Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 16671 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA (SUBSECCIÓN B)

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C.,  quince (15) de noviembre de dos mil once (2011)

Radicación número: 11001-03-26-000-1999-00035-01(16671)

Actores: MIGUEL MORENO RAMOS

Demandado: INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE

Asunto: Asuntos contractuales (apelación sentencia)

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parta actora en el proceso de la referencia, contra la sentencia de 14 de mayo de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera.

En la sentencia apelada, que será confirmada por los motivos que se expondrán en la parte considerativa, se decidió negar las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones

El 6 de abril de 1995, por intermedio de apoderado judicial e invocando la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el señor Miguel Moreno Ramos, formuló demanda en contra del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte –en adelante también IDRD-, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERO: Que son nulas las Resoluciones números 0227 del 13 de octubre de 1994 y 02252 del 22 de noviembre de 1994, proferidas por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, mediante las cuales se decretó y confirmó la CADUCIDAD del contrato de arrendamiento 039 de 1992 suscrito entre la mencionada entidad, como arrendadora, y Miguel Moreno Ramos, como arrendatario, ordenándose la restitución de los inmuebles arrendados, así como haciendo efectiva la póliza de garantía número 9300139 de fecha 14 de Julio de 1992, expedida por la compañía de Seguros del Estado, y otras declaraciones inherentes a dicho acto, como la orden de entrega a través de las autoridades de Policía, inhabilitación del contratista, etc.

SEGUNDO: Condenar, como consecuencia, de la declaración de nulidad impetrada, al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, a pagar al señor MIGUEL MORENO RAMOS el valor de los perjuicios de orden material que le fueron ocasionados con el acto administrativo expresado, así como los perjuicios morales, los cuales se estiman así: Los materiales en la suma de CINCUENTA MILLONES DE PESOS M/CTE, ($50.000.000,oo) y los morales en la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS ($10.000.000,oo), o las cantidades que resulten probadas en el proceso o que se liquiden, si la condena es ingenere, conforme el procedimiento indicado por el Artículo 308 del C. de P. Civil.

TERCERO: Disponer que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos de los artículo 176 y 177 del C.C.A.”

2. Los fundamentos de hecho

Los hechos narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes:

2.1. El 14 de abril de 1992, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte celebró el contrato de arrendamiento n.° 039 con el señor Miguel Moreno Ramos de los parqueaderos Norte y Sur del Estadio Nemesio Camacho el “Campín”, con término de duración de 5 años, canon de $2.500.000,oo mensuales para el primer año e incremento anual del 25%.

2.2. Transcurrido más de dos años, sin que se hubiese presentado divergencia entre las partes, a excepción de un llamado de atención injustificado por la existencia de una caseta de venta de gaseosa y tinto, sorpresivamente el IDRD le solicitó al arrendatario la entrega de los parqueaderos, en virtud de la necesidad de celebrar un contrato en relación con todo el complejo deportivo, Estadio Nemesio Camacho el “Campín”, el Coliseo Cubierto el “Campín”, el estadio “El Campincito” y todos los terrenos aledaños, para lo cual se sostuvieron conversaciones entre las partes y se ofreció por el IDRD una eventual indemnización.

2.3. Inexplicablemente y demostrando abuso de las funciones, el IDRD profirió la Resolución número 0227 de 13 de octubre de 1994, mediante la cual declaró la caducidad administrativa del contrato de arrendamiento, ordenando la restitución de los inmuebles arrendados, así como haciendo efectiva la póliza de garantía número 9300139 de fecha 14 de julio de 1992, expedida por la compañía de Seguros del Estado, y haciendo otras declaraciones inherentes a dicho acto, como la orden de entrega a través de las autoridades de Policía, inhabilitación del contratista, etc., decisión que fue confirmada mediante la Resolución n°. 02252 de 22 de noviembre de 1994.

2.4. Contra la resolución mencionada que declaró la caducidad del contrato de arrendamiento y pese a que en esta tan sólo se indicó que procedería únicamente el recurso de reposición, se interpusieron los recursos de reposición y apelación, teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículos 288 inciso final del Código Fiscal del Distrito, en concordancia con el artículo 55 del C.C.A., los cuales fueron negados.

2.5. Ante la grave situación en la que se puso al arrendatario, éste acudió a la acción de tutela como mecanismo transitorio, obteniendo en sentencia de 13 de diciembre de 1994, proferida por el Juez Sexto Civil del Circuito, el amparo de su derecho al debido proceso y en consecuencia la suspensión del cumplimiento de la Resolución número 0227 de 13 de octubre de 1994, a fin de que en el término de 4 meses ejerciera la acción respectiva contra el citado acto administrativo.  

3. Normas violadas y concepto de la violación

La parte actora considera violados los artículos 18 a 24 del Decreto Ley 222 de 1983; 2, 6, 25, 58 y 124 de la Constitución Política; 285 a 289 del Código Fiscal de Bogotá, en concordancia con los artículos 50 y 55 del Código Contencioso Administrativo.

Adujo que las anteriores disposiciones fueron desconocidas porque en el acto administrativo no se indicó la causal en la que se fundamenta la declaración de caducidad del contrato ni se dio la razón para hacer las afirmaciones sobre hechos que motivan la decisión, es decir, por inexistencia de la causal invocada para decretarla. Además, agregó que, ante lo anterior, se procedió con falsa motivación porque los hechos expuestos en la resolución no son ciertos y no se respetó el derecho al trabajo.    

3. Intervención del litis consorte necesario

Seguros del Estado S.A., vinculado en calidad de litis consorte necesario de la parte activa, presentó escrito coadyuvando los términos de la demanda. Así mismo, formuló las siguientes pretensiones adicionales: (i) que se declarara el incumplimiento del contrato de arrendamiento 039 de 1992 por parte del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, y (ii) que se declarara que no ocurrió el riesgo asegurado en la póliza de cumplimiento del contrato.

4. La oposición del demandado

Previa admisión, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones; aceptó algunos hechos, negó otros y se atuvo a lo que resultara probado sobre los demás.

A su juicio el señor Miguel Moreno Ramos no cumplió a cabalidad lo estipulado en el literal a) de la cláusula primera del contrato 039 de 1992, toda vez que no prestó en forma eficiente el servicio permanente con doble vigilancia durante los días en que se realizaban los espectáculos en el estadio Nemesio Camacho “El Campín”, reduciendo la capacidad de los parqueaderos; cambió la destinación del bien arrendado instalando casetas para la venta de comestibles, así como para el funcionamiento de un montallantas y un taller; y demolió una parte del cerramiento del parqueadero norte contraviniendo las cláusulas primera y sexta.

