló que las consideraciones de ASOCAB sobre la finalidad social de los procesos agrarios no podían convertirse en justificación para desconocer derechos adquiridos conforme a la ley. Frente al señalamiento según el cual la demanda pretendía reabrir el debate de fondo sobre la titularidad del predio, la actora insistió en que el objeto de la revisión judicial no se limita a examinar la ritualidad del procedimiento, sino que también comprende la verificación de los supuestos fácticos y jurídicos que sirvieron de sustento a la decisión administrativa, incluida la valoración de la prueba.

En relación con los cuestionamientos sobre las notificaciones, la carga de la prueba, la omisión en la interposición de recursos, y la valoración del material probatorio y cartográfico, la demandante sostuvo que tales planteamientos no constituían excepciones, sino argumentos de defensa que debían confrontarse con los cargos de la demanda. Indicó que la omisión de traslado de informes, el apartamiento injustificado de dictámenes técnicos y la falta de valoración integral de las pruebas configuraban precisamente las irregularidades denunciadas.

Finalmente, frente al debate planteado por ASOCAB sobre la presunción de propiedad prevista en la Ley 200 de 1936, la demandante desarrolló ampliamente la doctrina jurisprudencial que reconoce que, en vigencia de dicha ley, la explotación económica de un predio rural generaba una presunción de dominio privado y que la adjudicación administrativa no constituía ni título ni modo de adquirir, sino un acto declarativo de un derecho preexistente. Para ello, hizo referencia a decisiones de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia que precisaron y corrigieron la interpretación restrictiva adoptada en una sentencia anterior de 1983, concluyendo que, ante la acreditación de la posesión económica, corresponde al Estado demostrar que el bien no ha salido de su patrimonio.

Con fundamento en lo anterior, la demandante concluyó que las denominadas excepciones no desvirtuaban los cargos formulados en la demanda y que, en su mayoría, constituían interpretaciones subjetivas que debían resolverse al momento de decidir de fondo la legalidad del procedimiento de clarificación y de los actos administrativos demandados.

El despacho del magistrado sustanciador, en el marco del proceso radicado bajo el núm. 11001-03-26-000-2013-00073-00 (47316), mediante providencia del 2 de mayo de 2014⁸, ordenó oficiosamente acumular a este expediente los siguientes procesos, al verificarse la identidad subjetiva, la conexidad objetiva y la unidad de procedimiento e instancia previstas en el artículo 148 del Código General del Proceso

–en adelante, CGP–, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA:

Expediente	Predio
11001-03-26-000-2013-00069-00 (47305)	El Recreo
11001-03-26-000-2013-00067-00 (47311)	Bella Vista

8 Archivo electrónico identificado con certificado 2A9DC8E753E4C5AE 199C82CD71086D11 68078057849AE4FD 16F356D2B6D2E073, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

Expediente	Predio
11001-03-26-000-2013-00072-00 (47315)	Terreno
11001-03-26-000-2013-00075-00 (47356)	El Roblar
11001-03-26-000-2013-00076-00 (47377)	La Esperanza
11001-03-26-000-2013-00065-00 (47306)	Estrella de Belén
11001-03-26-000-2013-00044-00 (46699)	Las Pavas, Peñalosa y Si Dios lo Quiere (Extinción de dominio)
11001-03-26-000-2013-00074-00 (47317)	El Delirio
11001-03-26-000-2013-00070-00 (47304)	Mejoras La Bonanza
11001-03-26-000-2013-00068-00 (47312)	Mejoras El Tesoro
11001-03-26-000-2013-00066-00 (47310)	Mejoras Las Mercedes

La acumulación se dispuso en consideración a que todos los asuntos fueron promovidos por Aportes San Isidro S.A.S. – ASI S.A.S. contra el INCODER, y versan sobre la revisión de actos administrativos agrarios dictados dentro de procedimientos de clarificación de la propiedad o de extinción del dominio, con pretensiones orientadas a la declaratoria de nulidad de tales decisiones y al reconocimiento del derecho de dominio en cabeza de la sociedad demandante. En ese sentido, el despacho asumió la competencia para conocer de los procesos acumulados por haber sido el primero en surtir la notificación del auto admisorio, garantizando así la economía procesal, la coherencia decisional y la unidad de fallo.

No obstante, mediante providencia del 11 de agosto de 2014, el despacho resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto del 2 de mayo de 2014⁹. En la decisión, el despacho analizó los criterios de acumulación previstos en el artículo 148 del CGP y el artículo 165 del CPACA, destacando que la acumulación exige conexidad material entre las pretensiones, entendida como la existencia de un problema jurídico sustancialmente común.

En el caso concreto, la parte recurrente cuestionó la acumulación del proceso con radicado núm. 11001-03-26-000-2013-00044-00 (46699), relativo a la revisión de actos que declararon la extinción del dominio sobre los predios “Las Pavas”, “Peñalosa” y “Si Dios lo Quiere”, con los demás procesos, que versan sobre procedimientos de clarificación de la propiedad respecto de otros inmuebles. En ese orden, el despacho concluyó que, aun cuando todos los asuntos se enmarcan en procedimientos administrativos agrarios de la Ley 160 de 1994, no existe la conexidad exigida para acumular el expediente con radicado núm. 46699, dado que en este se debate la legalidad de una decisión de extinción del dominio –con supuestos fácticos y jurídicos propios–, mientras que en los demás procesos se cuestionan actos que declararon la inexistencia de títulos suficientes para acreditar la propiedad privada de once predios. En consecuencia, la providencia modificó el auto del 2 de mayo de 2014, excluyendo de la acumulación el expediente con radicado núm. 46699, y mantuvo la acumulación de los otros expedientes referidos al proceso principal radicado bajo el núm. 47316.

9 Archivo electrónico identificado con certificado DA5454F8990BA9D9 563FFFC10E8083F2 E48F02130633A649 9938257E37685943, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

El despacho sustanciador, mediante providencia del 9 de diciembre de 2014¹⁰, se pronunció sobre diversas cuestiones procesales pendientes en los expedientes acumulados, con el fin de garantizar la correcta integración procesal y continuar el trámite conjunto de las acciones de revisión de asuntos agrarios. En la decisión, recordó que mediante autos de 2 de mayo y 11 de agosto de 2014 se había dispuesto la acumulación de varios procesos promovidos por Aportes San Isidro S.A.S. – ASI S.A.S. contra el INCODER, todos relativos a procedimientos administrativos de clarificación de la propiedad rural.

En ese orden, el despacho resolvió admitir la demanda correspondiente al expediente 47310, relacionada con el predio “Mejoras Las Mercedes”, al constatar la presentación oportuna del medio de control y el cumplimiento de los requisitos formales previstos en los artículos 162 y 166 del CPACA. En consecuencia, ordenó su notificación por aviso a las entidades demandadas y demás intervinientes, dispuso la comunicación pública del proceso, fijó gastos procesales y ordenó el traslado para contestación. Seguidamente, modificó el auto admisorio proferido dentro del expediente 47312, relativo al predio “El Tesoro”, precisando que la admisión de la acción de revisión comprende integralmente las resoluciones que dieron inicio, decidieron y resolvieron los recursos dentro del procedimiento administrativo de clarificación. Fundamentó esta determinación en la naturaleza jurídica del medio de control de revisión de asuntos agrarios, el cual comporta un control judicial integral de la actuación administrativa, sin que sea exigible la formulación de cargos específicos de nulidad.

De igual forma, el despacho adoptó medidas para garantizar la debida notificación en el expediente 47311 relativo al predio “Bella Vista”, ordenando requerir al INCODER y a ASOCAB para que informaran el domicilio de los terceros interesados que no habían podido ser notificados, y previendo la comisión al juzgado competente en caso de confirmarse su residencia en el municipio de Regidor (Bolívar). Finalmente, en relación con el expediente con radicado núm. 47304 relacionado con el predio “Mejoras La Bonanza”, el despacho advirtió que no se había surtido la notificación del auto admisorio a las entidades correspondientes, por lo que ordenó practicarla por estado, conforme al artículo 148 del CGP, y dispuso dar cumplimiento a las demás órdenes allí contenidas. La providencia dispuso que, una vez cumplidas las actuaciones ordenadas, se continúe el trámite procesal conjunto de los once expedientes acumulados, en aplicación del procedimiento previsto en la Ley 1437 de 2011.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior y con el propósito de sistematizar de manera clara y ordenada la información correspondiente a cada uno de los procesos acumulados, la Sala incorporará a continuación un cuadro explicativo que permita identificar los elementos esenciales de cada expediente. En ese orden, conforme a las actuaciones surtidas en cada uno de los procesos acumulados, se advierte que los respectivos despachos sustanciadores de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitieron las demandas de revisión de asuntos agrarios promovidas por la sociedad ASI S.A.S. y dispusieron la notificación personal de dicha providencia al INCODER, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, en los términos previstos en la ley procesal administrativa. De igual manera, en atención a que de los hechos expuestos en las demandas se infería el interés directo de ASOCAB en las resultas de los procesos, por haber promovido ante el INCODER los respectivos

10 Archivo electrónico identificado con certificado 8809AA4BDA1F9FAD 40EB1DFF031B8BF1 4F98A9CDB2B53F30 F550F1EE0F4F249B, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

trámites administrativos de clarificación, se dispuso su vinculación como tercero interviniente y dispuso la adopción de las medidas necesarias para garantizar su notificación personal y el ejercicio pleno de su derecho de defensa.

Una vez surtidas las notificaciones correspondientes, el INCODER contestó las demandas y manifestó su oposición integral a las pretensiones formuladas por la sociedad demandante. En términos coincidentes para todos los expedientes, sostuvo que los procedimientos administrativos de clarificación se adelantaron con estricta observancia de las normas que regulan la materia, particularmente las disposiciones contenidas en la Ley 135 de 1961, la Ley 160 de 1994 y su normativa reglamentaria, y que las resoluciones acusadas se ajustan plenamente a derecho. Reconoció la existencia de las solicitudes de clarificación presentadas por ASOCAB, la práctica de diligencias previas, la apertura formal de los respectivos procedimientos mediante las resoluciones iniciales, la expedición de las decisiones que resolvieron de fondo los trámites administrativos y la adopción de los actos que decidieron los recursos interpuestos en sede administrativa. No obstante, precisó que no existía obligación legal de comunicar las diligencias preliminares a los presuntos propietarios, que se intentaron las notificaciones personales conforme a las direcciones que reposaban en los folios de matrícula inmobiliaria y que, en algunos casos, los recursos fueron presentados de manera extemporánea.

En desarrollo de su defensa, la entidad formuló excepciones que guardan identidad sustancial en los distintos procesos acumulados. En primer término, alegó la caducidad de la acción, al estimar que las resoluciones que decidieron de fondo los procedimientos quedaron ejecutoriadas y que el término de quince días previsto para ejercer la acción de revisión había transcurrido antes de la presentación de las demandas. En segundo lugar, sostuvo la improcedencia de la acción de revisión en los términos planteados por la demandante, por considerar que esta pretende convertir el proceso judicial en una instancia adicional para controvertir la valoración probatoria efectuada en sede administrativa y para hacer valer documentos que no fueron allegados oportunamente durante el trámite de clarificación, pese a que la carga de la prueba recaía en el presunto propietario. Finalmente, cuestionó la forma en que fueron estructuradas las pretensiones, al estimar que se mezclan cuestionamientos propios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la acción especial de revisión de asuntos agrarios.

En cuanto al fondo del debate, el INCODER sostuvo de manera reiterada que, del examen de los respectivos folios de matrícula inmobiliaria, se evidenciaba la configuración del fenómeno registral de la falsa tradición, entendido como la inscripción de actos que no provienen del derecho de dominio pleno, tales como ventas de mejoras, declaraciones de posesión o derechos herenciales, los cuales no constituyen títulos traslaticios de dominio civil ni permiten afirmar la existencia de un derecho real consolidado. Con fundamento en ello, indicó que no se acreditaba la existencia de un título originario que demostrara la salida de los inmuebles del patrimonio del Estado ni una cadena ininterrumpida de transferencias del dominio civil, razón por la cual, en ausencia de adjudicación estatal válida, los predios conservaban su condición de baldíos.

Por su parte, ASOCAB en su calidad de tercero interviniente, se hizo parte en los procesos acumulados para oponerse igualmente a las pretensiones de la demanda. En sus escritos de intervención, planteó, de manera coincidente, excepciones previas y de mérito encaminadas a cuestionar la procedencia del medio de control escogido por

la parte actora y a defender la legalidad del procedimiento administrativo adelantado por el INCODER. Sostuvo, en particular, que la acción de revisión prevista en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 procede únicamente contra la resolución que decide de fondo el procedimiento de clarificación y no frente a actos preparatorios o de trámite, por lo cual consideró que la demanda adolece de ineptitud sustantiva por indebida escogencia de la acción. Asimismo, alegó la indebida acumulación de pretensiones, al estimar que se controvierten actos que, en su criterio, debían ser impugnados mediante medios de control distintos.

De manera complementaria, ASOCAB destacó que el asunto debe interpretarse a la luz de los principios que informan el Derecho Agrario, disciplina de naturaleza mixta y con fundamento constitucional, orientada a materializar la función social de la propiedad y a garantizar el acceso equitativo a la tierra. Desde esta perspectiva, afirmó que el procedimiento administrativo se adelantó con sujeción estricta a la normatividad aplicable, que se practicaron las diligencias técnicas y probatorias correspondientes y que la parte demandante pretende trasladar al escenario judicial un debate probatorio que debió surtirse oportunamente en sede administrativa.

En este sentido, aun cuando las pretensiones, los cargos de nulidad y el marco normativo invocado presentan una coincidencia sustancial en los distintos expedientes acumulados, resulta necesario sistematizar la información particular de cada uno de los procesos, con el fin de identificar de manera diferenciada el inmueble involucrado y los actos administrativos demandados. En tal sentido, tal como se anunció previamente, la Sala incorpora una tabla en la que se relacionan, para cada expediente, el predio correspondiente, el acto de inicio de la actuación administrativa, el acto que decidió de fondo el procedimiento y el que resolvió el recurso, así como la síntesis de las pretensiones formuladas, sin perjuicio de que el análisis de fondo deba efectuarse de manera individual atendiendo a las particularidades fácticas, registrales y técnicas propias de cada inmueble, veamos:

Expediente	Predio	Acto de inicio de la actuación	Acto que decidió de fondo	Acto que resolvió el recurso	Pretensiones de la demanda
11001-03-26- 000-2013- 00069-00 (47305)	El Recreo	Resolución 01540 de 20 de junio de 201111	Resolución 2285 de 14 de noviembre de 201212	Resolución 0181 de 8 de febrero de 201313	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00067-00 (47311)	Bella Vista	Resolución 01541 de 20 de junio de 201114	Resolución 1962 de 27 de septiembre de 201215	Resolución 0312 de 4 de marzo de 201316	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones.

11 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47305)

12 Folio 133 al 153 del cuaderno 1 (Exp. 47305)

13 Folio 155 al 162 del cuaderno 1 (Exp. 47305)

14 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47311)

15 Folio 133 al 153 del cuaderno 1 (Exp. 47311)

16 Folio 154 al 163 del cuaderno 1 (Exp. 47311)

Expediente	Predio	Acto de inicio de la actuación	Acto que decidió de fondo	Acto que resolvió el recurso	Pretensiones de la demanda
				Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00072-00 (47315)	El Terreno	Resolución 01534 de 20 de junio de 201117	Resolución 1959 de 27 de septiembre de 201218	Resolución 0309 de 4 de marzo de 201319	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00075-00 (47356)	Mejoras el Roblar	Resolución 01531 de 20 de junio de 201120	Resolución 1954 de 27 de septiembre de 201221	Resolución 0303 de 4 de marzo de 201322	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00076-00 (47377)	La Esperanza	Resolución 01536 de 20 de junio de 201123	Resolución 1956 de 27 de septiembre de 201224	Resolución 0309 de 4 de marzo de 201325	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00065-00 (47306)	Estrella de Belén	Resolución 01537 de 20 de junio de 201126	Resolución 1961 de 27 de septiembre de 201227	Resolución 0305 de 4 de marzo de 201328	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00074-00 (47317)	El Delirio	Resolución 01538 de 20 de junio de 201129	Resolución 1958 de 27 de septiembre de 201230	Resolución 0306 de 4 de marzo de 201331	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron.

17 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47315)

18 Folio 133 al 151 del cuaderno 1 (Exp. 47315)

¹⁹ Folio 153 al 161 del cuaderno 1 (Exp. 47315)

20 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47356)

21 Folio 133 al 151 del cuaderno 1 (Exp. 47356)

22 Folio 153 al 161 del cuaderno 1 (Exp. 47356)

23 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47377)

24 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47377)

25 Folio 154 al 163 del cuaderno 1 (Exp. 47377)

26 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47306)

27 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47306)

28 Folio 154 al 163 del cuaderno 1 (Exp. 47306)

29 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47317)

30 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47317)

31 Folio 154 al 163 del cuaderno 1 (Exp. 47317)

Expediente	Predio	Acto de inicio de la actuación	Acto que decidió de fondo	Acto que resolvió el recurso	Pretensiones de la demanda
				Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00070-00 (47304)	Mejoras La Bonanza	Resolución 01533 de 20 de junio de 201132	Resolución 1960 de 27 de septiembre de 201233	Resolución 0310 de 4 de marzo de 201334	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00068-00 (47312)	Mejoras El Tesoro	Resolución 01532 de 20 de junio de 201135	Resolución 1955 de 27 de septiembre de 201236	Resolución 0308 de 4 de marzo de 201337	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento.
11001-03-26- 000-2013- 00066-00 (47310)	Mejoras Las Mercedes	Resolución 01535 de 20 de junio de 201138	Resolución 1953 de 27 de septiembre de 201239	Resolución 0304 de 4 de marzo de 201340	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento
11001-03-23- 000-2013- 00073-00 (47316)	El Trébol	Resolución 01539 de 20 de junio de 201141	Resolución 1957 de 27 de septiembre de 201242	Resolución 0307 de 4 de marzo de 201343	Primera: Solicita la revisión judicial del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER. Segunda: Pretende que se declare la ilegalidad del trámite y de los actos que lo iniciaron, decidieron y confirmaron. Tercera: Pide la nulidad de dichas actuaciones y resoluciones. Cuarta: Solicita la inscripción del fallo y la cancelación de las anotaciones registrales derivadas del procedimiento

2.9 El 3 de febrero de 2016, el despacho sustanciador declaró abierta la audiencia inicial dentro del medio de control de revisión de asuntos agrarios⁴⁴, conforme a lo

32 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47304)

33 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47304)

34 Folio 153 al 161 del cuaderno 1 (Exp. 47304)

35 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47312)

36 Folio 133 al 150 del cuaderno 1 (Exp. 47312)

37 Folio 152 al 161 del cuaderno 1 (Exp. 47312)

38 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

39 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

⁴⁰ Folio 154 al 162 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

41 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47316)

42 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47316)

43 Folio 154 al 162 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

44 Archivo electrónico identificado con certificado 3DA98147BBBF87B0 0FD308467BB30F51 47C59EFDCBCCFCA6 48D47485A41BAADF, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo

dispuesto en providencia de 7 de diciembre de 2015. En la diligencia se dejó constancia de la comparecencia de los apoderados de la parte demandante, del tercero interviniente ASOCAB y del agente del Ministerio Público. En desarrollo de la diligencia, el despacho efectuó la presentación de los antecedentes procesales y del objeto de la diligencia prevista en el artículo 180 del CPACA, procediendo al reconocimiento de personería de los apoderados intervinientes. Acto seguido, se concedió el uso de la palabra al Ministerio Público, quien planteó la necesidad de abordar previamente los efectos de la Sentencia C-623 de 2015 de la Corte Constitucional, en relación con la declaratoria de inexequibilidad de apartes de los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994 y sus efectos retroactivos en los procesos en curso ante el Consejo de Estado.

Escuchadas las intervenciones de la parte actora y del tercero interviniente, el despacho procedió a pronunciarse sobre el alcance del fallo de constitucionalidad, dando lectura al fundamento jurídico pertinente y al numeral resolutivo correspondiente, y comunicó formalmente a la parte demandante la posibilidad de solicitar la medida cautelar de suspensión provisional dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de esa fecha, en cumplimiento del mandato de saneamiento constitucional. La decisión fue notificada en estrados. Contra dicha determinación, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica, el cual fue sustentado en audiencia. Intervinieron el apoderado de ASOCAB, la apoderada del INCODER –quien manifestó su adhesión a la decisión adoptada– y el agente del Ministerio Público, quien expresó su conformidad con lo resuelto. El despacho consideró que se trataba de una decisión de saneamiento constitucional adoptada en estricto acatamiento del fallo de la Corte Constitucional y que, en consecuencia, el único recurso procedente era el de reposición, el cual fue resuelto en el sentido de no revocar la decisión impugnada, por estimar que los argumentos expuestos desbordaban el ámbito competencial del juez de la causa. Finalmente, se precisó que, una vez vencido el término otorgado para la eventual solicitud de medida cautelar, el proceso continuaría el trámite previsto en la Ley 1437 de 2011.

Por medio de auto de 15 de marzo de 2016, el despacho sustanciador resolvió la solicitud de medida cautelar presentada por la sociedad Aportes San Isidro S.A.S⁴⁵. Como antecedente, recordó que en la audiencia de 3 de febrero de 2016 se informó a la parte actora sobre la sentencia C-623 de 2015 y la posibilidad de solicitar la medida, petición que fue formulada el 24 de febrero de 2016 y frente a la cual el INCODER y la Asociación de Campesinos de Buenos Aires –ASOCAB–manifestaron su oposición. En el análisis preliminar, el despacho reiteró el alcance del sistema de medidas cautelares del CPACA y precisó que su finalidad es garantizar provisionalmente la efectividad de la sentencia y la protección de los derechos en litigio, mediante un juicio de ponderación que verifique la necesidad y proporcionalidad de la medida.

A partir de ese marco, el despacho consideró que, dadas las circunstancias del caso y la controversia existente en torno a la situación jurídica y posesoria de los inmuebles, resultaba necesario adoptar una medida cautelar de carácter conservativo orientada a preservar el statu quo mientras se profiere la decisión de fondo, con el fin de evitar alteraciones fácticas que pudieran tornar nugatorio el fallo o agravar el conflicto entre los sujetos involucrados. En esa medida, concluyó que se encontraban acreditados los

45 Archivo electrónico identificado con certificado F0B38BC6522A52A1 32EE5BD35FDBEC34 8A6592613430B29A E7DAAA382627C17A, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo

presupuestos para la intervención cautelar del juez administrativo, en aplicación de los artículos 229 y siguientes del CPACA.

En consecuencia, el despacho decretó una medida cautelar innominada conservativa del statu quo existente a la fecha del proveído respecto de los predios objeto del proceso, con efectos hasta la expedición de la sentencia que resuelva la controversia. De manera complementaria, ordenó a las partes e intervinientes una prohibición general de realizar cualquier acto perturbador de la posesión y tranquilidad de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. y de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires –ASOCAB– sobre dichos inmuebles, con el propósito de preservar la situación material mientras se decide de fondo el litigio.

El 11 de agosto de 2016, el despacho sustanciador reanudó la audiencia inicial conforme a lo dispuesto en providencia de 3 de junio de 2016⁴⁶. En la diligencia se dejó constancia de la comparecencia de los apoderados de la parte demandante, de la entidad demandada INCODER, del tercero interviniente ASOCAB y del agente del Ministerio Público. En desarrollo de la audiencia, el despacho precisó que el saneamiento constitucional había sido surtido en audiencia del 3 de febrero de 2016, con ocasión del trámite y resolución de las medidas cautelares solicitadas por la parte actora. Acto seguido, efectuado un recuento del trámite procesal, el despacho concluyó que la actuación adelantada no se encontraba afectada por nulidades ni irregularidades que comprometieran la validez de lo actuado, declarando saneado el proceso.

Posteriormente, abordó el estudio de las excepciones previas formuladas en las contestaciones de la demanda. El INCODER propuso la excepción de improcedencia de la acción de revisión, mientras que ASOCAB alegó la caducidad de la acción. En atención a su naturaleza en los términos del artículo 180.6 del CPACA, el despacho procedió a su análisis en esta etapa procesal, concediendo el uso de la palabra a las partes, al tercero interviniente y al Ministerio Público. Luego de escuchar las intervenciones y valorar los argumentos expuestos, el magistrado ponente resolvió negar las excepciones propuestas, por considerar que no estaban llamadas a prosperar, decisión que fue notificada en estrados. Contra dicha determinación, la apoderada del INCODER y el apoderado de ASOCAB formularon recursos de súplica en contra de la decisión adoptada. El apoderado de la parte demandante se opuso a los recursos interpuestos, y el representante del Ministerio Público expuso sus consideraciones al respecto. El despacho concedió los recursos de súplica presentados y dispuso la suspensión de la audiencia hasta tanto fueran resueltos por la instancia competente.

Mediante auto del 6 de septiembre de 2016, la Sección Tercera del Consejo de Estado⁴⁷, avocó el conocimiento del recurso de súplica interpuesto por el INCODER y por ASOCAB, contra el auto proferido el 11 de agosto de 2016. En tal virtud, la Sala consideró que el estudio del recurso de súplica interpuesto contra la decisión que negó las excepciones previas formuladas por las partes demandada y tercera interviniente revestía la entidad suficiente para ser conocido por la Sala Plena, dada la incidencia estructural del litigio en materia agraria.

46 Archivo electrónico identificado con certificado D42D05095471DF19 8BEA67B57A918449 5E05EF4E97C7AD76 1B5B9399D65CDA93, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

47 Archivo electrónico identificado con certificado E4C1AC4010FCCFE5 FD524185EA5511C0 4FDA6C8055E42D19 351F07C53D3CEE2B, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo

Por auto del 22 de septiembre de 2016, la Sección Tercera del Consejo de Estado⁴⁸, resolvió los recursos de súplica interpuestos por el INCODER y por ASOCAB contra el auto proferido el 11 de agosto de 2016 en audiencia inicial, mediante el cual se negó la excepción de caducidad dentro del medio de control de revisión de asuntos agrarios. Al punto, la Sala abordó el estudio del fenómeno de la caducidad en la acción de revisión prevista en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, recordando que el término de quince (15) días debe contabilizarse a partir de la ejecutoria del acto administrativo que decide de fondo el procedimiento agrario, esto es, desde la ejecutoria de la resolución que resuelve el recurso de reposición.

La Sala examinó de manera individual cada uno de los once (11) procesos acumulados, identificando para cada caso la resolución que decidió el recurso de reposición, la forma de notificación –mediante edicto desfijado el 8 de mayo de 2013– y la certificación expedida por el director técnico de Procesos Agrarios del INCODER, en la que constaba que tales resoluciones quedaron ejecutoriadas el 9 de mayo de 2013. Con fundamento en ello, concluyó que las demandas presentadas el 30 de mayo de 2013 fueron oportunas.

Frente a los argumentos de los recurrentes, la Sala descartó que el término pudiera contabilizarse desde el 15 de abril de 2013, fecha en que la parte actora recibió comunicación para notificarse personalmente, por cuanto dicha comunicación no cumplía las formalidades del artículo 44 del CCA, al no implicar la entrega de copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión. En consecuencia, la Sala confirmó el auto del 11 de agosto de 2016 que negó la excepción de caducidad y dispuso remitir el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su cargo, dejando en firme la decisión adoptada en audiencia inicial.

Por auto de 30 de enero de 2017, el despacho sustanciador advirtió que el INCODER informó encontrarse en proceso de liquidación y solicitó el reconocimiento de la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal, por lo cual, a la luz de lo previsto en el Decreto 2365 de 2015 y el Decreto 1850 de 2016, el despacho concluyó que, dadas las funciones asignadas por ministerio de la ley a la nueva entidad y la información aportada por el INCODER, resultaba procedente reconocer a la Agencia Nacional de Tierras como su sucesora procesal, decisión que fue adoptada en la parte resolutiva y respecto de la cual se ordenó su notificación personal.

A continuación, el despacho sustanciador mediante diligencia celebrada el 15 de mayo de 2017, reanudó la audiencia inicial conforme al artículo 180 del CPACA⁵⁰. En la diligencia se dejó constancia de la comparecencia de la parte demandante, de la parte demandada Agencia Nacional de Tierras –que funge como sucesor procesal del INCODER–, de ASOCAB como tercero interviniente y del Ministerio Público; asimismo, el magistrado ponente expuso los antecedentes procesales, el objeto de la diligencia y reconoció personería al apoderado de la Agencia Nacional de Tierras.

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49 Archivo electrónico identificado con certificado 16A8C1529A628098 C5BC7CEE25066B57 F5EBEED92CACE064 29B6C535316BE4CC, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

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Verificada la inexistencia de solicitudes de aplazamiento, se procedió al estudio de las excepciones previas propuestas por el INCODER y ASOCAB –improcedencia de la acción de revisión, indebida acumulación de acciones e ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción–, las cuales fueron desestimadas en su totalidad, decisión notificada en estrados sin que se presentaran recursos por los intervinientes.

Posteriormente, se procedió a la fijación del litigio el cual se determinó “de conformidad a todos los hechos, pretensiones de las demandas acumuladas y excepciones formuladas en las respectivas contestaciones que integran el proceso, por cuanto el Despacho se pronunciará respecto de todos los elementos que integran el expediente, sin restricción alguna a la hora de resolver de fondo el litigio”, delimitación frente a la cual las partes expresaron su conformidad. En materia probatoria, se decretaron como tales todas las documentales allegadas con las demandas, contestaciones y escritos de excepciones; igualmente, se admitieron modificaciones a algunos requerimientos probatorios presentados por la parte actora el 12 de mayo de 2017 y se ordenó correr traslado a la contraparte. No obstante, se rechazaron por extemporáneos los documentos anexos relativos al dictamen pericial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, advirtiéndose que la valoración integral de las pruebas se efectuaría en la sentencia de única instancia.

Por último, se señaló el 14 de junio de 2017 para la práctica de testimonios solicitados por la parte demandante, y se dispuso a adelantar el trámite para la designación del perito contable requerido, precisando además que los gastos de pruebas en el exterior correrían por cuenta de la parte solicitante. Frente a la decisión de no tener como prueba los documentos allegados extemporáneamente, los apoderados de la Agencia Nacional de Tierras y de ASOCAB interpusieron recursos de reposición, mientras que el Ministerio Público y la parte actora solicitaron su rechazo; el magistrado ponente resolvió declararlos improcedentes al considerar que las pruebas decretadas no encuadraban en las causales de rechazo del Código General del Proceso ni vulneraban el debido proceso, decisión notificada en estrados.

El despacho sustanciador mediante auto de 7 de junio de 2017 resolvió la solicitud de aclaración presentada por la Agencia Nacional de Tierras respecto del auto de 15 de marzo de 2016 que decretó una medida cautelar innominada conservativa del statu quo y la prohibición general de actos perturbadores sobre los predios en litigio⁵¹. El despacho verificó que la providencia fue notificada por estado el 17 de marzo de 2016 y que la solicitud fue radicada el 15 de mayo de 2017, por lo cual concluyó que la petición era manifiestamente extemporánea y, en consecuencia, dispuso rechazarla por improcedente, ordenando su notificación y cumplimiento.

El 14 de junio de 2017 se llevó a cabo la diligencia de recepción de testimonios en cumplimiento a lo ordenado en la audiencia inicial del 15 de mayo de 2017⁵². La diligencia fue abierta por el magistrado auxiliar comisionado, quien dejó constancia de la comparecencia de la parte demandante, de la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del INCODER, de ASOCAB como tercero interviniente y del

51 Archivo electrónico identificado con certificado D80D53B355D4626E A676E5EDEBFCE9D0 4C34905F614D68D5 8B74C791D9A681E3, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

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Ministerio Público, advirtiéndose la ausencia de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; seguidamente, el despacho expuso brevemente los antecedentes y el objeto de la audiencia y solicitó a la parte actora precisar la finalidad de las declaraciones testimoniales.

A continuación, se recibieron los testimonios decretados de los señores Rafael de Jesús Cárcamo García, Gustavo de Jesús Sierra Mayo y Pedro Moreno Redondo, previa verificación de su identidad e información sobre el objeto del proceso; el interrogatorio fue adelantado por el despacho, la parte demandante, la Agencia Nacional de Tierras, ASOCAB –quien aportó documentación relacionada con los testigos– y el Ministerio Público.

El despacho sustanciador mediante diligencia de fecha 26 de julio de 2017, continuó la recepción de la prueba testimonial decretada en la audiencia inicial del 15 de mayo de 2017⁵³. En desarrollo de la audiencia se recibieron las declaraciones de los señores Luis Miguel Berrocal Acosta y Edmundo Farah Chadid, previa verificación de su identidad y explicación del objeto del proceso, siendo interrogados en su orden por el despacho, la parte demandante, la Agencia Nacional de Tierras, ASOCAB y el Ministerio Público; respecto del segundo testigo, ASOCAB allegó documentación en seis (6) folios, de la cual se corrió traslado a las partes sin objeción.

En auto de 12 de diciembre de 2017, el despacho se pronunció sobre la información remitida por el Defensor Delegado para Asuntos Agrarios y Tierras de la Defensoría del Pueblo acerca de hechos de intimidación y una nueva ocupación de hecho en los predios objeto del proceso, que podrían evidenciar el incumplimiento de la medida cautelar innominada conservativa del statu quo decretada el 15 de marzo de 2016⁵⁴. A partir de ese informe, el despacho reiteró el cumplimiento perentorio de la medida cautelar por parte de cualquier autoridad pública o particular y ordenó a la Presidencia de la República, al Ministerio de Defensa – Policía Nacional, al Gobernador de Bolívar, a los alcaldes e inspectores de policía de El Peñón y Regidor, a la Fiscalía General, a la Procuraduría General, a la Defensoría del Pueblo y a las partes e intervinientes, adoptar de inmediato las acciones necesarias para garantizar su efectividad y remitir informes quincenales detallados sobre su cumplimiento, entre otras medidas.

Por medio de la diligencia de continuación de recepción de testimonios celebrada el 9 de abril de 2018⁵⁵, se dejó constancia de la comparecencia de la parte demandante, la Agencia Nacional de Tierras y de ASOCAB como tercero interviniente, advirtiéndose la ausencia de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del Ministerio Público. No obstante, en el curso de la diligencia, el apoderado de la parte actora informó que el testigo citado –Alfonso Rafael Buelvas Aldana– fue debidamente comunicado, pero no compareció a la audiencia, por lo que no era posible practicar la prueba testimonial.

53 Archivo electrónico identificado con certificado 27E2F3934E2DF791 17BE9F2AB5177A3A 41773797101959E4 D3BCF3D30F0A80AF, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

54 Archivo electrónico identificado con certificado C46B1BB424265F44 FAA0AD49B2B7CA91 A9A709D2C0F10335 73EF1E117740F6E1, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

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Mediante auto de 12 de septiembre de 2018⁵⁶, el despacho sustanciador se pronunció sobre la práctica de las pruebas decretadas en la audiencia inicial del 11 de agosto de 2016, continuada el 15 de mayo de 2017, al advertir que varias de ellas no habían podido materializarse. En ese orden, precisó que, pese a haberse ordenado exhortos a consulados en el exterior para la obtención de documentos relevantes, el Ministerio de Relaciones Exteriores devolvió las solicitudes por falta de precisión sobre la diligencia requerida y por exceder las funciones consulares, sugiriendo acudir al mecanismo de cartas rogatorias conforme al Convenio de La Haya de 1970.

En consecuencia, dispuso adecuar el trámite probatorio al referido convenio internacional y librar las correspondientes cartas rogatorias a las autoridades extranjeras competentes, dejando claro que los gastos derivados de dicho trámite serían asumidos por la parte interesada. Asimismo, al constatar que subsistían pruebas pendientes de práctica –incluida la designación del perito economista–, el despacho ordenó oficiar a diversas entidades para que remitieran la documentación requerida y dispuso continuar con las gestiones necesarias para el recaudo probatorio, advirtiendo que los medios de convicción serían valorados oportunamente al momento de decidir el fondo del litigio.

El 29 de julio de 2019, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales para conocer del presente asunto⁵⁷, teniendo en cuenta que actuó como agente del Ministerio Público tanto en la audiencia inicial como en las diligencias de recepción de testimonios llevadas a cabo en el proceso, situación que encuadra en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del CGP. En consecuencia, dispuso remitir el proceso al magistrado que continue en turno y surtir por Secretaría de la Sección el trámite de compensación correspondiente.

El despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 16 de octubre de 2020⁵⁸, avocó el conocimiento del proceso de la referencia y verificó el estado del recaudo probatorio dentro del trámite. Como antecedentes relevantes, recordó lo actuado en la audiencia inicial del 15 de mayo de 2017 –en la cual se decretaron pruebas y se ordenó la designación de perito–, las diligencias testimoniales practicadas los días 14 de junio y 26 de julio de 2017 y las actuaciones posteriores encaminadas a obtener información de diversas entidades, así como el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales, el cual fue declarado fundado por la Sala de Subsección.

Constató, además, que la Secretaría libró múltiples oficios y recibió respuestas de varias autoridades administrativas y judiciales, mientras que la Fiscalía General de la Nación permanecía pendiente de atender el requerimiento efectuado. Con fundamento en ello, dispuso tener como pruebas la documentación allegada y ordenó correr traslado de esta a las partes por el término de tres (3) días. Así mismo, ordenó oficiar nuevamente a la Fiscalía General de la Nación para que diera cumplimiento a lo solicitado, requirió a la parte demandante para adelantar las gestiones necesarias para allegar

56 Archivo electrónico identificado con certificado 85DDD160F85F41D4 A55E79E702A8689C DCCD59EAA2E45656 2990EC58DF399DEA, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

57 Folio 1844 al 1845 del cuaderno 9 (Índice 371 del SAMAI)

58 Archivo electrónico identificado con certificado 9F7A4F6D6B008144 8FF87F60ECA59B39 DD06EABB55044AC9 B2CA169E3C1C445B, ubicado en el índice 390 del Expediente Digital, en el aplicativo

documentación pendiente y le concedió el término de cinco (5) días para designar la institución educativa que debía rendir el dictamen pericial economista o contable, ordenando oficiar a la entidad escogida para la designación del perito y la rendición del informe correspondiente, con las comunicaciones y notificaciones de rigor.

A continuación, el despacho sustanciador mediante auto de 24 de agosto de 2021 verificó el cumplimiento de lo ordenado en el auto de 16 de octubre de 2020⁵⁹. En ese sentido, advirtió que la Fiscalía General de la Nación guardó silencio frente al requerimiento probatorio y que la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. otorgó poder al abogado Jhonny Mercado González y solicitó incluir a la Universidad del Norte para la práctica del dictamen pericial; igualmente, dejó constancia de que la Universidad del Rosario manifestó su disponibilidad para atender la pericia dentro de un plazo de treinta

(30) días.

En consecuencia, (i) reconoció personería al apoderado designado (ii) dispuso designar a la Universidad del Rosario – Facultad de Economía para la elaboración del dictamen pericial contable con el propósito de cuantificar las inversiones y gastos en que incurrió Aportes San Isidro SAS en el desarrollo del cultivo de palma de aceite en la hacienda que comprende los predios de que trata la demanda; (iii) ordenó oficiar a la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos –Fiscalía 145 Especializada de Cartagena– para que remitiera la investigación penal requerida dentro de diez (10) días y, (iv) requirió a la parte demandante para gestionar el recaudo de las pruebas pendientes, con la advertencia de aplicar los poderes correccionales del artículo 44 del Código General del Proceso en caso de incumplimiento.

Por medio de escrito de fecha 7 de diciembre de 2021, la Facultad de Economía de la Universidad del Rosario allegó al expediente el dictamen pericial contable rendido por el contador público Fernando Borda Suárez, el cual fue ordenado en providencia del 24 de agosto de 2021 con el propósito de cuantificar las inversiones y gastos en que incurrió Aportes San Isidro SAS en el desarrollo del cultivo de palma de aceite en la hacienda que comprende los predios de que trata la demanda⁶⁰.

El apoderado de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S., mediante memorial de fecha 6 de diciembre de 2022, solicitó al Consejo de Estado ordenar la restitución de la posesión sobre los predios objeto de la medida cautelar decretada por auto de 15 de marzo de 2016⁶¹. Como fundamento, recordó que dicha providencia dispuso una medida innominada conservativa del statu quo y una prohibición general de realizar actos perturbadores, dirigida a las partes, autoridades y particulares, con el fin de permitir que Aportes San Isidro S.A.S. y ASOCAB continuaran ejerciendo actos de posesión y explotación sin alterar la situación fáctica existente, orden que fue reiterada mediante auto de 12 de diciembre de 2017 con instrucciones específicas a diversas autoridades para garantizar su cumplimiento.

59 Archivo electrónico identificado con certificado 4821EBAA5C6DFC24 09FBAF866BE310E1 4B7B5A408F7659EF 241A552D9BB22747, ubicado en el índice 402 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

60 Archivo electrónico identificado con certificado 60A09BE947D04BFA D5A0048BFA594863 53B3C6C0F24B4F8C 919D2BCC98A2FA8A, ubicado en el índice 417 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

61 Archivo electrónico identificado con certificado 4242C61B244B6217 FAC937C7036C6A63 FBD6FA19F8B2B6EA 8B5045B324F602E6, ubicado en el índice 449 del Expediente Digital, en el aplicativo

En ese orden, afirmó que la medida cautelar habría sido desconocida, pues –según la parte actora– integrantes de ASOCAB invadieron los predios de la Hacienda Las Pavas y despojaron a la sociedad de la posesión, situación denunciada ante la Fiscalía General de la Nación, autoridades de policía y otras entidades sin que se hubieran adoptado medidas eficaces de protección. Con apoyo en denuncias penales, declaraciones, querellas policivas, fotografías y videos aportados como anexos, la parte solicitó ordenar la restitución de la posesión y requerir a las autoridades competentes para hacer efectiva dicha orden, al estimar que los hechos descritos configuran una violación de la medida cautelar vigente.

Seguidamente, el despacho sustanciador mediante auto de 1 de junio de 2023⁶², se pronunció sobre el estado de cumplimiento de órdenes probatorias y memoriales dentro del proceso de revisión de asuntos agrarios. En tal sentido, advirtió que la Fiscalía General de la Nación y la Alcaldía de San Martín de Loba no habían atendido los requerimientos del auto de 12 de septiembre de 2018, por lo cual ordenó oficiarlas nuevamente para que remitieran, respectivamente, copia íntegra de la investigación penal por desplazamiento forzado contra Omaldo García Capataz y la certificación sobre el pago del impuesto catastral por las Tierras de Loba, advirtiendo a la parte actora que esta sería la última reiteración conforme a la carga probatoria del artículo 167 del CGP.

Asimismo, frente al eventual incumplimiento de la medida cautelar de 15 de marzo de 2016, dispuso requerir a diversas autoridades nacionales y territoriales para que informaran, en cinco (5) días, las acciones adoptadas y el estado actual de los inmuebles; además, reconoció personería al abogado Edinson Murillo Mosquera como apoderado de la Agencia Nacional de Tierras, se abstuvo de resolver la solicitud del abogado Jhon Jaime Zuluaga por falta de representación y dispuso que, allegadas las respuestas, la Secretaría aplique el artículo 110 del CGP y devuelva el expediente al despacho para continuar el trámite.

Por auto de 21 de septiembre de 2023, el despacho resolvió la solicitud de adición formulada por la parte actora contra el auto de 1.º de junio de 2023⁶³, para lo cual constató el estado del recaudo probatorio y advirtió que algunas pruebas ya obraban en el expediente, mientras que otras requerían nuevas actuaciones para su obtención. En consecuencia, adicionó el proveído para ordenar: (i) oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué para allegar copia de la escritura de 1909; (ii) remitir a la parte actora la carta rogatoria dirigida al cónsul de Colombia en San Francisco para su trámite; (iii) expedir copias del expediente 46699 para incorporarlas a este proceso; y (iv) requerir al IGAC la designación de dos funcionarios para rendir dictamen técnico sobre la ubicación de los predios. Asimismo, dispuso no requerir nuevamente a la Fiscalía por obrar la documentación solicitada, reiteró el cumplimiento de las demás órdenes previas, y advirtió a la parte actora sobre la carga probatoria que le asiste.

El despacho sustanciador mediante auto de 10 de julio de 2024 constató el estado del recaudo probatorio dentro del proceso y verificó que, pese a las órdenes

62 Archivo electrónico identificado con certificado C6E55123F38BC060 34A97EF5F83B5D65 B291969624637393 2CDA643BFF0030EA, ubicado en el índice 465 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

63 Archivo electrónico identificado con certificado 6AE7A599AB16CAAB E5222E00DF754B44 1F6A3B44F837D42B 31D7AE9991102B7A, ubicado en el índice 478 del Expediente Digital, en el aplicativo

impartidas en el auto de 21 de septiembre de 2023 y a los oficios enviados por la Secretaría los días 12 de diciembre de 2023 y 26 de enero de 2024, únicamente se allegaron al expediente las piezas procesales provenientes del proceso con número interno 46699, sin que se obtuviera el restante material probatorio requerido. En atención a la advertencia previamente realizada a la parte demandante sobre la última reiteración de oficios a las entidades renuentes, el despacho dio por terminado el período probatorio y, por tanto, dispuso correr traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presenten alegatos de conclusión, oportunidad en la cual el Ministerio Público podrá rendir concepto, de conformidad con el inciso final del artículo 181 del CPACA⁶⁴.

Mediante auto de 26 de julio de 2024, el despacho resolvió dar apertura al incidente de desacato por el presunto incumplimiento de la medida cautelar innominada conservativa del statu quo decretada mediante auto de 15 de marzo de 2016⁶⁵. Como fundamento, el despacho recordó que dicha medida se adoptó para permitir que Aportes San Isidro S.A.S. y ASOCAB continuaran ejerciendo actos de posesión y explotación sobre los predios mientras se decide de fondo el litigio, que posteriormente se reiteró su cumplimiento perentorio mediante auto de 12 de diciembre de 2017 y que la parte demandante denunció el 6 de diciembre de 2022 la presunta vulneración de la orden cautelar por actuaciones de ASOCAB, sin que –según afirmó– las autoridades hubieran adoptado medidas eficaces para su protección.

En ese orden, luego de verificar que la mayoría de las autoridades requeridas en los autos de 1.º de junio y 14 de noviembre de 2023 rindieron los informes solicitados – con excepción de la alcaldía y la inspección de policía de Regidor– y con fundamento en el artículo 241 del CPACA y el artículo 129 del CGP, concluyó que había lugar a iniciar el trámite incidental. En consecuencia, dispuso dar apertura al incidente de desacato por el incumplimiento de la medida cautelar presuntamente atribuible a ASOCAB y correr traslado por el término de tres (3) días a la Agencia Nacional de Tierras y a dicha asociación para que se pronuncien sobre los hechos alegados por la parte demandante, con las comunicaciones y notificaciones de rigor.

