SUSPENSION PROVISIONAL - Generalidades. Naturaleza. Requisitos formales y sustanciales / MEDIDA CAUTELAR - Suspensión provisional. Generalidades
La suspensión provisional es una medida cautelar que pretende la suspensión de los efectos del acto administrativo, en procura de la protección de derechos subjetivos o en general a la legalidad. Para su procedencia deben tenerse en cuenta los siguientes parámetros de índole formal y sustancial: a. La medida cautelar debe ser solicitada y sustentada en la demanda o en escrito separado a ella de modo expreso: No vale su simple enunciación genérica, sino que, como requisito de procedibilidad, debe ser sustentada su formulación; siempre de manera previa a la admisión de la misma. b. Si la acción es la de simple nulidad (art. 84 C.C.A.), basta con que se acredite la infracción manifiesta del acto o actos acusados de preceptos normativos de rango superior. Dicha discrepancia, a efectos de que proceda efectivamente la medida, debe ser directa y apreciable de bulto, es decir, perceptible por el juez sin necesidad de recurrir a instrumentos hermenéuticos o análisis probatorios. Queda a salvo, eso si, la posibilidad de que la infracción manifiesta de normas superiores pueda deducirse de documentos públicos aportados con la demanda. c. Si la acción es distinta a la de nulidad, además de señalar o indicar la violación de la ley en sentido material, debe probarse, al menos sumariamente, el posible perjuicio o detrimento que generaría la aplicación del acto o actos demandados, y cuya suspensión se pretende. d. Los efectos del acto no han debido materializarse de manera total, pues, de lo contrario, la procedencia de la medida cautelar queda obstaculizada, puesto que el acto se ha cumplido y ha generado la totalidad de sus efectos, por lo que carecería de objeto y sentido la medida cautelar. Similar circunstancia acontece cuando la medida se formula frente a una norma derogada, puesto que ésta, al no encontrarse produciendo los efectos respectivos, la medida cautelar se torna improcedente por sustracción de materia. Nota de Relatoria: Ver Auto de 18 de julio de 2002, exp. 22477, C.P. Alier E. Hernández Enríquez. Consejo de Estado, auto de 21 de enero de 1999, exp. 15111, C.P. Ricardo Hoyos Duque.Sentencia de 18 de julio de 2002, exp. 22477, C.P. Alier E. Hernández Enríquez
ACCION DE REVISION - Suspensión provisional. Prueba sumaria del perjuicio / SUSPENSION PROVISIONAL - Acción de revisión. Baldíos. Prueba sumaria del perjuicio / BALDIO - Determinación
Como quiera que la acción ejercida es distinta a la de simple nulidad - en este caso la de revisión de actos de definición de baldíos-, no le basta al peticionario con enunciar, simplemente, la disposición que considera trasgredida sino que resulta indispensable, según las exigencias del numeral 3 del artículo 152 del C.C.A., acompañar, con la solicitud de suspensión, al menos prueba sumaria del perjuicio alegado por la sociedad demandante. En efecto, la acreditación al menos sumaria del perjuicio constituye requisito formal indispensable a efectos de abordar la confrontación normativa que supone la medida cautelar; no es posible, por lo tanto, analizar de fondo la procedencia de la medida cautelar (suspensión provisional del acto demandado), sino se acredita, al menos sumariamente, el perjuicio que, de ejecutarse el acto demandado, podría generar u ocasionar para el demandante. Adicionalmente, no se evidencia una manifiesta infracción entre el acto acusado y el texto constitucional del artículo 25 de la Carta Política, por cuanto el hecho de que el Estado determine la naturaleza de baldío de un inmueble, no constituye causa suficiente para predicar una violación o trasgresión al citado principio constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá, D.C. siete (7) de febrero de dos mil siete (2007).
Radicación número: 11001-03-26-000-2006-00057-00(33214)
Actor: EXCURSIONES ROBERTO LAMAITRE SUCESORES Y CIA. S. EN C.