Enfatizó que no accedió a conceder el recurso de apelación contra el acto administrativo que declaró la caducidad, dado que este recurso no cabía por cuanto su naturaleza jurídica era la de un instituto del orden descentralizado del distrito y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del C.C.A.

Formuló la excepción de legalidad del acto acusado, dado que las causas a que se hace alusión en el acto administrativo demandado consistieron en el incumplimiento por parte del señor Miguel Moreno Ramos de las obligaciones contraídas en el contrato de arrendamiento y la decisión se tomó con el lleno de los requisitos legales para el efecto, previstos en el artículo 64 del Decreto Ley 222 de 1983.

4. Actuación procesal

4.1. Mediante providencia de 11 de mayo de 1995 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, decisión esta última que fue impugnada y luego confirmada por esta Corporación en auto de 30 de mayo de 1996.

4.2. Por auto de 12 de febrero de 1996 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las documentales que se acompañaron con la demanda y su contestación y las demás solicitadas por la partes.

4.3. En auto de 8 de agosto de 1997, se ordenó citar a las partes a diligencia de conciliación, la cual se efectuó el 29 de enero de 1998, sin que se lograra un acuerdo conciliatorio.  

4.4. Mediante auto de 23 de febrero de 1998 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.

4.4.1. La parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda acerca de la inexistencia de las causales o causas expuestas en los actos administrativos demandados, por cuanto no encajan en las previstas en el artículo 286 del Código Fiscal de Bogotá, tal y como dan cuenta los testimonios rendidos en el proceso, pues se trata de hechos baladíes y producto de la imaginación del director que luego fue acusado por irregularidades, dado el interés que tenía en entregar los parqueaderos a la sociedad arrendadora del estadio, del coliseo cubierto, del “Campincito”, etc. en virtud de un contrato celebrado, aparentemente, en forma irregular. Por lo anterior, solicitó declarar la nulidad de las resoluciones motivo de la demanda al haber sido expedidas en forma ilegal y carentes de motivación, sin sujeción a las normas del Código Fiscal de Bogotá.

4.4.2. Seguros del Estado S.A., solicitó acceder a las pretensiones de la demanda debido a que se encuentran fundamentadas en las pruebas practicadas dentro del proceso, de acuerdo con las cuales el señor Moreno Ramos dio cumplimiento a sus obligaciones pactadas en el contrato de arrendamiento y por el contrario la entidad demandada no hizo lo propio, incurriendo en un error en la motivación del acto en que declaró la caducidad de aquél.

5. La sentencia impugnada

El Tribunal a quo en la sentencia de 14 de mayo de 1998 impugnada, luego de realizar el planteamiento general de la cuestión litigada, el desarrollo del proceso y el análisis de la prueba recaudada, negó las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos:

Que no era cierto que la resolución que declaró la caducidad no contenga las razones de hecho que le sirven de fundamento.

Que no se demostró hecho alguno que permita concluir que la decisión impugnada se profirió por razones diversas a las contenidas en su texto; por el contrario, estas aparecen probadas con los documentos que forman parte de los antecedentes administrativos y con la afirmación de los testigos.

Que no había lugar a la apelación dentro de la actuación administrativa surtida, pues quien profirió el acto administrativo fue el director de un instituto descentralizado, sometido a control de tutela, pero no a un control jerárquico, de manera que no procedía dicho recurso.

Que, finalmente, no había lugar a resolver las pretensiones de la aseguradora porque ésta no tenía facultades de acumular nuevas pretensiones y, aún en el caso de que fuera litis consorte necesario, tal posibilidad no se puede ejercer a través del mecanismo procesal de la contestación de la demanda, pues si se quiere ampliar y acumular al debate otras controversias, es menester una demanda en el sentido buscado y no simplemente la expresión de ello; agregó que, como la aseguradora no es parte del contrato de arrendamiento, carece de interés para pedir la declaratoria de incumplimiento del mismo.

6. La impugnación

Inconforme con la sentencia, el demandante mediante escrito de 3 de junio de 1998 presentó recurso de apelación contra la misma, con el fin de que fuera revocada, el cual sustentó el 26 de enero de 200.

Afirmó que el fallo de primera instancia fue proferido sin tener en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso a instancia de la parte actora, según el cual se demuestra que las resoluciones carecen de fundamento legal por inexistencia de las causales invocadas para decretar la caducidad del contrato de arrendamiento.

Sostuvo que los hechos que el instituto adujo como motivación no tuvieron ocurrencia, son imaginarios y se fundamentan en pruebas ineficaces producidas por la misma entidad demandada, tales como fotografías, de manera que no aparecen demostrados mediante prueba eficaz.

Añadió que, en cambio, la parte actora probó, con los testimonios que fueron practicados, que las resoluciones fueron proferidas en forma ilegal por ausencia de motivación y por circunstancias no sucedidas ni demostradas en el proceso, dado que de las declaraciones se infiere que el arrendatario ha cumplido a cabalidad con todos los requisitos exigidos para la formal ejecución del contrato y que no es cierta la ausencia de atención o desaseo o presencia de vallas publicitarias o casetas dentro de los parqueaderos.

Concluyó, finalmente, que la parte actora acreditó por medios de prueba legales y jurídicamente eficaces la inexistencia de las causales para el decreto de la caducidad del contrato de arrendamiento y la falsa motivación de los actos demandados.

7. Actuación en segunda instancia

7.1. El recurso de apelación presentado fue admitido en auto de 9 de febrero 2001, por haber sido interpuesto y sustentado oportunamente.

7.2. Mediante providencia de 16 de marzo de 2001, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público con el fin de que rindiera concepto, si a bien lo tenían.

7.2.1. La parte demandante presentó escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en la sustentación del recurso, añadiendo que la anulación de los actos acusados es necesaria por las sanciones impuestas, mas no para la cesación de la ejecución del contrato por haberse ya vencido su término de duración, asistiéndole al instituto, por tanto, el derecho de intentar la acción restitutoria si es que considera que existe la causal, pero sin que para el efecto pueda ella hacer uso de la declaración de caducidad.