El despacho mediante auto de 21 de octubre de 2024 resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. contra el auto de 10 de julio de 2024 que dio por terminado el período probatorio y corrió traslado para alegar⁶⁶. En ese orden, examinó las inconformidades de la parte actora relativas al recaudo de la carta rogatoria, al dictamen del IGAC y a la certificación de la Alcaldía de San Martín de Loba, y concluyó que la demandante no desplegó la diligencia necesaria para obtener las pruebas solicitadas, pues incumplió en dos ocasiones los requisitos indicados por la Cancillería, insistió tardíamente en el trámite y mantuvo una conducta pasiva durante varios años frente al recaudo probatorio, en contravía del deber de colaboración previsto en los artículos 78 y 167 del CGP. En consecuencia, dispuso no reponer la providencia recurrida al no evidenciar arbitrariedad en el cierre del período probatorio.

64 Archivo electrónico identificado con certificado AFCD54FA20D478CA 6325CD6494365C2F 397FE27C818CF144 75D2F6904E3F02C9, ubicado en el índice 548 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

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66 Archivo electrónico identificado con certificado 69238DF127F8CCB4 ED275F52F74F4587 143CEC418FDCE9C2 0523EB9CDC967878, ubicado en el índice 577 del Expediente Digital, en el aplicativo

La apoderada judicial de la Agencia Nacional de Tierras, mediante escrito de alegatos de conclusión de fecha 12 de noviembre de 2024⁶⁷, sostuvo, en síntesis, que el objeto del litigio se circunscribe a verificar la legalidad del trámite administrativo de clarificación adelantado por el INCODER entre 2010 y 2013 respecto de once predios, en los términos del artículo 53 de la Ley 160 de 1994 y del artículo 149 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. En tal contexto, sostuvo que la acción de revisión constituye un mecanismo judicial especial dirigido a constatar la regularidad del procedimiento administrativo y no a debatir hechos o pruebas nuevas no aportadas en sede administrativa, por lo cual consideró que varios de los medios probatorios allegados en esta instancia –testimonios, escrituras coloniales, pruebas trasladadas de la Fiscalía y el peritaje sobre inversiones– carecen de idoneidad y pertinencia para desvirtuar la legalidad de los actos demandados.

Seguidamente, defendió la naturaleza baldía de los predios al señalar que se encuentran ubicados en la isla Papayal del río Magdalena, la cual, conforme a los artículos 45 y 107 de la Ley 110 de 1912 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, integra la reserva territorial del Estado y, por tanto, corresponde a bienes inalienables e imprescriptibles. Añadió que dentro de los expedientes administrativos no se acreditó título originario expedido por el Estado ni una cadena de tradición de dominio, sino actuaciones propias de la denominada falsa tradición, de modo que la presunción de baldío no fue desvirtuada por la sociedad demandante, a quien correspondía la carga probatoria según la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994. Asimismo, afirmó que en los procedimientos de clarificación se surtieron todas las etapas previstas en la normativa vigente, con observancia del debido proceso, derecho de defensa, práctica y contradicción de pruebas y notificaciones legales.

Por último, la apoderada refutó los cargos de nulidad propuestos por la demandante – relativos, entre otros, a la visita previa, la falta de vinculación de terceros, la identificación de los predios, la valoración probatoria y la notificación de la resolución que resolvió el recurso– al estimar que carecen de sustento jurídico y fáctico, pues las actuaciones del INCODER se ajustaron al Decreto 2663 de 1994 y a la Ley 160 de 1994. Con fundamento en todo lo anterior, solicitó declarar la legalidad de los procesos administrativos de clarificación de la propiedad y, en consecuencia, negar las pretensiones de nulidad formuladas en la demanda.

El apoderado de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires – ASOCAB–, en calidad de tercero interviniente, presentó alegatos de conclusión en los que solicitó que se confirme la legalidad de los actos administrativos que declararon la condición de baldíos de la Nación de los predios objeto del litigio⁶⁸. Como punto inicial, sostuvo la inoportunidad, inconducencia, impertinencia e inutilidad de gran parte de las pruebas allegadas por la sociedad demandante, al estimar que la acción de revisión se limita a verificar la legalidad del procedimiento administrativo y que la parte actora, pese a tener la carga probatoria conforme al Decreto 2663 de 1994, no aportó evidencia idónea para demostrar propiedad privada ni para desvirtuar la

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presunción de baldío, en particular por no exhibir título originario del Estado ni acreditar explotación económica que activara la presunción del artículo 1 de la Ley 200 de 1936.

En desarrollo de sus argumentos, defendió la legalidad del trámite adelantado por el INCODER y refutó los cargos de nulidad propuestos por la demandante. Sostuvo que la visita previa no requería notificación, que la resolución inicial sí fue notificada al presunto propietario, que no existía obligación de notificar a quienes no ostentaban derechos reales al momento de la apertura y que la actuación administrativa observó el debido proceso. Igualmente, afirmó que los estudios técnicos, la inspección ocular y el peritaje del IGAC coincidieron en que la explotación de los predios era realizada por familias campesinas y que los folios de matrícula reflejan fenómenos de falsa tradición que no transfieren dominio. También explicó que las inconsistencias catastrales obedecen a problemas estructurales de correspondencia entre catastro y registro y no a irregularidades del procedimiento.

Finalmente, el interviniente cuestionó la eficacia probatoria de los testimonios practicados y de las documentales aportadas por la demandante, al considerar que no acreditan adjudicación estatal ni propiedad privada y que, por el contrario, evidencian la presencia histórica de cultivos campesinos en los predios. Añadió que la parte actora pretende reabrir en sede judicial debates ya cerrados en el procedimiento administrativo mediante pruebas inconducentes. Con fundamento en todo lo anterior, solicitó a la Corporación confirmar la legalidad de los actos administrativos demandados que declararon la condición de baldíos de la Nación de los predios objeto de la presente revisión judicial.

El apoderado de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S., mediante escrito de fecha 14 de noviembre de 2024⁶⁹, presentó alegatos de conclusión en los que expuso la actuación procesal surtida dentro del medio de control de revisión de asuntos agrarios, señalando que la demanda se dirigió contra las resoluciones mediante las cuales el INCODER inició y decidió el procedimiento de clarificación respecto de los predios objeto de controversia. Indicó que la demanda fue admitida por auto de 24 de junio de 2013 y que posteriormente, mediante providencia de 2 de mayo de 2014, se dispuso la acumulación de varios expedientes, decisión parcialmente modificada al excluir el proceso 46699. Asimismo, reseñó que en audiencia de 3 de febrero de 2016 se informó a la actora sobre la sentencia C-623 de 2015 y la posibilidad de solicitar medida cautelar, la cual fue pedida oportunamente y dio lugar al auto de 15 de marzo de 2016 que decretó la medida conservativa del statu quo.

En ese sentido, describió de manera detallada el trámite administrativo de clarificación promovido por solicitud de ASOCAB y sostuvo que desde la fase preliminar se configuraron irregularidades sustanciales. Afirmó que las diligencias previas –en particular la visita de campo– se practicaron sin la participación ni notificación de los presuntos propietarios, lo cual, en su criterio, vulneró el debido proceso y el derecho de defensa. Añadió que el INCODER habría sustentado sus decisiones principalmente en información suministrada por miembros de ASOCAB y en elementos técnicos que no fueron debidamente controvertidos, al tiempo que resaltó la existencia de inconsistencias entre la información catastral, registral y los levantamientos topográficos obrantes en el expediente. Según la actora, la entidad desatendió pruebas relevantes aportadas por la sociedad, entre ellas escrituras públicas, informes técnicos y demás

69 Archivo electrónico identificado con certificado 8824D5E4FE900D71 D39C473A38BA0B33 6331B48669B2B138 777FC11F80BECCB2, ubicado en el índice 590 del Expediente Digital, en el aplicativo

elementos dirigidos a acreditar la posesión y explotación económica de los predios, y se apartó injustificadamente del dictamen pericial del IGAC, además de practicar actuaciones técnicas sin la debida orden ni posibilidad de contradicción.

De otra parte, sostuvo que el trámite judicial tampoco ha permitido el esclarecimiento pleno de los hechos, en la medida en que –a su juicio– el período probatorio no se ha cerrado en debida forma por la falta de práctica de pruebas ordenadas, especialmente aquellas relacionadas con el IGAC y con gestiones a través de la Cancillería. Señaló que, pese a las solicitudes formuladas y a las órdenes impartidas por el despacho, subsisten vacíos probatorios que inciden en la adecuada valoración del caso. En esa línea, insistió en que las resoluciones del INCODER se edificaron sobre una apreciación fragmentaria de la tradición de los inmuebles y sobre la aplicación automática de la tesis de la falsa tradición, sin efectuar un examen integral del acervo probatorio ni ponderar adecuadamente los elementos que, en su criterio, demostrarían la existencia de derechos de la sociedad sobre los predios.

Con fundamento en lo anterior, reiteró la solicitud de que se acceda a las pretensiones de la demanda y se disponga la revisión integral del procedimiento administrativo de clarificación adelantado por el INCODER respecto de los predios acumulados en el presente proceso, al estimar que las irregularidades alegadas comprometen la validez de las actuaciones administrativas cuestionadas.

El agente del Ministerio Público no rindió concepto, como se advierte en la Constancia Secretarial de fecha 4 de diciembre de 2024⁷⁰.

De manera paralela, el apoderado ASOCAB presentó memorial el 12 de noviembre de 2024, en el que solicitó negar la petición de cumplimiento de la medida cautelar formulada por Aportes San Isidro S.A.S. el 6 de diciembre de 2022, así como dar por terminado el incidente de desacato, al estimar que no se encontraba probada vulneración alguna del statu quo protegido⁷¹. En su intervención recordó que la medida cautelar decretada por auto de 15 de marzo de 2016 tuvo por finalidad mantener el estado de cosas existente respecto de los predios en litigio y prohibir a las partes y a terceros realizar actos perturbadores de la posesión y tranquilidad, decisión que –a su juicio– debía interpretarse a partir de la situación verificada en la inspección practicada por el INCODER el 9 de marzo de 2011, en la cual se evidenció la explotación de los terrenos por familias campesinas y no por la sociedad demandante.

Para tal efecto, sostuvo que la solicitud de la parte actora carece de sustento probatorio, por cuanto no identifica con precisión modificaciones del statu quo ni acredita actos concretos de perturbación atribuibles a la asociación; además, cuestionó la credibilidad y suficiencia de las declaraciones extrajuicio aportadas por la demandante, resaltando que varias de ellas incluso evidencian la presencia y explotación histórica de los predios por campesinos. Igualmente, destacó su condición de víctimas del conflicto armado reconocida por la Corte Constitucional y la existencia de actuaciones administrativas y policivas promovidas por la propia asociación para la protección de sus derechos,

70 Archivo electrónico identificado con certificado FAFD489E7CB57A58 CCD86883DF823338 80FEE9C1787BFE25 76CB628B20D380D9, ubicado en el índice 592 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

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concluyendo con las peticiones de negar la solicitud de restitución de la posesión elevada por Aportes San Isidro S.A.S., poner fin al incidente de desacato y, adicionalmente, levantar la medida cautelar de statu quo respecto de los predios objeto del proceso.

Mediante auto del 13 de abril de 2026, el despacho de la magistrada sustanciadora resolvió el incidente de desacato promovido por Aportes San Isidro S.A.S. con ocasión del presunto incumplimiento de la medida cautelar innominada de carácter conservativo decretada el 15 de marzo de 2016 y reiterada el 12 de diciembre de 2017, consistente en mantener el statu quo respecto de once predios rurales vinculados al proceso de revisión agraria sobre clarificación de la propiedad rural.

En primer lugar, la providencia recordó que la medida cautelar fue adoptada respecto de los predios “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, con el propósito de preservar la situación fáctica existente al momento de su decreto. También precisó que la orden obligaba a las partes e intervinientes –Aportes San Isidro S.A.S., la Agencia Nacional de Tierras y ASOCAB–, así como a las autoridades y particulares llamados a garantizar su cumplimiento.

Luego, el despacho examinó el trámite surtido a partir de la solicitud presentada por Aportes San Isidro S.A.S., en la que se afirmó que ASOCAB había desconocido la medida cautelar mediante actos de ocupación, perturbación y ejecución de trabajos en algunos de los predios protegidos. Asimismo, tuvo en cuenta los requerimientos efectuados a distintas autoridades, la apertura formal del incidente mediante auto de 26 de julio de 2024, los memoriales presentados por la parte demandante sobre publicaciones de la Presidencia de la República y la Agencia Nacional de Tierras, y la oposición formulada por ASOCAB, que solicitó poner fin al incidente por considerar no probado el incumplimiento y, además, pidió el levantamiento de la medida cautelar.

Al descender al caso concreto, la providencia concluyó que se encontraba acreditado un desacato material, por omisión y de carácter estructural frente a la medida cautelar, debido a la ejecución de actos positivos de perturbación y a la persistencia de conductas omisivas que desbordaron el mandato de conservación del statu quo. En particular, señaló que el incumplimiento no podía atribuirse exclusivamente a uno de los sujetos obligados, sino que obedecía a un escenario recíproco, concurrente y progresivo, marcado por un conflicto territorial de vieja data, hostigamientos mutuos, denuncias cruzadas, percepciones contrapuestas sobre la legitimidad de la ocupación y una intervención estatal fragmentaria e insuficiente.

Respecto de ASOCAB, el despacho consideró que los elementos obrantes en el expediente permitían advertir conductas activas de amenaza, ocupación, asentamiento, apertura de nuevos frentes agrícolas e intervención material en predios que no reflejaban una presencia previa consolidada para la fecha de la medida cautelar, lo cual alteró la situación fáctica que se había ordenado preservar. En cuanto a Aportes San Isidro S.A.S., la providencia también encontró comportamientos incompatibles con la medida cautelar, a partir de los informes y actuaciones allegadas al expediente, en los

72 Archivo electrónico identificado con certificado 3E2E67AD4FBD5B2B B13AD8BE7156DA32 89547FF97096D0A3 3EA8A313BD1E98D0, ubicado en el índice 600 del Expediente Digital, en el aplicativo

que se daba cuenta de intervenciones materiales, actividades de explotación y hechos de perturbación atribuidos a la sociedad o a personas vinculadas con sus intereses en los predios objeto de protección.

El despacho advirtió que los informes rendidos por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Agencia Nacional de Tierras, la Gobernación de Bolívar y la Alcaldía de El Peñón daban cuenta de un contexto prolongado de disputa y violencia en el territorio, caracterizado por amenazas, agresiones, destrucción de bienes y dificultades para implementar respuestas institucionales efectivas. No obstante, precisó que dicho contexto no neutralizaba la responsabilidad derivada del incumplimiento, sino que confirmaba que Aportes San Isidro S.A.S. y ASOCAB conocían la existencia, el alcance y la vigencia de la orden judicial y, pese a ello, continuaron ejecutando o tolerando comportamientos incompatibles con su contenido.

Frente a las autoridades administrativas, la providencia reconoció la existencia de falencias en el deber de asegurar la eficacia de la medida cautelar, entre ellas dificultades presupuestales, falta de apoyo suficiente de la fuerza pública, problemas de delimitación de los predios y deficiencias de coordinación institucional. Sin embargo, estimó que no se acreditó, en los términos exigidos por el artículo 241 del CPACA, una renuencia dolosa o deliberada que permitiera imponerles sanción por desacato.

En consecuencia, el despacho declaró que Aportes San Isidro S.A.S. y ASOCAB incurrieron en desacato de la medida cautelar innominada conservativa del statu quo decretada el 15 de marzo de 2016 y reiterada el 12 de diciembre de 2017. Como consecuencia de ello, sancionó a cada una con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes y ordenó librar copia de la decisión a la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales, a la Procuraduría 16 Judicial II en Restitución de Tierras y a la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz.

Por auto del 5 de junio de 2026, el despacho de la magistrada sustanciadora resolvió el recurso de reposición interpuesto por Aportes San Isidro S.A.S. contra la providencia del 13 de abril de 2026, que declaró el desacato de la medida cautelar innominada de conservación del statu quo⁷³. En su impugnación, presentada el 20 de abril de 2026⁷⁴, la recurrente sostuvo que no había incumplido la medida cautelar y que el desacato era atribuible exclusivamente a ASOCAB; cuestionó que la decisión se hubiera fundado en hechos ocurridos con anterioridad a la promoción del incidente; alegó la omisión de las autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la cautela; y reprochó que no se hubiera accedido a su solicitud de restitución de la posesión sobre los predios amparados por la medida.

Para resolver el recurso, el despacho precisó que el incidente de desacato había sido decidido a partir de una valoración integral del acervo probatorio, conformado no solo por las denuncias, declaraciones, registros fotográficos y demás elementos aportados por la sociedad demandante, sino también por los informes rendidos por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Agencia Nacional de Tierras, la

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Gobernación de Bolívar y las autoridades locales. Con fundamento en dicho material, reiteró que la providencia recurrida acreditó la existencia de conductas incompatibles con la preservación del statu quo tanto por parte de integrantes de ASOCAB como de Aportes San Isidro S.A.S., consistentes, entre otras, en ocupaciones, asentamientos, intervenciones materiales, instalación de infraestructura, cambios en el uso del suelo, implementación de cultivos y actos de perturbación posteriores al decreto de la medida cautelar, lo que permitió concluir la existencia de un incumplimiento concurrente y recíproco de la orden judicial.

Asimismo, descartó el argumento según el cual el desacato se había sustentado indebidamente en hechos anteriores a la promoción del incidente. Al respecto, explicó que la medida cautelar tiene vigencia desde el 15 de marzo de 2016 hasta la decisión de fondo del proceso, razón por la cual cualquier actuación material desarrollada durante dicho período resulta jurídicamente relevante para establecer su eventual incumplimiento. En ese sentido, señaló que la preservación del statu quo constituye una obligación de tracto sucesivo que exige verificar el comportamiento de los obligados durante toda la vigencia de la cautela, por lo que el análisis de hechos ocurridos entre 2016 y 2022 no solo era procedente, sino necesario para determinar la existencia de alteraciones continuadas de la situación protegida.

De igual forma, el despacho examinó el reproche relativo a la supuesta inactividad de las autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la medida cautelar y precisó que dicho aspecto había sido abordado expresamente en la providencia recurrida. En particular, destacó que, si bien se identificaron deficiencias estructurales relacionadas con limitaciones presupuestales, logísticas y operativas, dificultades de acceso a los predios, ausencia de delimitación física precisa y falta de acompañamiento permanente de la Fuerza Pública, también se acreditó que las autoridades desplegaron diversas actuaciones dirigidas a procurar el cumplimiento de la medida. Por tal razón, concluyó que no se encontraba demostrada una conducta renuente, deliberada o dolosa que permitiera declarar el desacato respecto de dichas entidades, sin perjuicio de la remisión de copias a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.

Finalmente, en relación con la alegada omisión de pronunciamiento sobre la restitución de la posesión, el despacho indicó que el incidente de desacato previsto en el artículo 241 del CPACA tiene una finalidad exclusivamente correctiva, encaminada a verificar el cumplimiento de la medida cautelar e imponer las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento, mas no constituye un escenario procesal habilitado para resolver controversias posesorias ni para ordenar restituciones, lanzamientos o adjudicaciones materiales. En consecuencia, concluyó que la providencia impugnada no incurrió en los errores alegados por la recurrente, pues valoró integralmente el material probatorio, delimitó adecuadamente el alcance de la medida cautelar y fundamentó de manera suficiente la declaratoria de desacato concurrente. Con fundamento en lo anterior, decidió no reponer el auto del 13 de abril de 2026.

CONSIDERACIONES

La Sala abordará el siguiente orden metodológico para resolver el asunto puesto a su consideración: (1) presupuestos procesales, (2) problemas jurídicos, (3) cuestión previa, (4) caso concreto, (5) conclusiones, (6) otras decisiones y, (7) costas.

Presupuestos procesales

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del presente asunto, en los términos del artículo 104 del CPACA⁷⁵, en la medida en que se pretende la revisión judicial de los procedimientos administrativos especiales de clarificación de la propiedad rural adelantados por el INCODER, a través de los actos administrativos mediante los cuales dicha entidad dispuso el inicio, tramitó y decidió los referidos procedimientos, así como aquellos que resolvieron los recursos interpuestos respecto de los predios rurales denominados “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar, competencia que se encuentra igualmente determinada por la circunstancia de que el extremo pasivo de la litis está conformado por una entidad pública. En ese sentido, es necesario recordar que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–⁷⁶, actualmente Agencia Nacional de Tierras –ANT–, para la fecha en que se profirieron las resoluciones demandadas era un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, el cual se encontraba adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de donde se desprende claramente su naturaleza pública.

Igualmente, el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia la demanda que origina este proceso, en tanto se trata de la acción de revisión ejercida contra los actos administrativos mediante los cuales el INCODER decidió de fondo sobre los procesos de clarificación de bienes inmuebles rurales, de conformidad con lo previsto en el artículo 149.10 del CPACA⁷⁸, y corresponde a esta Subsección su conocimiento en virtud de lo señalado en el numeral 8 del artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado⁷⁹.

En lo que tiene que ver con la acción procedente, es importante recordar que

75 LEY 1437 de 2011, artículo 104. “De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]” [Destaca la Sala]

76 Los actos administrativos enjuiciados fueron proferidos por el Incoder, entidad pública que, posteriormente, se suprimió y entró en proceso de liquidación, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015.

77 El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural fue creado a través del Decreto 1300 del 21 de mayo de 2003. La naturaleza jurídica de dicha entidad pública quedó establecida en el artículo 1° de esa normativa, disposición cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 1°. Creación, naturaleza jurídica y jurisdicción. Créase el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera. El Instituto tendrá como sede principal la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá conformar dependencias para el ejercicio de sus funciones en el orden territorial”

78 Artículo 149. Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021. “Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 10. De la revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos (…)”.

79 ACUERDO 80 DE 2019. Artículo 13. "Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo así: “(…) Sección Tercera. 8. (…) Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales (…)".

el capítulo X de la Ley 160 del 3 de agosto de 1964 –artículos 48 a 51– regula la procedencia y el procedimiento administrativo tendiente a la clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. De conformidad con lo previsto en el artículo 50 ejusdem –normativa vigente al momento de la expedición de los actos objeto de revisión⁸⁰–, “(...) Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente (…)”. Así las cosas, como la controversia en este asunto se contrae a establecer la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales el INCODER dio inicio al trámite, adelantó y decidió los procedimientos administrativos especiales de clarificación de la propiedad rural, y resolvió los recursos interpuestos en relación con los predios rurales antes referidos, ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar, es necesario concluir que la acción de revisión ejercida en el presente asunto es la procedente para abordar el estudio del caso concreto que se somete a consideración de la Sala, lo anterior en concordancia con lo previsto en el artículo 149.10 del CPACA antes citado.

Por otro lado, en lo que respecta al alcance y al contenido de la acción de revisión agraria ante el Consejo de Estado, conviene precisar algunos aspectos relevantes. De conformidad con la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación⁸¹, “(…) en la acción de revisión no es indispensable que el impugnante formule cargo alguno de violación, en razón a que, al Juez competente, como su nombre lo indica, le corresponde revisar y comprobar que se ha cumplido estrictamente con la actuación reglada en las normas pertinentes (…)”. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que, en el ejercicio de la acción de revisión, “(...) no era indispensable que el impugnante formulara cargo alguno de violación, por cuanto el análisis del juez se limitaba a verificar el cumplimiento de las reglas dispuestas en el proceso agrario respectivo (…)⁸²”.

En armonía con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha estimado que “(…) la revisión es una especie de homologación de actos administrativos, de modo que aun cuando se formulen cargos contra las resoluciones proferidas por el INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT)–, esta Corporación tiene que verificar de oficio que se hayan cumplido todos los trámites y exigencias establecidas en la ley (…)”⁸³. Así, la acción de revisión agraria tiene por objeto la verificación integral de la legalidad de las actuaciones adelantadas por la administración, con el fin de constatar que la entidad competente haya ejercido sus facultades con estricto apego a los procedimientos previstos en la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios.

Ahora bien, como a la Corporación, en sede de revisión, le corresponde efectuar un examen integral de la legalidad del procedimiento, resulta necesario determinar

80 Derogado por el artículo 82 del Decreto Ley 902 de 2017

81 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, Rad. núm. 21.138

82 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015.

83 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de noviembre de 2022, Rad. núm. 43.439.

previamente el alcance del trámite de clarificación de la propiedad rural, pues únicamente a partir de dicha delimitación es posible verificar si la autoridad administrativa observó las exigencias normativas y el iter procedimental que la ley le impone. En ese contexto, la Sala advierte que el procedimiento de clarificación de la propiedad de predios agrarios se surte mediante el trámite administrativo previsto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, desarrollado por el Decreto Reglamentario 2663 de 1994⁸⁴, normativa vigente para la época en que el INCODER inició la actuación de clarificación respecto de los predios objeto de la presente demanda.

Tal como ha indicado la jurisprudencia de la Corporación⁸⁵, el propósito de la clarificación es determinar si ciertos terrenos permanecen o no dentro del patrimonio estatal, en atención al cumplimiento de la finalidad prevista en el artículo 64 de la Constitución Política, esto es, la obligación del Estado de fomentar el acceso progresivo a la propiedad rural de los trabajadores agrarios, así como de proteger los bienes baldíos y salvaguardar su carácter inalienable, imprescriptible e inembargable.

En lo atinente a la configuración del procedimiento de clarificación de la propiedad de la tierra, dicha actuación podía iniciarse de oficio por el INCODER

–hoy Agencia Nacional de Tierras– o a petición de los procuradores agrarios, de comunidades campesinas o étnicas, o de las entidades públicas competentes. En la etapa preliminar, esto es, la anterior a la apertura formal del procedimiento, la autoridad agraria debía acopiar la documentación disponible sobre el predio y practicar una visita de inspección, orientada a establecer sus características físicas, el estado de la tenencia y de la explotación, así como a valorar la procedencia del trámite. Ni la Ley 160 de 1994 ni el decreto reglamentario referido establecieron deberes de notificación respecto de las actuaciones surtidas en esta fase preliminar.

En el evento en que, agotada la etapa previa, no se lograra acreditar la existencia de propiedad privada sobre el inmueble, la entidad procedía a iniciar formalmente el proceso de clarificación mediante resolución debidamente motivada. La resolución inicial o de apertura debía notificarse al presunto propietario, al Procurador Agrario y a quienes ejercieran otros derechos reales sobre el inmueble (artículo 5). El trámite de notificación seguía el siguiente derrotero: en caso de que no fuera posible realizar la notificación personal, se emitía un informe dejando constancia de ello y se procedía a emplazar a los interesados mediante edicto fijado por el término de cinco (5) días en las oficinas de la respectiva autoridad agraria y, en la Secretaría de la Alcaldía Municipal donde estuviera situado el inmueble. Adicionalmente, se debía fijar una copia del edicto en la puerta o sitio de acceso al inmueble, salvo que se impidiera hacerlo. Cumplidas esas formalidades, si los interesados no se presentaban dentro de los tres (3) días siguientes a la desfijación del edicto, se les designaba un curador ad litem. La mencionada resolución inicial, además, con fines de publicidad a terceros, debía inscribirse en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (artículo 4).

84 El Decreto 2663 de 1994 fue derogado por el artículo 75 del Decreto 1465 de 2013. Cabe indicar que ya de antes había sido derogado por el Decreto 4983 de 2007 reglamentario de la Ley 1152 de 2007. No obstante, ante la declaratoria de inexequibilidad de la mencionada ley, de suyo, los decretos que la reglamentaban también perdieron vigencia.

85 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 21 de noviembre de 2002. Rad. 45919

Durante el desarrollo del procedimiento debía surtirse la práctica probatoria conforme a lo dispuesto en los artículos 8 a 14 del decreto mencionado y la carga de la prueba corría por cuenta de los particulares. Si la parte interesada solicitaba inspección ocular, debía acompañar el cuestionario sobre los asuntos respecto de los cuales versaba el dictamen pericial. La inspección ocular se ordenaba mediante auto, en el cual se especificaban los asuntos sobre los que recaía la prueba. La diligencia de inspección ocular debía verificar: i) ubicación del predio, área e identificación física por linderos, “confrontando éstos con los que figuren en los títulos aportados por los interesados o en el correspondiente certificado de registro o folio de matrícula inmobiliaria, y con las planchas de restitución del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o los planos autorizados por esta entidad”,

topografía, aguas, clase de suelos y aspectos agrotécnicos; iii) clase de explotación y, iv) la situación de tenencia y la verificación de ocupantes, el tiempo y área explotada por estos.

El dictamen practicado debía contener: i) revisión de documentos prediales; ii) ubicación y alinderamiento y la confrontación –correspondencia o discrepancia–con los establecidos en la resolución inicial, los que obraran en los títulos y documentos de registro y con las planchas del Agustín Codazi y, en ausencia de éstas con cualquier medio idóneo de identificación predial; iii) el relieve, las aguas y los suelos; iv) la explotación económica, clase, estado y superficie; v) verificación de terceros ocupantes y, vi) las demás que el instituto o los peritos consideraran necesarias.

Rendido el dictamen aquél debía ser sometido a contradicción bien fuera para aclararlo, complementarlo u objetarlo. En cuanto a la decisión de fondo del procedimiento de clarificación, el artículo 16 del Decreto 2663 de 1994 establecía que la resolución debía contener alguna de las siguientes determinaciones:

Que respecto del inmueble objeto de la actuación no existía título originario a favor del Estado.

Que el predio contaba con título de adjudicación vigente y eficaz.

Que se acreditó la existencia de propiedad privada, mediante la presentación de un título o de una cadena de títulos debidamente inscritos, otorgados por un período no inferior al exigido por la ley para la prescripción extraordinaria.

Que los títulos allegados resultaban insuficientes, por cuanto no demostraban dominio sino únicamente tradición de mejoras.

Que los títulos aportados recaían sobre bienes no adjudicables, reservados o destinados a un servicio o uso público.

Que la extensión del terreno objeto del procedimiento superaba el límite legalmente adjudicable.

Así mismo, en la resolución definitiva también debía dejarse a salvo, conforme a la legislación civil, los derechos de los poseedores materiales, cuando se declarara que el inmueble era de propiedad privada o que había salido del patrimonio del Estado.

Finalmente, la decisión debía notificarse a los interesados y al Procurador Agrario, en la forma prevista en el CPACA –vigente para la época en que se profirieron las  decisiones de fondo  respecto  de los  once predios–. Contra dicha

determinación procedía el recurso de reposición, en los términos del artículo 50 de la Ley 160 de 1994, ante el funcionario que expidió el acto, así como la acción de revisión ante el Consejo de Estado.

Ese era, entonces, el procedimiento que debía observarse para culminar válidamente el proceso de clarificación y con fundamento en él la Sala examinará las actuaciones adelantadas por el INCODER respecto de cada uno de los predios objeto del presente proceso acumulado.

Las demandas fueron presentadas en tiempo, tal como lo determinó la Sección Tercera de esta Corporación en providencia de 22 de septiembre de 2016⁸⁶, por medio la cual resolvió los recursos de súplica interpuestos por el INCODER y por ASOCAB contra la decisión adoptada el 11 de agosto de 2016 en el marco de la audiencia inicial, que negó la excepción de caducidad dentro del medio de control de revisión de asuntos agrarios. En ese contexto, y con el propósito de sistematizar la información relevante para el cómputo individual del término de caducidad en cada uno de los once procesos acumulados, la Sala elabora el siguiente cuadro, en el cual se identifican –por expediente y predio–la resolución que decidió el recurso de reposición en sede administrativa, la fecha de desfijación del edicto, la fecha de ejecutoria del acto definitivo, el día inicial de cómputo del término de caducidad, la fecha de su vencimiento y la fecha de presentación de la respectiva demanda.

Del análisis conjunto de la información consolidada se advierte que, si bien los actos administrativos difieren para cada predio, todos quedaron ejecutoriados el 9 de mayo de 2013, de modo que el término de quince (15) días para ejercer la acción de revisión previsto en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 comenzó a correr el 10 de mayo de 2013 y vencía el 31 de mayo del mismo año. Como las demandas fueron radicadas el 30 de mayo de 2013, se concluye de manera objetiva que la acción fue ejercida oportunamente en todos los expedientes, sin que se configurara el fenómeno de la caducidad, veamos:

Expediente	Predio	Resolución que decidió reposición	Fecha desfijación del edicto	Fecha ejecutoria	Inicio término caducidad	Vencimiento término (15 días)	Fecha presentación demanda
2013-00073 (47316)	El Trébol	Res. 307 de 4/03/2013	8/05/201387	9/05/201388	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00070 (47304)	Mejoras La Bonanza	Res. 310 de 4/03/2013	8/05/201389	9/05/201390	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00069 (47305)	El Recreo	Res. 181 de 8/02/2013	8/05/201391	9/05/201392	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00065 (47306)	Estrella de Belén	Res. 305 de 4/03/2013	8/05/201393	9/05/201394	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013

86 Archivo electrónico identificado con certificado 7F25509F96EA9D2F 5C49ABBFDF677426 9F4D40542E4D811E D77C622E4B494204, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

87 Folio 165 del cuaderno 1 (Exp. 47316)

88 Folio 166 del cuaderno 1 (Exp. 47316)

89 Folio 165 del cuaderno 1 (Exp. 47304)

90 Folio 166 del cuaderno 1 (Exp. 47304)

91 Folio 164 del cuaderno 1 (Exp. 47305)

92 Folio 165 del cuaderno 1 (Exp. 47305)

93 Folio 164 del cuaderno 1 (Exp. 47306)

94 Folio 165 del cuaderno 1 (Exp. 47306)

Expediente	Predio	Resolución que decidió reposición	Fecha desfijación del edicto	Fecha ejecutoria	Inicio término caducidad	Vencimiento término (15 días)	Fecha presentación demanda
2013-00066 (47310)	Mejoras Las Mercedes	Res. 304 de 4/03/201395	8/05/201396	9/05/2013	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00067 (47311)	Bella Vista	Res. 312 de 4/03/2013	8/05/201397	9/05/201398	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00068 (47312)	Mejoras El Tesoro	Res. 308 de 4/03/2013	8/05/201399	9/05/2013100	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00072 (47315)	Terreno	Res. 311 de 4/03/2013	8/05/2013101	9/05/2013102	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00074 (47317)	El Delirio	Res. 306 de 4/03/2013	8/05/2013103	9/05/2013104	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00075 (47356)	Mejoras El Roblar	Res. 303 de 4/03/2013	8/05/2013105	9/05/2013106	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013
2013-00076 (47377)	La Esperanza	Res. 309 de 4/03/2013	8/05/2013107	9/05/2013108	10/05/2013	31/05/2013	30/05/2013

En lo que respecta a la legitimación en la causa, cabe recordar que este constituye uno de los presupuestos indispensables para que el juez contencioso administrativo pueda proferir una sentencia de fondo¹⁰⁹. Dicha legitimación, en su dimensión material, se configura cuando la parte actora tiene un vínculo con los intereses en disputa y una conexión directa con los hechos que dieron origen al litigio; es decir, cuando ostenta un interés jurídico que puede ser objeto de reparación¹¹⁰ o de resistir su cumplimiento¹¹¹. En ese orden, conviene precisar que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– dispuso la apertura, tramitó y decidió los procedimientos administrativos especiales de clarificación de la propiedad rural, así como resolvió los recursos interpuestos respecto de los predios denominados “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar. En tales actuaciones

95 Folio 164 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

96 Folio 165 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

97 Folio 166 del cuaderno 1 (Exp. 47311)

98 Folio 167 del cuaderno 1 (Exp. 47311)

99 Folio 163 del cuaderno 1 (Exp. 47312)

100 Folio 164 del cuaderno 1 (Exp. 47312)

101 Folio 162 del cuaderno 1 (Exp. 47315)

102 Folio 163 del cuaderno 1 (Exp. 47315)

103 Folio 171 del cuaderno 1 (Exp. 47317)

104 Folio 172 del cuaderno 1 (Exp. 47317)

105 Folio 165 del cuaderno 1 (Exp. 47356)

106 Folio 166 del cuaderno 1 (Exp. 47356)

107 Folio 165 del cuaderno 1 (Exp. 47377)

108 Folio 166 del cuaderno 1 (Exp. 47377)

109 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, Exp. 10973. “La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener una decisión de fondo y sobre ella se ha dicho que: “La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado”.

110 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de julio de 2018, Exp. 39786.

111 Al respecto la doctrina especializada ha sostenido que. “(…) en los procesos contenciosos la legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda, y respecto del demandado, en ser la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha pretensión del demandante (…)”. DEVIS Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, Ed. Universidad, Buenos Aires, 2004, pág. 260.

administrativas la entidad concluyó que no reposaban títulos idóneos ni suficientes para acreditar la existencia de propiedad privada en cabeza de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. –ASI S.A.S.–, circunstancia que la habilita para acudir a esta instancia en calidad de legitimada en la causa por activa.

Por su parte, los actos administrativos cuestionados fueron proferidos por el extinto INCODER, entidad que fue reemplazada por la Agencia Nacional de Tierras –ANT–¹¹², reconocida en este proceso como su sucesora procesal mediante auto del 30 de enero de 2017¹¹³, razón por la cual se encuentra legitimada en la causa por pasiva. A su turno, la Asociación de Campesinos de Buenos Aires –ASOCAB–, interviene en el proceso como tercero interesado toda vez que los miembros de dicha asociación solicitaron al entonces INCODER el inicio del procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad rural de los predios antes referidos, por lo que el resultado del proceso afecta directamente sus intereses.

Problemas jurídicos

Conforme a lo dispuesto en la continuación de la audiencia inicial llevada a cabo el día 15 de mayo de 2017¹¹⁴, el objeto del litigio se fijó en los siguientes términos: “[D]e conformidad a todos los hechos, pretensiones de las demandas acumuladas y excepciones formuladas en las respectivas contestaciones que integran el proceso, […] el Despacho se pronunciara respecto de todos los elementos que integran el expediente, sin restricción alguna a la hora de resolver de fondo el litigio”.

No obstante, la Sala advierte que dicha formulación no constituye, en estricto sentido, un problema jurídico concreto, sino una directriz metodológica orientada a garantizar un examen integral de todos los elementos que integran el expediente. En efecto, dada la pluralidad de actos demandados, la acumulación de procesos y la diversidad de cargos de nulidad propuestos por la parte actora, resulta necesario estructurar el análisis mediante la formulación de problemas jurídicos específicos que permitan abordar de manera ordenada y sistemática cada uno de los reproches planteados en las demandas. Por tal razón, la Sala estima pertinente formular los problemas jurídicos que guiarán el estudio de fondo y que se orientan a resolver, de forma diferenciada pero armónica, los cuestionamientos formulados por la parte demandante en relación con los procedimientos de clarificación objeto de controversia, para lo cual deberá establecer:

Si los actos administrativos mediante los cuales el INCODER adelantó y decidió los procedimientos de clarificación de la propiedad rural respecto de los predios objeto del proceso se ajustan a derecho o, por el contrario, deben anularse por haber desconocido el presunto carácter privado de los inmuebles al concluir que no habían salido del patrimonio del Estado, sin realizar –como lo sostiene la

112 Con el Decreto 2363 de 2015 se creó la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y, en su artículo 38, se ordenó que “(…) A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias normativas hechas al Incora o al Incoder en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras (ANT)”

113 Archivo electrónico identificado con certificado 16A8C1529A628098 C5BC7CEE25066B57 F5EBEED92CACE064 29B6C535316BE4CC, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

114 Archivo electrónico identificado con certificado A65A87598D6EFA22 2273082FF4C715D9 8BCB28AC248C0E42 A0F07ADB13FDC2FE, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

parte actora– una valoración integral de los antecedentes históricos, registrales y técnicos ni reconstruir el origen jurídico del predio inicial, limitándose a inferir la naturaleza baldía a partir de la ausencia de un título originario perfecto y de las anotaciones de falsa tradición, en posible desconocimiento del objeto y alcance del procedimiento de clarificación previsto en la Ley 160 de 1994.

Si la entidad demandada, al adelantar y decidir los procedimientos de clarificación respecto de los predios objeto del proceso, desconoció la presunción de propiedad privada derivada del artículo 1° de la Ley 200 de 1936, al concluir que los inmuebles no habían salido del patrimonio del Estado pese a la acreditación –según la parte actora– de la ocupación y explotación económica de la tierra y de una cadena de posesiones documentadas mediante escrituras públicas.

Si el INCODER aplicó de manera indebida el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 al exigir títulos de dominio propios del régimen de baldíos adjudicables dentro del procedimiento de clarificación adelantado respecto de los predios objeto del proceso, o si, como lo sostiene la parte actora, la entidad debía circunscribirse a establecer si los inmuebles pertenecían o no al Estado y, de tratarse de propiedad privada con falencias formales, propender por su saneamiento, sin desnaturalizar la finalidad del procedimiento prevista en el numeral 15 del artículo 12 de la citada ley.

Si la accionada, en el marco de los procedimientos de clarificación de la propiedad rural, incurrió en irregularidades sustanciales en materia probatoria y de debido proceso –por presunta omisión en la valoración conjunta de las pruebas, utilización de un informe técnico distinto de la pericia decretada, falta de vinculación de posibles titulares de derechos reales y defectos en la notificación del acto que resolvió el recurso de reposición– que afecten la validez de los actos demandados.

Si el INCODER incumplió el deber legal de identificar y alinderar plenamente las áreas objeto del procedimiento de clarificación, en los términos del artículo 12, numeral 2, del Decreto 2663 de 1994, al apartarse –según lo sostiene la parte actora– del dictamen pericial rendido por el IGAC y fundar su decisión en un informe elaborado por funcionarios de la entidad con apoyo, en parte, en información suministrada por ASOCAB, lo que habría generado inconsistencias en la ubicación, linderos y áreas de los predios.

Si la demandada vulneró el debido proceso al omitir –como lo sostiene la parte actora– comunicar, citar y vincular al procedimiento de clarificación a las personas que figuraban como titulares de derechos reales sobre los predios, pese a que el acto de inicio y las diligencias previas se fundaban en hechos que les eran directamente imputables, lo que habría impedido el ejercicio oportuno de su derecho de defensa y contradicción, o si, por el contrario, la entidad actuó conforme a derecho al no existir una disposición expresa que impusiera la notificación formal de la visita previa prevista en el artículo 2° del Decreto 2663 de 1994.

Si el INCODER incurrió en una irregularidad sustancial al omitir –como lo refiere la parte actora– la notificación personal de la resolución que culminó el procedimiento de clarificación, al limitarse a remitir una comunicación informativa

y proceder posteriormente a la notificación por edicto sin haber agotado la citación formal prevista en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, o si, por el contrario, la actuación de la entidad se ajustó a las exigencias legales y produjo válidamente la firmeza del acto administrativo.

Ahora bien, la Sala precisa que el análisis propuesto no puede entenderse como una restricción a la función de control jurisdiccional integral –incluso oficioso–que corresponde a esta Corporación respecto de la actuación administrativa adelantada por la entidad demandada¹¹⁵. Una interpretación distinta desnaturalizaría el alcance de la acción de revisión agraria, cuyo objeto no se limita a un examen formal de los cargos propuestos, sino que impone al juez contencioso la verificación de que el procedimiento de clarificación se haya desarrollado con estricta sujeción a la normativa aplicable y con pleno respeto de las garantías del debido proceso. En ese contexto, el análisis se estructurará a partir de los problemas jurídicos delimitados, sin perjuicio del examen oficioso de los aspectos que resulten determinantes para establecer la validez de los actos acusados, a la luz de los hechos probados y del marco normativo que rige la clarificación agraria, con el fin de determinar si la actuación administrativa se ajustó sustancialmente a los principios de legalidad, debido proceso y función social de la propiedad.

Cuestión previa: Régimen jurídico de los bienes baldíos y determinación del marco normativo aplicable a los procesos de clarificación agraria

Definición y régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos

Un bien baldío es, por oposición, aquél que jurídicamente no exhibe ni está en condiciones de exhibir una propiedad privada. De forma expresa la legislación reconoce como bien baldío aquellas “tierras que carecen de otro dueño”¹¹⁶, de ahí que se diga que “el concepto de bien baldío se adoptó a partir de una negación indefinida” ¹¹⁷. Desvirtuar tal negación constituye una carga probatoria que corresponde asumir a quien alegue un mejor derecho frente a aquel que, de manera eminente, radica en el Estado.

En consecuencia, el Estado tiene, prima facie, la vocación de propietario de los bienes que no registran un dominio particular. Se reputa dueño, bien sea porque se le atribuya un dominio en ausencia de otro que se le oponga, o porque en su

115 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, Rad. núm. 21.138

116 Concepto que viene desde el Código Civil, artículo 675. Para conocer la evolución del régimen de baldíos, ver, entre otras: CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-288 del 18 de agosto de 2022. Cabe señalar que, contrariando esa acepción, la Corte Suprema de Justicia en una sentencia de tutela del año 2016 – STC1776-16–, indicó que “suponer la calidad de baldío solamente por la ausencia de registro o por la carencia de titulares de derechos reales inscritos en el mismo, implica desconocer la existencia de fundos privados históricamente poseídos, carentes de formalización legal, postura conculcadora de las prerrogativas de quienes detentan de hecho la propiedad de un determinado bien”. Además, se indicó que en esos eventos era al Estado a quien le correspondía refutar probatoriamente la presunción de propiedad privada. No obstante, tal postura perdió sustento a partir de lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-288 de 2022 que, todo indica, retomó el entendimiento primigenio de lo que es un bien baldío, en tanto señaló que cuando no se acredite la propiedad privada se genera una duda que deberá ser resuelta en sede de clarificación de la propiedad. Aunque expresamente la sentencia no lo dice, de lo anterior se deduce que la duda de la propiedad privada se transmuta en una presunción de baldío que debe resolverse a través del trámite agrario de la clarificación. Además, recalcó que: “los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa”. Fundamentos 483 al 486.

117 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-288 del 18 de agosto de 2022.

provecho se vierte una presunción de dominio eminente que le favorece. Tanto el dominio eminente, como la presunción que de este se desprende trascienden en el tiempo, por ello, nada obsta para que un bien que en algún momento hubiere ostentado un dominio privado, pueda, bajo ciertas y determinadas circunstancias, retornar o revertirse al dominio del Estado. Si esto es así, con mayor razón la presunción se aquilata en aquellos eventos en que un bien carezca de antecedentes registrales.