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL –INCODER-
Referencia: ACCION DE REVISION
Procede la Sala a decidir sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional, presentadas por la sociedad Excursiones Roberto Lamaitre Sucesores y Cia. S. en C. contra las resoluciones Nos. 0172 de 27 de marzo de 2002, 110 de 25 de febrero de 2003, 00694 de 28 de octubre de 2005, y 1232 de 17 de julio de 2006 proferidas por el INCORA – hoy INCODER-.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
El 19 de septiembre de 2006, la sociedad demandante, a través de apoderado judicial, presentó acción de revisión de que trata el numeral 9 del artículo 128 del C.C.A., con el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones principales:
“Principales:
“1. Pido a la Corporación la revisión integral de las resoluciones Nos. 0172 de 27 de marzo de 2002 y 110 de 25 de febrero de 2003 proferidas por la Regional del INCORA (Bolívar), que dieron inicio al proceso de recuperación de Baldíos en el predio poseído por “EXCURSIONES ROBERTO LEMAITRE – SUCESORES - & Cia. S. C.”, localizado en la Isla Pirata, de las Islas del Rosario, aproximadamente a 35 kilómetros al suroeste de Cartagena, frente a la isla actualmente llamada Barú, en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, en comprensión territorial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Departamento de Bolívar, y de las No. 0694 de 28 de octubre de 2005 y 1232 de 17 de julio de 2006, emitidas ambas, por la Oficina de Enlace Territorial No. 2 de INCODER; para que se establezca lo siguiente:
“a. Si durante el trámite administrativo hubo desconocimiento de las pruebas aportadas las cuales acreditan propiedad privada frente al dominio de la Nación.
“b. Si durante el trámite administrativo de Recuperación de Baldío Reservado se violaron por parte del INCORA, y posteriormente por parte de INCODER, los artículo (sic) 46 y 47 del decreto reglamentario 2664 de 1994.
“2. Pido la revisión de los actos administrativos proferidos por el INCORA y posteriormente por el INCODER, por incumplimiento de lo ordenado en el fallo de H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub Sección B, de mayo 2 de 2001, en la sentencia de Acción de Cumplimiento, expediente AC No. 00-0619, confirmada por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Expediente No. ACU-25000-23-26-000-2001-0619-01, No, interno 935 en fallo de 6 de junio de 2001. El texto de la sentencia en cuestión explícitamente, ordena el cumplimiento de normas que se concretan en la Clarificación, Deslinde y Recuperación de Baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, en los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, lo cual se ha explicado a fondo en la demanda.
“3. Pido además, que se haga esta revisión de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 0694 de 28 de octubre de 2005 y 1232 de 17 de junio de 2006, proferidas por la Oficina de Enlace Territorial No. 2 del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural “INCODER”, las demás, correspondientes al trámite de Recuperación de Baldíos en la Isla Pirata, de las del Rosario, de nombre “HOTEL ISLA PIRATA”, poseída por mi representado, por desconocimiento, entre otros aspectos señalados en el texto principal, de lo contemplado en la causal tercera del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
“4. Pido que, como consecuencia de la revisión solicitada, declare nulo todo el trámite de recuperación de Baldíos en el predio de mi poderdante, iniciado, mediante resoluciones Nos. 0172 de 27 de marzo de 2002 y 110 de 25 de febrero de 2003 proferidas por “INCORA” Regional Bolívar.
“5. PIDO que se ordene al “INCODER”, el cumplimiento estricto y secuencial del fallo proferido por el Honorable Tribunal Administrativo en la sentencia de Acción de Cumplimiento Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente No. ACU-25000-23-26-000-2001-0619-01, No. Interno 935 en fallo de 6 de junio de 2001. Confirmada en su integridad por el Honorable Consejo de Estado. El fallo a que me refiero ordenó la Clasificación, el Deslinde y La Recuperación de los terrenos que conforman el “...Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo...”
“(...)” (fls.108 a 110 cdno. ppal. – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original).
Como sustento fáctico de la demanda, expuso, en síntesis, los siguientes hechos:
a) Mediante resoluciones Nos. 0172 de 27 de marzo de 2002 y 110 de 25 de febrero de 2003, el Instituto de Colombiano de Reforma Agraria (Regional Bolívar), inició proceso de recuperación de baldios indebidamente ocupados, en un predio de propiedad de la sociedad actora.
b) A través de la resolución 694 de 28 de octubre de 2005, el Instituto de Desarrollo Rural “INCODER”, decidió el procedimiento administrativo antes mencionado, en el sentido de declarar la ocupación indebida sobre el lote de terreno denominado “Isla Pirata” y, consecuencialmente, disponer su entrega material al Estado.
c) En contra de la citada resolución se interpuso recurso de reposición – único procedente-, el cual fue desatado, mediante resolución 1232 de 17 de julio de 2006 por la cual se confirmó la decisión original.