7.2.2. Por su parte, la demandada insistió en lo expuesto en sus intervenciones para oponerse a las pretensiones, afirmando que el señor Miguel Moreno Ramos incumplió el contrato, pues se demostró dentro del proceso que prestó en forma ineficiente el servicio de parqueadero durante los días en que se han realizado espectáculos en el estadio, alteró la infraestructura de uno de los inmuebles (violando la cláusula 10 letra f. del contrato 039/92) para instalar casetas de venta de comestibles, lo cual implicó una modificación en el cerramiento del parqueadero; utilizó espacio para implementar un montallantas, reparar vehículos, alquilar carpas, mesas, sillas y andamios (incumpliendo la letra a. de la cláusula primera que contempla el objeto del contrato número 039/92); explotó publicitariamente el espacio de parqueaderos y los sitios aledaños presentaban descuido, desaseo y deterioro en el piso y en los muros (incumpliendo con la cláusula 6 del contrato 039/92). Por consiguiente, concluyó que no era cierto que la resolución que declaró la caducidad del contrato careciera de fundamento, toda vez que las razones contenidas en su texto se encuentran probadas.

8. Intervención del Ministerio Público

El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar el fallo impugnado.

Observó que tanto el IDRD como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca soportaron su decisión, casi exclusivamente, en unas fotografías que de acuerdo con las resoluciones demandadas, fueron aportadas previamente a la expedición de los actos por el Subdirector Técnico de la entidad demandada, elementos que no tienen la validez que en vía gubernativa y en primera instancia jurisdiccional se les otorgó y carecen del efecto demostrativo indicado, toda vez que además de ser una prueba elaborada por la demandada no existe claridad sobre su autor ni sobre la fecha en que fueron tomadas.

No obstante, y luego de valorar los testimonios, consideró que si bien se desvirtuaban la mayoría de los hechos en que se sustentó la declaratoria de caducidad del contrato, no sucedía lo mismo en relación con la construcción del baño en el parqueadero sur y la caseta de comestibles en el parqueadero norte, hechos que hicieron parte de la motivación de los actos acusados y sobre los que no existe prueba en contrario que desvirtúe las razones expuestas para la declaratoria de caducidad.

Por lo anterior, concluyó que no se acreditó vicio alguno respecto de los actos demandados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala confirmará la sentencia del a quo, para lo cual abordará el análisis de los siguientes aspectos: 1) la competencia; 2) el objeto de la acción y el motivo de la apelación; 3) la idoneidad de la acción y el término para intentarla; 4) el contrato de arrendamiento n.° 039 de 1992 celebrado entre las partes y su régimen jurídico; 5) la facultad excepcional de declarar la caducidad administrativa del contrato; y 6) la validez de los actos administrativos demandados que declaran la caducidad.

1. Competencia

La Sala destaca que es competente para conocer de la apelación dentro de este proceso por tratarse de un asunto de naturaleza contractual, competencia que tiene su fuente en lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y por el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, contenido en el Acuerdo 58 de 1999 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003), en el que se distribuyen los negocios por Secciones.

Adicionalmente, precisa la Sala que le corresponde resolver el recurso de apelación en consideración a que la providencia apelada fue proferida en proceso de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor (perjuicios materiales) asciende a la suma de $50.000.000, y la mayor cuantía para la fecha de presentación de la demanda -el 6 de abril de 1995- era de $9.610.000, lo cual comportaba que el proceso se tramitara en primera instancia ante los Tribunales Administrativos y en segunda instancia ante el Consejo de Estado, circunstancia que no había variado para la fecha de presentación del recurso de apelación el 3 de junio de 1998, época para la cual la mayor cuantía en un proceso de naturaleza estatal era de $18.850.000.

2. El objeto de la acción y el motivo de la apelación

Según la demanda se persigue la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte declaró la caducidad del contrato de arrendamiento 039 de 1992 suscrito con el señor Miguel Moreno Ramos y el resarcimiento de los perjuicios de orden material y moral que presuntamente le habrían sido ocasionados a éste. Dos son los cargos esgrimidos por el actor contra dichos actos: (i) violación a los artículos 285 a 289 del Código Fiscal del Distrito de Bogotá en concordancia con el artículo 50 del C.C.A., y (ii) por estar falsamente motivados.

La demandada se opuso a las pretensiones pues considera que el acto administrativo de caducidad se encuentra ajustado a la ley, dado que el contratista incumplió sus obligaciones.

El Tribunal a quo negó las pretensiones de la demanda, al encontrar que no se habían desvirtuado los hechos con base en los cuales se profirieron los actos demandados.

En el recurso de apelación el actor insiste en los argumentos expuestos en sus intervenciones y censura la providencia del a quo con fundamento en que no tuvo en cuenta el acervo probatorio recaudado en el proceso, del cual se desprende que los actos administrativos demandados carecen de fundamento legal por inexistencia de las causales invocadas para decretar la caducidad del contrato de arrendamiento e incurrir en falsa motivación.

De acuerdo con lo anterior, el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala estriba en establecer si están demostrados los hechos que configuran los cargos de ilegalidad formulados por el actor en contra de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales el IDRD declaró la caducidad del contrato de arrendamiento número 039 de 1992.

Para desatar el recurso se estudiará, siguiendo la temática arriba propuesta, en primer término, el régimen de derecho aplicable al contrato fuente del litigio, en segundo término, los alcances del ejercicio del poder exorbitante que se controvierte y, en tercer término, se entrará a resolver el caso concreto, previa la cuestión procesal que se abordará a continuación.

3. La idoneidad de la acción y el término para intentarla

Como se desprende del acápite anterior la sociedad actora afirmó en la demanda que ejercía la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, cabe anotar que de acuerdo con la jurisprudencia decantada por la Corporación no puede el demandante elegir a su arbitrio cualesquiera de las acciones que el Código Contencioso Administrativo ha consagrado para controlar los actos, los hechos, omisiones, las operaciones y los contratos (artículo 83 ejusdem), sino que debe sujetarse a los supuestos fácticos que desencadenan la procedibilidad de cada una de ellas (artículos 84 a 88 in fine); así, la Sala, ha sostenido en forma reiterada que:

“[T]ratándose del examen jurisdiccional de los actos administrativos, las acciones procedentes serán, según el caso, las de los artículos 84 y 85; si de los hechos, omisiones u operaciones administrativas, o de la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, la procedente será la prevista por el artículo 86, y cuando la controversia se origina en un contrato (…) el camino a seguir lo establece el artículo 87…

Igualmente, precisa la Sala que cuando se invoca una denominación equivocada de la acción, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución Política y a fin de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, el juez está autorizado para interpretar la demanda y ordenar al actor en sede de su admisión que la corrija en relación con el cauce legal adecuado (art. 143 C.C.A.