En definitiva, no se trata de una presunción transitoria o que se agote en una oportunidad determinada, sino que aquella pervive mientras no se demuestre un dominio privado y “dispensa al Estado del peso de probarla”¹¹⁸, porque toda la carga se desplaza hacia quien pretenda rebatirla. Al filo de ese entendimiento, la presunción de bien baldío puede ser derruida. Sin embargo, los títulos que se le contrapongan deberán acreditar un derecho de cierta envergadura. Es decir, deberán demostrar un derecho real de propiedad¹¹⁹ originario o titulado, sostenido a través de una cadena traditicia ininterrumpida por el tiempo que la ley determine, debidamente inscrita y legalmente sustentable que denote la adquisición del dominio.

En esta cadena traslaticia, en principio, no tiene cabida la denominada «falsa tradición»¹²⁰, en razón a que “una adquisición viciada continúa siéndolo aun con el transcurso del tiempo, y los diferentes actos dispositivos o transmisivos que posteriormente se realicen no purgan esa anormalidad”¹²¹. No obstante, la falsa tradición, cuando se puede verificar registralmente y de manera ininterrumpida, puede conducir regresivamente hacia el antecedente de dominio en el que se sustente la propiedad privada.

Debe recordarse que los bienes baldíos se encuentran revestidos de la característica jurídica de la imprescriptibilidad. Debido a ello, no se hallan sometidos a las reglas de la usucapión previstas en el Código Civil, ni pueden adquirirse por prescripción adquisitiva a través de procesos judiciales de pertenencia, como ocurre con la propiedad privada. En consecuencia, los actos de explotación o de tenencia material que los particulares ejerzan sobre bienes

118 Al respecto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA dijo que: “La aseveración que hace el Estado de ser baldío un terreno, entraña una negación indefinida, o sea la de no haber salido de su patrimonio, la cual, según los principios sobre prueba, debe destruirse con la afirmación concreta y definida de haberse adquirido el dominio por quien se pretende dueño. Aquí la Nación tiene a su favor la presunción de dominio, y aun cuando intervenga como actor en el juicio, está dispensada del peso de la prueba”. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia de 1926, cit, CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia SU-288 del 18 de agosto de 2022. 119 El artículo 665 del Código Civil establece que “Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación, los de servidumbres activas, el de prenda* y el de hipoteca. De estos derechos nacen las acciones reales”.

¹²⁰La falsa tradición constituye una modalidad de tradición viciada, en la medida en que quien transfiere el

bien carece de la calidad de propietario. Conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, son tres los rasgos que la caracterizan.: “(i) la enajenación de cosa ajena; (ii) la transferencia de derecho incompleto, por tenerlo otra persona o porque no se tiene la totalidad de él; y (iii ) la transmisión de derechos herenciales o enajenaciones sobre cuerpo cierto, teniendo únicamente derechos de cuota”. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil. Sentencia SC3671-2019, del 11 de septiembre de 2019. Rad. 11001-31-03-005-1996-12325-01. En este mismo sentido, ver, entre otras, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, sentencia del 18 de agosto de 2015, Rad. 23001-31-03-001-2008-00292-01 y sentencia del 11 de septiembre de 2019, Rad. 11001-31-03-005-1996-12325-01. Así mismo, CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 1º de junio de 2026, Rad. 20001-23-33-000-2017-00332-01 (70376).

121 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil. Sentencia SC3671-2019, del 11 de septiembre de 2019. Rad. 11001-31-03-005-1996-12325-01.

baldíos no revisten el carácter de actos posesorios, al menos no en los términos del artículo 762 del Código Civil.

Sobre este particular, la Corte Constitucional al estudiar varias tutelas provenientes de procesos de pertenencia o de saneamiento de la pequeña propiedad rural en los cuales se había declarado el dominio de bienes baldíos por conducto de la prescripción adquisitiva, luego de realizar un análisis histórico sobre el régimen aplicable a los bienes baldíos, concluyó:

“En consecuencia, al menos desde la Ley 48 de 1882, no es posible adquirir el dominio de bienes baldíos en virtud de la prescripción adquisitiva de dominio ni, por lo mismo, mediante procesos de pertenencia, prohibido expresamente en el ordenamiento jurídico desde la Ley 120 de 1928, y por tal razón las sentencias que declaren la prescripción adquisitiva del dominio no son oponibles al Estado, como lo dispone actualmente el artículo 375 del Código General del Proceso al señalar que “En ningún caso, las sentencias de declaración de pertenencia serán oponibles al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) respecto de los procesos de su competencia”¹²³.

Esta inviabilidad jurídica que surge para la adquisición del dominio de los bienes baldíos a través de procesos judiciales de pertenencia, se suple con la existencia de un régimen especial previsto, en estricta secuencia normativa, en las leyes 200 de 1936; 135 de 1961; 160 de 1994; Ley 1152 de 2007 –mientras estuvo revestida de presunción de constitucionalidad¹²⁴– y, la reviviscencia de la Ley 160 de 1994 junto con las leyes modificatorias sobrevinientes –Ley 1728 de 2014¹²⁵, Decreto Ley 902 de 2017¹²⁶; Ley 1900 de 2018¹²⁷; Ley 2462 de 2025¹²⁸

y, Ley 2539 de 2025–¹²⁹.

Se trata, en voces de la Corte Constitucional, de un estatuto jurídico especial que difiere de las formas tradicionales para adquirir el dominio de los bienes que están en el comercio, toda vez que los terrenos baldíos “obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta” de la que inspira y gobierna el régimen de bienes en el Código Civil. De hecho, se encuentra historiado a través de las distintas regulaciones sobre la materia que, “[a] mediados de la década del treinta, el régimen jurídico de los baldíos se [comenzó] a desprender gradualmente de la

122 “Artículo 762 – Definición de Posesión. La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él. El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.

123 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia SU-288 del 18 de agosto de 2022. A esta tesis también se adscribe la jurisprudencia del Consejo de Estado. Ver, entre otras: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. 45919.

124 Declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-175 de 2009.

125 LEY 1728 DE 2014. “Por medio de la cual se dictan normas de distribución de terrenos baldíos a familias pobres del país con fines sociales y productivos y se dictan otras disposiciones”.

¹²⁶ DECRETO LEY 902 DE 2017. “Por medio del cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”.

127 LEY 1900 DE 2018. “Por medio de la cual se establecen criterios de equidad de géneros en la adjudicación de las tierras baldías, vivienda rural, proyectos productivos, se modifica la ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones”.

128 LEY 2462 de 2025. “Por medio de la cual se modifica la ley 731 de 2002 y se adoptan medidas afirmativas, con el fin de garantizar la igualdad de oportunidades de las mujeres rurales, campesinas y de la pesca; y se dictan otras disposiciones”.

129 LEY 2539 DE 2025. “Por medio de la cual se incluye a las juventudes rurales en el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural, se garantiza su acceso a la tierra, a proyectos productivos, a formación académica y técnica y se dictan otras disposiciones”.

130 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-488 del 9 de julio de 2014, reiterada en la SU-288 de 2022.

regulación general de los bienes consagrada en el Código Civil”¹³¹ y, para 1994

–con la expedición de la Ley 160– el cisma entre un estatuto y otro se hizo más palmario, dando paso a la existencia inconfundible de dos regímenes independientes y autónomos.

En virtud de ese estatuto especial, la Ley 200 de 1936 –régimen de tierras–estableció las condiciones para que la presunción de bien baldío que se predica genéricamente de aquellos bienes que carecen de dueño, pudiera coexistir jurídicamente con una presunción de propiedad privada, así como también determinó las reglas para que la presunción de propiedad privada se materializara. En consecuencia, en el artículo 1° de ese cuerpo legislativo se dispuso lo siguiente: “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica”, al paso que, en el artículo 2° ejusdem se previó que: “Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el Artículo anterior”.

Respecto de la interpretación armónica que debía surgir de esos artículos para que se entendiera que el uno no antagonizaba con el otro, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en su momento sostuvo que:

“[…] para la Ley 200, las tierras baldías siguen perteneciendo al Estado, que por mandato constitucional, tienen ese carácter, pero frente a la explotación económica se presume que dejan de serlo.

De todo lo dicho hasta aquí, resulta fácil concluir: en ningún momento la explotación económica o el cultivo o el provecho de las tierras baldías sirven de modo para adquirir el dominio. Todos los articulados están dirigidos a permitir la adjudicación por parte del Estado mismo, puesto que esos bienes le pertenecen. Cuestión distinta es que se presuma, como abiertamente lo dispuso la Ley 200, que quien ejerza ese poder de hecho, en las circunstancias de uso anotadas, se tenga como tal. Pero diferente a que se diga o sostenga que es dueño, por ese mismo hecho. Presumir dominio e identificar el dominio pleno, como si fuera un modo, son conceptos sustanciales distintos, con implicaciones, también, separadas.

Afirmar que la sola explotación económica es un modo originario de adquirir, por ocupación, un terreno baldío, es ir más allá de la previsión de la ley. Esos hechos son constitutivos de una presunción de dominio, pero éste se logra, en verdad, mediante la adjudicación que al titular de esa situación, hace el Estado. Y este acto no puede ser equiparado con una simple solemnización de un derecho ya reconocido por la ley. No. Tiene un alcance superior: trascender el ámbito de la posesión, para ubicarlo en el de la presunción de dominio”.¹³²

Interpretadas en ese sentido hermenéutico tales disposiciones, se corrobora que, incluso a la luz de la Ley 200 de 1936, la materialización de la presunción de propiedad privada exigía, en el plano fáctico, la acreditación de actos de explotación económica del fundo; y, en el plano jurídico, la expedición del acto de adjudicación, mediante el cual se desvirtuaba la presunción que amparaba al

131 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-235 de 2016.

132 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de diciembre de 1983, Exp. N° 239-CE-SEC3-1983-N2545.

Estado y se daba paso a una auténtica propiedad privada, sustentada en la ocupación y explotación, pero atribuida y perfeccionada por el correspondiente acto traslaticio. En otros términos, la Ley 200 de 1936 no implicaba que los ocupantes adquirieran la condición de propietarios por el solo hecho de la ocupación; les reconocía, más bien, el derecho a obtener la adjudicación.

Cabe destacar, en todo caso, que en torno al alcance del artículo 1° de la Ley 200 de 1936 existió un criterio interpretativo distinto que encontró apoyo en algunas sentencias, principalmente de la Corte Suprema de Justicia¹³³ y en menor escala del Consejo de Estado¹³⁴, en las cuales se decía que de la presunción de propiedad privada contenida en el referido artículo emanaba, directamente, un derecho real. De esta manera, el acto de adjudicación no constituía ni el título ni el modo, sino la mera declaración de un derecho real de dominio preexistente, adquirido por la ocupación y explotación del terreno, puesto que el Estado no podía borrar con un acto declarativo el hecho previsto en la ley como generador de la propiedad¹³⁵. En otras palabras, se concebía que el Estado solo ejercía respecto de los bienes baldíos “un dominio eminente que le imponía, antes que una facultad, el deber de adjudicarlos siempre y cuando hubiera ocupación”¹³⁶.

Sin embargo, dicho criterio encontró respaldo jurisprudencial, de manera especial, en la década de los años treinta del siglo pasado¹³⁷, pero, ni era unívoco¹³⁸ ni prevalente¹³⁹. Además, se vio menguado a partir de la expedición de la Ley 135 de 1961 –sobre reforma social agraria– que le devolvió al acto de adjudicación el carácter de título para la adquisición de un bien baldío¹⁴⁰. Más aún, esa tesis interpretativa perdió todo asidero normativo con la expedición de la Ley 160 de 1994 –creadora del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino–, con la cual, las disposiciones de la Ley 200 de 1936 permanecieron porque no fueron expresamente derogadas, pero sí fueron modificadas.

Una de esas modificaciones sustanciales se presentó en relación con el alcance jurídico de la ocupación previa frente al derecho de propiedad sobre el fundo ocupado. En efecto, la Ley 160 de 1994 trasladó el valor jurídico que anteriormente se atribuía al hecho de la ocupación, como mecanismo orientado a la adquisición del derecho de dominio, hacia el acto de adjudicación efectuado por el Estado, al

133 De tal estirpe son, entre otras las siguientes. Ej. (i) CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil. Sentencia del 31 de enero de 1963. Gaceta Judicial No. 2366. Disponible en: https://archivodigitalapi.cortesuprema.gov.co/share/2025/9/Gacetas/31011963GJCI36Ocupacionbaldios.pdf.

(ii) Sentencia del de 5 de junio de 1978, cit. SU-235 de 2016 y, (iii) CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 22 de noviembre de 1938, cit. SU-235 de 2016.

134 Ver, entre otras: CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 31 de julio de 1985. Rad. 11090.

135 De alguna manera esta postura también se ve reflejada en la sentencia de tutela de la Corte Suprema de Justicia en cuanto allí se dijo: “No ha demostrado, el INCODER, que el predio prescrito por Rosa Lilia Ibagué Cuadrado es baldío, como era su deber, para romper de esa manera la presunción que lo ampara de tenerse como terreno privado por la explotación económica del suelo, acreditada por medio de hechos positivos propios de dueño, como son cultivos de haba, cebada, etc.”

136 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-235 de 2016. Fundamento 69.

137 Ibidem.

138 Así, por ejemplo, en sentencias de la Corte Suprema de Justicia del 14 de julio de 1944, del 23 de julio de 1945 y del 30 de noviembre de 1950, se recalcó la necesidad del acto de adjudicación, por encima del hecho mismo de la ocupación. Ver la reseña que sobre estos fallos hizo la Corte Constitucional en la sentencia SU-288 de 2022. Fundamentos 443 y 444.

139 Baste traer a colación la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 9 de diciembre de 1983, Exp. N° 239-CE-SEC3-1983-N2545, para evidenciar que, aún sin que entrara a regir la Ley 160 de 1994, la jurisprudencia de la Corporación concebía que la sola ocupación no confería automáticamente el derecho de propiedad, sino que se requería para ello del acto de adjudicación.

140 Ver los artículos 37, 48, literal a) y 51 de la Ley 135 de 1961.

cual le otorgó explícitamente la connotación de título traslaticio. Con ello, cualquier divergencia interpretativa de las surgidas con anterioridad quedó zanjada. Esto, por cuanto en el inciso segundo del artículo 65 de la Ley 160 de 1994, se dispuso:

ARTÍCULO 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.

Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. –se subraya–.

Por consiguiente, a partir de la expedición de esta ley, si bien la ocupación previa de un predio baldío con fines de explotación agropecuaria –no inferior a cinco años¹⁴¹– siguió siendo necesaria y albergaba una expectativa, desde ningún punto de vista era suficiente para adquirir la propiedad del bien, ya que para ello se requiere del acto de adjudicación que hace las veces de título originario.

Adicionalmente, la Ley 160 de 1994 –artículo 48¹⁴²– determinó expresamente la forma en que una persona podía acreditar propiedad privada en relación con un predio reputado baldío, condiciones que, de paso, guarnecían derechos adquiridos en vigencia de normas anteriores. Con tal fin, estableció solo dos posibilidades: i) con el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, esto es, con una resolución de adjudicación que haya conservado plenamente sus efectos y, ii) con títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad al 5 de agosto de 1994 –fecha en que entró a regir la ley–, en los que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria¹⁴³.

Se trata, por tanto, de títulos que tengan la aptitud legal de transmitir el dominio y que provengan de los medios adquisitivos de la propiedad, que, además, se encuentren inscritos y que denoten un traspaso sucesivo del dominio entre particulares.

Ahora bien, para acentuar la diferencia existente entre el régimen de adquisición de la propiedad que regula el Código Civil y el régimen especial de adquisición de baldíos, la Ley 160 de 1994, en el artículo 69, estableció que la ocupación anterior a los cinco años requeridos por la norma, que hubiese sido ejercida por una persona distinta al peticionario de la adjudicación no era transferible a terceros. De suyo, esta disposición excluye la posibilidad que rige en el Código Civil – artículos 778 y 2521– de sumar posesiones. En otras palabras, aun cuando para

141 Cfr. Artículo 69.

142 LEY 160 DE 1994. “Artículo 48. […]. A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público”.

143 Para el momento en que entró a regir la Ley 160 de 1994, se requerían 20 años para la prescripción extraordinaria –artículo 2532 del C.C. –. Entonces, ese era el lapso en que se debían demostrar tradiciones de dominio previo. A partir del 27 de diciembre de 2002, con la expedición de la Ley 791 de 2002, el tiempo para la prescripción extraordinaria se redujo a 10 años.

adquirir el derecho de dominio por vía de usucapión es factible sumar posesiones, tratándose de bienes baldíos no está permitido sumar ocupaciones.

Lo expuesto hasta este momento permite dimensionar la existencia de dos regímenes autónomos, separados e independientes, que regulan la adquisición del dominio predial. Uno, que bien puede denominarse como “común”, se encuentra regido por las normas del Código Civil y resulta aplicable a predios de naturaleza privada, sean urbanos o rurales. Otro, de carácter especial, se rige por las disposiciones que integran el sistema de legislación agraria antes descrito y aplica de manera exclusiva a los bienes rurales baldíos.

Estos dos regímenes no son combinables, ni en el plano fáctico ni en el jurídico; tampoco uno opera como supletorio o subsidiario del otro. Ello significa que una misma persona no puede sustentar sus pretensiones de dominio indistintamente en cualquiera de los dos estatutos, ni escoger discrecionalmente a cuál acogerse, pues son las condiciones –subjetivas y objetivas, fácticas y jurídicas– las que determinan el régimen aplicable, conforme a las circunstancias en que se hayan configurado los actos de posesión u ocupación, según el caso, y al origen – privado o baldío– del bien cuya propiedad se controvierte. De ahí que “los procesos de pertenencia diseñados para tramitar la prescripción adquisitiva de predios privados no son la vía para acceder al dominio de los bienes baldíos”¹⁴⁴.

En suma, los regímenes de adquisición del dominio previstos en el ordenamiento jurídico colombiano responden a lógicas y finalidades sustancialmente distintas. Mientras el régimen civil, regulado por el Código Civil, recae sobre bienes de naturaleza privada, el régimen agrario se encuentra sometido a una normativa especial y se proyecta sobre terrenos cuya ocupación y eventual apropiación deben definirse en relación con el Estado, titular originario de los bienes baldíos. Las diferencias también se manifiestan en la fuente y el procedimiento de adquisición del derecho. En el ámbito civil, el dominio se adquiere por prescripción adquisitiva o usucapión, cuya declaración corresponde al juez mediante el proceso de pertenencia. En contraste, en el régimen agrario la ocupación y explotación económica del predio constituyen el presupuesto fáctico que habilita al ocupante para solicitar la adjudicación, mientras que el título de dominio surge únicamente a partir del acto administrativo mediante el cual el Estado le transfiere la propiedad del bien.

De igual manera, los requisitos y condiciones exigidos en uno y otro régimen no son equivalentes. En el régimen ordinario resulta suficiente acreditar la posesión del bien, esto es, el ejercicio concurrente del corpus y el animus, durante el término previsto por la ley. Por el contrario, el régimen agrario impone exigencias adicionales asociadas a la función social de la propiedad y a los fines de acceso progresivo a la tierra, entre ellas, límites a la extensión adjudicable, la verificación de que el beneficiario no sea propietario de otros inmuebles rurales y la sujeción del predio adjudicado a causales de reversión o de extinción del dominio cuando se incumplan las condiciones legalmente establecidas.

Hasta aquí se han expuesto las principales características del régimen jurídico de los bienes baldíos y los elementos que explican su autonomía respecto de las reglas generales del derecho civil. Si bien con posterioridad a la expedición de la

144 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU- 288 de 2022. Fundamento 469.

Ley 160 de 1994 fueron adoptadas nuevas disposiciones en materia agraria, su examen no resulta necesario para resolver el presente asunto, toda vez que el procedimiento de clarificación de la propiedad rural objeto de controversia fue iniciado el 20 de junio de 2010, circunstancia que determina la aplicación del marco normativo vigente para ese momento.

Delimitación del régimen jurídico aplicable al presente asunto

En la demanda, la parte actora sostuvo de manera reiterada que los predios objeto de la clarificación controvertida han sido y continúan siendo de propiedad privada. A su juicio, tal condición se sustenta, bien en la existencia de títulos originarios otorgados por la Corona Española, bien en la operancia de la presunción de propiedad privada prevista en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936, en tanto no habría sido desvirtuada por el Estado. Adicionalmente, afirmó que, al no tratarse de bienes baldíos sino de bienes de naturaleza privada, en su favor resulta plenamente oponible la figura jurídica de la posesión, acreditable –según indicó–mediante una cadena ininterrumpida de escrituras públicas de compraventa de posesión. Destacó, asimismo, que el ordenamiento jurídico autoriza la unión de posesiones con el propósito de consolidar la prescripción adquisitiva de dominio.

En ese contexto, el extremo demandante articula dos líneas argumentativas diferenciadas que, en su criterio, se refuerzan recíprocamente bajo una lógica de subsidiariedad: de decaer una, subsistiría la otra. Así, sostiene que, por cualquiera de las dos vías –la configuración de la presunción legal de propiedad privada o la suma de posesiones con fines prescriptivos– se acreditaría indistintamente la naturaleza privada de los predios objeto de clarificación. Tal planteamiento, de carácter alternativo y concurrente, impone abordar el estudio del caso desde una doble perspectiva: de un lado, la determinación del régimen jurídico aplicable; de otro, la identificación de la normativa específica que, al interior de dicho régimen, gobierna la situación jurídica debatida.

En lo atinente al régimen jurídico propiamente dicho, como ya se explicó, el fundamento del derecho de dominio no puede edificarse de manera concurrente sobre las reglas del derecho civil y las del derecho agrario, habida cuenta de la autonomía y especificidad que caracteriza a cada uno de estos subsistemas normativos. Tal independencia excluye la posibilidad de integrarlos indistintamente, en los términos planteados por la demandante.

En consecuencia, cuando la parte actora aspiraba a hacer valer en su favor la suma de posesiones respecto de un bien que reputa como estrictamente privado, debía promover el correspondiente proceso de pertenencia ante la jurisdicción ordinaria civil. Con todo, aun en el evento de haberse obtenido una decisión favorable en ese escenario, sus efectos no resultarían oponibles al Estado cuando subsistan dudas razonables acerca de la eventual naturaleza baldía del bien objeto de usucapión, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia SU-288 de 2022.

De esta manera, las alusiones a la prescripción adquisitiva formuladas en la demanda desbordan el ámbito propio del juicio de revisión que corresponde adelantar a la Sala frente al proceso de clarificación de la propiedad adelantado por el INCODER. De ello se sigue que el estatuto normativo aplicable al asunto sub examine es el régimen especial agrario, integrado, entre otras disposiciones,

por la Ley 200 de 1936 y la Ley 160 de 1994, marco dentro del cual la Sala estructurará el análisis jurídico del caso.

Ahora bien, la demandante sostuvo en sus escritos que los fundamentos de la revisión se apoyan en las disposiciones de la Ley 200 de 1936, en particular en la presunción de propiedad privada consagrada en su artículo 1º. Corresponde, entonces, determinar cuál de los dos estatutos de naturaleza agraria –la Ley 200 de 1936 o la Ley 160 de 1994– rige el asunto objeto de examen. Para tal efecto, las reglas que disciplinan la aplicación de la ley en el tiempo constituyen la premisa decisiva para la delimitación del marco normativo aplicable al caso.

De tiempo atrás la jurisprudencia de esta Corporación¹⁴⁵ ha sostenido, con fundamento en lo previsto en el artículo 40¹⁴⁶ de la Ley 153 de 1887, que las leyes procesales, dada su aplicación inmediata, rigen a partir de su vigencia y prevalecen sobre las anteriores, salvo en los términos, actuaciones y diligencias que ya hubieran empezado a correr o se hubieran iniciado antes. A tono con ello, las leyes sustanciales aplicables son las vigentes al acaecimiento del hecho que la ley regula, en consonancia con la regla general de irretroactividad de la ley, salvo que el legislador expresamente determine una excepción a esa regla.

Por su contenido normativo, tanto la Ley 200 de 1936 como la Ley 160 de 1994 incorporan disposiciones de carácter sustantivo y procesal. En tal contexto, y conforme a las reglas que gobiernan la aplicación de la ley en el tiempo, el asunto sometido a consideración de la Sala debe examinarse a la luz de la Ley 160 de 1994, por ser el estatuto vigente al momento de iniciarse el trámite administrativo de clarificación de los predios.

En efecto, aunque la Ley 160 de 1994 no derogó de manera expresa la Ley 200 de 1936, introdujo modificaciones sustanciales a su régimen. En esa perspectiva, la presunción de propiedad privada prevista en el artículo 1º de la Ley 200 de 1936 debe interpretarse de forma sistemática y concordante con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Esta última disposición estableció como únicas modalidades idóneas para acreditar una propiedad privada preexistente: (i) la existencia de un título originario expedido por el Estado que conserve su eficacia jurídica; o (ii) la presentación de títulos debidamente inscritos, otorgados con anterioridad a la vigencia de la ley, en los cuales consten tradiciones de dominio por un término no inferior al previsto por la legislación para la prescripción extraordinaria. Además, tales títulos deben ostentar aptitud traslaticia del dominio, lo que implica que emanen del propietario inscrito.

Si bien la norma es clara, en jurisprudencia reciente la Corte Constitucional¹⁴⁷ abrió la posibilidad de que, ante la ausencia de un título traslaticio de la propiedad

145 Ver, entre otras: CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 30 de octubre de 2003. Rad. 17213. Subsección C. Sentencia del 13 de febrero de 2014. Rad. 48521.

146 Artículo 40 –sin las modificaciones que introdujo el art. 624 de la Ley 1564 de 2012–. “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

147 En la sentencia SU-288 de 2022, la Corte Constitucional indicó que: “Si el título vigente para el 5 de agosto de 1974 (20 años antes de la expedición de la ley), cumplía con el requisito de transmitir dominio, no es necesario revisar títulos de fechas anteriores, pero si, por el contrario, el título vigente para esa época constituye una falsa tradición[316], al no verse satisfecho el requisito del título traslaticio de dominio en los términos del artículo 745 del Código Civil[317], se hace necesario revisar títulos anteriores a 1974, para seguir buscando ese antecedente de dominio que permita verificar que el predio es privado”. Ver fundamento 377.

y, en presencia de títulos portadores de una falsa tradición, procedía un análisis regresivo de títulos hasta buscar el antecedente de dominio. Tal análisis supone, necesariamente, que ese estudio regresivo debe dar cuenta de una cadena de títulos precarios ininterrumpida y debidamente inscrita. En todo caso, debe tenerse en cuenta que la posibilidad de estudiar la falsa tradición exige, a la vez, verificar lo previsto en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994; es decir, que la ocupación que antecede los cinco años requeridos por la norma, que hubiese sido ejercida por una persona distinta a quien pretende la adjudicación, no es transferible a terceros.

En consecuencia, la controversia planteada no puede resolverse a partir de categorías propias del régimen civil, tales como la unión de posesiones o la prescripción adquisitiva del dominio, ni mediante una aplicación aislada de la presunción prevista en el artículo 1.º de la Ley 200 de 1936. Por el contrario, el examen de la legalidad de los actos administrativos de clarificación de la propiedad rural debe efectuarse dentro del marco normativo especial que gobierna los bienes baldíos, particularmente a la luz de las disposiciones de la Ley 160 de 1994 y de la interpretación sistemática que esta impone respecto de la legislación agraria precedente. Así las cosas, corresponde a la Sala verificar si, conforme a dicho régimen, la parte demandante acreditó la existencia de un derecho de propiedad privada oponible al Estado sobre los predios objeto de controversia, o si, por el contrario, subsisten los presupuestos jurídicos que justifican su consideración como bienes baldíos de la Nación.

Del Caso concreto

Solución al primer problema jurídico

El carácter privado de los predios. A juicio de la parte actora, los once predios denominados El Trébol, Mejoras El Roblar, Mejoras Las Mercedes, Estrella de Belén, Mejoras La Bonanza, El Delirio, Mejoras El Tesoro, Bellavista, Terreno, El Recreo y La Esperanza, objeto de los procesos de clarificación sometidos a revisión, han ostentado de manera invariable la condición de bienes de propiedad privada y, en consecuencia, no han integrado en ningún momento el patrimonio de la Nación.

Con ese propósito, el extremo demandante reconstruyó lo que califica como una cadena ininterrumpida de títulos, destinada a demostrar que, desde la época colonial –año 1637–, cuando los referidos inmuebles hacían parte de un extenso globo de terreno denominado “Tierras de Loba”, y hasta la actualidad, los predios han permanecido dentro de la órbita del dominio privado, sin solución de continuidad.

En el recuento de la titulación que trajo a colación la sociedad demandante se pueden observar dos momentos: uno que describe la secuencia de un título originario que inició en 1637 con el otorgamiento de una “merced de tierras”¹⁴⁸ por

148 Las mercedes de tierras constituyeron uno de los principales instrumentos empleados por la Corona Española durante los siglos XVI al XVIII para promover el poblamiento, la ocupación efectiva y el aprovechamiento económico de los territorios incorporados a sus dominios ultramarinos. Mediante estas concesiones gratuitas, la autoridad real transfería a particulares determinadas extensiones de tierras “realengas” con el propósito de incentivar el asentamiento de colonizadores, consolidar el control político y administrativo sobre amplias zonas del territorio y fomentar su explotación productiva. Desde el punto de vista jurídico, las mercedes han sido tradicionalmente reconocidas como títulos originarios de propiedad, en la medida en que el derecho del beneficiario no derivaba de una transferencia realizada por otro particular, sino

parte de la Corona Española y se prolongó hasta 1949 a través de distintas formas que, en dicho de la parte actora, fueron traslaticias del dominio, registrando como última propietaria a la Sociedad American Colombian Corporation.

Un segundo momento que inició en 1949 cuando, según se indicó, la mencionada sociedad abandonó los terrenos de su propiedad. Esa dejación dio pie para que diferentes personas ingresaran al predio y, de manera fragmentada, iniciaran actos de posesión que dieron origen a una cadena de falsa tradición y a la apertura de sendos folios de matrícula inmobiliaria, conforme se iban segregando porciones del globo mayor. A partir de esa segmentación, la demandante se abroga la calidad de sucesora de una posesión irregular respecto de los once predios a que refiere la presente controversia, por la adquisición que efectuó en los años 2007 y 2011 de los derechos de posesión inscritos en cada folio de matrícula inmobiliaria. Esa titulación se resume en el siguiente esquema:

El título originario y los actos traslaticios sobrevinientes (1637-1949)

PROPIETARIO		AÑO	MODO DE AQUISICIÓN	TÍTULO
1	CAPITÁN DIEGO ORTÍZ NIETO	1637	Merced de la Corona española, confirmada por la Real Audiencia	El 9 de enero de 1637 el gobernador interino de la provincia de Cartagena (Nicolas de la Raspug) le concedió al capitán Diego Ortíz Nieto (alcalde de Mompox) Merced de 200 caballerías de tierra (84.600 h@) representadas en haciendas en las zonas de Tíquiso, Loba y Norosí. Esta Merced fue sometida a confirmación real por arte de la Real Audiencia quien la confirmó en proporción de 15º caballerías para pastos y ganados y 50 para cultivos. Fuente: remembranzas históricas en publicaciones de Orlando Fals Borda.
2	MARÍA ORTÍZ DE NIETO	Herencia (Sucesión)		Al morir Diego Ortiz Nieto y desaparecido posteriormente su hijo Francisco, quedó como única propietaria de las Tierras de Loba. Fuente: remembranzas históricas en publicaciones de Orlando Fals Borda.
3	DOMINGO DE LA ROCHA Y LARBARCÉS	1710	Remate	Al morir sin herederos María Ortiz Nieto, las Tierras de Loba fueron rematadas en 1710 a tambor batiente y con pregonero, quedando en manos del presbítero Momposiano doctor Domingo De La Rocha y Larbarcés Fuente: remembranzas históricas en publicaciones  de  Orlando  Fals  Borda. cuaderno 20 de 1710, Notaría de Mompox, Remate del Hato de Loba. “Mompox y Loba
4	IGNACIO DE LA ROCHA Y LARBARCÉS	Herencia		Al morir Domingo de la Rocha y Labarcés heredó las Tierras de Loba, su hermano, el también presbítero Ignacio de lá Rocha y Labarcés Fuente: remembranzas históricas en publicaciones de Orlando Fals Borda
5	CAPITÁN MATÍAS DE LA SALA	1738	Remate	Al morir Ignacio de la Rocha y Labarcés sin herederos volvieron a ser rematadas las Tierras de Loba, quedando esta vez en poder del momposino, capitán Matías de la Sala el 15 de mayo de 1738. Fuente. remembranzas históricas en publicaciones de Orlando Fals Borda

directamente de un acto de disposición emanado del soberano. Ver, al respecto: Banco de la República – Biblioteca Virtual. La propiedad de tierras en la colonia. Disponible en: https://www.banrepcultural.org/biblioteca-virtual/credencial-historia/numero-149/la-propiedad-de-tierras-en- la-colonia.

6	FELIPE DE LA SALA	Herencia		A la muerte del capitán Matías de la Sala heredó las Tierras de Loba su hijo Felipe de la Sala, vecino de Mompox y también capitán de los Reales Ejércitos. Fuente. remembranzas históricas en publicaciones de Orlando Fals Borda
7	JOSÉ FERNANDO DE MIER Y GUERRA	1745	Compraventa	En 1745 Felipe de la Sala vende completas las 200 Caballerías de tierra conocidas como Tierras de Loba a José Fernando de Mier y Guerra. Fuente. remembranzas históricas en publicaciones de Orlando Fals Borda.
8	GONZALO JOSÉ DE HOYOS Y MIER	1780	Testamento	A la muerte de Don José Fernando de Mier y Guerra en Mompox en 1780 y debido a que nunca pudo tener hijos, heredó por testamento todas sus propiedades su sobrino Gonzalo José de Hoyos y Mier, hijo de Simona de Mier y Guerra, hermana de José Femando, casada con Juan de Hoyos. La tradición o transferencia de dominio a través de justo título, conforme lo señalan la Ley o Leyes de Indias vigentes en ese entonces, se legitima en cabeza de Gonzalo José de Hoyos y Mier a través del testamento otorgado por José Fernando de Mier y Guerra el 11 de agosto de 1778, cuya copia reposa en el Archivo Histórico Nacional de Bogotá.
9	MARÍA ISABEL DE HOYOS Y HOYOS (fallece 1848)	1805	Heredad en mayorazgo	Al morir Gonzalo José de Hoyos en Mompox en 1805, heredó en mayorazgo la propiedad de las Tierras de Loba su hija María Isabel de Hoyos y Hoyos. María Isabel de Hoyos, heredera del Marquesado de Hoyos dirigió cartas al rey de España el 19 de septiembre de 1805 para que se sirva conceder la Real Carta de Sucesión con ocasión de la muerte de su difunto padre, Gonzalo José de Hoyos, primer marqués de Torre Hoyos, ocurrida el 14 de abril de 1805. En respuesta, el Rey en Madrid el día 25 de Julio de 1807, libró la Real Carta de sucesión del título. Fuente: (i) documentos del archivo nacional – sección colonia. Testamento de Doña María Isabel de Hoyos y Hoyos expedido en Mompox el día 29 de mayo de 1835. E.P. No. 36 de 4/04/1914 de la Notaría Única de Mompox (archivo histórico).
10	JOEL RIKS	1909	Venta	Contrato de compraventa por parte de los Herederos de María Isabel de Hoyos, tal y como aparecen en la escritura No. 80 de 21 de junio de 1909: Pantaleón Germán A Ribón, Oscar A. Trespalacios Paz, Candelaria Herrera de Troncoso e Inés G. Ribón de Herrera venden al ciudadano norteamericano Joel Riks, ante David Do Vale. Notario Público de la Notaría única de Mompox, registrada en la oficina de Registro de instrumentos públicos el día 22 de noviembre de 1909.
11	SOCIEDAD AMERICAN COLOMBIAN CORPORATION No obstante ser propietaria inscrita, a partir de 1921 compró mejoras y posesiones a colonos.	1913	Venta (158 (117+13+28) caballerías de las 200)	Contrato de Compraventa celebrado en la ciudad de Logan, Estado de Utah, en Estados Unidos de América, el día 8 de septiembre de 1913, ante Notario Público John A. Crockett (certificado como tal por el señor David Mattson, Secretario de Estado del Estado de Utah, custodio de todos los Registros de nombramientos de Notarios Públicos del respectivo Estado).
				Fuente: E.P. 2232 registrada el 14 de febrero de 1914.
13	ABANDONO DE LAS TIERRAS POR PARTE DE LA SOCIEDAD COLOMBIANA AMERICAN CORPORACIÓN.	1949	Posesión de campesinos	Comienzan inscripciones de falsa tradición.

Según lo expuesto por la demandante, la anterior reseña traditicia resulta común a los once predios, en la medida en que todos ellos se segregaron del globo de mayor extensión denominado “Tierras de Loba”, adquirido –según se afirma– en virtud de la merced de tierras que se erigió como título originario. Con el propósito de acreditar la existencia de ese título originario y la tradición que, en su dicho, se extendió hasta 1949, la parte actora allegó los siguientes documentos, que serán examinados a la luz del Código de Procedimiento Civil (en adelante, CPC) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en lo sucesivo, CPACA), por ser las normas vigentes para cuando se interpuso la demanda:

(i) Un estudio de tradición¹⁴⁹ elaborado por Carlos Alejandro Patiño Jaramillo, abogado civilista. El estudio se denomina: “Tierras de Loba – Estudio de la tradición de la Unidad territorial establecida en 200 caballerías de tierras en el caribe Colombiano, otorgada por la merced real del siglo XVII, ratificada judicialmente por el régimen republicano en el siglo XIX”.

Este estudio compendia memorias históricas que dan cuenta de la existencia de una cédula real y de una merced de 200 caballerías de tierra otorgadas en 1637 por la Corona Española al señor Diego Ortiz Nieto. También describe la forma en que esa propiedad, conocida como “Tierras de Loba”, se fue transfiriendo hasta el año 1805, cuando pasó por sucesión a la señora María Josefa Isabel Hoyos y Hoyos.

A partir de ese momento, el estudio reseña diversos negocios jurídicos a los que atribuye aptitud traslaticia del dominio y presenta una trazabilidad cronológica de tales transferencias hasta 1913, año en el cual –según el mismo documento– el predio quedó en cabeza de la sociedad American Colombian Corporation. Se señala que esta empresa abandonó la propiedad en 1949, circunstancia que habría propiciado la ocupación del inmueble por colonos, trabajadores y habitantes del sector. Estas personas formalizaron su tenencia ante la oficina de registro de instrumentos públicos bajo la modalidad de “falsa tradición” y, posteriormente, transfirieron tales derechos. Finalmente, en los años 2007 y 2011, Aportes San Isidro S.A.S. adquirió los derechos correspondientes a once predios segregados del globo original de 200 caballerías.

El precitado estudio indicó que los once predios objeto de la presente revisión agraria se encuentran comprendidos dentro del título originario de las “Tierras de Loba”: seis de ellos ubicados en la denominada “Isla Papayal” (Mejoras Las Mercedes, Mejoras El Roblar, Mejoras El Tesoro, Mejoras Bonanza y El Trébol) y los cinco restantes en jurisdicción de San Martín de Loba. Asimismo, concluyó que todos estos “siempre han estado bajo el dominio privado” y, en consecuencia, que jamás han constituido tierras baldías de la Nación.

149 Folio173-224 del Cuaderno 1 del expediente inicial 47311.

Tales conclusiones, como se indicó, se sustentan en buena medida en documentos históricos, en algunos manuscritos que aluden a una cédula real y en antecedentes notariales, particularmente en la protocolización, mediante escritura pública No. 36 del 4 de abril de 1914, de 54 legajos relacionados con las “Tierras de Loba”. Se colige, además, que la intención de la parte actora fue presentar este elemento bajo la connotación de informe técnico, en la medida en que fue elaborado por un profesional en derecho. Desde esa perspectiva, la Sala no le reconocerá valor probatorio, por cuanto los informes técnicos –al igual que la prueba pericial– deben versar sobre materias que excedan la órbita cognoscitiva del juzgador.

En el presente caso, el informe se limitó a efectuar un estudio jurídico de “títulos”, cometido que la ley excluye del ámbito propio de dicho medio de convicción¹⁵⁰, en tanto no resulta admisible la práctica de pericias sobre puntos de estricto derecho, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sala¹⁵¹. El análisis jurídico de la tradición corresponde de manera exclusiva al fallador, quien debe realizarlo a partir de los títulos allegados por las partes y en ejercicio de la función jurisdiccional que le es propia.

En consecuencia, el objeto de la prueba técnica recae sobre un ámbito que el ordenamiento reserva a la actividad valorativa e inferencial del juez, sustentada en el conocimiento especializado y en la competencia que le asiste para interpretar y aplicar el derecho. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala sí valorará los documentos que, con la finalidad de acreditar la propiedad privada, fueron anexados como soporte del referido estudio, toda vez que estos no derivan su existencia ni su eficacia probatoria del informe que los compiló, sino que, por sí mismos y de manera autónoma, ostentan la naturaleza jurídica de documentos. Con fundamento en ello, y teniendo en cuenta que las copias tienen el mismo valor probatorio que los originales¹⁵², se procede a examinar el mérito de las siguientes pruebas documentales:

Manuscritos (23 folios), tomados en formato de copia del “Archivo Histórico Nacional”, en los que, de los fragmentos legibles, se logra extraer que corresponden a: i) la solicitud elevada el 19 de septiembre de 1805¹⁵³ por María Josefa Isabel de Hoyos y Hoyos, como sucesora del marquesado de Torre- Hoyos, para que se librara en su favor la carta de sucesión que le permitiera gozar de los derechos, honores y privilegios de su difunto padre Gonzalo Joseph Hoyos, merced que, según obra en registro llevado a cabo por el “Escribano mayor de gobernación del reino”, le fue concedida el 20 de enero de 1809 por el rey de España respecto del título nobiliario y las prerrogativas que a este correspondían, sin entrar a especificar dominio alguno de tierras.

150 Cfr. Artículo 236 del C.P.C., previsión que fue reemplazada por el Artículo 226 del CGP

151 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 11 de agosto de 2025, Rad. 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376).

152 Cfr. Artículo 246 del CGP. No obstante, como la presente demanda fue interpuesta antes de la vigencia del CGP, debe tenerse en cuenta que, de antes, en vigor del C.P.C., la jurisprudencia también le otorgaba a las copias simples valor. Ver: CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera – Sala Plena. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Rad. 25022.

153 Folios 225 al 248 del Cuaderno 1 del expediente inicial 47311.

Copia de un escrito rotulado: “Testamento de la marquesa de Torre-Hoyos”¹⁵⁴, María Josefa Isabel Hoyos de Hoyos, contenido en 7 folios ilegibles de fecha 29 de mayo de 1835, tomados del archivo histórico de Mompox, según se desprende del sello plasmado en cada folio. En ese documento la testadora declaró como de su propiedad, entre otros bienes, la “hacienda Loba” con 200 caballerías de tierra; sin embargo, el documento está incompleto y carece de firma.

Copia de la escritura pública No. 36 del 4 de abril de 1914, en 10 folios manuscritos, otorgada por la Notaría Única de Mompox, que contiene el “Acto de protocolización de 54 legajos atinentes a documentos y títulos antiguos que pertenecieron a la señora María Josefa Isabel de Hoyos y Hoyos”, relacionados con las “Tierras de Loba”.

Copia de un contrato de compraventa suscrito el 8 de septiembre de 1913¹⁵⁵ por Joel Ricks y Leslie W. Snow, el primero como vendedor de 158 caballerías de terreno del globo de 200 caballerías que constituía las “Tierras de Loba” y que dijo haber adquirido el 20 de junio de 1909, por compra que hiciera a Pantalión C. Ribón, y otros. Este documento tiene un sello de autenticación de la Notaría de Mompox del 8 de mayo de 2013.

Para la Sala, los anteriores documentos –exceptuando el denominado “testamento” que carece de firma y se encuentra incompleto–, son pasibles de valoración. Sin embargo, por sí mismos no hacen mérito para demostrar ni el título originario, ni la secuencia de actos traslaticios, ya que no tienen la connotación de instrumentos públicos. En efecto, aunque se trata de documentos que reposan en el Archivo General de la Nación, no satisfacen las exigencias previstas en el artículo 251 del CPC –hoy, art. 243 del CGP¹⁵⁶– para que sean concebidos de tal manera. Aunque la copia de la escritura pública No.36, sí reviste las veces de instrumento público, no protocolizó ningún acto relacionado con la transferencia del dominio.

Por lo tanto, serán valorados de manera conjunta con los documentos (manuscritos) extraídos del Archivo General de Indias que reposa en Sevilla, España. Estos últimos, incorporados válidamente al proceso¹⁵⁷ en cuanto cumplen con los requisitos de apostillamiento¹⁵⁸ establecidos en los artículos 3 y 4 de la Ley 455 de 1998¹⁵⁹, esto es, cuentan con el sello y firma notarial de notario del Ilustre Colegio de Andalucía, España, y el respectivo certificado de apostilla.

154 Folio 249 al 256 del Cuaderno 1 del expediente inicial 47311.

155 Folio 257al 262 del Cuaderno 1 del expediente inicial 47311.

156 Artículo 251 del C.P.C –hoy Art. 243 del C.G.P. –. Distintas clases de documentos: […] Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública”.

157 Cuaderno de pruebas. Folios 10 al 90.

158 “[La] apostilla consiste en la adición de un certificado, expedido por la autoridad competente en el país de origen del documento, que da cuenta de la autenticidad de la firma del notario, del carácter en que actúa la persona firmante y, cuando sea el caso, del sello o estampilla que lleve el documento”. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 11 de junio de 2025. Rad. 62.398.

159 “Artículo 3. El único trámite que podrá exigirse para certificar la autenticidad de la firma, a qué título ha actuado la persona que firma el documento y, cuando proceda, la indicación sello o estampilla que llevare, es la adición del certificado descrito en el artículo 4º., expedido por la autoridad competente del Estado de donde emana el documento […]. Artículo 4. El certificado mencionado en el primer párrafo del artículo 3o. será colocado en el documento mismo o en un "otrosí"; su forma será la del modelo anexado a la presente Convención. […]”.

Todas estas pruebas documentales se encaminan a demostrar la propiedad privada que, respecto de los once predios, predica la parte actora. De cara a su valoración, la Sala rememora que, conforme al criterio unificado por esta Corporación en el año 2014, los derechos reales sobre bienes inmuebles se acreditan mediante el título y el modo exigido por el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, “quien acuda al proceso en calidad de titular de ese derecho de dominio, deberá aportar la correspondiente escritura pública –título-, en los términos del artículo 1857 del Código Civil y la constancia de la inscripción de ese título en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos –modo-, de manera que ante la ausencia de cualquiera de los referidos documentos no se entenderá probada la propiedad”¹⁶⁰.