d) Los actos administrativos antes señalados ordenan la devolución del inmueble en el término máximo de 3 meses, con claro desconocimiento de títulos traslaticios de dominio que acreditan la propiedad privada sobre el terreno que se pretende reivindicar como baldío.
e) Con los actos administrativos censurados se vulnera, claramente, el derecho al trabajo de todos los asociados que integran el ente societario demandante,
De otra parte, fundamentó la solicitud de suspensión provisional de las resoluciones números 00694 de 28 de octubre de 2005 y 1232 de 17 de julio de 2006, con fundamento en el artículo 25 de la Carta Política, en tanto que, en su criterio, de materializarse los efectos jurídicos de dichos actos, se vería afectado el derecho fundamental al trabajo de quienes trabajan en el Hotel Isla Pirata, así como el de los socios de la sociedad Excursiones Roberto Lemaitre & Cia. S. en C.
II. CONSIDERACIONES
1. La admisión de la demanda
Como quiera que, en el caso concreto, se cumplen la totalidad de requisitos necesarios para la admisión (artículo 139 C.C.A.) de la acción de revisión, de que trata el artículo 128 numeral 9 ibídem, se admitirá la demanda de la referencia, en relación con las resoluciones números 00694 de 28 de octubre de 2005 y 1232 de 17 de julio de 2006.
En lo concerniente a la solicitud de revisión de las resoluciones números 0172 de 27 de marzo de 2002, 110 de 25 de febrero de 2003, debe precisarse lo siguiente:
a) Los citados actos administrativos no fueron acompañados con la demanda.
b) Son actos de trámite, en tanto que, con los mismos, según se desprende del libelo inicial, se dio origen a la actuación administrativa que culminó con la expedición de las resoluciones números 00694 de 28 de octubre de 2005 y 1232 de 17 de julio de 2006.
c) De aceptarse la posibilidad de que fueran susceptibles de revisión, es posible concluir, prima facie, que la acción se encuentra caducada, como quiera que la acción de revisión de que trata el artículo 128 numeral 9 del C.C.A. debe ser interpuesta dentro de los términos fijados por el numeral 5 del artículo 136 ibídem, precepto normativo que establece:
“Art. 136.- modificado artículo 44 ley 446 de 1998. Caducidad de las acciones.
“(...) 5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos.
“(...)”
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la acción será rechazada frente a las resoluciones números 0172 de 27 de marzo de 2002 y 110 de 25 de febrero de 2003.
Ahora bien, en la medida en que la demanda dirigida en contra de las resoluciones Nos. 00694 de 28 de octubre de 2005 y 1232 de 17 de julio de 2006, fue interpuesta en tiempo, y con cumplimiento de los postulados legales, la Sala abordará la solicitud de suspensión provisional elevada en contra de los mencionados actos administrativos – actos definitivos-.
2. La suspensión provisional de los actos administrativos como medida cautelar en el proceso contencioso
El artículo 152 del C.C.A establece como requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos los siguientes:
“1º) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida;
2º) Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud;
3º) Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.
La suspensión provisional es una medida cautelar que pretende la suspensión de los efectos del acto administrativo, en procura de la protección de derechos subjetivos o en general a la legalidad.
Para su procedencia deben tenerse en cuenta los siguientes parámetros de índole formal y sustancial:
a. La medida cautelar debe ser solicitada y sustentada en la demanda o en escrito separado a ella de modo expreso: No vale su simple enunciación genérica, sino que, como requisito de procedibilidad, debe ser sustentada su formulación; siempre de manera previa a la admisión de la misma.
b. Si la acción es la de simple nulidad (art. 84 C.C.A.), basta con que se acredite la infracción manifiesta del acto o actos acusados de preceptos normativos de rango superior. Dicha discrepancia, a efectos de que proceda efectivamente la medida, debe ser directa y apreciable de bulto, es decir, perceptible por el juez sin necesidad de recurrir a instrumentos hermenéuticos o análisis probatorios. Queda a salvo, eso si, la posibilidad de que la infracción manifiesta de normas superiores pueda deducirse de documentos públicos aportados con la demanda.
c. Si la acción es distinta a la de nulidad, además de señalar o indicar la violación de la ley en sentido material, debe probarse, al menos sumariamente, el posible perjuicio o detrimento que generaría la aplicación del acto o actos demandados, y cuya suspensión se pretend.