, o si aparecen en la demanda nítidos los supuestos que se enmarcan en determinada acción darle el curso o trámite legal que le corresponda, siempre que la misma se haya interpuesto en término oportuno y sobre la base de que en el contencioso administrativo las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales se tramitan a través del mismo proceso ordinario (art. 206 ibídem), todo esto con el fin de evitar un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda.

En este sentido, se advierte que aun cuando la demanda se presentó en ejercicio de la acción de simple nulidad e invocando el artículo 84 del C.C.A., el actor pretende, de una parte, la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 0227 de 13 de octubre de 1994 y 02252 de 22 de noviembre de 1994, proferidas por el Instituto Distrital de Recreación y el Deporte, mediante las cuales se decretó y confirmó la caducidad del contrato de arrendamiento 039 de 1992; y de otra parte, como consecuencia de dicha declaración, que se condene a la entidad demandada al pago de una indemnización a su favor por perjuicios materiales y morales, es decir, que las súplicas giran en torno al contrato celebrado y a su ejecución, como que él se constituye en el eje y común denominador de la causa que las sustenta.

Por consiguiente, de la simple lectura de las pretensiones de la demanda, descarta la Sala el ejercicio de una acción de simple nulidad, dado que no es intención del actor la protección exclusiva del orden jurídico en aras del interés general, sino que posee un interés directo y subjetivo en la decisión de fondo que se adopte (resarcimiento de perjuicios).

Así, en aplicación de la teoría de fines y móviles, es claro que la acción instaurada es la consagrada en el artículo 87 ibíde

, es decir, la de controversias contractuales, medio de control idóneo para cuando se interpuso la demanda el 6 de abril de 1995, según ya lo había indicado la jurisprudencia y lo reafirmó el artículo 77 de la Ley 80 de 199

, con el fin de conocer la nulidad de los denominados actos contractuales, o sea aquellos que según la doctrina y la jurisprudencia son expedidos una vez celebrado el contrato y con ocasión o motivo de su ejecución o liquidación y cuya existencia no se concibe sin la existencia de aquél, naturaleza que ostenta el acto que se impugna en el sub lite, esto es, el que decreta la caducidad del contrato de arrendamiento n°. 039 de 1992.

En efecto, de conformidad con lo señalado por la Sección en anteriores oportunidades la acción de controversias contractuales es la procedente cuando se pretenda dirimir un litigio derivado del contrato estatal:

“[S]i el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual  (se subraya).

Es decir, los actos administrativos contractuales, expedidos por la entidad pública contratante durante la ejecución o cumplimiento o liquidación del contrato (caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación), al no ser concebidos sin la existencia del mismo, deben ser impugnados mediante la acción de controversias contractuales, tal y como así lo confirmó en otra oportunidad la Sección al señalar que:

 “[L]a acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, comprende no sólo las controversias derivadas de la existencia, nulidad o incumplimiento del contrato estatal, sino que también es la vía procesal idónea para impugnar los actos administrativos proferidos con motivo u ocasión de la actividad contractual, tal como lo definió expresamente la Ley 80 de 1993 (artículo 77 inciso 2º) y luego la modificación introducida al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, por el artículo 32 de la Ley 446 de 199

.

En suma, se está en presencia de una acción de controversias contractuales y no de simple nulidad de un acto administrativo, como erróneamente lo señaló el actor, no obstante lo cual esa equivocación formal no impide conocer de fondo, toda vez que según se infiere de las pretensiones y los hechos de la demanda la misma se subsume en el contenido del artículo 87 C.C.A. que contempla aquélla.

En armonía con lo anterior, el término para intentar la acción de controversias contractuales en este caso estaba contemplado en el artículo 136 del C.C.A. -en su versión del art. 23 Decreto 2304 de 1989-, es decir, era de dos años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento. La jurisprudencia de la Corporación había definido que en los contratos de ejecución sucesiva (obras, servicios, arrendamiento) y aquellos que requirieran ser liquidados (como cuando se declara la caducidad del contrato), el término para demandar con ocasión de cualquiera de las incidencias que se presentaran en la relación negocial, apenas empezaba a computarse desde la liquidación del contrato o la finalización del término en que debió hacers

. Para la realización de la liquidación, también señaló la jurisprudencia que si bien el Decreto Ley 222 de 1983 no había precisado tiempo alguno dentro del cual debía agotarse dicha etapa, las partes tenían cuatro meses para hacerla de mutuo acuerdo a partir del vencimiento del plazo de ejecución del contrato o dentro del término por ellas acordad

 y, luego la Administración debía proceder a liquidarlo unilateralmente dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento de los términos para hacer la liquidación de mutuo acuerd

.

Como corolario de lo expuesto, y pese a que en el expediente no obra constancia de que se hubiese liquidado del contrato, la Sala observa que la demanda fue interpuesta en tiempo, porque para la fecha en la cual se presentó, 6 de abril de 1995, no había transcurrido la totalidad del plazo legal de dos años para ejercer la acción, teniendo en cuenta que las Resoluciones números 0227 y 02252, cuya nulidad se depreca, fueron expedidas el 13 de octubre y del 22 de noviembre de 1994 y quedaron en firme el 25 de noviembre de ese añ

.

4. El contrato de arrendamiento n.° 039 de 1992 celebrado entre las partes y su régimen jurídico

4.1. Muestra el acervo probatorio que el 14 de mayo de 1992, entre el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, en calidad de arrendadora, y el señor Miguel Moreno Ramos, en calidad de arrendatario, se celebró el contrato que denominaron de arrendamiento n.° 039/92 (copia auténtica a fls. 1 a 6 cd. 4). Según la cláusula primera con el siguiente objeto:

“El instituto concede en arrendamiento y el arrendatario recibe al mismo título los parqueaderos Norte y Sur del Estadio Nemesio Camacho 'El Campín', a fin de que sean explotados comercialmente de acuerdo con las tarifas que para tal efecto establezca la Secretaría de Gobierno Distrital, dentro de los siguientes parámetros: a) servicio permanente de doble vigilancia durante los días que se realicen los espectáculos en el estadio Nemesio Camacho “El Campín”. b) servicio de parqueo por horas de acuerdo con las tarifas autorizadas por la Secretaría de Gobierno. c) servicio de parqueo y vigilancia por mensualidades. d) servicio de garaje y vigilancia nocturna”.