También conviene traer a colación, conforme lo prevé el artículo 745 del Código Civil, que para que valga la tradición se requiere que el título tenga la capacidad de transmitir el dominio. Adicionalmente para esos propósitos, la matricula inmobiliaria con las correspondientes anotaciones en el certificado de tradición, se erige como el documento que, con aptitud «ad sustantiam actus», resulta idóneo para acreditar la propiedad, la tradición, la ubicación y los linderos generales de un inmueble. Al respecto, la Corte Suprema de justicia reiteradamente ha insistido en que “el simple título en Colombia no afecta derecho real alguno y este, a su turno, tampoco basta para demostrar el dominio sobre una cosa, dado que la propiedad requiere la conjunción de uno y otro”¹⁶¹, esto, refiriéndose al título y la consiguiente inscripción de éste en el registro inmobiliario.

Para el caso concreto, la demandante fijó el acto primigenio de la tradición en una merced de tierras expedida por la Corona Española en la época de la colonia, así como también en una serie de actos sucedáneos que van desde 1637 hasta 1913. En esa medida, el análisis sobre la tradición deberá hacerse en perfecta sincronía con las leyes aplicables para cada época, dado que el título originario precede a la legislación civil actualmente vigente.

Con tal propósito, la Sala examinará la evolución histórica y normativa del sistema registral de la propiedad inmueble en Colombia, pues únicamente a partir de ese contexto es posible determinar el alcance y valor probatorio de los documentos aportados por la promotora de la revisión agraria para sustentar su pretensión, consistente en demostrar que los predios objeto de controversia han pertenecido al dominio privado de manera ininterrumpida desde 1637 hasta la actualidad.

A ese respecto, la reseña histórica del sistema registral en Colombia enseña que, desde el año 1790, se disponía de un libro para anotar, entre otros actos, las ventas de inmuebles. Tal libro era llevado por un funcionario encargado en cada ciudad o cabeza de jurisdicción¹⁶². Si bien, ese registro carecía de valor constitutivo, lo cierto es que para 1844 con la promulgación de una ley sobre

160 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 13 de mayo de 2014, Rad. 23128.

161 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil y Agraria. Sentencia STC4072-2020 del 26 de junio de 2020.

162 Son varias las reseñas históricas que dan cuenta de que “[n]uestro sistema de registro data del año 1979, cuando se estableció en cada ciudad o cabeza de jurisdicción un funcionario encargado de llevar un Libro en el cual se debían registrar todos los contratos de censo, hipoteca, enajenación, y las imposiciones de tributos, como fiel copia de la Novísima recopilación Española. Tal inscripción no era constitutiva, y solo tenía un alcance de publicidad ante terceros, además que era presupuesto para hacer valer un título como prueba registral”. POSADA MARÍN, Pedro Jesús. El registro inmobiliario – Segunda parte. Universidad Pontificia Bolivariana – Facultad de Ciencias Políticas. Revista Núm. 62 (julio-septiembre) 1983, p. 73.

“Registro de Instrumentos Públicos y Anotación de Hipotecas”, se “le dio la categoría de “solemnidad esencial de los actos y declaraciones de voluntad””¹⁶³, y se empezaron a establecer diferentes oficinas de registro en el país que llevaban las anotaciones de los actos jurídicos y negociales que afectaban o transferían la propiedad inmueble. Estas oficinas fueron reglamentadas en 1866 y, luego, con el advenimiento en 1873 de la Ley 84 del 26 de mayo de ese año –Código Civil de los Estados Unidos de Colombia– se adoptó un “Estatuto Registral” fundamentado en los lineamientos que ya venían desde 1844.

Como se recordará, mediante la Ley 57 de 1887 se adoptó el Código Civil para Colombia, a partir del cual, el registro tomó la aptitud legal para convertirse en “el modo de traditar los inmuebles, esquema este que aún se conserva”¹⁶⁴. Tal valor sustantivo del registro quedó recogido normativamente en el artículo 756 del Código Civil que, sobre la tradición de bienes inmuebles, dispuso: “Se efectuará la tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos públicos”, esto, claro está, precedido de la respectiva solemnidad de la que debe revestirse la enajenación en los términos del artículo 749¹⁶⁵ de la misma codificación.

Para materializar el canon previsto en el artículo 756 ejusdem, siguiendo los lineamientos determinados en los artículos 2637 y subsiguientes del Código Civil¹⁶⁶, se estableció “un sistema de asientos registrales en libros especiales organizados cronológicamente”¹⁶⁷, los cuales conformaban el archivo registral. El denominado libro de registro número uno, albergaba las anotaciones sobre los documentos que transferían, modificaban, limitaban o gravaban el dominio de los bienes inmuebles, según prescribía el otrora artículo 2641 ibidem.

Con el fin de desconcentrar el sistema registral, mediante la Ley 40 de 1932, se creó el “Libro de Matrícula” para cada municipio integrante del respectivo círculo, que implicó un doble registro en la medida que no derogó el anterior método registral. Además, esta ley estableció la forma técnica de llevar la matrícula, correspondiéndole una a cada inmueble, donde además de la información básica descriptiva, debían constar las segregaciones o disminuciones en tanto fueran ocurriendo –artículo 23–. De esta manera, “cuando una finca era fraccionada por compraventa, parcial, división, etc., a las partes que pasaran a otros dueños se les abría una matrícula especial, haciendo en ésta y en la anterior las anotaciones correspondientes”¹⁶⁸, para conservar la trazabilidad del denominado “folio matriz”.

Las dificultades derivadas del sistema de doble registro impulsaron, a partir de 1953, la formulación de diversas iniciativas de reforma que culminaron con la expedición del Decreto Ley 1250 de 1970, por medio del cual se adoptó el Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos. Este cuerpo normativo, vigente hasta el año 2012, reorganizó y tecnificó integralmente el sistema registral colombiano, al

163 Ibidem.

164 Ibidem, p. 74.

165 “Artículo 749. Solemnidades para la enajenación. Si la ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se transfiere el dominio sin ellas”.

166 Derogados posteriormente por el Decreto 1250 de 1970.

167 GAITÁN GUEVARA, José Omar, y otro. El registro de instrumentos públicos en Colombia. [Tesis] Universidad de Cartagena – Facultad de Derecho y Ciencias políticas. 1986, p. 10-11. Disponible en: https://repositorio.unicartagena.edu.co/bitstreams/3628c644-e9d6-4041-bac5-3d9816518f62/download

168 Ibidem, p. 16.

reconocer expresamente su naturaleza de servicio público y sustituir el modelo precedente, caracterizado por la dispersión funcional de registradurías autónomas. No obstante, dicha transformación institucional no alteró los fines esenciales del registro inmobiliario ni los efectos jurídicos de la inscripción previstos en el artículo 756 del Código Civil, los cuales continuaron orientando el sistema registral, en lo fundamental, desde finales del siglo XIX.

Así mismo, conforme lo disponía el artículo 87 del mencionado Decreto Ley 1250, se declaró de utilidad pública los libros e índices de propiedad de los Registradores y empleados de Registro, de tal modo que fueran adquiridos por la Superintendencia de Notariado y Registro.

De esta manera, el denominado “viejo sistema registral”, es decir el que precedió al Decreto 1250 de 1970, y más concretamente el que surgió en 1887, se contenía en libros de registro en los cuales se transcribía el título signado con la correspondiente firma del Registrador. Efectuado este registro, “se relacionaba sucintamente en la matrícula del predio al cual él refería, dejando la correlativa relación de la matrícula en la margen del registro en el libro [así], la inscripción propiamente operaba en el libro. La matrícula no tenía ningún papel constitutivo, y se contraía a ser la referencia de las sucesivas inscripciones alusivas al predio en ella descrito o inmatriculado”¹⁶⁹.

Lo anterior conduce a afirmar que, desde 1887, ha existido en Colombia un sistema formal de registro de la propiedad privada. En sus inicios, dicha función fue confiada a los registradores, mediante la llevanza de libros especiales de registro; a partir de 1970, pasó a ser ejercida por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, con la consolidación del sistema de folio real de matrícula inmobiliaria. Esta reconstrucción normativa también permite sostener que, desde 1887 y hasta la actualidad, la tradición del dominio ha estado regida por la regla consagrada en el artículo 756 del Código Civil, esto es, por la inscripción del respectivo título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

En consecuencia, a lo largo de esa línea temporal, el sistema registral ha mantenido inalterada la exigencia de inscripción como presupuesto de la tradición de bienes inmuebles. Las transformaciones introducidas han recaído, principalmente, en la naturaleza del servicio, en las autoridades encargadas de su prestación y en el formato y la técnica utilizados para efectuar los asientos registrales y hacerlos oponibles al público.

En sintonía con lo anterior, hace sentido lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-288 de 2022, en cuanto dijo: “los títulos de dominio que no se vean reflejados en una anotación del folio de matrícula inmobiliaria pero que estén en libros de antiguo sistema, son igualmente información registral válida y tienen valor a efectos de demostrar la propiedad como lo exige el artículo 48 de la ley 160 de 1994. Sin embargo, información diferente a la registral no podrá servir a efectos de probar dominio del inmueble”. (Destaca la Sala).

Delineado el contexto normativo que sirve de fundamento para valorar los documentos aportados por la parte demandante con miras a probar una propiedad

169 POSADA MARÍN, Pedro Jesús. Op. cit., p. 77.

privada, sostenida en el tiempo y que hunde sus raíces en un título originario matriz, la Sala observa lo siguiente:

Los documentos apostillados y provenientes del Archivo General de Indias, que datan de 1788¹⁷⁰, son válidos para demostrar la existencia de una propiedad de 200 caballerías de tierra en el “terreno de la Loba vieja”, en cabeza del señor Gonzalo Josef de Hoyos, “vecino de Santa Cruz de Mompox, provincia de Cartagena de Indias”. Adicionalmente, sirven para demostrar que esa propiedad tenía arraigo en un título originario que había sido concedido al Capitán Diego Ortiz Nieto en 1637 por el entonces gobernador de la provincia, señor Nicolás de la Raspug.

Como se trata de manuscritos, no todos ellos son legibles, ya sea porque algunos presentan segmentos o franjas borrosas inherentes a su natural desgaste o, por lo indescifrable de su caligrafía. Esto hace que no se pueda extraer el recuento de la tradición que se dio entre 1637 y 1788, como tampoco los linderos, divisiones y fraccionamientos del título originario, por cuanto los folios que contienen esas descripciones se encuentran en un estado inteligible.

Para suplir esa dificultad la parte actora allegó un documento que se rotula: “Transcripción textual”¹⁷¹, junto con la certificación de la persona –historiadora–que hizo una transliteración¹⁷². La Sala encuentra que, en principio, no habría ningún inconveniente para valorar esta transcripción, dado que los documentos base están en idioma castellano, al paso que la ley –artículo 260 del CPC–únicamente exige que se realice traducción oficial para los documentos que son extendidos en un idioma extranjero, y este no es el caso. No obstante, la Sala no le otorgará valor a esta transcripción, como quiera que los documentos de los que proviene presentan franjas horizontales borrosas que impiden asegurar que la transcripción sea fidedigna por la discontinuidad caligráfica del documento matriz.

En todo caso, para los fines que aquí concierne, los documentos apostillados hacen mérito para tener como acreditada válidamente la existencia de un título originario, porque así se logra extraer de los apartados legibles y continuos de los documentos. Así mismo, en cuanto para esa época –1788– la legislación no precisaba de un esquema de tradición definido, como sí ocurrió a partir de 1887, ni de un sistema registral así fuera con fines meramente constitutivos, aquellos documentos son suficientes para demostrar que, para 1788, el propietario de las tierras en extensión de 200 caballerías de la “Loba Vieja”, era el señor Gonzalo Josef de Hoyos.

Hasta este punto, entonces, la Sala tendrá por demostrado: i) que existió un título originario, otorgado por la Corona Española en favor de Diego Ortiz Nieto en 1637 sobre unas tierras en extensión de 200 caballerías, denominado “Tierras de Loba” y, ii) que para 1788 esas tierras le pertenecían a señor Gonzalo Josef de Hoyos, persona que se distinguía con el título nobiliario de “Marqués de Torre – Hoyos”.

170 Cfr. Folios 10 al 25, y 175-239, del Cuaderno de pruebas.

171 Folios 91-174, del Cuaderno de pruebas.

172 Oficio remisorio denominado “Transcripción textual y moderna” expedido por Adriana María Castañeda Rodríguez, en su condición de Historiadora, la cual acreditó con copia del acta de grado. La transcripción se realizó respecto de los siguientes documentos: i) Expediente de don Gonzalo José de Hoyos de Santa Cruz de Mompox, Provincia de Cartagena de Indias sobre que se le conforme el título de pertenencia de doscientas caballerías de tierra en el término (sic) de Loba vieja (…)” y, ii) Resolución sobre las “Tierras de Loba” en el distrito de Mompox, dado por el ministro de Obras Públicas, 1913. Fls. 312-315, del cuaderno de pruebas.

Para la Sala carece de importancia el hecho de que no estén demostradas las tradiciones intermedias que se dieron entre el mentor del título originario y el titular de la propiedad en 1788, ya que, por lo que se extrae de los documentos provenientes del archivo foráneo, todos esos traslados de la propiedad fueron avalados por la Corona Española. Bajo ese entendido no es necesario acudir a los relatos históricos recopilados por los demandantes que, dicho sea de paso, carecen de valor probatorio para demostrar el dominio privado de las tierras.

Continuando con la trazabilidad, relataron los demandantes que, en esa línea de tiempo y de tradiciones, con el fallecimiento del señor Gonzalo Josef Hoyos en 1805, entró en dominio de las “Tierras de Loba”, por vía sucesoral, la señora María Josefa Isabel de Hoyos y Hoyos. Para acreditar su dicho allegaron copia de un fragmento del testamento de la mencionada señora –excluido de valoración conforme ya se indicó– y copia de la escritura pública No. 36 del 4 de abril de 1914¹⁷³, otorgada por la Notaría de Mompox, mediante la cual se protocolizaron 54 legajos con documentos y títulos antiguos que pertenecieron a la señora María Josefa.

Dicha escritura, al margen de que tenga el carácter de instrumento público, no contiene nada distinto que la protocolización de documentos antiguos sobre la propiedad de las “Tierras de Loba”, que fueron presentados ante la mencionada Notaría por los señores: Candelaria Herrera de Troncoso, Inés G. Ribón de Herrera y Óscar A. Trespalacios. Como puede verse, tal escritura no constituye ni el título, ni el modo exigido para que, a través de ese instrumento se acredite la transferencia de la propiedad en favor de la señora María Josefa Isabel de Hoyos y Hoyos, ni mucho menos, que la propiedad se hubiera transferido a quienes protocolizaron los legajos.

De manera supletiva, tampoco tienen mérito de probar el dominio de las tierras por parte de la señora María Josefa, los manuscritos tomados del Archivo Histórico Nacional relacionados con la solicitud sucesoral que la mencionada señora elevó a la Corona Española en 1805 y su consiguiente respuesta favorable, ya que si bien se trata de documentos que hacen fe de su reposo en el archivo público¹⁷⁴, por su contenido y proveniencia, aquellos, a lo sumo, dan cuenta de la existencia de una cédula real en favor de un marquesado denominado “Torre – Hoyos”, así como también, de la sucesión nobiliaria de ese marquesado en cabeza de la señora María Josefa Isabel de Hoyos y Hoyos –entiéndase el título de marquesa conforme a los títulos del reino de Castilla–, con sus respectivos honores, preminencias, distinciones y prerrogativas, pero no tienen la capacidad para demostrar la propiedad privada de un inmueble en específico, por cuanto allí nada se indica al respecto.

Lo anteriormente expuesto lleva a concluir que, aun si se admitiera que en la sucesión del marquesado de Torre-Hoyos estaban incluidas las denominadas “Tierras de Loba” en extensión de 200 caballerías, por aquello de que el título nobiliario bien podía comprender los derechos reales atados al marquesado del

173 Folios 263 al 272 del Cuaderno 1 del expediente inicial 47311.

174 Por cuanto así lo expresa el sello y firma del funcionario encargado del Archivo general de la Nación, en cuanto da cuenta que aquellos son fiel copia del original que reposa en el Fondo Miscelánea, Sección Colombia, Tomo 138, Caja 1, Carpeta 03 folios 391 y 392. Cfr. Folio 225 del Cuaerno1 del expediente inicial

47311.

cual era titular el causante de la sucesión –Gonzalo Josef de Hoyos– y, por cuanto para dicha época el registro inmobiliario apenas empezaba a configurarse en libros, lo cierto es que, aun considerando ese supuesto, no habría razones para suponer que tal título originario mantuvo su eficacia con posterioridad al fallecimiento de la señora María Josefa Isabel de Hoyos, menos todavía para suponer que conservó tal vigor hasta 1949.

Las pruebas, por el contrario, indican que el rastro de la eficacia del título originario

–cédula real–merced de caballerías– empezó a desdibujarse como mínimo en 1909 cuando una porción de las 200 caballerías fue trasferida al señor Joel Ricks y, que para 1913 ya se había perdido completamente cualquier asomo de eficacia del título originario, cuando Joel Ricks enajenó sus derechos en favor de la sociedad American Colombian Corporation.

Esto, habida cuenta que, tanto en 1909 como en 1913 ya se encontraban vigentes los artículos 749 y 756 del Código Civil y, más aún, desde 1887 cuando formalmente se instituyó la función registral, el predio de mayor extensión, con independencia del título originario que lo arropara, debió haberse anotado en el sistema registral. Con mayor razón, también debió registrarse la adquisición que se dice hizo el señor Ricks de las denominadas “Tierras de Loba”; no obstante, las pruebas allegadas no provienen de la fuente registral vigente para la época.

Adicionalmente, para ese momento ya existía claridad, conforme lo indicaba el artículo 745 del Código Civil, que la tradición debía revestirse del correspondiente título traslaticio del dominio. En ese sentido, el dominio solo puede transferirlo quien lo detenta y, para el caso que nos ocupa, no está demostrado ni el título, ni el modo en que el señor Ricks adquirió el dominio de una porción mayor del globo de mayor extensión, como tampoco, que quienes le vendieron ostentaban el derecho de dominio, pues el antecedente documentado, si acaso, situaba la propiedad de esas tierras en cabeza de la señora María Josefa Isabel de Hoyos y Hoyos, sin que se conozca en este proceso de qué forma, ni a través de qué título se desplazó la tradición hacia las personas que figuran como vendedores en el contrato que el señor Ricks celebró con la sociedad American Colombian Corporation.

Se insiste en que, no por el hecho de que la escritura pública No.36 del 4 de abril de 1914, otorgada por la Notaría de Mompox, haya protocolizado unos títulos antiguos que fueron presentados por los señores Candelaria Herrera de Troncoso, Inés G. Ribón de Herrera y Óscar A. Trespalacios, personas de quien se menciona en el contrato de compraventa de 158 caballerías celebrado entre Joel Ricks y Leslie W. Snow, puede darse por demostrada la propiedad en cabeza de quienes le vendieron al señor Ricks y, por tanto, este tampoco estaba en condiciones de transmitir un dominio que a instancias de este proceso no fue acreditado.

En otras palabras, el relato de la tradición que se hizo en la demanda narró que, al fallecer doña María Josefa de Hoyos, las Tierras de Loba pasaron a sus descendientes que, se infiere, porque no está acreditado, eran los señores Candelaria Herrera de Troncoso, Inés G. Ribón de Herrera y Óscar A. Trespalacios. Pese al dicho de la demanda, tampoco está comprobado de qué modo y a través de qué título adquirieron de su causante estos herederos las hijuelas que luego enajenaron. En consecuencia, tampoco está demostrado que

el señor Ricks hubiera adquirido de quienes tenían la calidad de dueños, porque no hay un antecedente registral que así lo pruebe.

Para esos fines no resulta suficiente que en el contrato de compraventa celebrado entre el señor Ricks y Leslie W. Snow, se plasmara que el vendedor había adquirido el 21 de junio de 1909, 158 (117+13+28) caballerías y que esa negociación se había protocolizado ante el Notario de Mompox con el correspondiente registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Circuito de Mompox en el libro respectivo bajo el número 42, por las siguientes razones: i) porque no se allegó la prueba del mencionado registro, ii) porque el contrato de compraventa por sí mismo no constituye ni el título ni el modo de transferir válidamente la propiedad y tampoco da cuenta de la situación jurídica de las restantes 42 caballerías que completaban las 200 del título originario y, iii) porque el mencionado contrato no está exento de contradicciones que pueden evidenciarse a través de otros medios de prueba.

En efecto, extraído de documentos existentes en el Archivo General de la Nación, al plenario se allegó la copia de un poder que confirió un señor Joseph Cannon¹⁷⁵ el 9 de diciembre de 1913, ante el Ministerio de Obras Públicas para que se aclarara que las Tierras de Loba, en extensión de 86 caballerías, eran de su propiedad y que, por tanto, no eran bienes baldíos como estaban alegando unos ocupantes del predio. Así mismo, informó que había adquirido esos terrenos, pertenecientes a un globo indiviso, a través de escrituras otorgadas en el año de 1910 en notarías de Santa Marta y Barranquilla por parte, entre otros, de los señores: José Galo Alzamora, Carlos Alzamora, Aquiles Noguera, Isabel Alzamora de Noguera, Manuel Julián Alzamora, Julián Maya, Soledad de Maya, María Francisca Alzamora, Tomás Cipriano Mosquera y María Josefa Mosquera.

Nótese que, si el título originario mantuviera su eficacia para 1913, cuando menos, la fragmentación del globo de terreno en distintos “propietarios” no podía exceder en su extensión las 200 caballerías que inicialmente lo componían. En contraposición, lo que denotan las pruebas es que el señor Ricks decía ser el dueño de 158 caballerías del predio denominado “Tierras de Loba”, al tiempo que un señor Cannon, para la misma época, se proclamaba dueño de 86 caballerías del mismo fundo. Esto, sin mencionar que quienes le vendieron al señor Ricks y quienes le vendieron al señor Cannon no son las mismas personas.

Lo anterior viene a corroborar que no se probó que los documentos (contrato de compraventa) allegados para demostrar la supuesta propiedad del señor Ricks fueran constitutivos del modo y el título exigido desde entonces por la ley, menos aún se demostró que dicho señor estuviera en capacidad de transmitirle el dominio a American Colombian Corporation. Por el contrario, esas pruebas, valoradas en conjunto, permiten inferir que luego del fallecimiento de la señora María Josefa Isabel de Hoyos, las denominadas “Tierras de Loba” junto con el título originario que la amparaba, no siguieron un cauce legal de transmisión de dominio, sino que, por razones distintas a las de una desmembración legal del título, la propiedad se fragmentó, de facto, entre diferentes e indistintas personas.

En ese contexto, resulta posible concluir que, aun cuando en algún momento existió un título originario apto para acreditar el dominio privado, este perdió

175 Folio 247al 252 del cuaderno de pruebas.

eficacia jurídica como consecuencia de la ruptura de la cadena traditicia que se advierte a partir de 1805. Del mismo modo, no fueron aportados elementos de convicción que permitieran acreditar, en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico, la existencia de un título y un modo idóneos para demostrar la continuidad del dominio privado con posterioridad a esa fecha. Así las cosas, la interrupción de la secuencia de transmisiones de dominio impide establecer la persistencia de un derecho de propiedad privada oponible al Estado y explica que, con el transcurso del tiempo, tales terrenos quedaran desprovistos de una titularidad privada jurídicamente acreditada, circunstancia que condujo a su consideración como tierras baldías.

Conviene reiterar, además, que para comienzos del siglo XX ya existían instrumentos normativos y técnicos que permitían documentar y verificar la historia jurídica de los inmuebles. En efecto, al menos desde 1909 se contaba con libros de registro destinados a consignar de manera cronológica los actos y negocios jurídicos que incidían sobre la titularidad predial y, desde mucho antes, el artículo 756 del Código Civil regulaba los requisitos de la tradición como modo de transferencia del dominio. En tales condiciones, la dificultad inherente a la reconstrucción histórica de los antecedentes registrales no puede erigirse en una justificación suficiente para la ausencia de la prueba de la propiedad. Por el contrario, el material probatorio obrante en el expediente revela que, para el año 1913, la situación jurídica de los terrenos era ya profundamente incierta, al punto que concurrían diversos particulares atribuyéndose su titularidad y, simultáneamente, se discutía de manera expresa la eventual naturaleza baldía de los predios objeto de controversia.

Debe precisarse que, junto con el referido poder otorgado por el señor Cannon, se aportó copia de un oficio manuscrito del Ministerio de Obras Públicas, fechado el 18 de diciembre de 1913, mediante el cual dicha entidad examinó los documentos –principalmente escrituras públicas– que, según se indicó, habían sido presentados por el apoderado del señor Cannon con el propósito de acreditar la propiedad sobre las denominadas Tierras de Loba. Como resultado de ese análisis, el Ministerio resolvió considerar tales terrenos como “no baldíos”, mientras la autoridad competente decidía acerca del mejor derecho que eventualmente pudieran alegar otros interesados sobre el referido fundo indiviso denominado “Tierras de Loba”.

Al margen de que la competencia atribuida al Ministerio de Obras Públicas por el artículo 4.º de la Ley 56 de 1905 se circunscribía a la adjudicación de terrenos baldíos y no comprendía la facultad de declarar la naturaleza privada de los inmuebles o excluirlos de la categoría de bienes baldíos¹⁷⁶, lo cierto es que el referido oficio condicionó expresamente sus efectos a la decisión que, sobre el derecho de propiedad, adoptara la autoridad competente. En esas condiciones, el pronunciamiento ministerial carecía de aptitud jurídica para restablecer la eficacia de un eventual título originario cuya fuerza demostrativa se hubiera extinguido con ocasión de la ruptura de la cadena traditicia, así como para disipar de manera definitiva las dudas existentes en torno a la naturaleza jurídica de los terrenos. Esta conclusión adquiere mayor relevancia si se considera que para la época se

176 Inclusive, podría decirse que con la expedición de la Ley 110 del 23 de noviembre de 1912, el Ministerio de Obras Públicas ya no tenía esa competencia.

encontraba vigente el artículo 28 de la Ley 110 de 1912¹⁷⁷, disposición que amplió el concepto de bienes baldíos al incorporar, junto a los terrenos abandonados, la categoría de los denominados “bienes ocultos de la Nación”, circunstancia que evidenciaba la necesidad de un examen más profundo y definitivo sobre la titularidad de los predios en cuestión.

Como se verá más adelante, las incertidumbres que desde 1913 rodeaban la naturaleza jurídica del predio de mayor extensión, particularmente en lo concerniente a su eventual condición de bien baldío, no solo persistieron, sino que continuaron manifestándose en actuaciones posteriores, incluso hasta el año 1921. Así lo evidencia otra de las pruebas aportadas por la parte demandante, consistente en varios contratos de arrendamiento celebrados por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Comercio, con el señor Daniel Villa y otros particulares, para la explotación de los bosques nacionales ubicados en la denominada isla Papayal y en los islotes adyacentes. La relevancia de estos documentos radica en que reflejan el ejercicio de facultades de administración y disposición por parte de la Nación sobre terrenos comprendidos dentro del área objeto de controversia, circunstancia que pone de manifiesto que, para ese momento, la titularidad privada alegada por los demandantes no se encontraba plenamente consolidada ni libre de cuestionamientos.

Con fundamento en esos contratos de arrendamiento, y según se desprende de la sentencia del 7 de noviembre de 1923 proferida por el Consejo de Estado, aportada por la parte demandante, el Gobierno Nacional se negó a mantener la medida de statu quo que una autoridad local había decretado sobre las tierras de “La Loba” en favor de la sociedad American Colombian Corporation. Frente a esa decisión, el representante legal de dicha sociedad promovió acción de nulidad contra las resoluciones administrativas que se oponían a la conservación de la situación posesoria existente. Ese proceso culminó con la sentencia de 7 de noviembre de 1923, mediante la cual el Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos acusados.

Para sustentar esa decisión, la Corporación consideró que, con independencia de que los terrenos objeto de controversia fueran reputados como de propiedad de la Nación, la disputa que dio lugar a la solicitud de mantenimiento del statu quo enfrentaba a dos particulares –la sociedad American Colombian Corporation y el arrendatario de la Nación–, razón por la cual se trataba de un conflicto que debía ser dirimido por la autoridad judicial competente y no por el Ministerio de Agricultura y Comercio, entidad que carecía de atribuciones para resolverlo¹⁷⁸.

177 “Artículo 28. Son bienes ocultos del Estado, no los bienes simplemente abandonados u ocultos, en un sentido material, sino aquellos respecto de los cuales se haya hecho oscuro su carácter primitivo de propiedad nacional, sea por actos de maliciosa usurpación, por incuria de las autoridades, o por otra causa semejante”.

178 Al respecto, en la mencionada sentencia se dijo: “El señor Ministro de Agricultura y Comercio, […], ha ejercido funciones que sólo corresponden al Poder Judicial, al decidir sobre propiedad y posesión, acerca de títulos de propiedad y mantenimiento de la posesión en favor de determinadas personas, y al calificar las resoluciones de las autoridades de Policía de Bodega Central y de San Martín de Loba y al desconocerlas; y como el señor Ministro no estaba facultado ni por la Constitución ni por la ley para ejecutar estos actos, y ha procedido como Poder Judicial, sin serlo, sígnese que por estos aspectos son nulas las providencias que se revisan. Y puesto que el señor Ministro ha desconocido los derechos que le reconocieron al señor Haskell las autoridades de Policía de Bodega Central y de San Martín de Loba al establecer el statu quo en materia de posesión (bien o mal reconocidos, con razón o sin ella, que ese es asunto que no compete decidir a las autoridades administrativas sino al Poder Judicial), son nulas sus resoluciones también por el aspecto como lesivas de derechos civiles. El hecho de que los terrenos que se discutían se consideraran de propiedad de

De lo anterior se sigue que la referida providencia no efectuó pronunciamiento alguno sobre la naturaleza jurídica de los terrenos discutidos ni reconoció la existencia de un derecho de propiedad privada sobre el predio de mayor extensión. Por el contrario, se limitó a señalar que la definición de los derechos en conflicto correspondía a la jurisdicción competente. Del mismo modo, la declaratoria de nulidad de las resoluciones expedidas por el Ministerio de Agricultura y Comercio tampoco produjo efecto alguno respecto de la condición de bien baldío que el Estado atribuía a dichos terrenos, pues ese aspecto no constituyó objeto de decisión ni fue resuelto por la sentencia en cuestión.

Por el contrario, lejos de acreditar un derecho de propiedad en cabeza de la sociedad American Colombian Corporation, estos elementos de convicción ponen de manifiesto que para entonces el eventual título originario había perdido toda eficacia demostrativa. Ello obedeció a que se abandonó la cadena traditicia necesaria para acreditar la continuidad del dominio y, en su lugar, se acudió a actos de enajenación desprovistos de los presupuestos jurídicos indispensables de título y modo. Tal circunstancia dio lugar a la consolidación de una situación de falsa tradición que, desde ese momento, marcó la historia jurídica y negocial del inmueble, al tiempo que interrumpió la secuencia registral que, conforme al ordenamiento vigente, debía permitir la identificación ininterrumpida de los sucesivos titulares del derecho de dominio. En esas condiciones, los documentos allegados no contribuyen a despejar las dudas sobre la existencia de una propiedad privada preexistente, sino que, por el contrario, evidencian la ausencia de una cadena jurídica apta para demostrar la permanencia y continuidad del dominio privado a lo largo del tiempo.

Así las cosas, la existencia de un derecho de propiedad jurídicamente controvertido, sumada a la progresiva fragmentación y ocupación irregular de los terrenos que integraban el globo de mayor extensión, permite comprender el fenómeno de abandono al que alude la demanda respecto de la sociedad American Colombian Corporation. En efecto, los elementos de juicio obrantes en el expediente evidencian que dicha compañía adquirió los terrenos de una persona que no se encontraba en condiciones de transmitir válidamente un derecho real de dominio, toda vez que no existe prueba idónea que permita establecer que el señor Ricks hubiera adquirido, a su vez, de quienes ostentaban legítimamente la calidad de propietarios. De este modo, la ausencia de una cadena jurídica continua y verificable de transmisiones de dominio no solo impide tener por acreditada la existencia de una propiedad privada consolidada, sino que explica las incertidumbres que históricamente rodearon la titularidad de los terrenos y las dificultades para ejercer sobre ellos un dominio pleno y pacífico.

la Nación, no modificaba en lo más mínimo la situación jurídica planteada, ni le daba al respecto al señor Ministro mayores autorizaciones de las que tenía legalmente. […]. En el caso sometido a la decisión de esta Superioridad, no se trata de resolver sobre la validez o nulidad de un contrato en nombre del Estado. Si así fuera, este Tribunal no tendría jurisdicción. Se trata solamente de saber si el Ministro de Obras Públicas podía decidir sobre una controversia entre particulares, y como ya se ha visto que ni el señor Ministro de Obras Públicas ni este Tribunal tienen jurisdicción, esta Superioridad insiste sobre este punto, porque la Ley 130 de 1913 limita la jurisdicción contencioso administrativa a la revisión de los actos de las corporaciones o empleados públicos en el ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas, a petición de las personas que se crean vulneradas, en sus derechos, en los casos y dentro de los límites señalados por la misma Ley”.

.–Se resalta–. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de septiembre de 1929.

Tan precaria e incierta era la situación jurídica del derecho que pretendía ostentar la sociedad American Colombian Corporation, y tan evidente la realidad fáctica que desde tiempo atrás se proyectaba sobre el predio de mayor extensión, que, según lo reconocen los propios demandantes, la compañía se vio en la necesidad de celebrar diversas escrituras de compraventa de mejoras con colonos asentados en los terrenos y, posteriormente, optó por abandonar su explotación y posesión. Más allá de que tal afirmación, formulada por conducto de su apoderado judicial, pueda producir efectos de confesión por reunir los presupuestos previstos en los artículos 195 y 197 del CPC, lo cierto es que el conjunto de pruebas analizado converge en demostrar la existencia de ese fenómeno de abandono. En efecto, a la pérdida de eficacia jurídica del título originario se sumó la progresiva desvinculación material de los terrenos por parte de quienes afirmaban ser sus propietarios, circunstancia que el propio demandante sitúa, cuando menos, en el año 1949. Sin embargo, el acervo probatorio permite advertir que dicha situación se venía gestando desde mucho antes, pues existen evidencias de que, al menos desde 1913, amplias extensiones de esos terrenos eran objeto de ocupación y aprovechamiento por parte de colonos, hecho que confirma tanto la ausencia de un ejercicio efectivo del dominio como la creciente incertidumbre que rodeaba la titularidad del inmueble.

En este punto, a partir del análisis precedente, de las pruebas incorporadas al expediente y del marco normativo vigente en cada una de las épocas examinadas, el estudio de títulos correspondiente al predio de mayor extensión denominado “Tierras de Loba”, para el período comprendido entre 1637 y 1949, permite arribar a las siguientes conclusiones: i) existió un título originario cuya eficacia jurídica se mantuvo incólume desde 1637 hasta 1805; ii) aunque no se encuentra plenamente acreditado, existen elementos que permiten inferir razonablemente que dicho título fue transmitido por vía sucesoral a la señora María Josefa Isabel de Hoyos en 1809 y que conservó su vigencia durante la vida de esta; iii) no obra en el expediente prueba idónea que permita establecer que el referido título originario hubiera sido válidamente transferido a los sucesores de la señora María Josefa Isabel de Hoyos, razón por la cual la cadena traditicia –entendida como la concurrencia de título y modo para la transmisión del dominio– se perdió, o al menos dejó de estar acreditada, a partir de su fallecimiento; iv) la escritura pública n.º 36 de 1914 no comportó la protocolización de un título traslaticio de dominio en favor de los herederos de la mencionada causante; v) para el año 1909 el predio de mayor extensión ya evidenciaba un proceso de fragmentación derivado de situaciones de hecho, circunstancia que explica que tanto el señor Cannon como el señor Ricks hubieran celebrado diversos negocios jurídicos con personas que se atribuían la condición de propietarias, sin que exista prueba de que efectivamente lo fueran. Tal situación pone de relieve que para entonces el título originario había perdido eficacia, como consecuencia de la interrupción de la cadena traditicia necesaria para preservar sus efectos jurídicos; vi) para 1913 ya existían serios cuestionamientos sobre la naturaleza jurídica de los terrenos y se ventilaba expresamente su eventual condición de baldíos; vii) para 1949 se había configurado una situación de abandono de los predios por parte de quienes afirmaban ostentar derechos sobre ellos, quedando su ocupación y aprovechamiento en manos de los colonos asentados en la zona; y viii) como consecuencia de lo anterior, y ante la ausencia de una titularidad privada jurídicamente acreditada, puede concluirse que, cuando menos desde 1949, el predio quedó sujeto al dominio eminente de la Nación.

Finalmente, las conclusiones más relevantes que se derivan del anterior estudio de títulos pueden sintetizarse de la siguiente manera: i) existió un título originario respecto de las denominadas “Tierras de Loba”; sin embargo, este perdió eficacia jurídica al no haberse acreditado la continuidad de una cadena traditicia válida e ininterrumpida que permitiera preservar sus efectos a través del tiempo; ii) con anterioridad a 1949, los terrenos comenzaron a ser objeto de negocios jurídicos instrumentados mediante documentos que no satisfacían las exigencias legales para transferir válidamente el derecho de dominio, toda vez que no se demostró que quienes figuraban como transferentes ostentaran efectivamente la condición de legítimos propietarios; y iii) para el año 1949 se había configurado una situación de abandono de los terrenos, los cuales quedaron sometidos a la ocupación y aprovechamiento de terceros que carecían de un título jurídico que legitimara su presencia sobre ellos.

Antes de abordar el segundo momento del análisis, correspondiente a la denominada cadena de falsa tradición reflejada en los folios de matrícula inmobiliaria de cada uno de los once predios objeto de controversia, resulta necesario destacar que dentro del proceso acumulado no obra prueba alguna que permita concluir que alguno de los ocupantes que se asentaron en los terrenos desde 1949, e incluso desde épocas anteriores, hubiera consolidado un derecho de propiedad sobre las denominadas “Tierras de Loba”. En particular, no se acreditó que tales ocupantes hubiesen adquirido el dominio mediante alguno de los mecanismos jurídicamente previstos para ello, ya fuera a través de un acto administrativo de adjudicación expedido por el Estado o mediante una sentencia judicial declarativa de pertenencia debidamente ejecutoriada. Tal circunstancia reviste especial relevancia, pues impide afirmar que la ocupación material de los terrenos hubiera derivado, por sí sola, en la consolidación de un derecho de dominio oponible a la Nación.

La cadena registral de falsa tradición, de la cual la demandante hace depender la calidad de sucesor de una posesión irregular

La reconstrucción de esta cadena presenta particularidades propias para cada uno de los predios, en atención a las anotaciones y antecedentes registrales que obran en sus respectivos folios de matrícula inmobiliaria. No obstante, el análisis de títulos partirá de una premisa común derivada de las conclusiones alcanzadas en el acápite precedente: para el año 1949, el predio de mayor extensión denominado “Tierras de Loba” había perdido la continuidad jurídica necesaria para acreditar la subsistencia del dominio privado, debido a la ruptura de la cadena traditicia asociada al título originario. A ello se sumaban el abandono material de los terrenos y la consolidación de múltiples ocupaciones de hecho sobre distintas porciones del inmueble. En tales condiciones, y desde la perspectiva del régimen jurídico aplicable, el predio reunía los elementos que permitían considerar su retorno al dominio eminente de la Nación, circunstancia que constituye el punto de partida para examinar la validez, alcance y eficacia de las sucesivas inscripciones que integran la cadena registral de cada uno de los once predios objeto de controversia.

Predio El Trébol

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	SIXTO RAMOS HERNÁNDEZ179	1969	E. P. 147 de protocolización de diligencias judiciales del 3 de diciembre de 1969 de la Notaría Única de San Martín de Loba, debidamente inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué el día 11 de diciembre de 1969.
2	LUIS GONZAGA Y ANA GREGORIA BELLO BELTRÁN	1980 (23 de mayo)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 391180 del 10/10/79, Notaría del Banco - Magdalena, “falsa tradición”, compraventa que hace Sixto  Ramos  Hernández  a  los  señores  Luis Gonzaga Vargas y Ana Gregoria Bello Beltrán.
3	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	1991 (3 de octubre)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 395 del 20 de diciembre de 1983 de la Notaría del Banco. Este acto corresponde a la segunda anotación de tradición, con la siguiente especificación: “compraventa – naturaleza jurídica del acto: Falsa tradición”.
4	C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.	2007	Venta de falsa tradición	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ transfirió la falsa tradición a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.
5	CÉSAR MARTÍNEZ GIL, LUIS FELIPE PAYARES GUERRERO, NANDIS PATRICIA CAÑA BADILLO, ALEXÁNDER, JORGE GARCÍA RICO, ROGELIO CAMPO GONZÁLEZ, MARIO ALBERTO OLIVAR ALVEARES.	2011	Declaración de abandono del predio inscrita por el INCODER	Declaración de abandono del predio por el poseedor inscrita por el INCODER
6	APORTES SAN ISIDRO	2011	Venta de falsa tradición (adquisición cuota parte)	E.P. 500 del 22 de marzo de 2011 C.I. TEQUENDAMA transfiere sus derechos a APORTES SAN ISIDRIO.

Predio Mejoras El Roblar

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	POMPILIO VILORIA181	1983 (7 de diciembre)	Registro de falsa tradición (inscripción de declaraciones de mejoras en baldíos nacionales)	El señor Pompilio Viloria inscribió declaraciones extrajudiciales rendidas ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba, que daban cuenta de haber adelantado mejoras sobre el predio. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación: “construcción mejoras baldíos nacionales.
2	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	2006 (24 de febrero)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 152182 del 26 de diciembre de 1983 de la Notaría de San Martín de Loba. Este acto corresponde a la segunda anotación de tradición, con la siguiente especificación: “compraventa de mejoras ensuelo ajeno con antecedente registral – naturaleza jurídica del acto: Falsa tradición”.
3	C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.	2007	Venta de falsa tradición	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó las mejoras a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO. Este acto corresponde a la tercera anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”
4	APORTES SAN ISIDRO	2011	Venta de falsa tradición (adquisición cuota parte)	E.P. 493 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación en las mejoras a APORTES SAN ISIDRIO.

179 Folios 167 al 169 Cuaderno 1 del expediente inicial 47316

180 Folios 172 al 173 Cuaderno 1 del expediente inicial 47316

181 Certificado de tradición y libertad No. 064-6879 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de cinco anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01531 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. Igualmente se allegó ficha predial. Folio167, cuaderno 1 expediente inicial 47356.

182 Copia de esta escritura pública fue allega como anexos de la demanda. Folios 168 al 173, cuaderno 1 expediente inicial 47356.

Este acto corresponde a la cuarta anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”

Mejoras Las Mercedes

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	POMPILIO VILORIA183	1983 (21 de noviembre)	Registro de falsa tradición (inscripción de declaraciones de mejoras sobre baldíos nacionales)	El señor Pompilio Viloria inscribió declaraciones extrajudiciales rendidas ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba, que daban cuenta de haber adelantado mejoras sobre el predio. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación: “construcción mejoras baldíos nacionales – naturaleza y declaraciones extrajudiciales (…)”.
2	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	2006 (24 de febrero)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 140184 del 1 de diciembre de 1983 de la Notaría de San Martín de Loba, registrada el 24bde febrero de 2006. Este acto corresponde a la segunda anotación de tradición, con la siguiente especificación: “compraventa de mejoras ensuelo ajeno con antecedente registral – naturaleza jurídica del acto: Falsa tradición”.
3	C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.	2007	Venta de falsa tradición	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó la falsa tradición a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO. Este acto corresponde a la tercera anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”
4	APORTES SAN ISIDRO	2011	Venta de falsa tradición (adquisición cuota parte)	E.P. 495 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación en las mejoras a APORTES SAN ISIDRIO. Este acto corresponde a la cuarta anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”

Estrella de Belén

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	ROSA PEDROSO PEDROSO 185	1961 (20 de septiembre)	Registro de falsa tradición (inscripción de declaraciones)	La señora Rosa Pedroso Pedroso, a través de E.P. No. 46186 del 20 de septiembre de 1981 otorgada por la Notaría de San Martín de Loba protocolizó declaraciones extrajudiciales que daban cuenta de que era

183 Certificado de tradición y libertad No. 064-696 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de cinco anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01535 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. Igualmente se allegó ficha predial. Folio 167, Cuaderno 1 expediente inicial 47304.

184 Copia de esta escritura pública fue allega como anexos de la demanda. Folio 168 al 169, Cuaderno 1 expediente inicial 47310.

185 Certificado de tradición y libertad No. 064-6810 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de trece anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01537 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. Como anexos se allegó la respectiva ficha predial. Importante reseñar que las anotaciones 7 y 8 y 10 y 11 corresponden a la inscripción de un gravamen hipotecario y su correspondiente cancelación. Folio 166-171, Cuaderno 1 del expediente inicial 47306.

186 Folio 172-174, Cuaderno 1 del expediente inicial 47306.

				la “propietaria” del predio en extensión de 40 h@. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación: “protocolización declaraciones”.
2	PEDRO LINO REVUELTAS	1966 (19 de septiembre)	Compraventa	E.P. No. 12187 del 4 de abril de 1966 otorgada por la Notaría de San Martín de Loba, se vende un predio con cabida de 80 h@.
3	DOMINGO GUERRERO FLORIÁN	1970 (de noviembre)	Compraventa	E.P. No. 85 del 23 de octubre de 1970 otorgada por la Notaría de San Martín de Loba.
4	INÉS VARGAS DE VALENCIA	1974 (30 de noviembre)	Compraventa	E.P. No. 264 del 23 del 6 de agosto de 1974 otorgada por la Notaría del Banco.
5	SOCIEDAD GANADERA LAS PAVAS LTDA.	1976	Compraventa	E.P. No. 1783 del 22 de junio de 1976 otorgada por la Notaría 11 de Medellín.
6	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	1983 (24 noviembre)	Compraventa	E.P. No. 5456 del 26 septiembre de 1983 de la Notaría 15 de Medellin.
7	C.I TEQUENDAMA y APORTES SAN ISIDRO.	2007 (12 de abril)	Compraventa	E.P. No. 619 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.
8	APORTES SAN ISIDRO	2011 (marzo 31)	Compraventa (adquisición cuota parte)	E.P. 504 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación a APORTES SAN ISIDRIO. Este acto corresponde a la anotación once.