En relación con este requisito, la Sala ha puntualizado:
“El legislador ha establecido ciertos requisitos para la prosperidad de la medida cautelar de la suspensión provisional por cuanto ante todo se presume la legalidad de los actos administrativos y por ello es indispensable que quien pretenda desvirtuarla asuma su carga de prueba (art. 177 C. de P. C.) y demuestre en forma sumaria el perjuicio grave que la ejecución de los actos demandados le causa o le pudiera causar en el futuro, exigencia contenida en el ordinal 3º. del artículo 152 del C.C.A. y sobre la cual no es suficiente la simple conjetura de un perjuicio o que éste pueda suponerse en forma más o menos razonada por el juzgador, omisión que sería suficiente para denegar la suspensión provisional solicitada (negrillas fuera de texto).
d. Los efectos del acto no han debido materializarse de manera total, pues, de lo contrario, la procedencia de la medida cautelar queda obstaculizada, puesto que el acto se ha cumplido y ha generado la totalidad de sus efectos, por lo que carecería de objeto y sentido la medida cautela.
Similar circunstancia acontece cuando la medida se formula frente a una norma derogada, puesto que ésta, al no encontrarse produciendo los efectos respectivos, la medida cautelar se torna improcedente por sustracción de materia.
3. Caso concreto – análisis específico de la petición de suspensión provisional de la resolución 1232 de 17 de julio de 2006
Establecida la competencia en el asunto concreto para decidir de fondo la solicitud de suspensión provisional de la norma censurada, asume la Sala el estudio de la medida cautelar solicitada con la demanda.
a. Para la parte demandante la suspensión de la resolución 1232 de 17 de julio de 2006, tiene como finalidad la de prevenir la materialización de un desalojo hasta que esta Corporación resuelva, definitivamente, sobre la legalidad de la misma.
En criterio de la parte actora, con la medida cautelar se protegería el derecho fundamental al trabajo, de los socios de la sociedad y de sus dependientes – trabajadores-.
b. Sin embargo, en el asunto sub exámine para la Sala no se configuran los presupuestos necesarios para que proceda la medida cautelar, por las siguientes razones:
- Como quiera que la acción ejercida es distinta a la de simple nulidad - en este caso la de revisión de actos de definición de baldíos-, no le
basta al peticionario con enunciar, simplemente, la disposición que considera trasgredida sino que resulta indispensable, según las exigencias del numeral 3 del artículo 152 del C.C.A., acompañar, con la solicitud de suspensión, al menos prueba sumaria del perjuicio alegado por la sociedad demandante.
En efecto, la acreditación al menos sumaria del perjuicio constituye requisito formal indispensable a efectos de abordar la confrontación normativa que supone la medida cautelar; no es posible, por lo tanto, analizar de fondo la procedencia de la medida cautelar (suspensión provisional del acto demandado), sino se acredita, al menos sumariamente, el perjuicio que, de ejecutarse el acto demandado, podría generar u ocasionar para el demandante.
- Adicionalmente, no se evidencia una manifiesta infracción entre el acto acusado y el texto constitucional del artículo 25 de la Carta Política, por cuanto el hecho de que el Estado determine la naturaleza de baldío de un inmueble, no constituye causa suficiente para predicar una violación o trasgresión al citado principio constitucional.
En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,
RESUELVE:
Primero. Por reunir los requisitos legales admítese la reforma de la demanda presentada por la parte demandante, en el asunto de la referencia, precisando que los actos administrativos censurados son las resoluciones números 00694 de 28 de octubre de 2005, y 1232 de 17 de julio de 2006 proferidas por el INCORA – hoy INCODER-.
Segundo. Notifíquese personalmente esta providencia al Señor Gerente General del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – “INCODER” o a quien haga sus veces y al Agente del Ministerio Público.
Tercero. Fíjese en lista por el término legal.
Cuarto. Solicítense al INCODER los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de las resoluciones números 00694 de 28 de octubre de 2005, y 1232 de 17 de julio de 2006.
Quinto. Niégase la solicitud de suspensión provisional formulada en contra de la resolución 1232 de 17 de julio de 2006 proferidas por el INCORA – hoy INCODER-., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Sexto.- Recházase la demanda respecto de las resoluciones números 0172 de 27 de marzo de 2002 y 110 de 25 de febrero de 2003, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente de la Sala
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
ENRIQUE GIL BOTERO