Los linderos del inmueble arrendado, de conformidad con la cláusula segunda, son:

“Parqueadero Norte del Campín. Por el norte, en extensión de 128 metros con zona verde del Coliseo Cubierto “El Campín”, por el sur, en extensión de 91 metros, con la calzada del estado Nemesio Camacho el Campín y con 27,40 mts. con zona reservada a la Policía Nacional, ubicada dentro del mismo parqueadero; por el oriente, en extensión de 124,85 mts. con la calzada del Estadio el Campincito; por el occidente, que es su frente con 71 metros con la carrera 30 (avenida ciudad de Quito) y con 34.7 metros con zona de la Policía Nacional y 19.15 mts. con la zona correspondiente al parqueadero del Instituto. Parqueadero Sur del Campín. Por el Norte en extensión de 124,1 mts. con la avenida 24 y 36.6 mts. con el lote desocupado que se encuentra dentro del parqueadero; por el sur, en extensión de 157.7 mts. con la calle 53 B; por el oriente, en extensión de 24,7 mts. con la carrera 28 y en extensión de 27 mts. con lote desocupado que se encuentra dentro del parqueadero; por el occidente en extensión de 37.5 mts. con la avenida 30 o ciudad de Quito.”

El plazo de duración del contrato se pactó en 5 años contados a partir de su perfeccionamiento y se fijó su valor en $30.000.000 correspondiente al primer año de explotación, con un canon mensual inicial de $2.500.000 que debían ser cancelados dentro de los 5 primeros días de cada mes y el cual se incrementaría anualmente en el 25%, según las cláusulas tercera y cuarta.

En la cláusula sexta se estipularon como obligaciones especiales del arrendatario:

“El contratista en la ejecución del presente contrato deberá cumplir con las siguientes obligaciones: a) suministrar el personal necesario para el funcionamiento de los parqueaderos, así como legalizar la situación laboral del personal y asumir el pago de las prestaciones sociales de acuerdo con las disposiciones legales vigentes; b) prestar el servicio de acuerdo con el objeto del contrato, acogiéndose a las normas que dicte la Alcaldía Mayor. c) Responsabilizarse por el cuidado y vigilancia de los vehículos que ingresen a los parqueaderos. d) Mantener en perfecto estado de limpieza, tanto el parqueadero como los sitios aledaños. e) Prestar con solicitud y eficiencia el servicio de parqueadero. f) Efectuar mejoras cuando las necesidades lo requieran, previa autorización del Instituto. g) El arrendatario asume la responsabilidad por todo acto o hecho que cause perjuicio a terceros, imputables (sic) a su culpa, comprometiéndose a indemnizar los daños causados por tal motivo, quedando de tal manera eximido el Instituto de toda responsabilidad frente a terceros. h) A la terminación unilateral del contrato o al vencimiento del mismo, el arrendatario tendrá que restituir el inmueble en el estado en que lo recibió, salvo el deterioro natural y estará obligado a indemnizar los perjuicios ocasionados”.

Así mismo, se convino en la cláusula séptima las facultades de terminación, modificación e interpretación unilaterales, de conformidad con los artículos 18 a 24 del Decreto Ley 222 de 1983 y el artículo 301 del Código Fiscal del Distrito de Bogotá.

En la cláusula novena se acordó que el “Instituto se reserva todos los derechos para la explotación publicitaria, la cual se efectuará a través de vallas y avisos dentro de los parqueaderos.”

Finalmente, en la cláusula décima primera se pactó la caducidad en los siguientes términos:

“Se consagra la caducidad administrativa, conforme a lo establecido en el artículo 285 del Código Fiscal del Distrito y se declarará aquella de acuerdo con las causales previstas en el artículo 286 del mismo Código, la providencia que declare la caducidad administrativa se notificará tanto al Contratista como al garante. PARAGRAFO PRIMERO: Efectos de la caducidad, una vez ejecutoriada dicha providencia producirá la terminación inmediata del presente contrato y el Instituto podrá exigir el pago de las garantías establecidas, además de los efectos consagrados en el artículo 285 del Código Fiscal. PARAGRAFO SEGUNDO: La declaratoria de caducidad, se hará conforme al artículo 288 del Código Fiscal y producirá los efectos del artículo 287 de la misma obra.”  

4.2. De acuerdo con la fecha de celebración del contrato de arrendamiento n.° 39, esto es, el 14 de mayo de 1992, el régimen jurídico sustancial aplicable está informado por los artículos 5 de la Ley 19 de 198

 y 1 del Decreto Ley 222 de 198

, normas por cuya inteligencia los contratos que celebraran los municipios y sus establecimientos públicos, como es el caso del Instituto Distrital para la Recreación y el Deport, se debían someter a la ley en lo que tuviera que ver con tipos de contratos, su clasificación, definición, efectos, responsabilidades, terminación, principios generales en materia de terminación, modificación e interpretación unilaterales, inhabilidades e incompatibilidades; y, en cambio, en lo atinente a los requisitos para su formación, adjudicación y celebración se sujetaban a las disposiciones fiscales expedidas por los Concejos y demás autoridades locales competente.

En vigencia del Decreto Ley 222 de 1983, el contrato de arrendamiento celebrado por unas de las entidades públicas sujetas a su ámbito de aplicación, según el artículo 1 ibídem, resultaba ser un contrato de derecho privado de la administración, por oposición a los de derecho administrativo, en el entendido de que no estaba enlistado en el artículo 16 de dicha normativa.

En sentencia de 10 de noviembre de 2005 (exp. 13.920, a propósito del contrato de arrendamiento celebrado por la Administración en los tiempos en que rigió el Decreto Ley 222 de 1983, la Sección precisó:

a)  Se trata de un contrato de derecho privado de la administración, pues, por no haber sido calificado por la propia ley como contrato administrativo, se enmarca en la regla general dispuesta por el inciso 2, del artículo 16 del Decreto 222 de 1983.

b)  Admite el pacto de la cláusula exorbitante de caducidad, lo cual se deduce del parágrafo del art. 17 y del art. 60 ibídem.

c) En cuanto al régimen jurídico del contrato de arrendamiento, es necesario integrar varias normas. De una parte, el inciso 2 del artículo 16 ejusdem dispone que los contratos de derecho privado de la administración “...en sus efectos estarán sujetos a las normas civiles, comerciales y laborales, según la naturaleza de los mismos, salvo en lo concerniente a la caducidad.” De otra, según el artículo 80 del mismo estatuto, los contratos que él regula  -incluye el arrendamiento-  se rigen por ese estatuto; mientras que los demás se rigen por las normas generales o especiales vigentes para  los mismos. Y, por último, el artículo 156 ibídem dispone que “[p]ara todos los efectos legales la celebración del contrato de arrendamiento por entidades públicas, no constituye acto de comercio.”