Mejoras Bonanza

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	POMPILIO VILORIA188	1984 (17 de julio)	Registro de falsa tradición (inscripción de declaraciones de mejoras sobre baldíos de la nación)	El señor Pompilio Viloria inscribió declaraciones extrajudiciales rendidas ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba, que daban cuenta de haber adelantado mejoras sobre el predio. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación: “construcción en baldíos de la nación – naturaleza y declaraciones extrajudiciales (…)”.
2	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	1984 (3 de octubre)	Venta tradición	de	falsa	E.P. No. 101189 del 3 de octubre de 1984 de la Notaría de San Martín de Loba, registrada el 3 de octubre de 1991. Este acto corresponde a la segunda anotación de tradición, con la siguiente especificación: “compraventa de mejoras en baldíos de la nación”.
3	C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.	2007	Venta tradición	de	falsa	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó las mejoras a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO. Este acto corresponde a la tercera anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”
4	APORTES SAN ISIDRO	2011	Venta tradición	de	falsa	E.P. 492 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I.

187 Folio 176-177, Cuaderno 1 del expediente inicial 47306.

188 Certificado de tradición y libertad No. 064-7514 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de cinco anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 1533 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. Folio 167, Cuaderno 1 expediente inicial 47304.

189 Copia de esta escritura pública fue allega como anexos de la demanda, con la copia de la ficha predial. Folio 168-169, Cuaderno 1 expediente inicial 47304.

(adquisición cuota parte)

TEQUENDAMA transfiere su participación en las mejoras a APORTES SAN ISIDRIO. Este acto corresponde a la cuarta anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”

El Delirio

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	LUIS DARÍO VARGAS BELLO190	1975 (20 de noviembre)	Compraventa de falsa tradición	E.P. 269191 del 20 de agosto de 1975. La primera anotación corresponde a una venta de falsa tradición que le hizo el señor José Isabel Rangel a Luis Darío Vargas Bello. No obstante, el folio no da cuenta de qué modo el sr. Rangel adquirió el derecho incompleto que luego transfirió. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación: “venta de falsa tradición”.
2	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	1991 (3 de octubre)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 395192 del 20 de septiembre de 1983 de la Notaría de San Martín de Loba. Este acto corresponde a la segunda anotación de tradición, con la siguiente especificación: “compraventa de mejoras ensuelo ajeno con antecedente registral – naturaleza jurídica del acto: Falsa tradición”.
3	C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.	2007	Venta de falsa tradición	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO. Este acto corresponde a la tercera anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa cosa ajena”
4	APORTES SAN ISIDRO	2011	Venta de falsa tradición (adquisición cuota parte)	E.P. 500 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación en las mejoras a APORTES SAN ISIDRIO. Este acto corresponde a la cuarta anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de cosa ajena”

Mejoras El Tesoro

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	POMPILIO VILORIA BASTIDAS 193	1983 (21 de noviembre)	Registro de falsa tradición (inscripción de declaraciones de mejoras sobre baldíos de la nación)	El señor Pompilio Viloria inscribió declaraciones extrajudiciales rendidas ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba, que daban cuenta de haber adelantado mejoras sobre el predio. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación:

190 Certificado de tradición y libertad No. 064-14024 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de cinco anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01538 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. Igualmente se allegó ficha predial. Folio 173-174, Cuaderno 1 expediente inicial 47317.

191 Folio 178-179, Cuaderno 1 expediente inicial 47317.

192 Copia de esta escritura pública fue allega como anexos de la demanda. Folio 180-184, cuaderno 1 expediente inicial 47317.

193 Certificado de tradición y libertad No. 064-6794 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de doce anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01532 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. El certificado se abrió bajo el rótulo “mejoras de baldíos nacionales”. Folio 165-166, Cuaderno 1 del expediente inicial 47312.

				“construcción mejoras en baldíos nacionales – naturaleza y declaraciones extrajudiciales (…)”.
2	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	2006 (24 febrero)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 141194 del 1 de diciembre de 1983 de la Notaría única de San Martín de Loba, registrada el 24 de febrero de 2006. Este acto corresponde a la segunda anotación, con   la   siguiente   especificación: “compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral.
3	C.I TEQUENDAMA y APORTES SAN ISIDRO.	2007 (10 de marzo)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó las mejoras a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO. Este acto corresponde a la tercera anotación, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”
4	DULIS RAFAEL MARTÍNEZ MORENO, PEDRO MANUEL MARTÍNEZ MORENO, DEJALLER BALLESTEROS MARTÍNEZ, FRANCISCO QUIÑONES ARIAS, PABLO RODRÍGUEZ CADENA, ELADIO J GUTIÉRREZ PEDROZO, PEDRO MANUEL MARTÍNEZ FLORIAN	2011 (11, 13 y 21 de enero)	Declaración de abandono del predio inscrita por el INCODER	Declaración de abandono del predio por el poseedor inscrita por el INCODER
5	APORTES SAN ISIDRO	2011	Venta de falsa tradición (cuota parte)	E.P. 494 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación en las mejoras a APORTES SAN ISIDRIO. Este acto corresponde a la cuarta anotación, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”.

Predio Bella Vista

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	JOAQUÍN JIMÉNEZ MEJÍA195	1983 (3 de octubre)	Registro de falsa tradición (inscripción de declaraciones de mejoras sobre baldíos de la nación)	El señor Pompilio Viloria inscribió declaraciones extrajudiciales rendidas ante el Juzgado Promiscuo Municipal de San Martín de Loba, que daban cuenta de haber adelantado mejoras sobre el predio. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación: “construcción en baldíos de la nación – naturaleza y declaraciones extrajudiciales (…)”.
2	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	2006 (24 febrero)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 148196 del 13 de diciembre de 1983 de la Notaría única de San Martín de Loba, registrada el 3 de octubre de 1991. Este acto corresponde a la segunda anotación, con la siguiente especificación: “compraventa de

194 Copia de esta escritura pública, junto con la ficha predial se allegó como anexos de la demanda. Folio 167-171, cuaderno 1 proceso inicial 47312.

195 Certificado de tradición y libertad No. 064-6596 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de cinco anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01541expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. Folio 168-169, Cuaderno 1 del expediente inicial 47311.

196 Copia de esta escritura pública se allegó como anexos de la demanda. Folio 120-121, Cuaderno 1 proceso inicial 47311.

				mejoras en suelo ajeno con antecedente registral.
3	C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.	2007	Compraventa de mejoras en suelo ajeno	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó las mejoras a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO. Este acto corresponde a la tercera anotación, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”
4	APORTES SAN ISIDRO	2011	Falsa tradición (adquisición cuota parte)	E.P. 491 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación en las mejoras a APORTES SAN ISIDRIO. Este acto corresponde a la cuarta anotación, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”

Terreno

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	PEÑA FLOREZ HIPÓLITO197	1972 (5 de octubre)	Registro de falsa tradición	El señor Peña Flórez protocolizó declaraciones extrajuicio, mediante E.P. 58 del 5 de octubre de 1972. Esta información figura en la casilla de complementación.
2	GANADERIA LAS PAVAS LTDA.	1977 (10 de octubre)	Venta de falsa tradición	E.P. 23 del 30 de junio de 1977 de la notaría de San Martín de Loba. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación: “Falsa tradición – enajenación de cosa ajena”.
3	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	1983 (24 de noviembre)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 5496198 del 26 de septiembre de 1983 de la Notaría 15 de Medellín. Este acto se registró como enajenación de cosa ajena – Falsa tradición.
4	C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.	2007	Venta de falsa tradición	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó las mejoras a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO. Este acto corresponde a la tercera anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de mejoras en suelo ajeno con antecedente registral”
5	APORTES SAN ISIDRO	2011	Venta de falsa tradición (adquisición cuota parte)	E.P. 497 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación en las mejoras a APORTES SAN ISIDRIO. Este acto corresponde a la séptima anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de posesión con antecedente registral”

El Recreo

197 Certificado de tradición y libertad No. 064-909 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de ocho anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01535 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. Cabe señalar que la anotación seis corresponde a la inscripción el día 6 de enero de 2011 de una demanda de pertenencia, oficio 1990 del 16 de diciembre de 2010, además tiene registrado un gravamen hipotecario y su correspondiente cancelación. Igualmente se allegó ficha predial. Folio 167, Cuaderno 1 expediente inicial 47304.

198 Copia de esta escritura pública fue allega como anexos de la demanda. Folio. 168-169, Cuaderno 1 expediente inicial 47310.

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	JUANA EVANGELISTA BANDERA MORENO, JOSÉ DE LA ROSA BANDERA GAMARRA Y ANA CLARA SILVA DE BANDERA199	1970	El folio de matrícula no da cuenta a través de qué acto estas personas adquirieron el “dominio” del predio. No obstante, de lo expuesto en la escritura pública No. 354 del 28 de septiembre de 1970, se extrae que estas personas accedieron al predio bajo la modalidad de “ocupación de bien baldío”, habida cuenta que en la mencionada escritura se dijo: “José de la Rosa Bandera Gamarra ha solicitado al Incora y se encuentra en trámite la adjudicación del predio que enajena, adjudicación que, al concederse, declaran expresamente los vendedores, solo beneficia a la compradora”. El predio, según se indicó tenía una extensión aprox. de 200 h@
2	ROSALÍA ALBERNIA PUENTES	1970 (13 de octubre)	Compraventa	E.P. No. 354200 del 28 de septiembre de 1970 otorgada por la Notaría del Banco
3	LUIS VARGAS GIRALDO	1974 (6 de junio)	Compraventa	E.P. No. 121 del 16 de abril de 1974 Notaría El Banco.
4	EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	1991 (20 de septiembre)	Compraventa	E.P. No. 355 del 3 de septiembre de 1991 otorgada por la Notaría del Banco.
5	C.I TEQUENDAMA y APORTES SAN ISIDRO.	2007 (12 de abril)	Compraventa	E.P. No. 619 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.
6	APORTES SAN ISIDRO	2011 (marzo 31)	Compraventa (adquisición cuota parte)	E.P. 502 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación a APORTES SAN ISIDRIO.

2.10. La Esperanza

TENEDOR		AÑO	MODO	TÍTULO
1	MARIANO VANEGAS MARTÍNEZ Y FRANCIA MARTÍNEZ ROBLES201	1969 (11 de agosto)	Registro de declaraciones extrajuicio	E.P. 277202 del 9 de agosto de 1969 Notaría del banco. E.P. 208 del 22 de mayo de 1972 Notaría del Banco Se registró en la anotación que Francia Martínez adquirió de parte Mariano Vanegas Martínez.
2	INÉS VARGAS DE VALENCIA	1974 (30 de octubre)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 266 del 6 de agosto de 1974 Notaría del Banco. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación:

199 Certificado de tradición y libertad No. 064-1423 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de ocho anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01540 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011, la otra anotación corresponde a la inscripción de una hipoteca. Como anexos se allegó la ficha predial. Folio 166-168, Cuaderno 1 del expediente inicial 47305. El folio de matrícula no da cuenta a través de qué acto estas personas adquirieron el “dominio” del predio. No obstante, de lo expuesto en la escritura pública No. 354 del 28 de septiembre de 1970 (Folio 169-170), se extrae que estas personas accedieron al predio bajo la modalidad de “ocupación”, habida cuenta que en la mencionada escritura se dijo: “José de la Rosa Bandera Gamarra ha solicitado al Incora y se encuentra en trámite la adjudicación del predio que enajena, adjudicación que, al concederse, declaran expresamente los vendedores, solo beneficia a la compradora”.

200 Folio 169-170, Cuaderno 1 del expediente inicial 47305.

201 Certificado de tradición y libertad No. 064-6809 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué que consta de once anotaciones, siendo la última de ellas el registro, a título de medida cautelar, de la Resolución No. 01536 expedida por el Incoder el 20 de junio de 2011 e inscrita el 15 de julio de 2011. Cabe señalar que la anotación seis corresponde a la inscripción el día 6 de enero de 2011 de una demanda de pertenencia, oficio 1990 del 16 de diciembre de 2010, además tiene registrado un gravamen hipotecario y su correspondiente cancelación. Igualmente se allegó ficha predial. Folio 167-168, Cuaderno 1 expediente inicial 47377.

202 Folio 170-176, Cuaderno 1 expediente 47377.

				“Falsa tradición – enajenación de cosa ajena”.
3	SOCIEDAD GANADERA LAS PAVAS LTDA.	1976 (12 de julio)	Venta de falsa tradición	E.P. 1783 del 22 de junio de 1976 de la Notaría Once de Medellín. Este acto corresponde a la primera anotación, con la siguiente especificación: “Falsa tradición – enajenación de cosa ajena”.
4	JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ	1983 (24 de noviembre)	Venta de falsa tradición	E.P. No. 5496203 del 26 de septiembre de 1983 de la Notaría 15 de Medellín. Este acto se registró como enajenación de cosa ajena – Falsa tradición.
5	C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO.	2007	Venta de falsa tradición	E.P. No. 620 del 10 de marzo de 2007, de la Notaría Novena de Barranquilla, el señor JESÚS EMILIO ESCOBAR FERNÁNDEZ le enajenó a C.I TEQUENDAMA y a APORTES SAN ISIDRO. Este acto corresponde a la tercera anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de posesión con antecedente registral”
5	APORTES SAN ISIDRO	2011	Venta de falsa tradición (adquisición cuota parte)	E.P. 499 del 22 de marzo de 2011 de la Notaría Primera de Barranquilla C.I. TEQUENDAMA transfiere su participación en las mejoras a APORTES SAN ISIDRIO. Este acto corresponde a la séptima anotación de tradición, con la siguiente especificación: “Falsa tradición: compraventa de posesión con antecedente registral”

El panorama registral anteriormente descrito, analizado desde la perspectiva de la titularidad del derecho de dominio, permite arribar a dos conclusiones fundamentales. En primer lugar, ninguno de los actos que dieron origen a las respectivas cadenas registrales de los once predios objeto de controversia tiene como antecedente acreditado un derecho real de dominio válidamente constituido y transmitido. En segundo lugar, las inscripciones que conforman dichas cadenas registrales encuentran su origen común en una situación de falsa tradición, derivada de la pérdida de eficacia jurídica del título originario correspondiente al predio de mayor extensión denominado “Tierras de Loba”.

En efecto, la ausencia de una cadena traditicia continua, sumada al abandono prolongado de los terrenos y a su posterior ocupación por múltiples particulares, dio lugar a una sucesión de actos y registros que, aunque formalmente incorporados al sistema registral, no tuvieron la virtualidad de consolidar ni de acreditar una propiedad privada oponible al Estado. Por consiguiente, los once predios comparten un mismo origen jurídico, vinculado a la fragmentación y ocupación de un terreno que, para entonces, reunía las características propias de un bien baldío.

La apertura de los folios de matrícula y su primera anotación. La apertura de los folios de matrícula inmobiliaria en siete²⁰⁴ de los once predios, inició por la protocolización de declaraciones extrajuicio que daban cuenta de la realización de mejoras en predios baldíos de la Nación, a tal punto que en algunos de ellos su denominación está precedida de la palabra “mejoras”.

203 Copia de esta escritura pública fue allega como anexos de la demanda. Folio 168-169, Cuaderno 1 expediente inicial 47310.

204 El Roblar, Mejoras Las Mercedes, Mejoras La Bonanza, Estrella de Belén, Bellavista, Mejoras El Tesoro, El Recreo.

En los cinco predios restantes se advierte que el folio de matrícula inmobiliaria inició directamente con una anotación de falsa tradición. Dichas inscripciones no hacen referencia a bienes baldíos, sino que, en algunos casos, se registraron como mejoras en suelo ajeno. No obstante, del análisis de la descripción y complementación de los folios se desprende que su registro también tuvo origen en la protocolización de declaraciones extrajuicio de similar contenido o procedencia a las de los siete predios en los que sí se hizo tal mención.

En consecuencia, los predios deben su origen a la ocupación fragmentada de un bien baldío de gran extensión que reingresó por abandono al dominio eminente de la Nación. Esto, por cuanto los folios de matrícula inmobiliaria vienen a revelar que no existió un acto genuino de tradición de dominio en ninguno de los predios, sino el aprovechamiento de la condición de baldío para levantar mejoras sobre estos.

Tales mejoras bien pudieron dar origen, en su momento, a una expectativa de adjudicación como la que se dice, por ejemplo, estaba tramitando el señor José de la Rosa Bandera Gamarra sobre el predio El Recreo. No obstante, ninguno de esos ocupantes que precedieron a la demandante obtuvo acto de adjudicación, instrumento jurídico que se ofrece como la única forma para adquirir la propiedad de un bien baldío.

En ausencia del acto de adjudicación, ninguno de esos titulares inscritos estaba en condiciones de acreditar la propiedad de los predios, mucho menos de transferirla a terceros, por aquello de que no se puede transferir un derecho diferente al que se tiene y el que lo recibe debe ser consciente que acarrea con las insanidades que el bien adquirido tenga. Tal como se expuso previamente, “una adquisición viciada continúa siéndolo aun con el transcurso del tiempo, y los diferentes actos dispositivos o transmisivos que posteriormente se realicen no purgan esa anormalidad”²⁰⁵.

De ahí, que se exija de todo adquirente una prudente verificación del estado jurídico de los inmuebles con anterioridad a la celebración de negocios jurídicos²⁰⁶, dado que la negligencia en la comprobación del estado jurídico de un inmueble no puede pretextarse o excusarse en la existencia de un registro inmobiliario.

Verificación que, en el caso de los once predios concernidos en el proceso de clarificación que se revisa, hubiese puesto al descubierto que todos surgieron de facto, a través de declaraciones de personas que, o bien reconocían que se habían asentado en predios baldíos con el ánimo de realizar mejoras, o que, sin sustento jurídico alguno, se autoproclamaron “propietarios” por intermedio de declaraciones extra juicio, como ocurrió con el predio denominado “Estrella de Belén”, que surgió para el registro inmobiliario a través de la protocolización de declaraciones que anunciaron a la señora Rosa Pedroso Pedroso como “propietaria” de un predio con una cabida aproximada de 40 hectáreas que, extrañamente pasó a ser de 80 hectáreas cuando lo “enajenó” al segundo titular inscrito, señor Pedro Lino Revueltas.

205 Ibidem.

206 Ver, entre otras: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 14 de abril de 2010, Rad. 16744.

Lo anterior permite insistir en que, aun a partir de un examen elemental de los antecedentes registrales y documentales de los predios, resultaba evidente que estos no provenían de una propiedad privada debidamente acreditada. En efecto, no era necesario adelantar un estudio de títulos particularmente exhaustivo para advertir las rupturas existentes en la cadena traditicia, la ausencia de títulos idóneos para demostrar la continuidad del dominio y la presencia de múltiples actos inscritos que reflejaban situaciones de falsa tradición. Tales circunstancias eran suficientes para cuestionar seriamente el origen privado de los inmuebles y, por ende, para descartar que su naturaleza jurídica pudiera tenerse por demostrada de manera clara e incontrovertible.

La inscripción de falsas tradiciones. Del examen de los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a los once predios objeto de controversia se advierte la existencia de una cadena registral edificada sobre actos calificados como de falsa tradición, a la cual se incorporó posteriormente la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. mediante las adquisiciones efectuadas en los años 2007 y 2011.

En su escrito de demanda, la parte actora sostuvo que la calificación de determinadas anotaciones registrales como “falsa tradición”, así como las manifestaciones realizadas por algunos de quienes figuraban como poseedores en el sentido de que los terrenos tenían la condición de baldíos, no podían interpretarse como una negación de la existencia de antecedentes de dominio pleno ni como una prueba de la naturaleza pública de los inmuebles. Según su planteamiento, tales referencias obedecieron a errores o imprecisiones que no tenían la virtualidad de desvirtuar la existencia de una propiedad privada preexistente ni de afectar la continuidad de los derechos que, a su juicio, se habían consolidado sobre los predios desde tiempo atrás.

En este punto, resulta necesario destacar que la naturaleza jurídica de un inmueble no se define a partir de las declaraciones realizadas por quienes lo ocupan, ni depende de la forma en que estos describan su situación posesoria ante las autoridades registrales. La determinación de si un bien es de propiedad privada o baldío constituye una cuestión objetiva que debe resolverse con fundamento en los títulos, antecedentes registrales y demás elementos de prueba que permitan acreditar, de manera suficiente, la existencia de un derecho de dominio privado.

Por ello, aun cuando algunos ocupantes hubieran manifestado al momento de la apertura de las matrículas inmobiliarias que las mejoras recaían sobre terrenos baldíos, tal circunstancia no es la que confiere a los predios dicha condición. Lo verdaderamente relevante es que, conforme al análisis efectuado, no se acreditó la continuidad jurídica del dominio privado que alguna vez pudo existir sobre el globo de mayor extensión. Así, la ausencia de una cadena traditicia válida, sumada al abandono de los terrenos y a la imposibilidad de demostrar una titularidad privada subsistente, conduce a concluir que los predios retornaron al ámbito del dominio eminente del Estado, con independencia de las referencias o calificaciones empleadas por sus ocupantes en los instrumentos registrales.

Es importante reiterar que jurídicamente no existe forma de vincular el título originario de las “Tierras de Loba” con estos once predios, pues dicho título perdió eficacia desde 1909, toda vez que a partir de esa fecha y hasta 1913, lo que hubo

fue una serie de actos que no provinieron de quienes tenían la vocación de perpetuar la transmisibilidad del título²⁰⁷, razón por la cual la merced colonial decayó y el predio reingresó a la propiedad del Estado.

Tratándose de bienes inmuebles, los vicios de tradición que comenzaron a configurarse entre 1909 y 1913 únicamente podían ser saneados mediante una sentencia judicial declarativa de pertenencia que reconociera la adquisición del dominio por prescripción adquisitiva. Sin embargo, no solo no existe prueba de que una decisión de esa naturaleza hubiera sido proferida respecto del predio de mayor extensión o de las porciones que posteriormente lo integraron, sino que tampoco obra en el expediente elemento alguno que permita inferir su existencia. Por el contrario, lo que el material probatorio revela es una situación prolongada de abandono del inmueble y de ocupación por terceros, sin que se encuentre acreditado que tales ocupantes hubieran ejercido actos posesorios con la inequívoca intención de comportarse como verdaderos señores y dueños. En esas condiciones, y ante la ausencia de una sentencia declarativa de pertenencia, resulta razonable concluir que ninguno de ellos procuró consolidar jurídicamente la adquisición del dominio por la vía de la usucapión cuando dicha posibilidad aún era legalmente viable, esto es, antes de 1949, época para la cual la situación de abandono de los terrenos era ya manifiesta y ampliamente conocida. De hecho, los únicos procesos de pertenencia que aparecen acreditados en el expediente son aquellos promovidos en el año 2010 respecto de los predios denominados “Terreno” y “La Esperanza”, los cuales fueron objeto de inscripción en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria, aunque sin que tales actuaciones resulten oponibles al Estado en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico.

Particularmente revelador resulta el hecho de que la propia parte demandante interrumpe la reconstrucción de la titularidad del predio de mayor extensión en el año 1913 y, a partir de allí, sustenta su posición en los once folios de matrícula inmobiliaria abiertos entre las décadas de 1960 y 1980. Sin embargo, tales instrumentos registrales se originaron a partir de inscripciones calificadas como de falsa tradición, en las que desde un comienzo se dejó constancia de la condición de baldíos de los terrenos sobre los cuales recaían las mejoras declaradas. Esta circunstancia adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que, para ese momento, los inmuebles ya habían reingresado al dominio eminente de la Nación y ninguno de los ocupantes acreditó haber obtenido un acto de adjudicación estatal que le permitiera consolidar un derecho de propiedad. En efecto, conforme al régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos, la mera ocupación del terreno no constituía, por sí sola, título ni modo de adquirir el dominio, pues para ello resultaba indispensable la expedición del correspondiente acto administrativo de adjudicación.

En consecuencia, ante la inexistencia de adjudicaciones estatales que respaldaran la titularidad privada de los terrenos, los negocios jurídicos celebrados sucesivamente entre particulares hasta llegar a la sociedad Aportes San Isidro

S.A.S. únicamente podían acceder al registro bajo la modalidad de falsa tradición,

207 Como ocurre con las personas que vendieron al señor Ricks las 158 caballerías de tierra y de quienes se afirmó que ostentaban la condición de herederos de la señora María Josefa Isabel Hoyos. Ello es así porque no se aportó el instrumento jurídico mediante el cual hubieran adquirido, por causa de muerte, los derechos que decían ostentar sobre los inmuebles. En efecto, como se explicó previamente, la mera protocolización de legajos no tenía la virtualidad de suplir el modo de adquisición correspondiente –esto es, la sucesión por causa de muerte–, indispensable para garantizar la continuidad ininterrumpida del derecho de dominio y descartar cualquier vicio en la cadena de titularidad.

tal como efectivamente ocurrió y quedó reflejado en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria. No obstante, la incorporación de tales actos al sistema registral no tenía la virtualidad de sanear los defectos de origen ni de transformar la naturaleza jurídica de los inmuebles. Antes bien, dichas inscripciones evidencian la ausencia de un título de dominio válido y la imposibilidad de predicar una tradición legítima sobre bienes que, por su condición de baldíos, permanecían bajo la titularidad de la Nación. De allí que quienes figuraban en la cadena registral no pudieran ser considerados propietarios ni poseedores en sentido jurídico estricto, sino simples ocupantes de terrenos respecto de los cuales no existía un derecho de dominio privado consolidado ni susceptible de adquirirse por prescripción.

El registro de instrumentos públicos constituye, por excelencia, el mecanismo jurídico diseñado para dar publicidad y oponibilidad a la tradición de los derechos reales que recaen sobre bienes inmuebles. Sin embargo, su función no se agota en la inscripción de actos traslaticios del dominio debidamente perfeccionados. El sistema registral también permite la anotación de otros actos o situaciones jurídicas que, aun cuando carezcan de la aptitud necesaria para transferir válidamente la propiedad, resultan relevantes para reflejar la realidad jurídica que rodea al inmueble²⁰⁸. Dentro de estas hipótesis se encuentra la denominada “falsa tradición”, figura que comprende, entre otros supuestos, la enajenación de cosa ajena, la transferencia de derechos incompletos o precarios y aquellos actos que carecen de un antecedente de dominio idóneo que respalde la transmisión del derecho de propiedad. En tales eventos, la inscripción cumple una función meramente informativa o de publicidad registral, pero no tiene la virtualidad de subsanar los defectos del título, de perfeccionar la tradición ni de consolidar un derecho real de dominio allí donde este no existe jurídicamente²⁰⁹.

La posibilidad de enajenar cosa ajena, reconocida por el ordenamiento jurídico civil, presupone necesariamente que el bien objeto del negocio jurídico pertenece al ámbito de la propiedad privada. En efecto, dicha figura opera respecto de bienes susceptibles de apropiación particular y de circulación en el tráfico jurídico, sin que la ausencia de titularidad en cabeza del enajenante afecte, por sí sola, la validez del negocio celebrado. Distinta es la situación de los bienes pertenecientes a la Nación, particularmente de los bienes baldíos, cuya apropiación se encuentra sometida a un régimen jurídico especial. En estos casos, dada su naturaleza imprescriptible y la necesidad de un acto estatal de adjudicación para la transferencia del dominio, los negocios jurídicos celebrados entre particulares con el propósito de transferir o adquirir la propiedad carecen de eficacia para producir efectos dominiales. Por consiguiente, cualquier acto de disposición orientado a la apropiación o transmisión del dominio sobre bienes de la Nación, sin la previa intervención del Estado en los términos previstos por la ley, resulta jurídicamente ineficaz frente a este y no tiene la virtualidad de generar derechos de propiedad oponibles al titular originario del bien.

Por tanto, el hecho de que los once predios estén matriculados bajo una cadena de falsa tradición no los sustrae del dominio estatal ni convierte a sus ocupantes

208 DECRETO 1250 DE 1970. “Artículo 2. Están sujetos a registro: 1. Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario. (…)”.

209 Cfr. Artículo 7° del Decreto 1250 de 1970.

en poseedores, pues el régimen agrario excluye esa posibilidad. Como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corporación, “el Registrador no tiene el deber u obligación respecto de determinar la validez de los títulos sometidos a registro, pues su labor se circunscribe a la verificación de los requisitos formales”²¹⁰. Así, la prolongación de la cadena de falsa tradición en el tiempo no eximía a los adquirentes de verificar la naturaleza jurídica del predio, cuya condición de baldío se advertía desde la primera anotación.

En conclusión, el conjunto probatorio recaudado en el proceso no solo desvirtúa la tesis de la demandante relativa a la existencia de una propiedad privada consolidada sobre los predios objeto de controversia, sino que evidencia que, al menos desde 1913, sobre dichos terrenos recaían serios cuestionamientos acerca de su naturaleza jurídica y de su eventual condición de bienes baldíos. Las pruebas examinadas dan cuenta de una ocupación material ejercida por múltiples particulares a lo largo del tiempo, algunos de los cuales incluso accedieron al registro inmobiliario mediante inscripciones de falsa tradición, sin que ninguno hubiera acreditado la obtención de un acto de adjudicación estatal que le permitiera consolidar un derecho de dominio oponible a la Nación. En tales condiciones, la actuación administrativa de clarificación se ajustó al régimen jurídico aplicable y a los criterios previstos por el ordenamiento para la protección y recuperación de los bienes baldíos, en cuanto estuvo orientada a verificar la existencia de una propiedad privada debidamente acreditada y, ante la ausencia de esta, a preservar la integridad del patrimonio público. Por consiguiente, en lo que respecta a este aspecto específico de la controversia, la Sala concluye que el procedimiento de clarificación objeto de revisión observó las disposiciones legales y los lineamientos jurisprudenciales encaminados a garantizar la defensa de los bienes pertenecientes al Estado.

Solución al segundo problema jurídico

Presunción de propiedad privada de los predios. La parte actora argumenta que, durante la vigencia de la Ley 200 de 1936, la explotación económica del predio rural generaba una presunción legal de propiedad privada que desplazaba la carga de la prueba hacia el Estado, sin exigir la acreditación de títulos perfectos de dominio. Afirma que en el expediente obran pruebas suficientes de ocupación, mejoras y explotación económica, así como una cadena ininterrumpida de escrituras de venta de posesión que permiten la suma de posesiones y la consolidación de la prescripción adquisitiva, conforme al Código Civil y a la jurisprudencia civil y contenciosa. Sostiene que el INCODER desconoció el alcance de dicha presunción y exigió indebidamente títulos originarios o adjudicaciones estatales, pese a que, acreditada la explotación económica, correspondía a la administración desvirtuar la presunción de dominio privado.

Como tuvo oportunidad de precisar la Sala al abordar la determinación del régimen jurídico aplicable, el presente asunto no se encuentra gobernado por las disposiciones de la Ley 200 de 1936, sino por las contenidas en la Ley 160 de 1994. Esta conclusión se sustenta en dos razones fundamentales.

210 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 29 de enero de 2014, Rad. 25.579, reiterada en sentencia de la Subsección B, del 12 de octubre de 2017. Rad. 44391.

La primera deriva de las reglas que disciplinan la aplicación de la ley en el tiempo. En efecto, quedó establecido que para la fecha en que se inició el procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad –esto es, en el año 2010– el estatuto vigente en materia de propiedad agraria era la Ley 160 de 1994, razón por la cual sus disposiciones constituyen el parámetro normativo llamado a regir el examen de legalidad de los actos demandados.

La segunda obedece a que, aun si el análisis se efectuara a la luz de la Ley 200 de 1936, la tesis de la demandante tampoco encontraría respaldo en dicho ordenamiento. En efecto, bajo ese régimen la presunción de propiedad privada no surgía de manera automática por la sola ocupación de los terrenos. Para que dicha presunción pudiera configurarse era indispensable acreditar actos de explotación económica sobre el fundo en los términos previstos por la ley. Sin embargo, incluso en ese escenario, tales actos no tenían la virtualidad de conferir por sí mismos el derecho de dominio. Como lo sostuvo de manera reiterada la jurisprudencia, la ocupación y explotación económica constituían apenas el presupuesto fáctico que habilitaba al ocupante para obtener la adjudicación del terreno, mientras que la propiedad privada propiamente dicha solo nacía con el correspondiente acto estatal de adjudicación. Era este último el que permitía desvirtuar la presunción de dominio que amparaba a la Nación y consolidar, en cabeza del adjudicatario, un derecho pleno de propiedad jurídicamente oponible a terceros y al propio Estado.

En otros términos, la ocupación y la explotación económica del predio podían constituir el presupuesto fáctico necesario para aspirar a su adjudicación por parte del Estado, pero carecían de la aptitud jurídica para convertir, por sí solas, al ocupante en propietario. Lo que la legislación agraria reconocía en favor de quien acreditara tales circunstancias era la posibilidad de obtener la adjudicación del terreno, mas no un derecho de dominio consolidado. En consecuencia, únicamente mediante el correspondiente acto administrativo de adjudicación se producía la transferencia de la propiedad y se consolidaba un derecho privado pleno, legítimo y oponible frente al Estado y a terceros. Mientras dicho acto no se expidiera, la situación jurídica del ocupante permanecía limitada a una mera expectativa de acceso a la propiedad, sin que pudiera predicarse la existencia de un verdadero derecho de dominio sobre el inmueble.

Esto significa, que los ocupantes de cada uno de los predios, partiendo por quienes figuran como ocupantes iniciales, a cambio de limitarse a protocolizar las mejoras y generar una cadena de falsa tradición que jurídicamente no tenía como sanearse, debieron procurar la obtención del acto de adjudicación, dado que muchos de ellos podían estar en condiciones de acreditar el tiempo y la explotación agrícola requeridas para que el Estado otorgara la titularidad del dominio. Sin embargo, al proceso no se allegó ningún acto de adjudicación que hubiera consolidado la presunción de propiedad en cabeza de los demandantes o de quienes estos adquirieron el derecho.

Como ya se explicó, la ocupación de bienes baldíos responde a una lógica jurídica distinta de la posesión regulada por el Código Civil. Mientras esta última admite, bajo determinados presupuestos, la agregación o suma de posesiones para efectos de consolidar la prescripción adquisitiva del dominio, la ocupación de terrenos baldíos debe analizarse de manera individual respecto de cada ocupante,

sin que resulte jurídicamente posible acumular o trasladar las ocupaciones ejercidas por terceros con el fin de consolidar derechos sobre el inmueble.

Por ello, aun si en gracia de discusión se acogiera la interpretación que propone la demandante respecto de la presunción de propiedad privada prevista en la Ley 200 de 1936 –interpretación que, valga reiterarlo, no corresponde a la acogida por la jurisprudencia mayoritaria y vigente, según la cual la ocupación no confería por sí sola el dominio–, la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. estaba llamada a demostrar, por sus propios medios y sin acudir a sumatorias retrospectivas de ocupaciones ajenas, que reunía las condiciones legalmente exigidas para aspirar a la adjudicación de los terrenos. En consecuencia, debía acreditar de manera autónoma el tiempo de ocupación requerido, la explotación económica efectiva de los predios y el cumplimiento de las demás exigencias previstas en la legislación agraria, entre ellas, que la extensión de los terrenos no excediera los límites legalmente establecidos para las unidades agrícolas adjudicables. Solo a partir de la verificación concurrente de tales presupuestos podría siquiera plantearse la existencia de una expectativa legítima de adjudicación, mas no, en modo alguno, la consolidación automática de un derecho de dominio.

Así como la existencia y titularidad del derecho de dominio sobre un inmueble deben acreditarse mediante los títulos jurídicamente idóneos para ese efecto, en atención a que constituyen la prueba por excelencia de la propiedad, los hechos relativos a la ocupación y a la explotación económica de un terreno se encuentran sometidos a un régimen probatorio diferente. En efecto, por tratarse de circunstancias materiales que se manifiestan en la realidad fáctica del predio, su acreditación puede realizarse a través de los distintos medios de prueba legalmente admisibles, entre ellos la prueba testimonial, los documentos, las inspecciones, los dictámenes periciales y, en general, cualquier elemento de convicción apto para demostrar el ejercicio efectivo de actividades de ocupación, aprovechamiento o explotación del inmueble. Por consiguiente, mientras la propiedad exige la demostración de un título jurídico que la respalde, los actos de ocupación y explotación pueden inferirse válidamente a partir de medios probatorios diversos que den cuenta de su ocurrencia en el plano material.

Al presente proceso concurrieron a declarar cinco testigos: Rafael de Jesús Cárcamo, Gustavo de Jesús Sierra Mayo, Pedro Moreno Redondo²¹¹, Luis Miguel Berrocal Acosta y Edmundo Farad Chadid²¹².

La Sala valorará sus dichos, comoquiera que se trata de personas capaces, con dominio mental que ofrecieron un relato espontáneo, circunstanciado en tanto ofrecieron las razones de espacio y tiempo por las cuales adquirieron el conocimiento directo de los hechos materia de su declaración, ya fuera porque uno de ellos laboró para el señor Emilio Escobar Fernández²¹³, otro porque perteneció a ASOCAB²¹⁴, otro porque se relacionó con Escobar Fernández y con

211 Archivo electrónico identificado con certificado D0206EFAD1741306 FBF1A871C5649BDE 5B961FE7F5E3528A 4015D3015664BC79, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

212 Archivo electrónico identificado con certificado 27E2F3934E2DF791 17BE9F2AB5177A3A 41773797101959E4 D3BCF3D30F0A80AF, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

213 Gustavo de Jesús Sierra Mayo.

214 Pedro Moreno Redondo.

miembros de ASOCAB para una posible gestión predial ante el INCODER²¹⁵, y otros porque trabajaban en 2006 con el INCODER²¹⁶ . Adicionalmente, los testigos no se percibieron dubitativos o mendaces, como tampoco se formuló en su contra tacha alguna.

No obstante, respecto de los señores Rafael de Jesús Cárcamo, Gustavo de Jesús Sierra Mayo y Pedro Moreno Redondo, sus dichos serán apreciados con mayor rigor, comoquiera que tuvieron algún vínculo con las partes inmersas en la controversia de la clarificación y ello podría afectar su imparcialidad²¹⁷. Además, se tomará de sus dichos aquello que reviste conducencia, pertinencia y utilidad en relación con el objeto de la presente controversia. En contraste, los dichos que no tengan relación con la clarificación de la propiedad no serán tomados en cuenta.

El testigo Rafael de Jesús Cárcamo (minuto 00:19:05 a 00:46:13), en términos generales manifestó que el predio Hacienda Las Pavas ha sido siempre propiedad privada del ganadero Emilio Escobar Fernández, quien –según su dicho– lo explotó durante décadas (20 o 30 años) en actividades ganaderas. Afirmó que asistió por pedido del señor Escobar Fernández a unas reuniones sobre la posible adquisición del predio por parte del Estado para fines de reforma agraria. Actuó como gestor, organizando la documentación para radicarla ante el INCORA, pero al no obtenerse financiación en el plazo acordado, el propietario retiró los papeles y él se apartó del proceso. Señaló que la finca se destinaba exclusivamente a la ganadería de doble propósito, reconocida en la región como un bien privado. Señaló que el señor Fernández luego vendió el predio y los compradores, de quienes no conocía su identidad, lo dedicaron al cultivo de palma.

Por su parte, Gustavo de Jesús Sierra Mayo (minuto 00:51:00 a 01:47:50) indicó que conoce el asunto de Las Pavas por haber trabajado para Jesús Emilio Escobar Fernández desde 1985-1986, durante aproximadamente 19 años, primero como “visitador” y luego como administrador. Afirmó que la actividad económica principal del predio era la ganadería y que el único explotador y dueño que conoció fue Jesús Emilio Escobar. Manifestó que en ese tiempo la finca ocupaba entre 50-60 trabajadores, uno de ellos de nombre Miguel Payares. Sostuvo que, como administrador, le permitió a algunos lugareños que sembraran pequeñas parcelas y a cambio daban una parte de sus cosechas. Señaló que desde 2004 no volvió al predio.

El señor Pedro Moreno Redondo (minuto 01:49:19 a 03:15:14) manifestó que perteneció a ASOCAB. Señaló que le comentaron a Rafael Cárcamo que el predio Las Pavas había sido dejado de explotar “en grande” por sus propietarios porque grupos al margen de la ley les despojaron parte del ganado, quedando en el predio representantes o administradores de los dueños. Indicó que Cárcamo propuso promover una extinción de dominio, entonces, decidieron contactar a Jesús Emilio Escobar, para plantear la compra del predio, pero el INCODER informó que no había fondos para compra de tierras, por lo cual no se concretó la negociación. Relató que Cárcamo les sugirió hacer pequeñas siembras de cacao para “mostrar

215 Rafael de Jesús Cárcamo.

216 Luis Miguel Berrocal Acosta, Edmundo Farad Chadid.

217 CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL. “Artículo 217. Son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés con relación a las partes o a sus apoderados, antecedentes personales u otras causas”.

ocupación” y continuar la extinción de dominio, pero que luego Cárcamo huyó y los dejó.

Indicó que en 2007 supo que Emilio Escobar negoció las tierras con una empresa palmera y que luego de eso ASOCAB fue asesorado para que hicieran una “invasión” al predio y para que afirmaran que existía una ocupación y asentamiento previo de familias campesinas dentro del inmueble y se consolidó la versión de 131 familias. Afirmó que se realizaron “procedimientos de adopción” para aumentar núcleos familiares y que también se afirmó un supuesto desplazamiento. Indicó que a él como presidente de la Junta de Acción Comunal de Buenos Aires lo motivaron a presentar ante la Personería de El Peñón la denuncia por el supuesto desplazamiento de 131 familias y que luego se retractó por razones de conciencia, hechos por los cuales fue víctima de represalias.

Testimonios de Luis Miguel Berrocal Acosta (minuto 00:03:19 a 01:04:15) y Edmundo Farad Chadid (minuto 01:05:30 a 01:41:45), ambos funcionarios del INCODER para el año de 2006. Relataron que en ese año Cárcamo y unos campesinos solicitaron que el INCODER adquiriera el predio Las Pavas y que verificaran unos baldíos inundables. Luego de esto también concurrió Jesús Emilio Escobar expresando interés de vender y se le explicó que el formulario debía diligenciarlo quien figurara como propietario. Señalaron que ante la falta de recursos económicos por parte del INCODER, solamente se comisionó para realizar una visita al predio de la cual no se hizo valoración alguna porque ellos no tenían competencia para clarificar o extinguir el dominio, únicamente elaboraron un informe y el trámite no se prosiguió.

De la valoración conjunta y sistemática de los testimonios reseñados se desprenden las siguientes conclusiones: i) El objeto material de las declaraciones fue el predio denominado “Hacienda Las Pavas”, sin que los testigos hicieran referencia específica a los once (11) predios individualizados que integran el presente proceso de revisión agraria. Todas las intervenciones versan sobre “Las Pavas” como una unidad predial explotada económicamente, pero no sobre los inmuebles que aquí se analizan, los cuales –como consta en el expediente– se encuentran registralmente individualizados y separados. ii) Se atribuye la explotación ganadera del predio “Las Pavas” al señor Jesús Emilio Escobar Fernández durante varias décadas. Rafael de Jesús Cárcamo indicó que el inmueble fue explotado por 20 o 30 años en actividades de ganadería de doble propósito y que era reconocido en la región como un bien privado. En términos concordantes, Gustavo de Jesús Sierra Mayo afirmó haber trabajado para el señor Escobar desde 1985 o 1986 durante aproximadamente 19 años, primero como visitador y luego como administrador, y sostuvo que la actividad económica principal era la ganadería y que el único dueño y explotador que conoció fue Jesús Emilio Escobar. Señaló además que la finca empleaba entre 50 y 60 trabajadores.

En el año 2006 existió un acercamiento orientado a que el Estado adquiriera el predio “Las Pavas”. Según Rafael Cárcamo, por encargo del señor Escobar asistió a reuniones relacionadas con una eventual compra del predio por parte del Estado para fines de reforma agraria y organizó documentación para radicarla ante el INCORA (posteriormente INCODER), pero el trámite no prosperó por falta de financiación y el propietario retiró los documentos. En igual sentido, los funcionarios del INCODER Luis Miguel Berrocal Acosta y Edmundo Farad Chadid declararon que en 2006 Cárcamo y algunos campesinos solicitaron que el

INCODER adquiriera el predio “Las Pavas” y verificara unos baldíos inundables. Indicaron que posteriormente compareció el señor Jesús Emilio Escobar manifestando su interés en vender y que se le explicó que el trámite debía iniciarlo quien figurara como propietario. Precisaron que, ante la carencia de recursos, únicamente se comisionó una visita al predio, sin que se efectuara valoración ni se adelantara trámite de clarificación o extinción de dominio, por no ser competencia de quienes intervinieron. Pedro Moreno Redondo, por su parte, afirmó que miembros de ASOCAB decidieron contactar al señor Escobar para plantear la compra del predio, pero que el INCODER informó que no había fondos disponibles y la negociación no se concretó.

Se indicó, igualmente iv) que en 2007 el señor Jesús Emilio Escobar vendió el predio a una empresa palmera. Rafael Cárcamo manifestó que el propietario vendió posteriormente el inmueble y que los nuevos compradores –cuya identidad no conocía– lo destinaron al cultivo de palma. Pedro Moreno Redondo afirmó igualmente que en 2007 supo que el señor Escobar negoció las tierras con una empresa palmera. v) Algunos testimonios aludieron a actuaciones posteriores relacionadas con ocupaciones y versiones sobre asentamientos campesinos. Pedro Moreno Redondo declaró que se promovieron pequeñas siembras para “mostrar ocupación”, que posteriormente se consolidó la versión de 131 familias asentadas en el predio y que se realizaron actuaciones encaminadas a sostener esa narrativa, incluida la presentación de una denuncia por supuesto desplazamiento ante la Personería de El Peñón, de la cual posteriormente se retractó.

Ahora bien, resulta jurídicamente relevante precisar que, aunque en algunos apartes de la demanda se afirmó que los once predios objeto de este proceso habrían pertenecido a un globo mayor denominado “Las Pavas” y, a su vez, este a las “Tierras de Loba”, lo cierto es que los inmuebles aquí analizados se encuentran registralmente individualizados y diferenciados. En consecuencia, las referencias testimoniales a “Las Pavas” no recaen directa ni específicamente sobre los once predios materia de esta revisión agraria.