Por consiguiente, en vigencia del Decreto Ley 222 de 1983, el contrato de arrendamiento tenía un régimen especial, diferenciado de la materia comercial, dado que sus artículos 80 y 156 son normas especiales que exceptúan el régimen general de este contrato. Es decir, que en materia de arrendamiento de bienes inmuebles, el Código de Comercio no se aplicaba, por expresa previsión del estatuto de contratación vigente hasta el año de 1993.

d)  En cuanto al plazo de los contratos de arrendamiento, disponía el artículo 157 del Decreto 222, norma especial que prevalece frente a las normas del derecho privado, que no podrá exceder de cinco (5) años, tratándose de bienes inmueble

, plazo al final del cual, los contratos se deben dar por terminados, en virtud de esta causal legal.

Por lo tanto, es claro que existía en el Decreto ley 222 de 1983 un régimen especial para el contrato de arrendamiento de inmuebles del Estado, independientemente de que tuvieran destinación comercial, el cual excluía la aplicación de las normas del Código de Comercio.

En definitiva, al contrato de arrendamiento n.° 039 de 1992, suscrito por el IDRD y el actor con cláusula de caducidad y en vigencia del Decreto Ley 222 de 1983, le son aplicables: (i) las normas de este estatuto en cuanto a los efectos del contrato, las responsabilidades y la caducidad del mismo; (ii) las disposiciones del Código Fiscal de Bogotá en lo relativo a su formación y a las cláusulas reguladas en él, conforme a sus intereses y a las necesidades del servicio, y (iii) las normas del derecho privado sobre el contrato de arrendamiento.

En relación con este régimen compuesto de derecho del contrato, cabe advertir que no se aportó al proceso el Código Fiscal de Bogotá, como lo señalan los artículos 141 del C.C.A. y 188 del C. de P. Civil; no obstante, el mismo aparece almacenado y disponible para consulta en medio electrónico, esto es, almacenado en mensaje de datos en el sitio de la red de Internet o página institucional de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C

, de manera que, siguiendo el criterio jurisprudencial trazado en esta materia, de acuerdo con el cual el juez y los operadores jurídicos pueden acudir a otros elementos y herramientas de publicidad que permiten verificar el contenido de tales normas de carácter territorial con alcance de autenticidad y para todos los efectos legales, ante la realidad de la expansión de la información a través de los medios tecnológicos, la Sala apreciará su contenido en aquellas disposiciones que tienen estricta relación con la materia de apelación, en concordancia con el estatuto de contratación contenido en el Decreto Ley 222 de 1983''.

4.3. Ahora bien, en las voces del artículo 1973 del Código Civil “[el] arrendamiento es un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa [arrendador], o a ejecutar una obra o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado [arrendatario]”. La Sala ha extraído de esta definición legal, los siguientes elementos y características del contrato de arrendamiento de cosas:

“…De la precitada definición se deduce que son elementos esenciales del contrato de arrendamiento de bienes los siguientes: -. La concesión del goce o uso de un bien -. El precio que se paga por el uso o goce del bien -. (El consentimiento de las partes

 Del contrato de arrendamiento surge para el arrendador la obligación de entregar el bien y permitir el uso y goce del mismo al arrendatario; para éste surge la obligación de pagar el precio correspondiente al canon por la tenencia del bien, conservarlo conforme al destino del mismo y restituirlo en la oportunidad convenida. Son características del contrato de arrendamiento ser un negocio jurídico bilateral, porque se celebra entre dos sujetos de derecho; oneroso, porque el precio es uno de sus elementos esenciales en cuya ausencia el contrato se torna en comodato; conmutativo, porque es fuente de obligaciones a cargo los dos sujetos contractuales, y de tracto sucesivo, porque es de ejecución periódica, continuada, distribuida en el tiempo ´en el cual las fases individuales de las prestaciones se pueden realizar con vencimiento fijo`… -Subraya la Sala-

Para la doctrina “…el arrendamiento es el contrato en virtud del cual una de las partes se obliga a proporcionarle a la otra el uso y goce de una cosa, durante cierto tiempo, y ésta a pagar, como contraprestación, un precio determinado…

-subraya la Sala-, figura en la cual se tipifica, sin duda, el contrato que se analiza, según se desprende del clausulado relacionado con el objeto y las obligaciones que fueron arriba expuestas.

Importa resaltar que dentro de las obligaciones que emanan del contrato para el arrendatario, se encuentran las de usar la cosa según los términos o el espíritu del contrato (art. 1996 del C.C.); velar por la conservación de la cosa arrendada (art. art. 1997 ibídem); realizar las reparaciones locativas (art. 1998 ejusdem); pagar el precio o renta convenido (arts. 2000 y ss. ídem); y restituir la cosa a la terminación del contrato (art. 2005 y ss. C.C.)

Del análisis de los elementos esenciales del contrato n.° 39 de 1992, concluye la Sala que se trata de un negocio jurídico “arrendamiento” de un bien inmueble del Instituto Distrital para la Recreación y el Deport

 (artículos 387 del Código Fiscal de Bogotá adoptado por acuerdo 6 de 1985 y 1973 Código Civil).

En efecto, el IDRD, mediante el contrato n°. 39, concedió el goce o uso al señor Miguel Moreno Ramos de los inmuebles correspondientes a los parqueaderos Norte y Sur del Estadio Nemesio Camacho “El Campín”, con el objeto de que los destinara comercialmente al servicio de parqueo de vehículos, a cambio de lo cual debía pagar un canon mensual de arrendamiento. Por consiguiente, se reúnen los elementos del contrato de arrendamiento y en él se pactaron obligaciones recíprocas entre las partes, en los términos dispuestos en el artículo 394 del Código Fiscal del Bogotá y 1973 del C.C. que regulan las obligaciones propias del arrendamiento; para la entidad, la de entregar el bien y permitir el uso y goce del mismo al arrendatario y, para éste, la de pagar el precio correspondiente al canon por la tenencia del bien, conservarlo conforme al destino del mismo y restituirlo en la oportunidad convenid

.

En conclusión, es claro para la Sala que puede estudiar el litigio a propósito del citado contrato a la luz de las disposiciones consagradas en el Decreto Ley 222 de 1983 en armonía con el Código Fiscal de Bogotá, teniendo en cuenta que en materia de ejercicio de potestades exorbitantes los municipios se sujetaban en forma prevalente al régimen establecido en dicho estatuto y no a sus regímenes fiscales que en ciertas materias estaban sometidos a aquél.

5. La facultad excepcional de declarar la caducidad administrativa del contrato

La caducidad es considerada la potestad exorbitante que tiene la Administración para terminar unilateralmente un contrato estatal con efectos hacia el futuro, cuando el contratista incumple las obligaciones contraídas o cuando se configura alguna de las causales o eventos contemplados en la le.

Se considera exorbitante, en tanto constituye una posibilidad de terminación anticipada de un contrato celebrado por la Administración, con el fin de garantizar el funcionamiento del servicio y evitar su interrupción o asegurar el desarrollo del mismo, desplazando o removiendo al contratista de manera que pueda asumir aquella directamente la construcción de la obra o la prestación del servicio o por  medio de un tercero que cumpla las exigencias de idoneidad y capacidad necesarias para su ejecución.

El poder exorbitante de caducar el contrato estatal participa de las características propias de las potestades administrativas, es decir, es de orden público, y como tal, inalienable, irrenunciable e intransmisible y de interpretación estricta; goza, por tanto, de autonomía, unilateralidad y proporcionalidad en su adopción, y se ejercita a través de la expedición de actos administrativos debidamente motivados, que pueden ser ejecutados sin necesidad de acudir ante el juez, puesto que involucran el interés públic

. Esta cláusula excepcional al derecho común y las prerrogativas que de ella emanan sólo tienen origen en la ley o con autorización ella, la cual determina la competencia, contenido, requisitos y condiciones de viabilidad para su ejercicio, so pena de ilegalidad  (arts. 6, 121, y 122 C.P.).

En el Decreto Ley 222 de 1983 (arts. 61 a 6), estatuto aplicable al contrato fuente de este litigio, la caducidad se encontraba establecida por la ocurrencia de varios supuestos a saber:

“Artículo 62. De las causales de caducidad.- Como causales de caducidad, además de las especiales, previstas en este estatuto y de las que se tenga por conveniente establecer en orden al exacto cumplimiento del contrato, deben figurar las siguientes:

a. La muerte del contratista, si no se ha previsto que el contrato pueda continuar con los sucesores.

b. Incapacidad física permanente del contratista, certificada por médico legista.

c. La interdicción judicial del contratista.

d. La disolución de la persona jurídica Contratista.

e. La incapacidad financiera del contratista, que se presume cuando se le declara en quiebra, se le abre concurso de acreedores o es intervenido por autoridad competente; igualmente la entidad contratante puede considerar que hay incapacidad financiera cuando el contratista ofrece concordato preventivo, se retrasa en el pago de salarios o prestaciones sociales o es embargado judicialmente.

f. Si a juicio de la entidad contratante, del incumplimiento de las obligaciones del contratista se derivan consecuencias que hagan imposible la ejecución del contrato o se causen perjuicios a dicha entidad.”

De manera armónica, el artículo 286 del Código Fiscal de Bogotá, reprodujo las anteriores causales, pero agregaba una 7 relacionada con la “[l]a negativa del contratista a aceptar o ejecutar las modificaciones que la Administración indique de conformidad con los términos del contrato respectivo.”

Sin embargo, el incumplimiento de las obligaciones del contratista es la causal que traduce más claramente la finalidad la caducidad administrativa de los contratos

, por cuanto como ha sostenido esta Corporación constituye la sanción más drástica que la entidad pública contratante le puede imponer a su contratist, en tanto no sólo entraña el aniquilamiento del contrato con el objeto de lograr los fines perseguidos en el mismo, en condiciones que garanticen la adecuada y continua prestación del servicio, sino que lo inhabilita para celebrar contratos con entidades públicas durante el término fijado en la le

; y tiene una connotación resarcitoria, al implicar el cobro de la cláusula penal pecuniaria pactad

.

En efecto, la declaratoria de caducidad según los artículos 63 y ss. del Decreto Ley 222 de 1983 (recogida actualmente en el citado artículo 18 de la Ley 80 de 1993), en concordancia con los artículos 287 y ss. del Código Fiscal de Bogotá, debía ser proferida por el jefe de la entidad contratante mediante resolución motivada, en la cual se expresaran las causas que dieron lugar a ella y tendría, además de la extinción del vínculo contractual sin indemnización alguna para el contratista,  las siguientes consecuencias: (i) habrá lugar a hacer efectivo el cobro de la cláusula penal pecuniaria pactada y de las multas, para lo cual el acto prestará mérito ejecutivo contra el contratista y las personas que hayan constituido las respectivas garantías (arts. 71 y 72 Dec. 222/83); (ii) en firme la resolución que ha declarado la caducidad de un contrato de arrendamiento, en el que la Administración ha sido arrendadora, la restitución del bien se efectuará por la autoridad policiva del lugar de ubicación del inmueble (art. 63 inc. 2 Dec. 222/83, art. 288 Código Fiscal de Bogotá); (iv) la liquidación del contrato en el estado en que se encuentre (art. 287 Dec. 222/83); y (iii) implica para el contratista la inhabilidad para celebrar contratos con entidades públicas durante cinco (5) años (numeral 2º y parágrafo del artículo 8 del ibídem).

En síntesis, dentro de los límites materiales para el ejercicio de la potestad de declarar la caducidad administrativa del contrato de acuerdo con la causal prevista en la letra f del artículo 62 del Decreto Ley 222  de 1983) se encuentra (i) el incumplimiento de las obligaciones esenciales por parte del contratista ( lo cual excluye  el incumplimiento de obligaciones accesorias o irrelevantes), y (ii) del cual se derivan consecuencias que hagan imposible la ejecución del contrato o se causen perjuicios a la entidad.

En el contrato del sub lite, observa la Sala que las partes al pactar en la cláusula décima primera la caducidad recogieron lo previsto en el artículo 286 y ss. del Código Fiscal y por lo mismo lo consagrado en los artículos 61 y ss. del Decreto Ley 222 de 1983, siendo de aplicación prevalente este último estatuto legal de contratación por tratarse de la cláusula de caducidad de una materia de expresa reserva legal, de manera que las reflexiones anteriores vienen al caso en orden a dilucidar la controversia en cuestión, en particular para revisar la legalidad del ejercicio de dicha facultad extraordinaria.