Adicionalmente, aun en el evento de considerar la explotación atribuida al señor Jesús Emilio Escobar por más de dos décadas, tal circunstancia –según lo relatado por los propios testigos– se refiere a una actividad económica desarrollada sobre el predio denominado “Las Pavas”. Desde la perspectiva del régimen agrario, y conforme a lo que se desprende de los testimonios, se trataría de actos de ocupación y explotación económica, no de la acreditación de un título traslaticio inscrito ni de una cadena de dominio jurídicamente estructurada respecto de los once predios aquí examinados.

En ese sentido, la eventual ocupación prolongada por parte de un tercero no tiene la virtualidad de consolidar, por sí sola, un derecho de propiedad o de transferir expectativas de adjudicación a quien posteriormente adquiera mejoras o derechos derivados, particularmente cuando no se acreditó en el proceso la existencia de título idóneo ni de tradición inscrita respecto de los inmuebles específicos objeto de clarificación. En suma, los testimonios valorados permiten afirmar la existencia de una explotación ganadera prolongada en el predio denominado “Las Pavas”, un intento fallido de negociación con el Estado en 2006 y una posterior venta en 2007 a una empresa palmera. Sin embargo, no acreditan de manera directa la titularidad privada continua, ni la trazabilidad registral específica, respecto de los

once predios individualizados que integran el presente proceso de revisión agraria.

En ese orden, Aportes San Isidro S.A.S. debía acreditar, de manera autónoma, que al momento de iniciarse el proceso de clarificación de la propiedad contaba con una ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años, a fin de acceder a la eventual adjudicación, conforme a lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994. Sin embargo, para esa fecha apenas registraba poco más de tres años desde la adquisición de los derechos en 2007, circunstancia que, por sí sola, impedía el cumplimiento del requisito temporal exigido por la norma. En tales condiciones, al no satisfacerse el término mínimo de ocupación previsto en la legislación agraria, el INCODER no se encontraba en posibilidad jurídica de valorar, dentro del trámite de clarificación adelantado, la configuración de una presunta propiedad privada con expectativa legítima de consolidarse en adjudicación.

Por esta misma razón, al no acreditarse el requisito mínimo de tiempo de ocupación, resulta jurídicamente impertinente examinar las pruebas allegadas para demostrar la explotación económica de los predios –trasladadas del expediente No. 46699, correspondiente a la revisión de extinción de dominio sobre los predios Las Pavas, Peñaloza y Si Dios Quiere–. Ello obedece a que, conforme al régimen previsto en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994, los presupuestos para acceder a la adjudicación de baldíos son concurrentes y acumulativos. Entre ellos se encuentran no solo la explotación económica del predio en los términos legales, sino también el cumplimiento del lapso mínimo de ocupación y la observancia de límites como la cabida superficiaria máxima adjudicable.

En consecuencia, la ausencia de uno de tales requisitos –en este caso, el tiempo mínimo de ocupación– torna irrelevante el análisis de los demás, aun cuando hipotéticamente pudieran considerarse demostrados. La falta del presupuesto temporal impide, por sí sola, la configuración de una expectativa jurídica susceptible de ser evaluada favorablemente dentro del trámite de clarificación, pues el incumplimiento de un requisito estructural excluye la posibilidad de integrar válidamente el conjunto normativo exigido para la adjudicación.

Lo propio acontece con el dictamen pericial solicitado por la parte actora y rendido por la Facultad de Economía de la Universidad del Rosario²¹⁸, cuyo objeto consistió en cuantificar las inversiones y gastos en que incurrió Aportes San Isidro S.A.S. en el desarrollo del cultivo de palma de aceite en la hacienda que comprende los predios objeto de la demanda, erogaciones realizadas directamente o a través de Palmeras El Labrador S.A., desde el año 2007.

Dado que esta prueba se orienta a acreditar la explotación económica de los inmuebles, su análisis solo adquiriría relevancia jurídica en el evento en que previamente se hubiera demostrado que la ocupación ejercida por la demandante satisfacía el requisito temporal exigido por el artículo 69 de la Ley 160 de 1994, de manera que pudiera estructurarse una expectativa legítima de adjudicación o un derecho susceptible de oponerse en el marco del proceso de clarificación. Al no haberse acreditado el presupuesto temporal mínimo de ocupación, la prueba

218 Archivo electrónico identificado con certificado 60A09BE947D04BFA D5A0048BFA594863 53B3C6C0F24B4F8C 919D2BCC98A2FA8A, ubicado en el índice 417 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

pericial relativa a las inversiones carece de incidencia en la definición del litigio, pues la explotación económica, aun cuantificada, no suple la ausencia de un requisito estructural y previo. La inversión en un predio cuya naturaleza jurídica no ha sido consolidada en los términos exigidos por la ley agraria no transforma, por sí sola, la situación del derecho de dominio ni genera derechos adquiridos frente al Estado.

En otras palabras, aun cuando el dictamen permita establecer el monto de los recursos destinados al desarrollo de actividades productivas sobre los predios, ello únicamente demuestra la existencia de una explotación económica y la realización de determinadas inversiones, mas no la consolidación de un derecho de propiedad. La cuantía de las erogaciones efectuadas, por significativa que sea, no tiene la virtualidad de sustituir los presupuestos legales exigidos para acceder a la adjudicación de bienes baldíos ni de desvirtuar la ausencia de los requisitos previstos por el régimen agrario. Por ello, el valor demostrativo de la pericia queda circunscrito al aspecto económico que fue objeto de su encargo, sin que de sus conclusiones pueda derivarse consecuencia alguna respecto de la titularidad de domino de los inmuebles o de la legalidad del procedimiento de clarificación adelantado por la administración.

En igual sentido, carecen de relevancia para la resolución de la presente controversia las pruebas aportadas por la parte demandante con el propósito de demostrar que los integrantes de ASOCAB tenían la condición de trabajadores de la Hacienda Las Pavas y no la de ocupantes autónomos de los predios. Aun cuando dicha discusión pudiera revestir importancia en otros escenarios administrativos relacionados con el acceso a la tierra o con eventuales solicitudes de adjudicación, lo cierto es que se trata de una cuestión ajena al objeto del presente proceso.

En efecto, las resoluciones de clarificación expedidas por el INCODER tuvieron como finalidad exclusiva determinar la naturaleza jurídica de los predios objeto de estudio, esto es, establecer si correspondían a bienes de propiedad privada o a terrenos baldíos pertenecientes a la Nación. Por consiguiente, la administración no estaba llamada a pronunciarse sobre la situación particular de quienes afirmaban ocupar los inmuebles, ni sobre la existencia, alcance o legitimidad de eventuales expectativas individuales de adjudicación. Tales aspectos, en caso de resultar procedentes, debían ser examinados en actuaciones administrativas distintas y bajo presupuestos normativos diferentes.

Así las cosas, aun si se admitiera, en gracia de discusión, que algunos o todos los miembros de ASOCAB hubieran tenido la condición de trabajadores y no de ocupantes autónomos, ello no tendría incidencia alguna en la determinación de la naturaleza jurídica de los predios ni desvirtuaría las conclusiones alcanzadas por la administración en el procedimiento de clarificación. Se trata, por tanto, de un debate colateral que no afecta la legalidad de los actos demandados ni la decisión que corresponde adoptar en el presente asunto.

En consecuencia, este segundo cargo de la demanda tampoco está llamado a prosperar ni tiene la entidad suficiente para comprometer la legalidad del procedimiento de clarificación objeto de revisión. Ello obedece a que los planteamientos en que se sustenta recaen sobre cuestiones ajenas al objeto y alcance de los actos administrativos demandados, los cuales se limitaron a

establecer la naturaleza jurídica de los predios controvertidos. Por tanto, aun si los supuestos fácticos alegados por la parte actora llegaran a tener relevancia en otros escenarios administrativos o judiciales, carecen de aptitud para desvirtuar las conclusiones alcanzadas por la administración en ejercicio de la competencia de clarificación de la propiedad, pues no inciden sobre el núcleo decisorio de los actos cuestionados ni afectan los fundamentos jurídicos que les sirven de sustento.

Solución al tercer problema jurídico

Desconocimiento del objeto, alcance y finalidad del procedimiento de clarificación de tierras desde el punto de vista de la propiedad

La parte actora sostiene que el INCODER aplicó de manera indebida el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, relativo a la adjudicación de baldíos, a un predio que no tenía tal condición, exigiendo la acreditación de títulos de dominio propios del régimen de tierras estatales. Afirma que el procedimiento de clarificación, conforme al numeral 15 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, tiene por objeto identificar los bienes que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada, no evaluar la perfección formal de la tradición registral. En su criterio, la entidad desnaturalizó el alcance del trámite al desconocer los efectos jurídicos de la explotación económica y de la posesión acreditada, y al transformar un eventual problema de formalización registral en una declaratoria de baldío.

Al momento de definir el régimen jurídico aplicable al presente asunto, la Sala estableció, de una parte, que el análisis del derecho de propiedad debía efectuarse a la luz de la legislación agraria y, de otra, que el estatuto rector del caso era la Ley 160 de 1994. En consonancia con ello, al resolver el primer cargo y con fundamento en el acervo probatorio, se concluyó que en 1637 la Corona Española otorgó una merced de tierras equivalente a 200 caballerías en favor de Diego Ortiz Nieto, bajo la denominación “Tierras de Loba”, y que ese título se proyectó en la esfera del dominio privado hasta finales del siglo XIX.

No obstante, con el fallecimiento de María Josefa Isabel Hoyos y Hoyos, quien había recibido las “Tierras de Loba” por legado paterno, la trazabilidad de la titularidad privada comenzó a desdibujarse. Para los años 1909 y 1913, aunque se registran personas que afirmaban ostentar justo título –Joel Ricks y la sociedad American Colombian Corporation–, las pruebas indican que el inmueble fue abandonado y se fragmentó en diversos fundos ocupados por colonos y campesinos quienes, ante la inexistencia de una titularidad inscrita vigente, los asumieron como baldíos y realizaron sobre ellos distintas mejoras.

Pese a que las mejoras fueron inscritas en el registro inmobiliario con sustento en declaraciones extrajuicio, ninguno de esos colonos o campesinos promovió actuación alguna orientada a legalizar la ocupación, de manera que obtuviera el título y el modo requeridos para adquirir el derecho de propiedad. Tal circunstancia permitió que la condición de baldío no solo se prolongara en el tiempo, sino que, desde el punto de vista jurídico, se consolidara, pues –al margen de la propiedad eminente del Estado– ninguna de las personas que han detentado esos predios desde 1913 hasta la fecha ha exhibido un título de dominio, o al menos no uno que hubiese sido aportado a este proceso.

Por el contrario, los ocupantes de los predios dejaron surgir una cadena de “falsa tradición” que solamente podía sanearse bajo las reglas de la legislación agraria. Como ninguno de ellos tomó la iniciativa de solicitar la adjudicación, pudiendo haberlo hecho, el Estado estaba en el deber de clarificar la propiedad. En ese orden, ante la inexistencia de un título de propiedad que se antepusiera y ante la imposibilidad jurídica de revivir un título originario que, de tiempo atrás, había perdido su eficacia, la clarificación no podía seguir un conducto distinto que el señalado por la Ley 160 de 1994, pues era la normatividad que se encontraba vigente para cuando inició el correspondiente trámite administrativo.

De ahí que el INCODER, con miras a clarificar la propiedad, estuviera llamado a exigir la acreditación de adjudicaciones, pues –se insiste– el predio matriz, desde 1913, había perdido toda trazabilidad de propiedad privada y había pasado a ostentar la condición de bien baldío, bien por su abandono, bien porque jurídicamente perdió la transmisibilidad que arrastraba desde el título originario. La propiedad privada, cuando se pretende demostrarla, debe sostenerse en el tiempo sin intermitencias ni disrupciones, en tanto comporta una carga correlativa: la de conservarla y mantenerla conforme a las leyes que la disciplinan. Ante la ausencia de tutela del titular sobre el bien, el Estado reasume su dominio eminente, como ocurrió en el presente caso.

Con los antecedentes que reflejaban los predios a partir de las inscripciones en el registro de instrumentos públicos, para Aportes San Isidro S.A.S. era previsible, en 2007 y 2011, advertir que estaba adquiriendo unos predios que habían surgido al ámbito registral como simples mejoras en predios baldíos; razón por la cual, si pretendía adquirir un derecho de mayor linaje debió exigir de su predecesor el título de adjudicatario, antes que hacer cálculos y suposiciones de una propiedad privada jurídicamente inconsistente.

En consecuencia, el INCODER, al momento de iniciar el proceso de clarificación estaba guiado por las exigencias de la Ley 160 de 1994, entre ellas, las que prevé el artículo 65 de esa codificación²¹⁹, dado que el único título traslaticio que para ese momento valía era el otorgado por el Estado, comoquiera que los predios prácticamente estaban a punto de completar un siglo sin acreditar una propiedad privada debidamente registrada.

En tales condiciones, aun cuando el proceso de clarificación no solo tiene por objeto identificar las tierras que pertenecen al Estado, sino también facilitar el saneamiento de la propiedad privada –conforme al artículo 12.15 de la Ley 160 de 1994²²⁰–, en el presente asunto el INCODER carecía de insumos jurídicos que permitieran suponer la existencia de una propiedad privada susceptible de saneamiento. En efecto, como se ha indicado de manera reiterada, respecto de los once predios objeto de clarificación, las huellas del título originario que en otro tiempo sirvió de sustento para afirmar la existencia de dominio privado habían desaparecido desde antaño. Para el momento en que se inició el trámite

219 LEY 160 DE 1994. Artículo 65. “La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa (…)”.

220 LEY 160 DE 1994. Artículo 12. “Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: (…) 15. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada”.

administrativo, las pruebas registrales no ofrecían margen de duda acerca del ingreso de tales predios al dominio de la Nación, a partir del propio reconocimiento efectuado por los ocupantes que, entre 1960 y 1980, acudieron a registrar sus mejoras.

Adicionalmente, en el marco del proceso de clarificación, Aportes San Isidro

S.A.S. dispuso de la oportunidad procesal idónea para acreditar la propiedad privada que invocaba, en los términos exigidos por el régimen especial agrario. Sin embargo, el acervo documental allegado no demostró la existencia de un título traslaticio de dominio con aptitud jurídica actual, ni la consolidación de una cadena ininterrumpida de tradiciones inscritas que permitiera enlazar válidamente la situación presente con el alegado título originario.

En efecto, lo probado se contrae, de una parte, a la referencia histórica de una merced colonial cuya eficacia jurídica se diluyó por la ruptura de la trazabilidad del derecho de dominio y, de otra, a la adquisición de derechos de mejoras inscritos bajo una cadena de falsa tradición sobre un predio que, para el momento de tales inscripciones, ostentaba la condición de baldío. Ninguno de esos elementos satisface las exigencias previstas en el régimen agrario para desvirtuar la presunción de baldío ni para acreditar propiedad privada preexistente, particularmente cuando el ordenamiento exige título originario eficaz o cadena de tradiciones inscritas con aptitud traslaticia del dominio.

Conviene subrayar que la adquisición de mejoras no equivale, en modo alguno, a la adquisición del dominio. Las mejoras incorporadas a un bien baldío pueden ser objeto de reconocimiento económico o de consideración en un eventual trámite de adjudicación, pero no transforman por sí mismas la naturaleza jurídica del inmueble ni generan un derecho real autónomo oponible al Estado. En otras palabras, el registro de mejoras bajo la figura de falsa tradición no purga la ausencia de título ni suple la inexistencia del modo requerido para la transferencia del dominio.

Así las cosas, no puede afirmarse que la sociedad demandante fuera titular de una expectativa jurídica concreta, cierta y jurídicamente protegible encaminada al reconocimiento o saneamiento de una propiedad privada sobre los predios objeto de controversia. Lo que se advierte, en realidad, es la existencia de una convicción fundada en la supuesta persistencia histórica del título originario y en los actos negociales que posteriormente se celebraron sobre los terrenos, pese a que la cadena de dominio había sido objetivamente interrumpida y a que, con el transcurso del tiempo, se consolidaron los elementos que permitían predicar la condición de baldío de los inmuebles. En tales circunstancias, la confianza subjetiva en la subsistencia de un derecho no puede prevalecer sobre la realidad jurídica acreditada en el expediente, ni sustituir la demostración de los presupuestos legalmente exigidos para el reconocimiento de una propiedad privada oponible al Estado.

En este contexto, el INCODER actuó dentro del ámbito de las competencias que el ordenamiento jurídico le atribuye al exigir la acreditación plena y suficiente del derecho de propiedad invocado por la demandante y, ante la ausencia de prueba idónea que permitiera demostrarlo, concluir que los predios conservaban la condición de bienes baldíos. Por consiguiente, los planteamientos formulados en este cargo carecen de aptitud para desvirtuar la presunción de legalidad de los

actos administrativos demandados, pues no evidencian la existencia de una irregularidad sustancial en el procedimiento de clarificación ni de un error en la valoración de los elementos de juicio recaudados. Antes bien, la decisión administrativa se sustentó en el examen objetivo del material probatorio y en la aplicación consistente y razonada del régimen agrario vigente, razones por las cuales no se configura causal alguna que justifique su invalidez.

Solución al cuarto problema jurídico

La parte demandante sostiene que el procedimiento de clarificación adelantado por el INCODER se encuentra viciado por irregularidades sustanciales que comprometen su validez. En particular, afirma que, aunque se decretó la práctica de inspección ocular con peritos del IGAC, la decisión se fundó en un informe elaborado por funcionarios de la entidad que no correspondía a la pericia ordenada y que, además, presenta falencias técnicas –como la adopción de información de ASOCAB, el desconocimiento de documentos catastrales y planos de Aportes San Isidro, la omisión de levantamientos previos, la indebida exigencia del Acuerdo 180 de 2009 e inconsistencias en áreas y ubicación–.

Asimismo, reprocha la falta de vinculación de titulares de derechos reales y la irregular notificación del acto que resolvió la reposición. Finalmente, aduce que el INCODER incumplió el deber de valoración integral de la prueba previsto en el artículo 35 del CCA y en el artículo 187 del CPC, al omitir el examen de medios probatorios relevantes, como las escrituras públicas mediante las cuales la empresa radicó en su nombre el derecho absoluto de la posesión sobre los inmuebles y la Resolución 305 de 2010 de la CSB de Bolívar que otorgaba permisos ambientales sobre el inmueble Las Pavas.

Para resolver este aspecto de la controversia, la Sala observa que, del examen integral de los hechos acreditados en el expediente, se concluye que el INCODER adelantó y decidió de manera regular el procedimiento de clarificación de la propiedad rural respecto de los predios denominados “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar. En efecto, la actuación administrativa se desarrolló con observancia de las competencias legalmente atribuidas a la autoridad agraria y con estricto apego a las disposiciones contenidas en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2663 de 1994, cuerpos normativos que regulaban de manera específica el trámite de clarificación de la propiedad para la época de los hechos.

Bajo ese marco normativo, la entidad estaba llamada a verificar si los interesados acreditaban la existencia de un derecho de propiedad privada jurídicamente oponible al Estado o, en su defecto, si los terrenos conservaban la condición de baldíos. Precisamente, el análisis efectuado por la administración se encaminó a ese propósito, mediante la valoración de los antecedentes documentales, registrales y probatorios obrantes en el expediente. Por ello, no se advierte que el procedimiento hubiera desconocido las reglas sustanciales o procedimentales aplicables, ni que la decisión adoptada hubiera desbordado el objeto propio de la actuación de clarificación. Antes bien, la actuación administrativa se desarrolló dentro de los parámetros legales vigentes y culminó con una determinación

fundada en el régimen jurídico que gobierna los bienes baldíos y la acreditación de la propiedad privada en materia agraria.

Así las cosas, la Sala no encuentra acreditada la existencia de irregularidades sustanciales ni de defectos procedimentales con la entidad suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados. Por el contrario, el acervo probatorio demuestra que el INCODER ejerció las competencias que le fueron atribuidas por el ordenamiento jurídico dentro de los límites fijados por la Ley 160 de 1994 y sus disposiciones reglamentarias, observando los deberes de instrucción, verificación y valoración probatoria inherentes al procedimiento de clarificación de la propiedad rural.

En ese contexto, la actuación administrativa se orientó a establecer, con fundamento en los elementos de juicio disponibles, la verdadera naturaleza jurídica de los predios objeto de estudio, sin que se evidencie desconocimiento de las garantías procedimentales de los interesados ni apartamiento de las reglas sustanciales aplicables. Por consiguiente, los argumentos expuestos por la parte demandante carecen de aptitud para desvirtuar la legalidad de los actos acusados, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.

En efecto, del material probatorio allegado a esta actuación judicial se desprende que la autoridad agotó de manera ordenada las etapas previstas en la regulación aplicable, iniciando con la fase preliminar de recaudo y verificación documental, seguida de la expedición de la resolución de apertura debidamente motivada, la práctica de las diligencias probatorias pertinentes –incluida la inspección ocular con designación de peritos– y, finalmente, la adopción de la decisión de fondo con sustento en el acervo probatorio recaudado. Así mismo, el trámite garantizó las exigencias de publicidad y contradicción propias del procedimiento administrativo agrario, en tanto se surtieron las notificaciones correspondientes y se brindó a los interesados la oportunidad real y efectiva de intervenir y aportar pruebas. En este contexto, no se configura vicio sustancial alguno que comprometa la validez del procedimiento ni de las decisiones adoptadas. Por el contrario, el conjunto probatorio permite concluir que el INCODER ejerció su competencia dentro del marco normativo vigente y con plena observancia de las garantías procedimentales aplicables, de modo que los cuestionamientos formulados por la parte actora no logran desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados.

Como se indicó en el análisis sobre la acción procedente en este caso (núm. 1.2. de esta providencia), el proceso de clarificación de la propiedad rural se surte mediante el trámite administrativo previsto en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, desarrollado por el Decreto Reglamentario 2663 de 1994²²¹, normativa vigente para la época en que la autoridad agraria inició la actuación respecto de los predios objeto de la presente demanda. Dicho procedimiento podía iniciarse de oficio por el INCODER –hoy Agencia Nacional de Tierras– o a solicitud de los procuradores agrarios, comunidades campesinas o entidades públicas competentes. En la etapa previa, la autoridad debía recaudar la información disponible sobre el predio y practicar una visita de inspección encaminada a

221 El Decreto 2663 de 1994 fue derogado por el artículo 75 del Decreto 1465 de 2013. Conviene precisar que, con anterioridad, había sido sustituido por el Decreto 4983 de 2007, expedido en desarrollo de la Ley 1152 de 2007; sin embargo, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de esta última, los decretos reglamentarios que la desarrollaban perdieron igualmente su vigencia.

establecer sus características, la situación de tenencia y explotación y la viabilidad del trámite, sin que la Ley 160 de 1994 ni el Decreto 2663 de 1994 impusieran deberes de notificación en esta fase. Cuando con dicha actuación no se acreditaba la propiedad privada, la entidad debía expedir una resolución motivada de apertura, notificarla al presunto propietario, al Procurador Agrario y a los titulares de derechos reales y, de no ser posible la notificación personal, acudir al emplazamiento por edicto con las formalidades legales. Además, la resolución debía inscribirse en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para efectos de publicidad frente a terceros.

Durante el procedimiento debía surtirse la etapa probatoria conforme a los artículos 8 a 14 del Decreto 2663 de 1994, correspondiendo a los particulares la carga de la prueba. La inspección ocular –ordenada mediante auto y, cuando fuere solicitada, acompañada del respectivo cuestionario– debía verificar ubicación, linderos, características físicas, explotación económica y situación de ocupación del predio. El dictamen debía contener la revisión documental, la confrontación técnica del inmueble y la verificación de la explotación y de terceros ocupantes, y debía someterse a contradicción. Finalmente, la resolución de fondo, prevista en el artículo 16 ibidem, debía definir la situación jurídica del predio, salvaguardar –cuando hubiere lugar– los derechos de los poseedores materiales, notificarse a los interesados conforme al CPACA y quedaba sujeta al recurso de reposición y a la acción de revisión ante el Consejo de Estado. Este es el marco procedimental con base en el cual la Sala examinará la actuación del INCODER respecto de los predios objeto del presente proceso acumulado.

En ese sentido, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2663 de 1994, el procedimiento de clarificación de la propiedad rural podía iniciarse, entre otros supuestos, a solicitud de las comunidades campesinas, circunstancia que se configuró en el asunto sub examine. En efecto, mediante oficio de fecha 3 de noviembre de 2020 dirigido a la Gerencia General del INCODER, la señora Jiseth Banessa Estrada Martínez, actuando en nombre y representación de la Asociación de Campesinos de Buenos Aires –ASOCAB–, solicitó el inicio del proceso de clarificación respecto de los predios denominados “Mejoras El Roblar”, “Mejoras La Bonanza”, “Mejoras El Tesoro”, “Mejoras Las Mercedes”, “Terreno”, “La Esperanza”, “Bella Vista”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Estrella de Belén” y “El Recreo”, ubicados en el departamento de Bolívar, al estimar que constituyen baldíos nacionales y que integran el predio de mayor extensión denominado “Las Pavas”, situado en el corregimiento de Buenos Aires, jurisdicción de los municipios de San Martín de Loba y El Peñón²²². De esta manera, la solicitud no sólo provenía de un sujeto expresamente legitimado por la normativa agraria, sino que además contenía una identificación concreta de los inmuebles y un cuestionamiento específico sobre su naturaleza jurídica, elementos que, en principio, habilitaban la actuación de la autoridad administrativa.

En tales condiciones, el INCODER se encontraba jurídicamente facultado –e incluso compelido por los deberes de impulso oficioso e investigación integral– a verificar la información suministrada y a valorar la procedencia del trámite de clarificación. En consecuencia, lejos de evidenciar un defecto de origen en la actuación administrativa, la intervención de ASOCAB se ajustó al marco habilitante previsto en el Decreto 2663 de 1994 y constituyó un presupuesto válido

222 Folio 4 al 12 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

para el despliegue de las diligencias preliminares por parte del INCODER, sin que pueda predicarse, por este aspecto, vulneración alguna del debido proceso ni de las reglas que gobiernan el procedimiento de clarificación de la propiedad rural.

Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2663 de 1994²²³ establecía una fase preliminar obligatoria anterior a la expedición de la resolución de inicio del proceso de clarificación, cuyo propósito era dotar a la autoridad agraria de los elementos de juicio necesarios para evaluar la procedencia del trámite. En dicha etapa debían recaudarse y verificarse los documentos e informaciones relacionados con el predio investigado, particularmente los relativos a su estado de ocupación y explotación, su situación jurídica, sus linderos y su ubicación, en armonía con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994²²⁴.

Esta actuación previa cumplía una función sustancial dentro del procedimiento, en la medida en que permitía a la administración delimitar con precisión el objeto de la eventual actuación de clarificación y evitar la apertura de procesos carentes de soporte fáctico mínimo. De ahí que la normativa exigiera un ejercicio activo de verificación técnica y jurídica por parte de la autoridad agraria, orientado a identificar la posible existencia de derechos de propiedad privada, la presencia de ocupantes, la forma de explotación económica del inmueble y su individualización predial. Solo una vez agotada esta etapa de acopio y análisis preliminar, y ante la ausencia de prueba suficiente sobre la titularidad privada, resultaba jurídicamente procedente la expedición de la resolución que ordenaba iniciar formalmente el procedimiento de clarificación.

Con fundamento en lo anterior, consta en la actuación que, por medio de auto de 5 de noviembre de 2010, la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER ordenó adelantar las diligencias previas encaminadas a clarificar la propiedad rural y la situación jurídica de los once (11) predios objeto del trámite. Así mismo, dispuso surtir los trámites necesarios para recaudar la documentación que permitiera la plena identificación física y jurídica de los inmuebles en cita –tales como títulos de propiedad, folios de matrícula inmobiliaria actualizados, certificados catastrales y planos–, así como la práctica de una visita previa a los predios referidos²²⁵.

En ese orden, se encuentra acreditado en los expedientes administrativos que, mediante oficios de 19 de noviembre de 2010, el director técnico de Procesos Agrarios del INCODER requirió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué la expedición de los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a los once predios objeto de análisis, con la respectiva complementación de la tradición. De igual forma, por oficios de la misma fecha, solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi la remisión de los certificados

223 DECRETO 2663 DE 1994, Artículo 2. “Etapa previa. Antes de expedir la resolución por la cual se inicia el procedimiento de clarificación de la propiedad, el Instituto dispondrá: 1. El estudio de los documentos que suministren los presuntos propietarios, los interesados en que el procedimiento se adelante y los que se obtengan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994. 2. La práctica de una visita previa al inmueble, de la cual se dejará constancia en un acta, en la que se consignará el estado de explotación económica y la presencia de otros ocupantes diferentes al presunto propietario, y las demás diligencias que se consideren necesarias para complementar la información, y permitan establecer la viabilidad legal de iniciar las actuaciones administrativas, u otro procedimiento agrario”.

224 LEY 160 DE 1994. Artículo 51. “El Incora podrá requerir de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, Catastrales, del Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi' y demás dependencias del Estado, toda la información que posean sobre la existencia de propietarios o poseedores de inmuebles rurales, así como las fotografías aéreas, planos y demás documentos relacionados con los mismos”.

225 Folio 14 al 16 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

catastrales, planchas de restitución, planos y fotografías aéreas elaboradas por dicha entidad, así como la información cartográfica disponible sobre los referidos inmuebles²²⁶.

Estas actuaciones revisten especial relevancia, en cuanto evidencian que la autoridad agraria desplegó de manera efectiva la fase preliminar de verificación documental prevista en el artículo 2 del Decreto 2663 de 1994. En efecto, la obtención de los certificados de tradición permitía establecer la situación jurídica de los predios, identificar eventuales titulares de derechos reales y verificar la posible existencia de dominio privado inscrito, mientras que la información catastral y cartográfica resultaba indispensable para su adecuada individualización física, determinación de linderos y ubicación geográfica. Con ello, el INCODER procuró integrar un acervo técnico y registral suficiente antes de adoptar decisiones de fondo, en observancia de los deberes de instrucción, investigación integral y rigor técnico propios del procedimiento de clarificación de la propiedad rural.

A lo anterior se suma que tales acciones encuentran respaldo expreso en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994, disposición que facultaba al entonces INCORA

–luego INCODER– para requerir de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, de las autoridades catastrales, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y de las demás dependencias del Estado toda la información disponible sobre la existencia de propietarios o poseedores de inmuebles rurales, así como fotografías aéreas, planos y demás documentos relacionados. En este contexto, las gestiones adelantadas por la entidad no solo se ajustaron al diseño procedimental del Decreto 2663 de 1994, sino que constituyeron el ejercicio legítimo de una potestad legal expresa orientada a garantizar la adecuada formación del expediente. Así las cosas, lejos de evidenciar una actuación irregular o deficiente, el recaudo de dicha información demuestra que la entidad adelantó diligentemente las gestiones necesarias para contar con elementos objetivos de juicio sobre la naturaleza jurídica y la identificación material de los predios investigados, en estricta consonancia con las exigencias normativas que regían el trámite y con los fines de protección del patrimonio público que inspiran el procedimiento de clarificación.

En desarrollo de esta fase de diligencias orientadas al recaudo de información documental, se incorporaron al expediente las copias de los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a los once (11) predios, expedidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué (Bolívar), relativos a inmuebles ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba²²⁷. Este recaudo resulta jurídicamente significativo, en tanto los certificados de tradición constituyen un medio idóneo para identificar eventuales titulares de derechos reales, verificar la cadena de transferencias y determinar, prima facie, la posible existencia –o ausencia– de dominio privado debidamente inscrito. En tal sentido, la incorporación de estos documentos demuestra que la autoridad agraria desplegó una actividad instructora diligente y acorde con el principio de celeridad, al procurar contar con información registral suficiente antes de adoptar decisiones dentro del trámite puesto a su consideración.

226 Folio 17 al 19 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

227 Folio 21 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

Siguiendo con el estudio del procedimiento administrativo especial de clarificación, se advierte en la actuación que, mediante auto de 22 de febrero de 2011²²⁸, la Subgerencia de Tierras Rurales dispuso la suspensión de la visita previa ante la imposibilidad material de ingreso a los predios objeto de inspección, circunstancia atribuida al intenso invierno, según certificación expedida por la Alcaldía Municipal de El Peñón²²⁹. Así mismo, señaló el día 9 de marzo de 2011 como nueva fecha para la práctica de la diligencia de visita previa respecto de los once (11) predios ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar, en los términos del artículo 2 del Decreto 2663 de 1994.

Esta secuencia procesal pone de relieve que la autoridad agraria actuó con diligencia y debida instrucción del procedimiento administrativo. En efecto, la suspensión obedeció a una causa objetiva y verificable que impedía materialmente la práctica de la diligencia, por lo que la decisión no solo resultaba legítima, sino necesaria para garantizar la adecuada formación del expediente. A su vez, la pronta reprogramación de la visita evidencia la continuidad del trámite y el interés de la administración por cumplir la etapa preliminar de verificación directa de los inmuebles, la cual constituye un elemento central del procedimiento de clarificación. En tales condiciones, la actuación desplegada por el INCODER se ajusta al diseño normativo del Decreto 2663 de 1994, pues demuestra que la entidad adoptó medidas razonables para asegurar la práctica efectiva de la visita previa a los predios objeto de investigación –instrumento técnico esencial para constatar el estado de ocupación, explotación y características físicas de los predios–, sin que hasta este punto se advierta dilación injustificada ni irregularidad que comprometa la validez del trámite.

Del acta correspondiente a la diligencia de visita previa practicada el 9 de marzo de 2011 se destacan los siguientes aspectos, que la Sala procede a transcribir a continuación²³⁰:

“(...) VIAS DE COMUNICACIÓN.

De acceso: “Una ruta es tomar lo vía que une a Santa Marta- Departamento del

Magdalena, con los. municipios de Ciénaga- Aracataca- Fundación- Loma del Bálsamo - Copel y Bosconia; allí se voltea a la derecha al sur, buscando la vía al municipio de El Banco, en total el viaje tiene una duración de cuatro horas. En todo su recorrido está vía es pavimentada y en buen estado. Luego, partiendo del municipio del Banco y por vía fluvial por el río Magdalena se toma el Brazo Papayal y a tres horas y media de viaje encontramos et Corregimiento de Buenos Aires. Otra vía de acceso es partiendo de la cabecera municipal de Regidor, por la vía que conduce al municipio de Papayal, se recorre aproximadamente 15 kilómetros y se encuentra el caño Papayal y de éste bajando en transporte fluvial aproximadamente 7 kilómetros encontramos el corregimiento de Buenos Aires”.

Internas: "Para el ingreso a los predios TERRENO, LA ESPERANZA, EL DELIRIO, ESTRELLA DE BELEN Y EL RECREO: Partiendo de la cabecera del corregimiento de Buenos Aires hacia la parte noroccidental atravesando

228 Folio 25 al 27 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

229 Folio 23 al 24 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

230 Folio 28 al 81 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

el Brazo Papayal encontramos estos predios que se comunican por medio de caminos de herradura construidos por la comunidad y que sirven como servidumbre de paso, por allí transitan las personas de la región. El ingreso a los predios: MEJORAS EL ROBLAR, MEJORAS LA BONANZA, MEJORAS ELTESORO, MEJORAS LAS MERCEDES, BELLA VISTA y EL

TREBOL se realiza partiendo de lo cabecera del corregimiento de Buenos Aires por un camino de herradura que sirve como carreteable en servidumbre de paso y que comunica con el municipio de Regidor".

(…)

EXPLOTACIÓN ECONÓMICA - ACTUAL.

"El manejo tradicional del territorio que han dado los campesinos pobladores oriundos del corregimiento de Buenos Aires (El Peñón, Bolívar), deja ver que varias de las actividades productivas desarrolladas para garantizar su subsistencia como pesca, agricultura, pastoreo, recreación, uso sostenible del bosque, de la vida silvestre y del suministro del agua dulce para diferentes usos, se ha realizado bajo un modelo de economía campesina y de subsistencia y no solo con la pequeña propiedad, sino con los humedales, caños, bosques y zonas comunales. Las familias campesinas manifiestan que han hecho uso de estos 11 predios según las características descritas anteriormente. Las familias presentes en el momento de la visita manifiestan que fueron desplazadas, sus cultivos destruidos y casas demolidas, expresando además que son hostigadas mediante el ingreso de ganado vacuno destruyendo sus cultivos; por tal motivo han dejado de sembrar y dar uso adecuado a este territorio como venían haciéndolo desde años atrás. En la actualidad cultivan en zonas marginales de los predios, para evitar el ingreso de ganado, ya que la empresa C.l. Tequendama S.A. y Aportes San Isidro S.A viene realizando esta actividad en las áreas de cultivo, como lo manifiestan las familias afectadas. (Ver archivo fotográfico y videos.). En general desarrollan algo de ganadería y agricultura de pan coger con productos como maíz, yuca, arroz, ahuyama, batata y plátano con un sistema de agricultura migratorio y de rotación de acuerdo a las necesidades de la comunidad y al régimen climático de lluvia y sequía. La mayor parte de los predios se encuentra en recuperación natural y barbecho. Durante el recorrido por la Isla Papayal se observó el conocimiento y manejo que tienen los campesinos tanto de los predios y sus linderos, como de caminos de herradura, playones, caños, ciénagas y humedales que hacen parte importante en el suministro de productos para la alimentación de la población y un ecosistema de gran biodiversidad. De acuerdo a lo anterior, se evidenció que las familias campesinas de ASOCAB vienen haciendo uso con arraigo de este territorio y de sus recursos naturales, mediante una agricultura tradicional que proporciona una economía de pequeña escala, ya que lo que se produce en gran parte se dedica al gasto familiar y la otra parte de la producción abastece, en la medida de lo posible, el mercado local, guardando correspondencia con la vocación de uso compatible con la capacidad productiva de estas tierras. (Ver: Tabla ocupantes del predio y archivo fotográfico). Según lo manifestado por las familias presentes, a raíz del desalojo efectuado el día 14 de julio de. 2009 de 123 familias de sus predios y hostigamientos continuos, estas se vieron privadas de sus bienes y medios de producción, quedando altamente vulnerables a la inseguridad alimentaria y la ausencia de provisión de recursos necesarios para cubrir sus necesidades básicas. Por parte de los presuntos titulares de estos predios la Empresa C.I. Tequendama S.A y Aportes San Isidro S.A no se encontró ninguna clase de explotación económica. Las evidencias

encontradas revelan que el uso que se ha dado a estos ha sido ejercido por familias campesinas oriundos por tradición de esta región. En el transcurso del recorrido se pudo observar que la empresa C.I Tequendama S.A y Aportes San Isidro S.A viene estableciendo un monocultivo de palma de aceite en el predio de mayor extensión denominado Las Pavas y en los colindantes del predio Bella Vista, pertenecientes a la Isla Papayal; para tal fin han construido algunos muros de contención para evitar la inundación de lotes, dragados de algunos cuerpos de agua y construcción de un carreteable, estos hechos pueden implicar daños graves a este complejo sistema hídrico de humedales del río Magdalena, ocasionando mayores inundaciones en la cabecera del corregimiento de Buenos Aires y en los lotes aledaños a estas obras, hecho que ha sido observados por pobladores de la región. (Ver archivo fotográfico y videos). Las familias campesinas manifiestan no haber tenidos vínculos de dependencia con la Empresa C.I. Tequendama S.A y Aportes San Isidro S.A, presuntos propietarios de los predios, y por lo tanto no reconocen que por parte de estos se hallan adelantado explotación económica regular alguna de ningún tipo”.

TENENCIA DE LA TIERRA.

Se puede decir que la forma de tenencia de la tierra para este caso en particular, contempla a 123 familias campesinas con una economía de subsistencia y formas tradicionales de propiedad, combinando uso comunal y familiar en presuntas tierras baldías (…)”

De la información transcrita se desprende que la visita previa cumplió la finalidad prevista en el artículo 2 del Decreto 2663 de 1994, en cuanto permitió a la autoridad agraria recaudar información directa sobre la ubicación, accesibilidad, forma de ocupación, modalidad de explotación económica y situación de tenencia de los once predios investigados. En particular, la diligencia aportó elementos empíricos relevantes sobre el uso del suelo, la presencia de ocupantes y las dinámicas productivas del territorio, aspectos que la norma exige verificar en esta etapa preliminar para determinar la procedencia del proceso de clarificación.

Así, la actuación evidencia un ejercicio material de verificación en terreno por parte del INCODER, orientado a individualizar física y socioeconómicamente los inmuebles, lo que se ajusta al diseño técnico-jurídico del procedimiento agrario. En consecuencia, la visita previa no solo se practicó conforme a la normativa aplicable, sino que además suministró insumos objetivos que legitimaban la continuación del trámite de clarificación desde el punto de vista de la propiedad rural.

Ahora bien, resulta relevante precisar que ni la Ley 160 de 1994 ni el Decreto 2663 de 1994 establecieron deberes de notificación respecto de las actuaciones propias de esta fase preliminar. Ello obedece a la naturaleza eminentemente instructora y preparatoria de esta etapa, cuyo propósito es recaudar y verificar información básica para determinar la viabilidad de la apertura formal del procedimiento. En esa medida, las exigencias de publicidad y contradicción se activan jurídicamente a partir de la expedición de la resolución que ordena iniciar el proceso de clarificación –acto que sí debe ser notificado a los interesados en los términos previstos por la normativa agraria–. Por consiguiente, la ausencia de notificaciones durante la visita previa o en las actuaciones de recaudo inicial no configura irregularidad procedimental ni vulneración del debido proceso, pues la autoridad actuó dentro del marco normativo aplicable y respetó la secuencia

garantista prevista por el legislador para este tipo de actuaciones administrativas especiales.

A continuación, se advierte que la autoridad agraria inició las diligencias administrativas orientadas a clarificar, desde el punto de vista de la propiedad rural, la situación jurídica de los predios denominados “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar. Para tal efecto, la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER expidió los actos administrativos que se relacionan a continuación:

Expediente	Predio	Acto de inicio de la actuación
11001-03-26-000-2013-00069-00 (47305)	El Recreo	Resolución 01540 de 20 de junio de 2011231
11001-03-26-000-2013-00067-00 (47311)	Bella Vista	Resolución 01541 de 20 de junio de 2011232
11001-03-26-000-2013-00072-00 (47315)	El Terreno	Resolución 01534 de 20 de junio de 2011233
11001-03-26-000-2013-00075-00 (47356)	Mejoras el Roblar	Resolución 01531 de 20 de junio de 2011234
11001-03-26-000-2013-00076-00 (47377)	La Esperanza	Resolución 01536 de 20 de junio de 2011235
11001-03-26-000-2013-00065-00 (47306)	Estrella de Belén	Resolución 01537 de 20 de junio de 2011236
11001-03-26-000-2013-00074-00 (47317)	El Delirio	Resolución 01538 de 20 de junio de 2011237
11001-03-26-000-2013-00070-00 (47304)	Mejoras La Bonanza	Resolución 01533 de 20 de junio de 2011238
11001-03-26-000-2013-00068-00 (47312)	Mejoras El Tesoro	Resolución 01532 de 20 de junio de 2011239
11001-03-26-000-2013-00066-00 (47310)	Mejoras Las Mercedes	Resolución 01535 de 20 de junio de 2011240
11001-03-23-000-2013-00073-00 (47316)	El Trébol	Resolución 01539 de 20 de junio de 2011241

La relación precedente evidencia que la entidad formalizó la apertura del procedimiento de clarificación mediante actos administrativos para cada uno de los predios investigados, todos expedidos el 20 de junio de 2011. Esta circunstancia pone de relieve que el INCODER impulsó el trámite conforme al diseño procedimental del Decreto 2663 de 1994, en tanto dispuso la iniciación formal mediante resoluciones motivadas, diferenciadas por inmueble y debidamente identificadas por expediente.

Así mismo, la simultaneidad en la expedición de las resoluciones denota una actuación coordinada y sistemática de la autoridad agraria frente a un mismo fenómeno territorial, sin que por ello se advierta irregularidad alguna, dado que la normativa no impedía adelantar procesos de clarificación respecto de varios predios cuando existieran elementos comunes de análisis. En ese contexto, los actos de inicio satisfacen las exigencias formales y competenciales del régimen aplicable, lo que refuerza la presunción de legalidad que ampara la actuación administrativa hasta esta etapa del procedimiento.

En cuanto a la notificación de estos actos administrativos, se encuentra acreditado en la actuación que las respectivas decisiones fueron notificadas en debida forma

231 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47305)

232 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47311)

233 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47315)

234 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47356)

235 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47377)

236 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47306)

237 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47317)

238 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47304)

239 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47312)

240 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

241 Folio 127 al 132 del cuaderno 1 (Exp. 47316)

y de manera personal, dentro de cada uno de los expedientes administrativos correspondientes a los once (11) predios, al Procurador Judicial Ambiental y Agrario, al representante legal de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. y al apoderado suplente de la sociedad C.I. Tequendama S.A.S., conforme a la información consignada en los certificados de existencia y representación legal de dichas compañías²⁴².

Esta circunstancia pone de relieve que la autoridad agraria observó las exigencias de publicidad y contradicción previstas en el artículo 5 del Decreto 2663 de 1994²⁴³, disposición que ordena la notificación personal de la resolución inicial al Procurador Agrario, al presunto propietario y a quienes tengan constituidos otros derechos reales sobre el inmueble. En efecto, la notificación personal practicada a los representantes legales y apoderados debidamente acreditados garantizó que los sujetos llamados a intervenir en el trámite contaran con la oportunidad real y efectiva de ejercer su derecho de defensa, aportar pruebas y formular las objeciones que estimaran pertinentes.

Adicionalmente, no obra en el expediente evidencia de que hubiere sido necesario acudir al mecanismo subsidiario de emplazamiento por edicto previsto en la misma norma, lo que refuerza la conclusión de que la administración logró la comparecencia de los interesados por la vía principal establecida por el legislador. En tales condiciones, la Sala no advierte irregularidad en esta fase del procedimiento, pues las notificaciones se surtieron conforme a los parámetros normativos aplicables y con fundamento en la información oficial de representación de las sociedades interesadas.

Para fines de publicidad y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4 del Decreto 2663 de 1994²⁴⁴, se encuentra acreditado en la actuación que el INCODER, mediante oficio de 6 de julio de 2011 dirigido a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, solicitó la inscripción de los actos administrativos que dispusieron el inicio de las diligencias orientadas a clarificar,

242 Folio 88 al 114 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

243 DECRETO 2663 DE 1995. Artículo 5. “Notificación. La resolución inicial se notificará personalmente al Procurador Agrario, al presunto propietario y a quienes tuvieren constituidos otros derechos reales sobre el inmueble. Si agotadas las diligencias necesarias no fuere posible realizar la notificación en forma personal a los interesados, el notificador dejará constancia de ello en el informe respectivo indicando los motivos que le impidieron realizarla, y el instituto procederá a emplazarlos, mediante edicto que durará fijado (5) días en lugar público de las Oficinas del Incora donde se tramite el procedimiento y por el mismo término en la Secretaría de la Alcaldía Municipal donde se halle situado el inmueble.

Adicionalmente, el notificador del Instituto fijará una copia del edicto en la puerta o sitio de acceso al inmueble, salvo que se le impidiere hacerlo, de lo cual dejará constancia escrita que se agregará al expediente.

Cumplidas las anteriores formalidades, si los interesados no se presentan dentro de los tres (3) días siguientes a la desfijación del edicto, se les designará un curador ad litem.

Parágrafo. En los casos en que el procedimiento no pueda adelantarse con la intervención directa del presunto propietario, u otras personas con derechos reales constituidos sobre el inmueble, el Instituto procederá a designarles un curador ad litem en la forma y con los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Civil, con quien se surtirá la notificación de la resolución inicial y se adelantará el trámite respectivo.

Para los efectos anteriores el Instituto elaborará una lista de abogados litigantes, cuyos honorarios se cancelarán de acuerdo con las tarifas que señale la entidad”.

244 DECRETO 2663 DE 1995. Artículo 4. “Inscripción de la resolución. Para fines de publicidad, la resolución que disponga adelantar el procedimiento de clarificación de la propiedad se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito. En caso contrario el Instituto solicitará la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria, con base en dicha resolución. El registro se efectuará a más tardar al día siguiente de la fecha de recibo en la mencionada oficina. Los registradores devolverán el original de la resolución al Instituto con la respectiva constancia de anotación. (…) A partir del registro de la resolución, o de la apertura de la matrícula, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros.”

desde el punto de vista de la propiedad rural, la situación jurídica de los once (11) predios objeto del trámite²⁴⁵. Dicha gestión registral fue efectivamente realizada, según se desprende de la comunicación de 9 de agosto de la misma anualidad suscrita por el Registrador Seccional.

Esta actuación se ajusta plenamente al mandato contenido en el artículo 4 ejusdem, conforme al cual la resolución que ordena adelantar el procedimiento de clarificación debe inscribirse en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos con fines de publicidad y oponibilidad frente a terceros, o, en su defecto, dar lugar a la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria. La finalidad de esta exigencia normativa radica en garantizar la transparencia del trámite y advertir a terceros sobre la existencia de una actuación administrativa que puede incidir en la situación jurídica del inmueble. En el presente caso, la solicitud oportuna de inscripción por parte de la autoridad agraria y la constancia de su práctica por la autoridad registral evidencian el cumplimiento de esta carga procedimental y la producción de efectos frente a terceros desde el momento del registro. En consecuencia, no se advierte irregularidad alguna en esta fase, pues la entidad observó el deber de publicidad registral que gobierna el procedimiento de clarificación, reforzando así la validez y eficacia de las actuaciones administrativas adelantadas.

De igual manera, se encuentra demostrado que, una vez surtidas en debida forma las notificaciones de los actos administrativos mediante los cuales se dio inicio al proceso de clarificación de la propiedad rural respecto de los once (11) predios objeto del trámite, no se interpuso recurso ni se formuló oposición alguna por parte de los sujetos procesales convocados. En tal virtud, la autoridad agraria dejó constancia, mediante acta de 2 de agosto de 2011, de que las resoluciones proferidas el 20 de junio del mismo año habían quedado debidamente ejecutoriadas²⁴⁷. Esta circunstancia reviste especial relevancia, pues muestra que los interesados contaron con la oportunidad procesal para controvertir las decisiones de apertura y, pese a ello, guardaron silencio, lo que habilitó la firmeza de los actos en los términos del régimen administrativo aplicable. Así las cosas, la ejecutoria de los actos de inicio consolidó la validez formal de la etapa de apertura del procedimiento de clarificación y permitió a la administración continuar legítimamente con las fases subsiguientes del trámite, sin que la Sala en este punto advierta vulneración alguna del debido proceso ni de las garantías de defensa y contradicción.

En todo caso, obra en la actuación que el apoderado de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S., mediante escritos radicados el 26 de julio de 2011 en cada uno de los expedientes administrativos²⁴⁸, ejerció oportunamente su facultad probatoria al solicitar la práctica y valoración de diversos medios de prueba dentro de los procesos de clarificación. En particular, pidió que se tuvieran en cuenta los respectivos folios de matrícula inmobiliaria de cada inmueble, copia simple de las escrituras públicas –mediante las cuales la empresa radicó en su nombre el derecho absoluto de la posesión sobre los inmuebles–, así como la copia de la Resolución No. 305 del 19 de octubre de 2010 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Bolívar (CSB), por medio de la cual se otorgaron permisos

245 Folio 90 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

246 Folio 148 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

247 Folio 147-148 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

248 Folio 115-145 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

ambientales sobre el predio “Las Pavas”, del cual, según afirmó, hacen parte los predios objeto del trámite. Igualmente, solicitó la práctica de inspección ocular con peritos del listado nacional para la reforma agraria del IGAC, asumiendo su costo, y pidió que se valoraran los documentos allegados al proceso de extinción de dominio del predio “Las Pavas”.

Estas actuaciones se enmarcan en lo dispuesto por el artículo 8 del Decreto 2663 de 1994²⁴⁹, conforme al cual, ejecutoriada la resolución inicial, los interesados cuentan con un término de cinco (5) días para solicitar y aportar las pruebas conducentes a demostrar el derecho de dominio o propiedad sobre el inmueble. En el presente asunto, la conducta procesal de Aportes San Isidro S.A.S. evidencia el ejercicio efectivo de su derecho de defensa y contradicción dentro de la etapa probatoria, al formular solicitudes concretas de prueba y allegar documentación que estimó pertinente para sustentar su posición jurídica. Así mismo, la petición de inspección ocular con peritos se ajusta al parágrafo del artículo 8 ibidem, que autoriza a la parte interesada a solicitar dicha diligencia a su costa, siempre que presente el correspondiente cuestionario pericial y asuma el reembolso de los gastos del dictamen. En este contexto, lo acreditado demuestra que la sociedad interesada participó activamente en la etapa probatoria del procedimiento de clarificación, lo que refuerza la conclusión de que el trámite se desarrolló con observancia de las garantías de contradicción y defensa previstas en el régimen agrario especial.

Correlativamente, y en aplicación de lo previsto en el artículo 9 del Decreto 2663 de 1994²⁵⁰, la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER, mediante auto de 22 de mayo de 2012²⁵¹, dispuso decretar la práctica de la inspección ocular con intervención de peritos dentro del procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad respecto de los once predios ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar. La providencia se sustentó en las decisiones previas que habían ordenado y dejado en firme la apertura de los respectivos procesos de clarificación, lo que evidencia la continuidad lógica y secuencial del trámite.

249 DECRETO 2663 DE 1995. Artículo 8. “Solicitud de pruebas. Términos. Ejecutoriada la resolución inicial, dentro de los cinco (5) días siguientes podrán los interesados o el Procurador Agrario solicitar y aportar las pruebas conducentes para demostrar el derecho de dominio o propiedad sobre el inmueble objeto del procedimiento, conforme a las reglas señaladas en la ley. El Instituto podrá de oficio, decretar y obtener las pruebas que considere necesarias. Parágrafo. Cuando la prueba de inspección ocular sea solicitada por parte interesada, ésta se practicará a su costa. Para el efecto el peticionario deberá reembolsar al Instituto el valor total del dictamen en la oportunidad que señale el Decreto Reglamentario especial sobre avalúos y dictámenes que expida el Gobierno Nacional. Con la solicitud de la prueba, se deberá presentar el cuestionario sobre los asuntos respecto de los cuales versará el dictamen pericial, sin perjuicio de los consignados por el Instituto en el auto que ordene la diligencia”.

Si el presunto propietario, o las personas que tengan constituidos derechos reales sobre el predio no solicitaren la práctica de esta prueba, o no sufragaren oportunamente los gastos de la misma, la inspección ocular se decretará oficiosamente y a costa del Instituto, con la intervención de dos (2) funcionarios expertos de la entidad.

250 DECRETO 2663 DE 1995. Artículo 9. “Decreto y práctica de las pruebas. Dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término a que se refiere el artículo anterior, el Instituto decretará las pruebas solicitadas o las que de oficio deban realizarse. (…) La diligencia de inspección ocular se ordenará mediante auto en el que se señalará fecha y hora para iniciarla, se determinará el valor para cubrir su costo y el término dentro del cual deberá efectuarse la consignación, se dispondrá el sorteo de los peritos o la designación de los funcionarios que habrán de intervenir y se especificarán los asuntos o aspectos respecto de los cuales versará la diligencia”.

251 Folio 203-211 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

En la parte motiva se dejó constancia de que, tras la solicitud probatoria presentada por Aportes San Isidro S.A.S. y la apertura a pruebas mediante auto de 16 de septiembre de 2011, la interesada efectuó una consignación parcial para sufragar el peritaje, al tiempo que el IGAC designó dos peritos y fijó el costo total de la diligencia. Con fundamento en ello, el auto señaló fecha para la inspección ocular con intervención de peritos –13 de junio de 2012–, delimitó de manera expresa los aspectos técnicos objeto de verificación por los peritos designados (ubicación, linderos, topografía, explotación económica y situación de tenencia), dispuso la recepción de testimonios durante la diligencia, otorgó término para completar el pago del peritaje y reguló la rendición y traslado del dictamen, así como su notificación personal a los interesados.

En cuanto a la notificación de esta decisión, se encuentra acreditado que esta fue surtida en debida forma y de manera personal al apoderado de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S.²⁵², lo cual garantiza que tuvo conocimiento oportuno de la providencia y pudo ejercer las facultades procesales correspondientes. En tal contexto, no se advierte afectación alguna del derecho de defensa ni de las garantías de publicidad, pues la actuación administrativa se desarrolló conforme a las exigencias normativas aplicables y dentro de los cauces propios del debido proceso administrativo.

De este modo, la Sala observa que la autoridad agraria impulsó la etapa probatoria con estricta sujeción al diseño procedimental del Decreto 2663 de 1994, garantizando no solo la práctica efectiva de la prueba técnica solicitada por Aportes San Isidro S.A.S., sino también las condiciones de contradicción, publicidad y control que rigen la actividad probatoria en este tipo de actuaciones. En consecuencia, la providencia analizada refleja un ejercicio regular de la potestad instructora de la administración.

Además, se advierte que, mediante escrito de 12 de julio de 2012²⁵³, dirigido al INCODER dentro de los procesos de clarificación agraria, el apoderado de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. allegó un conjunto de elementos técnicos y documentales para su incorporación y valoración probatoria. En dicha comunicación informó que la sociedad contrató a las firmas CAMBIO y FAMING LTDA. para concurrir a la diligencia de inspección ocular y elaborar estudios especializados sobre los inmuebles objeto del trámite, razón por la cual aportó un informe de campo con levantamiento geodésico del englobe, planos prediales de los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, fichas prediales del IGAC, levantamientos topográficos y registro fotográfico.

Igualmente, remitió copias auténticas de diversas escrituras públicas otorgadas en notarías de la región, el informe técnico de la firma CAMBIO –que incluye análisis del área y recomendaciones de manejo ambiental–, un CD sobre vegetación y dos CD con declaraciones juradas de distintos declarantes junto con sus respectivos soportes de identificación. Finalmente, solicitó expresamente que todo el material allegado fuera tenido en cuenta como prueba dentro del procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad. Esta actuación evidencia el ejercicio efectivo del derecho de defensa y de la facultad probatoria de la sociedad interesada, así como la existencia de un debate técnico dentro del

252 Folio 211 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

253 Folio 212 al 324 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

trámite, sin que se advierta limitación alguna a la posibilidad de aportar y controvertir elementos de juicio en el curso de la actuación administrativa.

Consta en la actuación que, el 16 de agosto de 2012 la autoridad agraria recibió el informe final de peritaje elaborado por profesionales del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–, remitido por el director territorial Atlántico de dicha entidad²⁵⁴. El dictamen aparece suscrito por el Investigador de Mercado Territorial Bolívar y por el Topógrafo Territorial Atlántico, en cumplimiento de la comisión asignada por la Subdirección de Catastro y del peritaje solicitado dentro del procedimiento agrario de clarificación. La experticia, practicada a partir del 13 de junio de 2012, dio cuenta de la caracterización, identificación y correspondencia catastral y predial de los inmuebles objeto de estudio.

En el apartado metodológico se indica que la labor pericial se apoyó en información proveniente del IGAC, del INCODER y de fuentes cartográficas oficiales, incluyendo planchas rurales, fotografías, certificados de tradición y software especializado. El trabajo de campo se realizó el 13 de junio de 2012, con apoyo de equipos GPS de posicionamiento global, levantamientos topográficos y verificación directa en terreno. En ese orden, el dictamen precisa la redacción técnica de linderos para cada uno de los once predios, describiendo puntos de amarre, rumbos, distancias y áreas resultantes, así como su delimitación planimétrica y superficie calculada.

Posteriormente, el dictamen incorpora un análisis comparativo de áreas y una tabla de coordenadas, junto con observaciones técnicas sobre la precisión de los levantamientos con GPS y la correspondencia –no siempre unívoca– entre la información levantada en campo y la contenida en los títulos aportados. En las secciones finales se describe la caracterización fisiográfica y de suelos de los predios, señalando condiciones de relieve plano a ligeramente ondulado, presencia de humedales y materiales aluviales, así como aptitudes y limitaciones agrológicas.

Para la Sala, el dictamen pericial allegado al expediente administrativo evidencia el cumplimiento de las exigencias previstas en los artículos 10 y 13 del Decreto 2663 de 1994²⁵⁵-²⁵⁶. En efecto, la experticia fue elaborada por dos peritos designados por el IGAC, quienes intervinieron en la diligencia de inspección ocular y rindieron oportunamente su informe técnico, en el que se consignan los elementos mínimos requeridos por la normativa, tales como los antecedentes de la actuación, la metodología empleada, la identificación y delimitación de los predios, la descripción fisiográfica y de suelos, el análisis de la explotación

254 Folio 326 al 341 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

255 DECRETO 2663 DE 1995. Artículo 10. “Designación y posesión de peritos. Para la designación y posesión de los peritos que intervendrán en la diligencia de inspección ocular, se observarán las siguientes reglas: 1. Los peritos serán dos (2), que se designarán por sorteo del listado nacional de peritos para la Reforma Agraria. 2. Los peritos se posesionarán ante el funcionario que presida la diligencia y expresarán si se encuentran o no impedidos para el desempeño de su gestión y que cumplirán bien y fielmente con los deberes de su cargo. 3. Los peritos rendirán su dictamen dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de la inspección ocular”.

²⁵⁶ DECRETO 2663 DE 1995. Artículo 13. “Rendición del dictamen. El experticio deberá contener, entre otros, los siguientes datos: a) La referencia del dictamen de inspección ocular; b) Los participantes en la inspección ocular; c) Los antecedentes de la actuación; d) La documentación y material utilizado; e) La ubicación del predio o terrenos, vías de acceso y sus linderos; f) La explotación económica del predio en general y la que corresponda a los ocupantes; g) La condición jurídica bajo la cual los terceros adelantan la explotación; h) La descripción de los suelos y el relieve; i) Hidrografía; j) El área ocupada y cercas; k) Las demás informaciones que los peritos consideren pertinentes; l) El plano predial”.

económica y la cartografía correspondiente. En consecuencia, el experticio reúne los requisitos formales y materiales exigidos por el régimen agrario especial como por la decisión administrativa que dispuso su práctica, lo que permite tenerlo como válidamente incorporado y susceptible de valoración dentro del procedimiento de clarificación.

Así mismo, se encuentra probado que, mediante auto de 29 de agosto de 2012²⁵⁷, la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER dispuso correr traslado del dictamen pericial al Ministerio Público y a la parte que lo solicitó –Aportes San Isidro S.A.S.–. A esta última se le remitió comunicación por correo el 31 de agosto de 2012, la cual fue certificada y entregada el 3 de septiembre del mismo año²⁵⁸. De esta manera, la autoridad agraria dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 14 del Decreto 2663 de 1994²⁵⁹, en cuanto garantizó el traslado del experticio a los interesados para efectos de su contradicción. No obstante, dentro del término legal no se presentaron solicitudes de aclaración o complementación ni se formuló objeción por error grave contra la pericia. En consecuencia, el dictamen adquirió firmeza y quedó válidamente incorporado al acervo probatorio del procedimiento, con plena aptitud para ser valorado por la autoridad agraria al momento de adoptar las decisiones de fondo, sin que se advierta vulneración alguna de las garantías de contradicción y defensa.

Está demostrado que, en cumplimiento de lo ordenado en el auto de 22 de mayo de 2012 –mediante el cual se decretó la práctica de la inspección ocular con intervención de peritos dentro del procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad respecto de los once predios ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar–²⁶⁰, el equipo de funcionarios designado por el INCODER, integrado por un abogado, un tecnólogo jurídico, una ingeniera catastral y un ingeniero agrícola, rindió el Informe de Inspección Ocular correspondiente a la visita practicada entre el 12 y el 24 de junio de 2012²⁶¹. Dicha actuación se adelantó con el propósito de recaudar información técnica, jurídica y socioeconómica relevante para la continuación del proceso de clarificación de la propiedad rural de los inmuebles investigados. El informe de inspección ocular dio cuenta, entre otros, de los siguientes aspectos:

El informe ubica los predios objeto de análisis en la microregión Isla Papayal, perteneciente a la subregión del Magdalena Medio, y describe su inserción dentro del sistema hídrico asociado al Brazo Papayal del río Magdalena. En particular, precisa la localización territorial de los inmuebles y su distribución a uno y otro margen de dicho brazo fluvial, destacando las condiciones geográficas propias de la zona y la relación funcional de los predios con el entorno de humedales y cuerpos de agua. Igualmente, el documento detalla las vías de acceso disponibles, indicando que el ingreso a la zona se realiza principalmente por rutas

257 Folio 317 al 320 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

258 Folio 321 y siguientes Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

259 DECRETO 2663 DE 1995. Artículo 14. “Traslado y contradicción del dictamen. Los peritos rendirán su dictamen dentro de los cinco (5) días siguientes a la práctica de la diligencia y de él se correrá traslado a los interesados y al Procurador Agrario por el término de tres (3) días, quienes podrán solicitar que se complemente o aclare, u objetarlo por error grave. Si se solicita la complementación o aclaración del dictamen, estas actuaciones se efectuarán dentro de los tres (3) días siguientes a la ejecutoria del auto que las ordene. La objeción por error grave del dictamen se tramitará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil”.

260 Folio 203-211 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

261 Folio 350-423 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

fluviales y, en tierra, mediante trochas, caminos veredales o de herradura construidos por la comunidad, lo que evidencia limitaciones de conectividad y condiciones de acceso propias del área rural intervenida.

En el componente técnico, el informe explica que la verificación catastral se desarrolló a partir de trabajo directo en campo, apoyado en equipos GPS y en el contraste sistemático con información oficial del IGAC y del propio INCODER. Sobre esa base, para cada uno de los once predios se elaboraron cuadros de resultados, redacciones técnicas de linderos, planos de localización y análisis comparativos entre (i) lo observado físicamente en terreno, (ii) lo registrado en las matrículas inmobiliarias y (iii) la información aportada por Aportes San Isidro y ASOCAB. Como resultado de esta confrontación multifuente, el informe deja consignado que en varios inmuebles se presentan diferencias en aspectos como el área total, la configuración de linderos, la identificación predial y las cédulas catastrales, dependiendo de la fuente examinada. Sin embargo, también se registran coincidencias parciales en determinados elementos cuando se comparan las distintas bases de información, aspecto que –según se desprende del propio informe– exige una valoración técnica integral dentro del procedimiento de clarificación.

En ese orden, para la Sala, el documento se erige como el soporte técnico de la inspección ocular ordenada en el trámite administrativo –de manera concurrente con el dictamen pericial a cargo del IGAC–, al sistematizar información de ubicación, acceso, delimitación predial y verificación catastral de los once inmuebles investigados, con el propósito de aportar elementos objetivos para la continuación del proceso de clarificación de la propiedad rural, inspección que se practicó en cumplimiento del auto de 22 de mayo de 2012, por un equipo interdisciplinario de la autoridad agraria y con apoyo técnico especializado, con el propósito de recaudar información técnica, jurídica y socioeconómica relevante sobre los once predios investigados. El informe de visita no se limitó a acoger una única fuente de información, sino que desarrolló una verificación multifuente basada en trabajo de campo con GPS, contraste con bases oficiales del IGAC y del INCODER y análisis comparativo con la información aportada tanto por Aportes San Isidro S.A.S. como por ASOCAB. Esta metodología, lejos de evidenciar un apartamiento de las reglas técnicas del procedimiento agrario, pone de manifiesto un ejercicio de verificación integral orientado a esclarecer la situación física y catastral de los inmuebles.

En esa línea, las discrepancias advertidas en el informe respecto de áreas, linderos o identificaciones prediales no constituyen, por sí mismas, un vicio invalidante, sino precisamente el resultado del ejercicio técnico de confrontación entre diversas fuentes –registro, catastro y levantamiento de campo– propio de los procesos de clarificación. Tampoco se evidencia que la autoridad hubiera sustituido la prueba pericial decretada, pues en el expediente obra el dictamen rendido por los peritos del IGAC, debidamente trasladado y no objetado por la parte interesada, el cual se integró al acervo probatorio. Así las cosas, no se advierte que el INCODER hubiera privilegiado indebidamente la información suministrada por ASOCAB ni que hubiera desconocido la documentación técnica aportada por la sociedad actora, supuesto que carece de respaldo objetivo a la luz del propio contenido del informe, el cual da cuenta expresa del contraste y valoración de las distintas fuentes de información disponibles.

A continuación, se advierte que la autoridad agraria resolvió el procedimiento de clarificación de la propiedad rural de los predios denominados “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, ubicados en el municipio de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar, en el sentido de declarar que estos terrenos no han salido del patrimonio del Estado y conservan su calidad de baldíos propiedad de la Nación. Para tal efecto, la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER expidió los actos administrativos que se relacionan a continuación:

Expediente	Predio	Acto que decidió de fondo
11001-03-26-000-2013-00069-00 (47305)	El Recreo	Resolución 2285 de 14 de noviembre de 2012262
11001-03-26-000-2013-00067-00 (47311)	Bella Vista	Resolución 1962 de 27 de septiembre de 2012263
11001-03-26-000-2013-00072-00 (47315)	El Terreno	Resolución 1959 de 27 de septiembre de 2012264
11001-03-26-000-2013-00075-00 (47356)	Mejoras el Roblar	Resolución 1954 de 27 de septiembre de 2012265
11001-03-26-000-2013-00076-00 (47377)	La Esperanza	Resolución 1956 de 27 de septiembre de 2012266
11001-03-26-000-2013-00065-00 (47306)	Estrella de Belén	Resolución 1961 de 27 de septiembre de 2012267
11001-03-26-000-2013-00074-00 (47317)	El Delirio	Resolución 1958 de 27 de septiembre de 2012268
11001-03-26-000-2013-00070-00 (47304)	Mejoras La Bonanza	Resolución 1960 de 27 de septiembre de 2012269
11001-03-26-000-2013-00068-00 (47312)	Mejoras El Tesoro	Resolución 1955 de 27 de septiembre de 2012270
11001-03-26-000-2013-00066-00 (47310)	Mejoras Las Mercedes	Resolución 1953 de 27 de septiembre de 2012271
11001-03-23-000-2013-00073-00 (47316)	El Trébol	Resolución 1957 de 27 de septiembre de 2012272

La Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER, resolvió de fondo los procedimientos de clarificación de la propiedad de los once (11) predios rurales con fundamento en las competencias conferidas por los artículos 48 y 12 numeral 15 de la Ley 160 de 1994, el Decreto 2663 de 1994 y las disposiciones orgánicas del INCODER. En el acápite de antecedentes y actuación procesal se expuso que el procedimiento se originó en la solicitud presentada por ASOCAB para que se clarificara la situación jurídica de once predios presuntamente baldíos que integran el globo mayor denominado “Las Pavas”. En desarrollo de las diligencias previas, el INCODER recaudó folios de matrícula inmobiliaria, información catastral y demás documentos pertinentes, ordenó y practicó visita previa – suspendida inicialmente por condiciones climáticas– y posteriormente dispuso la práctica de inspección ocular con intervención de peritos designados por el IGAC, conforme al Decreto 2663 de 1994.

Desde el punto de vista técnico, la entidad valoró la información obtenida en campo y la documentación allegada, destacando que en la zona de la Isla Papayal se evidenciaba el uso tradicional del territorio por parte de familias campesinas de ASOCAB, quienes desarrollaban actividades de economía de subsistencia (pesca, agricultura y ganadería de pequeña escala), mientras que respecto de los

262 Folio 133 al 153 del cuaderno 1 (Exp. 47305)

263 Folio 133 al 153 del cuaderno 1 (Exp. 47311)

264 Folio 133 al 151 del cuaderno 1 (Exp. 47315)

265 Folio 133 al 151 del cuaderno 1 (Exp. 47356)

266 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47377)

267 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47306)

268 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47317)

269 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47304)

270 Folio 133 al 150 del cuaderno 1 (Exp. 47312)

271 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

272 Folio 133 al 152 del cuaderno 1 (Exp. 47316)

presuntos titulares –C.I. Tequendama S.A. y Aportes San Isidro S.A.S.– no se encontró explotación económica directa sobre el predio²⁷³.

Desde el punto de vista jurídico, el análisis efectuado por la Subgerencia partió del examen detallado de los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes a cada uno de los once (11) predios, con el propósito de verificar la existencia de un título originario del Estado o de una cadena traslaticia de dominio debidamente inscrita que permitiera tener por acreditada la propiedad privada en los términos exigidos por los incisos 2° y 3° del numeral 1° del artículo 48 de la Ley 160 de 1994. En desarrollo de esa revisión, la autoridad advirtió que las inscripciones registrales daban cuenta de transferencias sustentadas en actos que no acreditaban dominio pleno, sino tradiciones derivadas de mejoras o de situaciones posesorias, configurándose así una cadena de dominio estructurada en una falsa tradición. Esta circunstancia, desde la perspectiva del régimen agrario, impedía tener por demostrado que los inmuebles hubiesen ingresado válidamente al tráfico jurídico como bienes de propiedad privada, pues la normativa exige la exhibición de un título originario o de una cadena ininterrumpida de títulos inscritos por el lapso previsto para la prescripción extraordinaria, condiciones que no se verificaban en el caso analizado.

Sobre esa base, y luego de valorar de manera conjunta la información registral, catastral y técnica recaudada en la inspección ocular y en el dictamen pericial, la Subgerencia concluyó que no se encontraba acreditada la desmembración válida de los predios del patrimonio público, razón por la cual procedía declarar que conservaban su naturaleza de baldíos de la Nación. La decisión no se sustentó en un único elemento probatorio, sino en la convergencia de los distintos medios de prueba incorporados al expediente, los cuales fueron apreciados en función del estándar normativo específico que rige el procedimiento de clarificación de la propiedad rural.

Frente al reproche según el cual el INCODER habría desconocido el deber de valoración integral de la prueba previsto en el artículo 35 del CCA y en el artículo 187 del CPC, la Sala advierte que tal censura no desvirtúa la ratio decidendi de los actos cuestionados. Las escrituras públicas allegadas por la sociedad actora, mediante las cuales se afirmó haber radicado en su nombre el derecho absoluto de la posesión, aun cuando constituyen documentos públicos idóneos para acreditar actos jurídicos, no suplen la exigencia legal de demostrar el dominio de un predio rural en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994²⁷⁴, pues la posesión –incluso cualificada– no equivale a título traslaticio originario ni a cadena de dominio apta para probar propiedad privada frente al Estado. En ese

273 El informe de inspección ocular relata que, camino a la verificación de los predios, evidenciaron un cultivo de palma, pero que aquél estaba situado en un predio distinto, denominado “Las Pavas”.

274 LEY 160 DE 1994. Artículo 48. “De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a: 1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado. A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público (…)”.

mismo sentido, la Resolución 305 de 2010 expedida por la autoridad ambiental, que otorgó determinados permisos sobre el inmueble “Las Pavas”, si bien tiene naturaleza administrativa y ambiental, no comporta reconocimiento alguno de derecho de dominio ni sanea eventuales deficiencias en la tradición registral.

Así, el hecho de que la autoridad no hubiera otorgado a dichos documentos el alcance pretendido por la parte actora no implica omisión en su valoración, sino una apreciación jurídica acorde con el objeto específico del procedimiento de clarificación, cuyo eje central radica en determinar la existencia o no de título idóneo para acreditar propiedad privada sobre tierras presuntamente baldías. En consecuencia, no se evidencia vulneración del deber de valoración integral de la prueba, sino una interpretación fundada en el marco normativo especial que gobierna la materia agraria, conforme al cual la acreditación del dominio exige presupuestos cualificados que no se satisfacen con la sola demostración de actos posesorios o de autorizaciones administrativas de otra naturaleza.

En cuanto a la notificación de estos actos administrativos, se encuentra acreditado en la actuación que las respectivas decisiones fueron notificadas en debida forma y de manera personal, dentro de cada uno de los expedientes administrativos correspondientes a los once (11) predios, al representante legal de la sociedad Aportes San Isidro S.A.S.²⁷⁵.

En ese contexto, la Sala observa que las decisiones administrativas adoptadas por la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER se ajustan a las determinaciones previstas en el artículo 16 del Decreto 2663 de 1994²⁷⁶, particularmente a la hipótesis relativa a la insuficiencia de los títulos para acreditar dominio privado. En efecto, luego de examinar la tradición registral de los inmuebles y de valorar de manera conjunta el material documental, catastral y pericial recaudado, la entidad concluyó que la cadena de dominio se encontraba sustentada en una falsa tradición, circunstancia que impedía tener por demostrado el derecho de propiedad en los términos exigidos por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.

275 Folio 457 al 459 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316; 47305, 47311, 47315, 47356, 47377, 47306, 47317,

47304, 47312 y 47310)

276 DECRETO 2663 DE 1995. Artículo 16. “Resolución final. La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar: 1. Que en relación con el inmueble objeto de la actuación no existe título originario del Estado, en los términos de los artículos 13 y siguientes del Decreto 059 de 1938. 2. Que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal. 3. Que se acreditó propiedad privada, por la exhibición de un título, o una cadena de títulos, debidamente inscritos, otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. 4. Que los títulos aportados son insuficientes, porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble. 5. Que los títulos aportados se refieren a bienes no adjudicables, o que se hallan reservados, o destinados a un servicio o uso público. 6. Que la superficie de los terrenos objeto del procedimiento excede la extensión legalmente adjudicable. Parágrafo 1o. En la resolución final también se dispondrá que los derechos de los poseedores materiales quedarán a salvo, conforme a la ley civil, cuando se declare que en relación con el inmueble objeto del procedimiento se acreditó propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado. Parágrafo 2o. La providencia que pone fin al procedimiento será notificada al Procurador Agrario y a los interesados en la forma prevista en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. Parágrafo 3o. Contra la Resolución que decide de fondo el procedimiento sólo procede el recurso de reposición, en los términos del Código Contencioso Administrativo, ante el mismo funcionario que dictó la providencia y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los quince

(15) días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la resolución definitiva. Durante ese término, permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia”.

Las decisiones de fondo no obedecen a una apreciación aislada, sino al resultado de un procedimiento administrativo completo, dentro del cual se surtieron las diligencias previas, la apertura formal de los procesos de clarificación, la etapa probatoria, la inspección ocular y la valoración integral de las pruebas. En esa medida, las resoluciones finales se inscriben dentro del catálogo cerrado de opciones decisorias que el artículo 16 ibidem confiere a la autoridad agraria, sin que se advierta extralimitación competencial ni desviación del marco normativo aplicable.

Así mismo, la simultaneidad en la expedición de las resoluciones –salvo para el predio El Recreo– denota una actuación coordinada y sistemática de la autoridad agraria frente a un mismo fenómeno territorial, sin que por ello se advierta irregularidad alguna, dado que la normativa aplicable no impedía adelantar procesos de clarificación respecto de varios predios cuando existieran elementos fácticos y jurídicos comunes que justificaran su estudio concurrente. Además, los actos fueron debidamente motivados, en tanto exponen de manera clara y suficiente las razones fácticas y jurídicas que condujeron a descartar la acreditación de dominio privado y a concluir que los terrenos no han salido del patrimonio del Estado. Ello evidencia el respeto por los principios de legalidad, debido proceso, motivación y contradicción que gobiernan el procedimiento de clarificación.

Por consiguiente, para la Sala, las decisiones de fondo fueron adoptadas con sujeción al marco competencial del INCODER y en armonía con las hipótesis decisorias del artículo 16 del Decreto 2663 de 1994, sin que se configure vicio que comprometa su validez. Aunado a ello, se encuentra acreditado que las providencias fueron debidamente notificadas al apoderado de Aportes San Isidro S.A.S., lo que garantiza la eficacia de las decisiones y la preservación del derecho de defensa dentro del trámite administrativo.

En ese contexto, se advierte que la autoridad agraria conoció de los recursos de reposición interpuestos por el apoderado de Aportes San Isidro S.A.S. contra los actos administrativos que decidieron el procedimiento de clarificación de la propiedad rural de los once (11) predios ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar, mediante los cuales se declaró que dichos terrenos no han salido del patrimonio del Estado y conservan su calidad de baldíos de la Nación.

Si bien en un primer momento tales recursos fueron rechazados por extemporáneos por parte del INCODER –salvo para el predio El Recreo–, mediante sentencia de tutela de 11 de febrero de 2013 el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Mompox, Bolivar, ordenó a la entidad pronunciarse de fondo²⁷⁷. En ese orden, la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER expidió los actos administrativos que se relacionan a continuación, en los que se resolvió no reponer la decisión inicial:

Expediente	Predio	Acto que resolvió el recurso
11001-03-26-000-2013-00069-00 (47305)	El Recreo	Resolución 0181 de 8 de febrero de 2013278
11001-03-26-000-2013-00067-00 (47311)	Bella Vista	Resolución 0312 de 4 de marzo de 2013279

277 Folio 525 al 535 del Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

278 Folio 155 al 162 del cuaderno 1 (Exp. 47305)

279 Folio 154 al 163 del cuaderno 1 (Exp. 47311)

Expediente	Predio	Acto que resolvió el recurso
11001-03-26-000-2013-00072-00 (47315)	El Terreno	Resolución 0309 de 4 de marzo de 2013280
11001-03-26-000-2013-00075-00 (47356)	Mejoras el Roblar	Resolución 0303 de 4 de marzo de 2013281
11001-03-26-000-2013-00076-00 (47377)	La Esperanza	Resolución 0309 de 4 de marzo de 2013282
11001-03-26-000-2013-00065-00 (47306)	Estrella de Belén	Resolución 0305 de 4 de marzo de 2013283
11001-03-26-000-2013-00074-00 (47317)	El Delirio	Resolución 0306 de 4 de marzo de 2013284
11001-03-26-000-2013-00070-00 (47304)	Mejoras La Bonanza	Resolución 0310 de 4 de marzo de 2013285
11001-03-26-000-2013-00068-00 (47312)	Mejoras El Tesoro	Resolución 0308 de 4 de marzo de 2013286
11001-03-26-000-2013-00066-00 (47310)	Mejoras Las Mercedes	Resolución 0304 de 4 de marzo de 2013287
11001-03-23-000-2013-00073-00 (47316)	El Trébol	Resolución 0307 de 4 de marzo de 2013288

La Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER, resolvió los recursos de reposición interpuestos contra los actos administrativos que decidieron los procesos de clarificación de la propiedad rural de los once (11) predios señalados. En el análisis de los recursos, la autoridad agraria reiteró que el procedimiento de clarificación se adelantó con estricta sujeción al marco normativo aplicable y que las decisiones contenidas en los actos impugnados se apoyaron en una valoración integral, conjunta y razonada del acervo probatorio recaudado –documental, catastral y técnico– dentro de la actuación administrativa. En esa medida, descartó la existencia de irregularidades sustanciales en la instrucción del trámite y reafirmó la suficiencia de los elementos de juicio que sirvieron de fundamento a las resoluciones cuestionadas.

De manera específica, la autoridad agraria mantuvo en todas las decisiones la conclusión según la cual el examen de los folios de matrícula inmobiliaria de los predios permitía advertir que la cadena de dominio se encontraba estructurada sobre una falsa tradición, circunstancia que impedía tener por acreditado un derecho de propiedad privada en los términos exigidos por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Bajo ese entendimiento, y luego de verificar que los títulos allegados no demostraban la salida válida de los inmuebles del patrimonio estatal, la Subgerencia confirmó que los terrenos conservan su naturaleza de baldíos de la Nación. Con fundamento en lo anterior, la entidad resolvió los recursos de reposición en el sentido de confirmar las decisiones previamente adoptadas, al considerar que estas se encontraban debidamente motivadas, fundadas en el material probatorio obrante y acordes con el régimen jurídico que gobierna el procedimiento de clarificación de la propiedad rural.

La Sala observa que la autoridad administrativa, al resolver los recursos de reposición, no se limitó a una confirmación automática de las decisiones iniciales, sino que efectuó un examen sustancial de los reparos formulados por la recurrente, a la luz del marco normativo aplicable y del acervo probatorio recaudado en la actuación. En ese sentido, la Subgerencia reiteró, con motivación expresa, que el procedimiento de clarificación se adelantó con sujeción a la Ley 160 de 1994 y al Decreto 2663 de 1994, y que las decisiones impugnadas se

280 Folio 153 al 161 del cuaderno 1 (Exp. 47315)

281 Folio 153 al 161 del cuaderno 1 (Exp. 47356)

282 Folio 154 al 163 del cuaderno 1 (Exp. 47377)

283 Folio 154 al 163 del cuaderno 1 (Exp. 47306)

284 Folio 154 al 163 del cuaderno 1 (Exp. 47317)

285 Folio 153 al 161 del cuaderno 1 (Exp. 47304)

286 Folio 152 al 161 del cuaderno 1 (Exp. 47312)

287 Folio 154 al 162 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

288 Folio 154 al 162 del cuaderno 1 (Exp. 47310)

sustentaron en una valoración integral, conjunta y razonada de la prueba documental, catastral y técnica.

Se advierte, además, que la conclusión relativa a la existencia de una cadena de dominio estructurada sobre una falsa tradición no fue una afirmación aislada, sino el resultado del análisis de los folios de matrícula inmobiliaria conforme a los presupuestos exigidos por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, que impone la acreditación de un título originario o de una cadena debidamente inscrita por el término legal requerido para demostrar propiedad privada. En consecuencia, al confirmar que los títulos aportados no acreditaban que los inmuebles hubiesen dejado de integrar el patrimonio estatal, la autoridad reafirmó que los terrenos conservan su naturaleza de baldíos de la Nación, decisión que se muestra congruente, debidamente motivada y adoptada dentro del ámbito competencial correspondiente.

En cuanto a la notificación de estas decisiones, consta en las actuaciones administrativas correspondientes a los predios Bella Vista (Exp. 47311), El Terreno (Exp. 47315), Mejoras El Roblar (Exp. 47356), La Esperanza (Exp. 47377), Estrella de Belén (Exp. 47306), El Delirio (Exp. 47317), Mejoras La Bonanza (Exp. 47304), Mejoras El Tesoro (Exp. 47311), Mejoras Las Mercedes (Exp. 47310) y El Trébol (Exp. 47316), que el director técnico de Procesos Agrarios del INCODER, mediante oficios de 6 de marzo de 2013 –y de 7 de marzo del mismo año frente al predio El Recreo (Exp. 47310)– dirigidos al doctor Danilo Enrique Palacios Benítez –apoderado de Aportes San Isidro S.A.S., con dirección en la Carrera 44 No. 37-21, oficina 1201, Barranquilla, Atlántico–, comunicó la expedición de los actos administrativos mediante los cuales se resolvieron los recursos de reposición interpuestos por dicha sociedad contra las decisiones que culminaron el procedimiento de clarificación de la propiedad rural de los once (11) predios rurales²⁸⁹.

No obstante, el Director Técnico de Procesos Agrarios del INCODER, mediante oficios de 15 de abril de 2013 dirigidos al doctor Danilo Enrique Palacios Benítez

–apoderado de Aportes San Isidro S.A.S., con dirección en la Carrera 58 No. 72-26 de Barranquilla, Atlántico, correspondiente a la registrada en el certificado de existencia y representación legal de la sociedad–, manifestó que, en atención a las comunicaciones remitidas el 6 de marzo de 2013 y ante su devolución por parte de la empresa de mensajería 4-72 con la anotación “desconocido”, se solicitaba informar cualquier cambio en la dirección para efectos de notificación. De igual manera, comunicó la expedición de los actos administrativos mediante los cuales se resolvieron los recursos de reposición interpuestos por dicha sociedad contra las decisiones que pusieron fin al procedimiento de clarificación de la propiedad rural respecto de los once (11) predios objeto de actuación.

A continuación, la Dirección Técnica de Procesos Agrarios del INCODER, mediante edictos fijados en lugar público y visible de esa dependencia, procedió a notificar las resoluciones expedidas por la Subgerencia de Tierras Rurales, a través de las cuales se resolvieron los recursos de reposición interpuestos por Aportes San Isidro S.A.S. contra los actos administrativos que decidieron de fondo los procedimientos de clarificación de la propiedad rural respecto de los predios

289 Folio 478 al 480 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316; 47305, 47311, 47315, 47356, 47377, 47306, 47317,

47304, 47312 y 47310)

ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar²⁹⁰.

En los respectivos edictos se transcribió la parte resolutiva de las providencias y se identificó como destinataria a la sociedad Aportes San Isidro S.A.S., por conducto de su apoderado. Asimismo, se dejó constancia de que los edictos fueron fijados el 24 de abril de 2013 a las 8:00 a.m. y desfijados el 8 de mayo de 2013 a las 5:00 p.m., por el término legal de diez (10) días, con la suscripción del Director Técnico de Procesos Agrarios, acreditando formalmente la utilización del mecanismo de notificación supletoria previsto en el artículo 45 del CCA, quedando debidamente ejecutoriados el día 9 de mayo de 2013, en los términos del artículo 44 del CCA, conforme a la constancia obrante en cada uno de los expedientes administrativos.

Al respecto, conviene precisar que, conforme al régimen general de notificaciones previsto en el CCA –Decreto Ley 01 de 1984, aplicable a las presentes actuaciones–, los artículos 44²⁹¹ y 45²⁹² estructuran el sistema de notificación de los actos administrativos de carácter particular bajo una lógica orientada a garantizar el debido proceso y la eficacia de la función administrativa. En ese orden, el artículo 44 establece como regla principal la notificación personal de las decisiones que ponen término a una actuación administrativa. Esta exigencia obedece a la necesidad de asegurar que el destinatario conozca de manera directa, cierta y oportuna el contenido del acto que incide en su situación jurídica, a fin de que pueda ejercer adecuadamente su derecho de defensa y contradicción. La disposición no solo define la modalidad prioritaria –la notificación personal–, sino que regula el procedimiento para hacerla efectiva cuando el interesado no comparece voluntariamente, mediante el envío de una citación por correo certificado a la dirección suministrada por el administrado, dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, con la correspondiente constancia en el expediente. De este modo, el legislador configura un sistema formal y verificable que permite acreditar el cumplimiento de la carga de notificar. Adicionalmente, impone la obligación de entregar copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión cuando esta sea escrita, reforzando los principios de transparencia y acceso efectivo a la información.

Por su parte, el artículo 45 regula la notificación por edicto como mecanismo subsidiario y de carácter residual. Esta modalidad solo procede cuando, pese al envío previo de la citación para la notificación personal, no ha sido posible surtirla dentro del término legal. En tal evento, el edicto debe fijarse en lugar público del

290 Folio 481 al 482 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316; 47305, 47311, 47315, 47356, 47377, 47306, 47317,

47304, 47312 y 47310)

291 DECRETO LEY 01 DE 1984. “Artículo 44. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto. No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita. En la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera de este código”. 292 DECRETO LEY 01 DE 1984. “Artículo 45. Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco

(5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia”.

despacho por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia. Se trata, entonces, de una forma supletoria que presupone el agotamiento previo de la notificación personal y que busca armonizar la garantía de conocimiento efectivo del acto con la necesidad de no paralizar indefinidamente la actuación administrativa. En conjunto, ambas disposiciones configuran un sistema escalonado: primero, la notificación personal como garantía reforzada del debido proceso; y, solo ante su imposibilidad demostrada, la notificación por edicto como instrumento excepcional, sometido a estrictos requisitos formales que condicionan la eficacia jurídica del acto administrativo.

Examinado el acervo probatorio, la Sala advierte que los oficios del 6 y 7 de marzo de 2013 –que, según la entidad, fueron devueltos por el operador postal– no permiten establecer con claridad su contenido ni el propósito específico de la comunicación, toda vez que en los expedientes no obra constancia suficiente que acredite que se tratara de las citaciones formales exigidas por el artículo 44 del CCA para efectos de surtir la notificación personal. De igual forma, las comunicaciones de 15 de abril de 2013, mediante las cuales se informó la expedición de las resoluciones que decidieron los recursos de reposición, no sustituyen las citaciones legalmente previstas para convocar al interesado a comparecer ante la entidad y recibir la notificación personal de los actos administrativos.

Pese a lo anterior, la entidad procedió a fijar edictos el 24 de abril de 2013 para notificar las resoluciones, sin que previamente hubiera acreditado el agotamiento del trámite de citación formal ni el intento válido de notificación personal. En tales condiciones, el INCODER no observó las formalidades establecidas en los artículos 44 y siguientes del CCA, pues se limitó a remitir comunicaciones de carácter meramente informativo sobre la expedición de los actos –actuación que no integra la ritualidad propia de la notificación personal– sin expedir los oficios citatorios en los términos legales ni allegar constancia del envío por correo certificado dentro del término previsto. En consecuencia, al no haberse demostrado el cumplimiento del presupuesto habilitante para acudir a la notificación por edicto conforme al artículo 45 ibidem, la Sala concluye que la notificación formal de los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición no se surtió en debida forma.

Ahora bien, el artículo 48 del CCA dispone que, sin el lleno de los requisitos legales, no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos la decisión, salvo que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, consienta en ella o utilice oportunamente los recursos legales²⁹³. En este contexto, la notificación por conducta concluyente se erige como un mecanismo válido de saneamiento de las irregularidades que puedan presentarse en el trámite de comunicación o notificación del acto, siempre que del comportamiento del interesado se desprenda el conocimiento efectivo de su contenido²⁹⁴.

Visto lo anterior, es claro para la Sala que la sociedad Aportes San Isidro S.A.S., al promover en tiempo las acciones de revisión agraria contra los actos

293 LEY 1437 DE 2011. “Artículo 48. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales (…)”.

294 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, providencia de 9 de julio de 2014, radicado: 52001-23-31-000-2001-01115-01 (29.741).

administrativos expedidos por el INCODER dentro de los procedimientos especiales de clarificación de la propiedad rural adelantados respecto de los once predios rurales, evidenció su conocimiento pleno de las decisiones administrativas que confirmaron la declaratoria según la cual dichos terrenos conservaban su condición de baldíos de la Nación. En efecto, desde una perspectiva jurídico-procesal y conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la irregularidad en la notificación de un acto administrativo no comporta por sí sola su invalidez, pues la notificación constituye un requisito de eficacia orientado a garantizar el derecho de defensa. Así, cuando del comportamiento del administrado se desprende que conoció el acto y ejerció oportunamente los mecanismos de contradicción y control, la irregularidad formal se entiende saneada mediante la figura de la notificación por conducta concluyente²⁹⁵.

En el caso concreto, la conducta desplegada por la sociedad Aportes San Isidro

S.A.S –manifestada en la interposición de los recursos de reposición, la formulación de argumentos sustantivos dirigidos a controvertir las decisiones administrativas y el posterior ejercicio del control jurisdiccional por medio de las respectivas acciones de revisión– permite concluir de manera inequívoca que tuvo conocimiento pleno y efectivo de los actos administrativos cuestionados, razón por la cual cualquier irregularidad en su notificación formal quedó formalmente saneada, sin que se configure afectación material alguna del derecho de defensa ni del debido proceso.

Por último, si bien el recuento procesal precedente y su confrontación con el marco normativo aplicable permiten concluir, desde una perspectiva de revisión integral²⁹⁶, que el procedimiento de clarificación de los once predios no se encuentra afectado por vicios invalidantes, la Sala procederá a pronunciarse de manera puntual sobre los demás cargos formulados, a fin de armonizar el examen de legalidad con las súplicas concretas de la demanda y dar respuesta expresa a los reparos planteados por la parte actora.

Solución al quinto problema jurídico

Refiere la parte actora, en síntesis, que la autoridad agraria incumplió el deber previsto en el artículo 12, numeral 2, del Decreto 2663 de 1994, al no identificar ni alinderar plenamente las áreas objeto de clarificación, por haberse apartado del dictamen pericial rendido por el IGAC y fundado su decisión en un informe de visita elaborado por funcionarios del INCODER con apoyo, en parte, en información suministrada por ASOCAB, aspecto que –a su juicio– generó inconsistencias en ubicación, linderos y áreas de los predios. Afirma que, por el contrario, el estudio catastral por ella contratado concluyó que dicha peritación no se ajustó a las normas vigentes, al haber adoptado de manera absoluta la información de ASOCAB, desconocido documentos catastrales oficiales, omitido el levantamiento previo de la entidad, desatendido los planos aportados por Aportes San Isidro y carecido de correlación con los documentos que dieron origen a la solicitud de clarificación. Refiere que esta metodología produjo discrepancias en áreas y configuración de los inmuebles –especialmente en San Martín de Loba y El Peñón– y que la decisión se construyó sobre una identificación física que no

295 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de agosto de 2012. Exp. No.: 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358)

296 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de noviembre de 2022, Rad. núm. 43.439.

correspondía con la realidad documental y técnica del expediente, privilegiando información de terceros y apartándose de la prueba pericial válida.

Para la Sala, el cargo formulado por la parte actora parte de una premisa que no encuentra respaldo en el expediente: que el INCODER habría incumplido el deber legal de identificar y alinderar plenamente las áreas objeto del procedimiento de clarificación, apartándose del dictamen pericial válido y privilegiando información suministrada por terceros. Sin embargo, el análisis detallado de la actuación demuestra que la autoridad agraria desplegó una actividad probatoria amplia, técnicamente estructurada y jurídicamente coherente con las exigencias del artículo 12, numeral 2, del Decreto 2663 de 1994.

En primer término, debe resaltarse que el procedimiento de clarificación no se agotó en una revisión meramente documental de títulos o fichas catastrales. Por el contrario, se decretó y practicó una inspección ocular con intervención de peritos designados por el IGAC²⁹⁷, quienes realizaron levantamientos en campo mediante equipos GPS, identificaron puntos de amarre, rumbos y distancias, redactaron técnicamente los linderos y contrastaron la información obtenida con los títulos, las matrículas inmobiliarias y las bases cartográficas oficiales. El dictamen fue rendido por dos expertos en los términos exigidos por los artículos 10 y 13 del Decreto 2663 de 1994²⁹⁸, incorporado formalmente al expediente y trasladado a las partes para su contradicción, sin que se formulara objeción por error grave²⁹⁹. Este elemento es determinante: la prueba técnica principal fue válidamente practicada y no fue desvirtuada dentro del escenario procesal idóneo por Aportes San Isidro S.A.S.

En segundo lugar, la presentación de un Informe de Inspección Ocular por parte del equipo interdisciplinario del INCODER³⁰⁰ no constituyó una nueva peritación que desplazara o sustituyera la experticia del IGAC, sino una actividad de verificación complementaria dentro de las facultades instructoras de la autoridad administrativa. El procedimiento de clarificación, por su naturaleza, exige la confrontación entre la realidad física del terreno y la información registral y catastral. La administración no se encuentra limitada a un único insumo técnico, ni obligada a adoptar acríticamente una interpretación cartográfica cuando el conjunto probatorio revela inconsistencias estructurales entre las fuentes. Por el contrario, el deber de valoración integral impone examinar de manera conjunta el dictamen pericial, la información registral, las fichas prediales, los títulos aportados y los hallazgos de campo.

En este caso, tanto el dictamen pericial del IGAC como el informe de inspección ocular coincidieron en advertir dificultades relevantes para la identificación plena de los predios: dispersión de cédulas catastrales, ausencia de adscripción clara entre determinadas fichas y folios de matrícula, superposición de polígonos y ocupaciones sucesivas en una extensa zona de baldíos. Tales fenómenos no constituyen una irregularidad imputable a la autoridad, sino precisamente la razón de ser del procedimiento de clarificación. La función de este trámite no es ratificar de manera automática la información registral, sino verificar si existe correspondencia real entre los títulos y el predio físicamente poseído, y si se

297 Folio 203-211 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

298 Folio 326 al 341 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

299 Folio 317 al 320 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

300 Folio 350-423 Cuadernos de Pruebas (Exp. 47316)

acredita dominio en los términos estrictos exigidos por el artículo 48 de la Ley 160 de 1994.

La parte actora sostiene que la entidad privilegió la información suministrada por ASOCAB. No obstante, del contenido de los informes se desprende que la metodología empleada fue multifuente: trabajo de campo con GPS, contraste con bases oficiales del IGAC, revisión de matrículas inmobiliarias y análisis de los planos y documentos allegados por Aportes San Isidro S.A.S. Que en el terreno se haya recabado información de ocupantes no implica una adopción total de sus afirmaciones; constituye, por el contrario, una práctica habitual y técnicamente razonable en inspecciones oculares, especialmente en contextos rurales donde la delimitación física no siempre coincide con la cartografía histórica. La información testimonial o indicativa sirve como insumo de verificación, pero no sustituye el análisis técnico ni la confrontación con fuentes oficiales.

Ahora bien, en cuanto al estudio técnico aportado por la sociedad actora denominado “lnforme de predios ubicados en los municipios de San Martín de Loba y El Peñón-Departamento de Bolívar”³⁰¹, la Sala reconoce que proviene de una profesional con formación en “sistemas de información geográfica”. El informe se acompañó³⁰² de: i) cuatro planos, tres de ellos con la “identificación cartográfica de 11 predios ubicados en San Martín de Loba y Peñón- Departamento de Bolívar” y un plano denominado: “versión preliminar globo de mayor extensión – Departamento de Bolívar”, todos, según se indicó, elaborados bajo parámetros del “sistema Magna Bogotá”.; ii) 20 bosquejos con la ubicación individual de los predios. De cada inmueble, excepto Estrella de Belén y Delirio, se entregaron dos bosquejos con levantamientos topográficos que difieren entre sí, en forma, extensión y tamaño y, iii) un grupo de doce imágenes con membrete del IGAC, correspondientes a algunos predios, incluidos otros³⁰³ que no corresponden a los once que fueron objeto del proceso de clarificación que se revisa.

Aunque el informe no lo precisa, a partir de las conclusiones que esgrime se infiere que su objeto es controvertir la información sobre la ubicación geográfica y la posición geométrica de los predios que levantó dentro del proceso de clarificación tanto el IGAC como el INCODER, más exactamente en desarrollo de la diligencia de “inspección ocular con intervención de peritos”. Esto, por cuanto en el informe se concluyó que: i) existía una discordancia entre la información predial entregada por el IGAC y la que suministró el INCODER; ii) la identificación de los predios realizada por el INCODER no se ajustó a las normas que exige el “sistema Magna Bogotá”, dado que las coordenadas se proyectaron en un plano X y Y, cuando debían estar dadas en dirección Norte y Este; iii) se encontraron inconsistencias en los polígonos ubicados en el geoportal del IGAC; y iv) al contrastar la información se encontró que algunos de los polígonos de los predios se superponen.

Como metodología para la identificación cartográfica de los predios, en el informe se anunció la siguiente: i) la documentación base suministrada por la parte actora;

ii) información del geoportal del IGAC; iii) interpretación de las coordenadas

301 Folio 263-274, del cuaderno de pruebas.

302 Anexos obrantes a Folios 275-311, del cuaderno de pruebas.

303 Imágenes de predios “Si Dios quiere y Las Pavas”. Folio 311 del cuaderno de pruebas.

suministradas en las resoluciones de clarificación para interpretar los polígonos;

iv) mapeo de polígonos, según información de IGAC e INCODER.

Reseñada la información contenida en el informe, la Sala procederá a su valoración, conforme a las reglas previstas en el CPC, por ser la norma que se encontraba vigente para cuando se interpuso la demanda. Con tal fin, se tendrá en cuenta que, al tratarse de una prueba técnica que aporta conocimientos ajenos a la órbita cognitiva del juzgador, su valoración ha de considerar el rigor, la claridad y la precisión³⁰⁴, con exigencias muy similares a las razones de eficacia que se analizan en un dictamen pericial. Esto, claro está, sin que la Sala pierda de vista que los informes técnicos, si bien constituyen un tipo de experticia, “difieren del concepto de dictamen pericial, pues se deben elaborar por fuera del proceso y por personas distintas a los auxiliares de la justicia”³⁰⁵, además de que no se sujetan a las reglas de contradicción previstas en el artículo 238 del CPC.

Tales diferencias de índole procesal no impiden, sin embargo, que, desde el punto de vista de eficacia, las dos pruebas –informe técnico y dictamen pericial–compartan parámetros de valoración, tales como la solidez, la exhaustividad, la calidad de los fundamentos, así como la idoneidad y competencia del experto³⁰⁶, esto es, que sea versado en la materia técnica analizada y que no haya motivos para dudar de su imparcialidad.

De acuerdo con esos criterios, la Sala encuentra que el informe fue elaborado por una persona que se identificó como ingeniera de sistemas y especialista en sistemas de información geográfica. Para acreditar dicha formación aportó copia del diploma correspondiente a la especialización, mas no del título profesional de base. No obstante, atendiendo al objeto y alcance de la prueba técnica – consistente en la identificación, georreferenciación y contrastación de la ubicación de los once predios involucrados–, resulta razonable concluir que quien la suscribió cuenta con conocimientos especializados y pertinentes en la materia objeto de análisis. En consecuencia, y sin perjuicio de la ausencia de acreditación documental de la totalidad de su formación académica, la Sala estima demostrada la idoneidad técnica de la profesional que rindió el informe.

En cuanto a su eficacia, presupuesto que depende de la fuerza descriptiva, argumentativa y demostrativa del contenido del informe, así como de la solidez de las conclusiones a las que arriba, se observa que el estudio no alcanza a satisfacer las condiciones de claridad, exhaustividad y rigor que resultan indispensables para este tipo de pruebas. En primer lugar, aunque el informe ofrece una metodología, aquella se redujo a una compilación documental de fuentes como el IGAC, el INCODER y las suministradas por la demandante, que, si bien son fundamentales para un trabajo de geolocalización como el que se proponía el estudio, no son suficientes para identificar y georreferenciar unos predios cuya conformación catastral ha ido surgiendo a expensas de múltiples ocupaciones ilegales sobre una extensa zona de baldíos.

Es decir que, más allá de las cabidas superficiarias existentes en los folios de

304 En ese aspecto, el artículo 237 del C.P.C. señalaba que, para otorgar valor probatorio a la prueba pericial, el dictamen debía ser claro, preciso y detallado.

305 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de mayo de 2022, Rad. 54947.

306 Sobre la metodología para la valoración de pruebas técnicas en materia agraria, ver, entre otros: CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de diciembre de 2025. Rad. 46699.

matrícula inmobiliaria y en las fichas y cédulas prediales, los once predios se fueron conformando –extendiendo sus cabidas– por medio de ocupaciones informales que se vieron favorecidas por la naturaleza jurídica de los predios y la ausencia de un dominio particular demostrable. Aspectos estos que, por precisar de una comprobación práctica en sitio, no pudieron ser apreciados por la experta que realizó el informe.

Precisamente, el peritaje del IGAC y el informe del INCODER, resultantes de la diligencia de inspección ocular con intervención de peritos practicada dentro del proceso de clarificación, fueron claros en señalar como una de las dificultades para la identificación plena de los predios, la dispersión de cédulas catastrales, muchas de ellas sin adscribir a un folio de matrícula en particular, aunado a la confluencia de la tenencia irregular de los predios tanto por parte de la demandante como de terceros.

Así las cosas, una tarea de identificación predial que resultó ardua inclusive para los expertos que hicieron reconocimiento in situ, difícilmente podía ser superada únicamente con un estudio de confrontación de fuentes documentales, como el realizado en el informe que se analiza. Entonces, el informe técnico reduce su valor a un estudio cartográfico y de mapeo elaborado a través de un método de referencia específico –Magna Bogotá–, y basado exclusivamente en fuentes documentales, exiguas en cualquier caso para recoger la fenomenología expansiva que se dio en los predios por sendas ocupaciones irregulares.

Esa carencia metodológica del informe le permitió, a partir del levantamiento cartográfico y del mapeo realizado con información precaria, esgrimir conclusiones sin el debido respaldo, o mejor aún, conclusiones que ya habían sido evidenciadas tanto por el IGAC como por el INCODER. Nótese que, precisamente para zanjar esas discordancias entre la información catastral, registral y la evidencia en sitio, fue que, en su momento, se practicó la diligencia de inspección ocular. En consecuencia, el informe técnico no se encuentra en condiciones de brindar una eficacia suasoria, mucho menos, de contraponer los informes realizados en el proceso de clarificación que, valga decirlo, ese era el escenario natural para controvertirlos y no a partir de un informe póstumo y descontextualizado.

En conclusión, a partir del examen integral del acervo probatorio y de la confrontación técnica y jurídica de los distintos medios de prueba incorporados al expediente, la Sala advierte que el cargo formulado carece de vocación de prosperidad. La autoridad agraria no se apartó del dictamen pericial rendido por el IGAC ni omitió el deber de identificar y alinderar plenamente las áreas objeto del procedimiento, sino que desplegó una actividad probatoria amplia, técnicamente sustentada y jurídicamente coherente con las exigencias del artículo 12, numeral 2, del Decreto 2663 de 1994.

A su turno, la inspección ocular con intervención de peritos fue debidamente practicada, el dictamen fue válidamente incorporado y no objetado, y el informe de visita ocular elaborado por el equipo interdisciplinario del INCODER constituyó una verificación complementaria dentro de sus facultades instructoras, basada en una metodología multifuente que incluyó trabajo de campo, contraste con información registral y catastral oficial y análisis de los documentos aportados por las partes. Por su parte, el estudio técnico allegado por la actora, aunque

proveniente de una profesional idónea, se sustentó exclusivamente en fuentes documentales y cartográficas, sin reconocimiento in situ, y no logra desvirtuar las conclusiones derivadas de una diligencia técnica practicada directamente sobre el terreno.

En consecuencia, no se evidencia incumplimiento del deber legal invocado, ni privilegio indebido de información de terceros, ni sustitución irregular de la prueba pericial, razón por la cual el reproche planteado no desvirtúa la legalidad de la actuación administrativa cuestionada.

Solución al sexto problema jurídico

El sexto argumento de reproche formulado la parte demandante, Aportes San Isidro S.A.S., se orienta a sostener que el INCODER vulneró el debido proceso al no comunicar ni vincular oportunamente a los titulares de derechos reales al procedimiento de clarificación, en particular respecto de la visita previa practicada antes de la expedición del acto de inicio. Afirma que, aunque el artículo 2° del Decreto 2663 de 1994 no prevé expresamente su notificación, la naturaleza y efectos de dicha diligencia –dirigida a verificar la explotación económica y la presencia de ocupantes– exigían informar a los presuntos propietarios para permitirles intervenir, aportar pruebas y ejercer su derecho de defensa, dado que los hechos allí constatados sirvieron de fundamento a la decisión administrativa final.

Para la Sala, el reproche formulado no está llamado a prosperar. En efecto, el marco normativo especial que regula el procedimiento de clarificación de la propiedad rural distingue con claridad entre una fase preliminar o preparatoria y la apertura formal del trámite administrativo. El artículo 2° del Decreto 2663 de 1994 define expresamente la denominada “etapa previa” como un conjunto de actuaciones internas dirigidas a recaudar y verificar información básica –estudio documental y práctica de una visita previa– con el único propósito de establecer la viabilidad legal de iniciar el procedimiento. Esta disposición no prevé deber alguno de notificación o citación a los presuntos propietarios respecto de dicha diligencia, precisamente porque no se trata aún de un procedimiento formalmente iniciado ni de una actuación que decida o afecte de manera directa la situación jurídica de los interesados³⁰⁷.

La práctica de una visita previa al inmueble, según la norma, cumple una función estrictamente instructora y exploratoria: constatar el estado de explotación económica, la presencia de ocupantes y otros elementos fácticos relevantes para determinar si existen fundamentos para expedir la resolución de inicio. No produce efectos jurídicos definitivos ni comporta una declaración sobre el dominio, sino que constituye un insumo técnico y fáctico para adoptar la decisión de apertura. En consecuencia, las garantías propias del contradictorio formal –como la notificación y la posibilidad de intervenir en la actuación– se activan jurídicamente

307 DECRETO 2663 DE 1994, Artículo 2. “Etapa previa. Antes de expedir la resolución por la cual se inicia el procedimiento de clarificación de la propiedad, el Instituto dispondrá: 1. El estudio de los documentos que suministren los presuntos propietarios, los interesados en que el procedimiento se adelante y los que se obtengan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994. 2. La práctica de una visita previa al inmueble, de la cual se dejará constancia en un acta, en la que se consignará el estado de explotación económica y la presencia de otros ocupantes diferentes al presunto propietario, y las demás diligencias que se consideren necesarias para complementar la información, y permitan establecer la viabilidad legal de iniciar las actuaciones administrativas, u otro procedimiento agrario”.

a partir de la expedición de la resolución que ordena iniciar el procedimiento de clarificación, acto que sí debe notificarse a los presuntos titulares y demás interesados en los términos previstos en el artículo 5 ejusdem³⁰⁸.

De esta manera, la ausencia de notificación durante la etapa previa no configura irregularidad procedimental ni vulneración del debido proceso. El legislador diseñó deliberadamente una secuencia garantista escalonada: primero, una fase de verificación preliminar sin efectos decisorios; luego, la expedición de la resolución de inicio, que marca el nacimiento formal del procedimiento y activa plenamente las cargas de publicidad, contradicción y defensa. Exigir la notificación de actuaciones de trámite no previstas en la ley implicaría alterar la estructura normativa del trámite y desconocer la naturaleza eminentemente instructora de esta etapa.

Adicionalmente, debe resaltarse que, una vez expedida la resolución de inicio, los presuntos titulares fueron debidamente notificados y tuvieron la oportunidad de intervenir en el procedimiento³⁰⁹, solicitar y aportar pruebas³¹⁰-³¹¹, controvertir el dictamen pericial³¹² y ejercer los recursos procedentes. Por tanto, aun cuando los hechos constatados en la visita previa hubiesen servido de insumo para la decisión de fondo, ello no implicó indefensión material, en la medida en que tales elementos pudieron ser discutidos y confrontados dentro del procedimiento formalmente iniciado.

En ese orden de ideas, la Sala concluye que la actuación de la autoridad agraria se ajustó al diseño normativo previsto en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2663 de 1994, y que la ausencia de comunicación o notificación durante la etapa previa no vulneró el debido proceso, por tratarse de una fase de trámite que no exigía, conforme a la ley, la activación de las garantías de publicidad y contradicción propias del procedimiento de clarificación ya iniciado.

Solución al séptimo problema jurídico

La parte actora sostiene que, mediante escritos radicados con posterioridad a la expedición de las resoluciones que decidieron los procedimientos de clarificación, solicitó a la entidad agraria que procediera a surtir la notificación personal de dichos actos administrativos. Señala que la entidad remitió comunicaciones a la dirección registrada en el certificado de existencia y representación legal de la sociedad, en las cuales únicamente se informó la expedición de las decisiones que resolvieron los recursos de reposición, sin que tales comunicaciones constituyeran –a su juicio– las

308 DECRETO 2663 DE 1994, Artículo 5. “Notificación. La resolución inicial se notificará personalmente al Procurador Agrario, al presunto propietario y a quienes tuvieren constituidos otros derechos reales sobre el inmueble. Si agotadas las diligencias necesarias no fuere posible realizar la notificación en forma personal a los interesados, el notificador dejará constancia de ello en el informe respectivo indicando los motivos que le impidieron realizarla, y el instituto procederá a emplazarlos, mediante edicto que durará fijado (5) días en lugar público de las Oficinas del Incora donde se tramite el procedimiento y por el mismo término en la Secretaría de la Alcaldía Municipal donde se halle situado el inmueble. Adicionalmente, el notificador del Instituto fijará una copia del edicto en la puerta o sitio de acceso al inmueble, salvo que se le impidiere hacerlo, de lo cual dejará constancia escrita que se agregará al expediente. Cumplidas las anteriores formalidades, si los interesados no se presentan dentro de los tres (3) días siguientes a la desfijación del edicto, se les designará un curador ad litem (…)”.

309 Folio 88 al 114 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

310 Folio 115-145 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

311 Folio 212 al 324 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

312 Folio 317 al 320 Cuaderno de Pruebas (Exp. 47316)

citaciones formales previstas en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo para que el interesado compareciera a notificarse personalmente.

Afirma que, sin haber expedido los oficios citatorios exigidos por la ley ni acreditado su envío por correo certificado, la entidad procedió a fijar edictos para notificar las resoluciones, lo cual configuró, en su criterio, notificaciones indebidas o inexistentes. Con fundamento en ello, concluye que los actos administrativos no adquirieron firmeza y que cualquier actuación de ejecución adelantada sin que mediara notificación personal resultaría ilegal.

Frente al reproche examinado, la Sala reitera –como se expuso en el análisis del cuarto problema jurídico– que las eventuales irregularidades advertidas en el trámite de notificación no poseen la entidad suficiente para desvirtuar la eficacia de los actos administrativos demandados ni para cuestionar su firmeza. En efecto, aunque no obra prueba concluyente del agotamiento estricto de las citaciones en los términos del artículo 44 del CCA, tampoco se demostró que la sociedad interesada hubiera permanecido en una situación de desconocimiento real y material respecto de las decisiones que resolvieron los recursos de reposición.

Conviene recordar que la notificación, conforme a la sistemática del CCA –Decreto Ley 01 de 1984–, constituye un requisito de eficacia y oponibilidad del acto administrativo, mas no un presupuesto de existencia o validez intrínseca. Su finalidad es garantizar que el destinatario conozca el contenido de la decisión para ejercer los mecanismos de defensa previstos por el ordenamiento. De ahí que la jurisprudencia constante de esta Corporación haya sostenido que la irregularidad en la notificación solo adquiere relevancia invalidante cuando comporta una afectación real del derecho de defensa o impide el ejercicio oportuno de los recursos o acciones procedentes³¹³.

Tal afectación no se configura en el asunto bajo examen. Por el contrario, la Sala advierte que la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. promovió en tiempo las acciones de revisión agraria contra los actos administrativos expedidos dentro de los procedimientos de clarificación, estructurando cargos específicos, cuestionando la valoración probatoria, la identificación predial y la interpretación normativa efectuada por la autoridad agraria. Esa actuación procesal demuestra un conocimiento pleno, cierto y efectivo del contenido, alcance y fundamentos de las decisiones administrativas.

En ese orden, se activa la previsión contenida en el artículo 48 del CCA, según la cual, aun cuando la notificación no se haya surtido con el lleno de las formalidades legales, la decisión produce efectos cuando el interesado, dándose por suficientemente enterado, consiente en ella o utiliza oportunamente los recursos legales. La denominada notificación por conducta concluyente no es una ficción procesal, sino un mecanismo de saneamiento orientado a privilegiar la efectividad del derecho de defensa sobre el rigorismo formal. Su aplicación exige verificar el conocimiento real del acto y el ejercicio de los medios de contradicción, circunstancias que en este caso se encuentran plenamente acreditadas.

Adicionalmente, no puede perderse de vista que la parte actora no demostró que la supuesta irregularidad en la notificación le hubiera impedido interponer recursos

313 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de agosto de 2012. Exp. No.: 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358)

administrativos ni acudir a la jurisdicción en tiempo, ni que hubiera sufrido una restricción material en la posibilidad de controvertir las decisiones. Por el contrario, ejerció de manera amplia y argumentada el control jurisdiccional, lo que evidencia que la finalidad constitucional de la notificación –garantizar el debido proceso– se cumplió efectivamente.

En consecuencia, aun cuando se admitiera la existencia de una falencia formal en el procedimiento de notificación personal o por edicto, dicha irregularidad quedó saneada por la notificación por conducta concluyente de la sociedad interesada, sin que se configure afectación sustancial alguna del derecho de defensa ni quebrantamiento del debido proceso. Por tanto, no resulta jurídicamente viable sostener que los actos administrativos carecieron de firmeza o que las actuaciones posteriores fueran ilegales por ausencia de notificación personal, razón por la cual el cargo formulado no tiene vocación de prosperidad.

Conclusiones

En cuanto al primer cargo relativo al carácter privado de los once (11) predios, se estableció que la parte actora estructuró su tesis sobre dos ejes: (i) la existencia de un título originario –la merced colonial de 1637 sobre las “Tierras de Loba”– y una supuesta secuencia de actos traslaticios que se prolongaría hasta 1949, y (ii) una cadena registral posterior basada en anotaciones producto de una “falsa tradición”, de la cual afirmó derivar su condición de sucesora de una posesión irregular, por adquisiciones efectuadas en 2007 y 2011.

Sobre el primer eje, la Sala estableció que se probó la existencia del título originario derivado de la merced de 1637 y que, para 1788, las 200 caballerías figuraban en cabeza de Gonzalo Josef de Hoyos. No obstante, no se acreditó la continuidad de la tradición –título y modo– con posterioridad. La escritura pública núm. 36 de 1914 no protocolizó transferencia de dominio, sino legajos históricos, y los manuscritos relativos al marquesado aludían a prerrogativas nobiliarias sin identificar dominio predial concreto. Desde 1909 y 1913 la titularidad aparece fragmentada y contradictoria, con declaraciones de dominio incongruentes respecto del globo original. Así, aunque el título existió, perdió eficacia por la ruptura de la cadena traditicia y la ausencia de soporte registral idóneo conforme a los artículos 749 y 756 del Código Civil.

También se constató que, desde 1913, ya se discutía el carácter baldío del predio de mayor extensión y que esa incertidumbre persistió. Ninguna actuación posterior restableció la continuidad del dominio privado. El abandono atribuido a American Colombian Corporation en 1949 reforzó, a la luz del conjunto probatorio, la consolidación del dominio eminente del Estado.

En cuanto al segundo eje, la Sala verificó que los folios de matrícula de varios de los once predios se originaron en la protocolización de declaraciones extrajuicio sobre mejoras en baldíos o en inscripciones vinculadas a antecedentes de igual naturaleza. A partir de allí se estructuró una cadena de falsa tradición que culmina con las adquisiciones de Aportes San Isidro S.A.S. en 2007 y 2011. En ninguno de los predios el asiento primigenio deriva de un derecho real de dominio debidamente acreditado.

La Sala precisó que la naturaleza jurídica del bien no depende de la denominación registral, sino de la posibilidad de demostrar dominio privado conforme al régimen legal. La falsa tradición no sanea la ausencia de título ni suple la falta de adjudicación estatal o de sentencia declarativa oponible al Estado. Quien no acredita dominio no puede transmitirlo.

Asimismo, recordó que desde 1887 la tradición inmobiliaria exige inscripción del título, y que solo la información registral idónea prueba dominio. Los relatos históricos o compilaciones sin respaldo registral suficiente no satisfacen esa carga. En el caso concreto, las pruebas aportadas no demostraron una cadena válida e ininterrumpida de dominio.

En consecuencia, el material probatorio no respalda la tesis de propiedad privada constante sobre los once predios. Por el contrario, evidencia ocupaciones y mejoras con sucesivas anotaciones de falsa tradición, sin adjudicación ni acreditación de dominio válido. La actuación de clarificación se ajustó al marco normativo aplicable y el cargo no prospera.

En relación con el segundo cargo, atinente a la supuesta configuración de una presunción de propiedad privada derivada de la explotación económica de los predios, se concluye que no se acreditó vulneración alguna del régimen jurídico aplicable ni desconocimiento de la carga probatoria por parte de la administración. En primer término, se estableció que el proceso de clarificación iniciado en 2010 se rige por la Ley 160 de 1994 y no por la Ley 200 de 1936, conforme a las reglas sobre vigencia de la ley en el tiempo. En consecuencia, la administración no estaba obligada a aplicar la presunción en los términos amplios propuestos por la demandante, sino a verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el régimen vigente.

En segundo lugar, aun bajo la Ley 200 de 1936, la ocupación y explotación económica no consolidaban por sí mismas el dominio, sino que podían servir de fundamento para solicitar adjudicación. En el expediente no obra acto alguno de adjudicación que hubiera desvirtuado la presunción de baldío en favor del Estado. Tampoco se acreditó que la demandante cumpliera, por sí misma, el término mínimo de ocupación exigido por el artículo 69 de la Ley 160 de 1994, pues al inicio del trámite apenas contaba con poco más de tres años desde la adquisición de los derechos en 2007.

Asimismo, la prueba testimonial practicada no desvirtúa las conclusiones administrativas. Los declarantes se refirieron al predio denominado “Las Pavas” y no a los once predios individualizados objeto del presente proceso. Sus afirmaciones dan cuenta de una explotación ganadera prolongada, de un intento fallido de negociación con el Estado en 2006 y de una venta posterior en 2007, pero no acreditan título traslaticio inscrito ni cadena de dominio específica respecto de los inmuebles aquí examinados.

Finalmente, las pruebas dirigidas a demostrar explotación económica –incluido el dictamen pericial sobre inversiones en palma– carecen de incidencia decisoria, dado que los requisitos para acceder a la adjudicación de baldíos son concurrentes y acumulativos. La ausencia del presupuesto temporal de ocupación torna irrelevante el análisis de los demás elementos. En consecuencia, no se configuró presunción de propiedad privada ni expectativa legítima de adjudicación

en favor de la demandante, y la actuación administrativa de clarificación se ajustó al marco normativo aplicable, sin que pueda predicarse irregularidad o vicio de motivación alguno.

En relación con el tercer cargo, la Sala determinó que el INCODER no desconoció el objeto ni el alcance del procedimiento de clarificación, ni aplicó indebidamente el artículo 65 de la Ley 160 de 1994. En primer lugar, la Sala precisó que el análisis de la situación jurídica de los predios debía efectuarse conforme a la legislación agraria vigente al momento de iniciarse el trámite, esto es, la Ley 160 de 1994. Bajo ese marco normativo, el procedimiento de clarificación tiene por finalidad establecer si un bien pertenece al Estado o a un particular y, únicamente en caso de acreditarse propiedad privada, facilitar su saneamiento.

Del examen del acervo probatorio se estableció que, aunque en 1637 existió una merced de tierras sobre el globo denominado “Tierras de Loba”, la continuidad del dominio privado se desdibujó desde finales del siglo XIX y, para comienzos del siglo XX, el predio matriz había sido abandonado y fragmentado en ocupaciones sin respaldo en título inscrito vigente. Desde entonces, no se acreditó acto de adjudicación ni cadena de dominio ininterrumpida que permitiera enlazar jurídicamente la situación actual con el título originario.

La valoración del material registral permitió advertir que las inscripciones posteriores dieron lugar a una cadena de “falsa tradición”, sin que los ocupantes promovieran la adjudicación estatal necesaria para consolidar dominio privado. En tales condiciones, no se evidenció que la administración hubiera transformado un asunto de formalización registral en declaratoria de baldío; lo que se verificó fue la inexistencia de un título eficaz capaz de desvirtuar la presunción de dominio estatal.

También se estableció que, al momento en que Aportes San Isidro S.A.S. adquirió derechos en 2007 y 2011, los antecedentes registrales permitían advertir que se trataba de mejoras inscritas bajo falsa tradición, sin soporte en título traslaticio otorgado por el Estado ni en tradición inscrita con aptitud para transmitir el dominio.

En consecuencia, se concluyó que el INCODER actuó dentro del ámbito de sus competencias al exigir la acreditación estricta de propiedad privada conforme al régimen vigente y, ante su ausencia, declarar la naturaleza baldía de los predios. No se configuró desviación del objeto del procedimiento ni vicio de motivación, sino aplicación coherente de la Ley 160 de 1994 con fundamento en la valoración integral de las pruebas.

En relación con el cuarto problema jurídico, la Sala estableció que el procedimiento de clarificación no estuvo afectado por irregularidades sustanciales capaces de comprometer su validez. En primer lugar, se verificó que el trámite se adelantó conforme a la Ley 160 de 1994 y al Decreto 2663 de 1994: se surtió la fase preliminar de recaudo registral y catastral, se expidieron y notificaron las resoluciones de apertura, se garantizó la publicidad mediante su inscripción y se desarrolló la etapa probatoria, incluida la inspección ocular con intervención técnica. No se evidenció omisión de etapas esenciales ni quebrantamiento del diseño procedimental.

En segundo término, no prosperó el reproche relativo a la supuesta sustitución del dictamen del IGAC por un informe interno. En el expediente obran tanto el dictamen pericial rendido por el IGAC como el informe de inspección elaborado por funcionarios del INCODER. El primero fue trasladado para contradicción sin que fuera objetado; el segundo cumplió la función de sistematización y contraste de información en campo. No se acreditó, en consecuencia, que la entidad hubiera prescindido de la pericia decretada ni que hubiera fundado la decisión en un insumo carente de soporte técnico.

En cuanto a las inconsistencias técnicas alegadas (áreas, linderos, uso de información de terceros o exigencias normativas), la Sala advirtió que tales divergencias no constituyen, por sí mismas, vicio invalidante y, en todo caso, no inciden en la ratio decidendi de los actos: la ausencia de título idóneo para acreditar dominio privado en los términos del artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Respecto de la notificación de las decisiones que resolvieron los recursos de reposición, se identificó un defecto formal en la secuencia prevista en el CCA; sin embargo, este quedó saneado por notificación por conducta concluyente de la sociedad demandante, dado que tuvo conocimiento efectivo de los actos y ejerció oportunamente el control jurisdiccional, sin que se configurara indefensión material.

Finalmente, tampoco se acreditó omisión en la valoración probatoria. Las escrituras relativas a la posesión y la Resolución 305 de 2010 de la autoridad ambiental no acreditan dominio ni suplen la exigencia legal de título traslaticio o cadena de tradición apta para desvirtuar la presunción de bienes baldíos. Por tanto, aun apreciadas, no tenían la virtualidad jurídica de modificar la decisión adoptada. En consecuencia, la Sala concluyó que el procedimiento se desarrolló con observancia de las garantías esenciales y que los cuestionamientos formulados no desvirtúan la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.

En relación con el quinto problema jurídico, la Sala estableció que el INCODER no incumplió el deber de identificar y alinderar plenamente las áreas objeto de clarificación, previsto en el artículo 12, numeral 2, del Decreto 2663 de 1994. En el expediente obra el dictamen pericial rendido por el IGAC, practicado con levantamiento en campo, uso de GPS, redacción técnica de linderos y contraste con información registral y catastral. Dicho dictamen fue incorporado formalmente y trasladado para contradicción, sin que la parte actora lo objetara por error grave. No se acreditó que la entidad se hubiera apartado de esa experticia ni que la hubiera sustituido indebidamente.

Por su lado, el informe de inspección ocular elaborado por funcionarios del INCODER no reemplazó la pericia, sino que constituyó una verificación complementaria dentro de las facultades instructoras de la administración. La identificación física de los predios se construyó con base en una metodología multifuente: trabajo de campo, revisión de matrículas inmobiliarias, fichas catastrales y documentos aportados por las partes. Las inconsistencias señaladas por la demandante (áreas, superposición de polígonos o diferencias cartográficas) no evidencian incumplimiento del deber legal, sino dificultades propias de una zona caracterizada por ocupaciones sucesivas y dispersión catastral, precisamente el supuesto que justifica el procedimiento de clarificación.

Por último, el informe técnico aportado por la actora, aunque proveniente de una profesional idónea, se sustentó exclusivamente en fuentes documentales y cartográficas, sin reconocimiento in situ, lo que limita su fuerza demostrativa frente a una diligencia técnica practicada directamente sobre el terreno. En consecuencia, no se demostró vulneración del deber de identificación plena ni privilegio indebido de información de terceros. El cargo, por tanto, no está llamado a prosperar.

En relación con el sexto problema jurídico, la Sala determinó que no se configuró vulneración del debido proceso por la ausencia de notificación durante la visita previa practicada antes de expedirse las resoluciones de inicio.

Al punto, el artículo 2° del Decreto 2663 de 1994 establece una etapa preliminar orientada exclusivamente al recaudo y verificación interna de información – estudio documental y visita previa– con el fin de establecer si existen fundamentos para abrir formalmente el procedimiento de clarificación. Se trata de una fase de trámite, sin efectos decisorios ni declarativos sobre el derecho de dominio, razón por la cual la norma no impone deber de notificación o citación a los presuntos titulares en ese momento.

Las garantías de publicidad, contradicción y defensa se activan jurídicamente con la expedición de la resolución de inicio, acto que marca el nacimiento formal del procedimiento y que sí debe notificarse a los interesados. En el caso concreto, dichas resoluciones fueron notificadas, y la sociedad actora ejerció plenamente su derecho de defensa: intervino en la etapa probatoria, solicitó y aportó pruebas, conoció y pudo controvertir el dictamen pericial y presentó recursos en sede administrativa.

En consecuencia, aun cuando los hechos constatados en la visita previa sirvieron como insumo para la apertura del trámite, tales elementos pudieron ser discutidos dentro del procedimiento formalmente iniciado. Por tanto, no se acreditó indefensión material ni afectación sustancial del debido proceso, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.

Finalmente, en cuanto al séptimo problema jurídico, la Sala determinó que las eventuales irregularidades en el trámite de notificación de las resoluciones que decidieron los recursos de reposición no afectan la firmeza ni la eficacia de los actos administrativos.

Al respecto, la parte actora sostuvo que la entidad no expidió las citaciones formales previstas en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y que, sin agotar ese trámite, acudió indebidamente a la notificación por edicto. Aun cuando en el expediente no obra prueba concluyente del cumplimiento estricto de la secuencia prevista en el artículo 44 del CCA, ello no conduce, por sí solo, a la ineficacia de los actos.

En efecto, la notificación, conforme al régimen del Decreto Ley 01 de 1984, constituye un requisito de eficacia, más no de existencia ni de validez intrínseca del acto administrativo. Su finalidad es garantizar el conocimiento del acto para ejercer defensa. En este caso, no se acreditó desconocimiento real ni indefensión material. Por el contrario, la sociedad Aportes San Isidro S.A.S. promovió oportunamente las acciones de revisión agraria, formuló cargos concretos contra

las decisiones administrativas y desarrolló una defensa técnica amplia. Esa conducta demuestra conocimiento efectivo del contenido y alcance de los actos.

En tales condiciones, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo: aun cuando la notificación no se hubiere practicado con el rigor formal previsto en la ley, la decisión produce efectos cuando el interesado, dándose por suficientemente enterado, ejerce oportunamente los medios de impugnación. Se configura, entonces, la notificación por conducta concluyente, mecanismo que sanea la eventual irregularidad formal en el trámite comunicativo. En el caso concreto, no se acreditó que la supuesta falencia hubiera impedido a la parte actora interponer recursos o acudir en tiempo a la jurisdicción. Por el contrario, ejerció de manera efectiva los mecanismos de control previstos por el ordenamiento. En consecuencia, no se desvirtúa la firmeza de los actos administrativos ni la legalidad de las actuaciones subsiguientes, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.

Otras decisiones

Teniendo en cuenta que el despacho sustanciador, mediante auto de 15 de marzo de 2016³¹⁴, decretó una medida cautelar innominada de carácter conservativo dirigida a mantener el statu quo del estado de los inmuebles objeto de controversia, decisión que fue reiterada en auto de 12 de diciembre de 2017³¹⁵, conviene recordar que, durante el trámite del proceso, se promovió un incidente de desacato con ocasión de su presunto incumplimiento. Dicho incidente culminó con los autos de 13 de abril y 5 de junio de 2026³¹⁷, mediante los cuales se declaró y confirmó, respectivamente, la existencia de un desacato concurrente por parte de Aportes San Isidro S.A.S. y ASOCAB, al encontrarse acreditadas actuaciones materiales incompatibles con el mandato de conservación de la situación fáctica existente al momento del decreto de la cautela. Tales decisiones evidenciaron que la medida permaneció vigente y desplegó plenos efectos durante el trámite del proceso judicial, así como la necesidad de preservar la integridad material de los predios mientras se definía de manera definitiva la controversia sobre su naturaleza jurídica. En ese contexto, corresponde ahora definir su situación a la luz de lo resuelto en la presente providencia.

En el curso del proceso, la Sala concluyó que no prosperan las pretensiones de la demanda, por cuanto no se demostró la ilegalidad de los actos administrativos mediante los cuales el INCODER dio inicio, adelantó y decidió los procedimientos especiales de clarificación de la propiedad rural respecto de los once predios objeto de la presente controversia, ni de aquellos que resolvieron los recursos interpuestos. En particular, se estableció que no obran títulos idóneos ni

314 Archivo electrónico identificado con certificado F0B38BC6522A52A1 32EE5BD35FDBEC34 8A6592613430B29A E7DAAA382627C17A, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

315 Archivo electrónico identificado con certificado C46B1BB424265F44 FAA0AD49B2B7CA91 A9A709D2C0F10335 73EF1E117740F6E1, ubicado en el índice 419 del Expediente Digital, en el aplicativo Samai.

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suficientes para acreditar la existencia de propiedad privada sobre dichos inmuebles, conclusión que coincide con la fundamentación que sostuvo las decisiones administrativas de clarificación de la propiedad de los bienes rurales.

Desaparecido, entonces, el supuesto fáctico y jurídico que dio lugar a la adopción de la medida cautelar –consistente en la protección de los inmuebles mientras se definía su situación legal–, se impone ordenar su levantamiento, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

De otra parte, conforme a lo previsto en el artículo 17 del Decreto 2663 de 1994³¹⁸, cuando esta Corporación, en el marco de la acción de revisión agraria, niegue las pretensiones de la demanda promovida contra la legalidad de los actos administrativos que decidieron un procedimiento de clarificación de la propiedad rural, deberá remitirse el original y copia de la providencia a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos competente, para su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo.

En el presente caso, al haberse desestimado las pretensiones de las demandas y mantenerse la legalidad de los actos administrativos de clarificación, procede ordenar la remisión de esta sentencia a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, Bolívar, para que se inscriba en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria de los predios denominados “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar, con el fin de asegurar su publicidad y oponibilidad frente a terceros. En tal sentido, así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

Condena en costas

El artículo 188 del CPACA prevé que en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, con excepción en los asuntos en los que se ventile un interés público; y en ese orden de ideas, dispone que la liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.³¹⁹ Así las cosas, el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil fijaba las reglas para la condena en costas y señalaba en sus numerales 1° y 2° que se debía condenar en costas a la parte vencida en el proceso, condena que debía incluir las agencias en derecho.

Bajo este entendido, la Sala condenará en costas a la parte accionante, Aportes San Isidro S.A.S., dado que sus pretensiones fueron desestimadas en este contencioso. Para tal efecto, la Secretaría de esta Sección realizará la correspondiente liquidación y tasación, debiendo considerar que se fijan agencias en derecho por un monto de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento en el que es proferida esta sentencia, con fundamento en el numeral

318 DECRETO 2663 DE 1994. Artículo 17. “Inscripción en el registro. Ejecutoriada la resolución por la cual se decide el procedimiento de clarificación de la propiedad y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o ésta fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se enviará original y copia de la providencia a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva, con el fin de que se inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente para efectos de publicidad ante terceros”.

319 Normatividad aplicable al caso concreto debido a que la presentación de la demanda se realizó con anterioridad a la entrada en vigencia del Código General del Proceso, esto es, antes del primero (1) de enero de dos mil catorce (2014).

3.1.1 del Acuerdo 1887 de 2003³²⁰ expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: LEVANTAR la medida cautelar innominada de carácter conservativo dirigida a mantener el statu quo del estado de los inmuebles objeto de controversia, decretada mediante auto de 15 de marzo de 2016 y reiterada en auto de 12 de diciembre de 2017, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR el original y copia de la presente sentencia a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Magangué, Bolívar, para su inscripción en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria de los predios denominados “Mejoras La Bonanza”, “El Recreo”, “Estrella de Belén”, “Mejoras Las Mercedes”, “Bella Vista”, “Mejoras El Tesoro”, “Terreno”, “El Trébol”, “El Delirio”, “Mejoras El Roblar” y “La Esperanza”, ubicados en los municipios de El Peñón y San Martín de Loba, departamento de Bolívar, con el fin de garantizar su publicidad y oponibilidad frente a terceros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2663 de 1994 y lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: CONDENAR en costas a la sociedad demandante, Aportes San Isidro S.A.S., la cuales serán liquidadas por la Secretaría de la Sección Tercera, con unas agencias en derecho fijadas en diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de esta sentencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Magistrado

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Magistrada

GE1

320 “3.1. ASUNTOS. 3.1.1. Única instancia. Sin cuantía: Hasta diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes”.