6) La validez de los actos administrativos demandados que declaran la caducidad

En el marco de la actividad contractual de la Administración, es pacífico el reconocimiento de la existencia de la decisión unilateral y ejecutoria para resolver asuntos durante la ejecución del contrato, con el propósito de lograr la cabal ejecución de su objeto y los fines de interés general que se persiguen con su celebración.

En efecto, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia no reviste mayor discusión la competencia de la Administración para expedir actos administrativos con incidencia en el contrato, tales como el de caducidad, los de terminación, modificación e interpretación unilaterales y el de liquidación, dotados, como los demás, de las presunciones de legalidad y veracidad, pero que, con todo, al afectar la relación negocial pueden causar perjuicios al contratista, quien para buscar el restablecimiento del derecho así violado debe, como atrás se anotó (vid. n°.3), solicitar su nulidad dentro de la propia controversia contractual, porque ese acto no es más que una manifestación unilateral de la conducta contractual de la entidad pública en desarrollo de un poder legal exorbitante e inusual en el derecho privado.

Así las cosas, recuérdese que el acto administrativo es la manifestación unilateral de la voluntad de una autoridad, en ejercicio de una función o potestad administrativa, que contiene una decisión expresada en la forma prevista en la ley, con efectos jurídicos vinculantes para crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones en situaciones generales o particulares para los administrados o para la propia Administració

, y que en el orden jurídico se presume su legalidad, es decir, su veracidad y, además, que fue dictado según la ley y que su contenido es ajustado a derecho, mientras no sean anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (art. 66 C.C.A.. Se trata de una presunción iuris tantum, o sea que admite prueba en contrario, pero por principio sólo puede ser desvirtuada ante el juez administrativo y que fluye, como ha indicado el Consejo de Estado, del principio de legalidad como base de la actividad de la administració

.

Por eso, el acto administrativo debe ser cumplido, obliga a los particulares y permite que la Administración pueda ejecutarlo, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial (artículos 64 y ss. del C.C.A.), pues ya se indicó, su actividad está revestida de una presunción de legalidad de sus actos, que trae aparejado el deber del administrado de dar cumplimiento de los mismos.

La validez y eficacia del acto administrativo, depende de ciertos elementos esenciales, entre ellos, la competencia, la voluntad administrativa, el contenido, los motivos, la finalidad y la forma, y puede ser anulado cuando haya sido expedido con infracción de las normas en que debería fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió (art. 84 C.C.A.).

La presunción de legalidad, de validez o de legitimidad de los actos administrativos, tiene como consecuencia que quien alegue su nulidad, le corresponde desvirtuarla, de manera que traslada al impugnante la carga de demostrarla en juicio, mediante el aporte de los elementos de convicción y pruebas necesarias para el efecto; correlativamente, dispensa a la Administración de estar probando en cada proceso que sus actos cumplen con los requisitos de validez. Dicho de otro modo, este atributo del acto administrativo implica que incumbe a quien pretenda su nulidad demostrar que no cumple con los requisitos de validez (art. 177 C.P.C.

.

En este contexto, sobre la base de que el actor tiene la carga de probar  los vicios de ilegalidad que imputa a los actos administrativos demandados, entrará a estudiar la Sala el caso concreto, así:

6.1. La actuación que dio lugar a la expedición de las resoluciones que declararon la caducidad del contrato

Está demostrado que el Director del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, a través de oficio OJ n.° 09527 de 8 de septiembre de 1993, conminó al contratista arrendatario al cumplimiento de las obligaciones del contrato n°. 039 de 1992, so pena de declararle el incumplimiento parcial del mismo (documento público a fl. 73 cd. 5); al efecto le indicó: “no está usted autorizado para construir o permitir la construcción de casetas para la venta de comestibles como lo hizo en el parqueadero norte del Campín, razón por la cual y antes de proceder a declarar el incumplimiento parcial del contrato, le solicito se sirva demoler la caseta de comestibles y proceder a cumplir con las obligaciones estipuladas en las cláusulas primera y sexta del contrato 039 de 1.992”.

Igualmente, se acreditó que al 29 de septiembre de 1994, dentro del Parqueadero Norte del Estadio Nemesio Camacho “El Campín” se encontraba instalada y funcionando una caseta de venta de comestibles sin autorización alguna para el efecto, desde aproximadamente catorce (14) meses atrás,  según certificación de esa fecha expedida por el Alcalde Local de Teusaquillo a solicitud del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (documento público a fl. 72 cd. 5).

Además, consta en el plenario que por Resolución n°. 0227 de 13 de octubre de 1994, notificada al contratista Miguel Antonio Moreno Ramos el día 20 de los mismos mes y año, el Director del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte declaró la caducidad del contrato de arrendamiento 039 de 1992 ante el incumplimiento de sus obligaciones (documento público en copia auténtica a fls. 7 a 12 cd. 4 y fls. 74 a79 cd. 5), con base en las siguientes consideraciones:

“Que el señor Miguel Moreno Ramos, no ha cumplido a cabalidad con lo estipulado en el literal a) del objeto del contrato número 039 de 1.992, en el sentido de prestar en forma eficiente el servicio permanente con doble vigilancia durante los días en que se han realizado espectáculos en el estadio Nemesio Camacho el Campín, reduciendo la capacidad de los parqueaderos a tal extremo, que los asistentes a los espectáculos que se presentan en el estadio no tienen acceso a ellos y se ven obligados a estacionar sus vehículos en las zonas peatonales y vehiculares aledañas al escenario, provocando congestión en el tráfico que necesariamente debe transitar por el sector, lo que a su vez ocasiona perjuicio tanto al usuario como a la entidad contratante.

Que, ninguna de las cláusulas del contrato de arrendamiento número 039 de 1992, contemplan la posibilidad de construir o instalar casetas para la venta de comestibles y menos aún utilizar los parqueaderos para montallantas, ni reparación de vehículos automotores.

Que, dentro de las obligaciones del arrendatario se encuentran entre otras, la de efectuar mejoras cuando las necesidades lo requieran, previa autorización del Instituto.

Que, el señor Moreno Ramos sin autorización del Instituto procedió a instalar una caseta metálica de ventas públicas con la marca 'Coca Cola' , para la venta de comestibles en el parqueadero norte, para lo cual ejecutó la demolición de parte del cerramiento del parqueadero objeto del contrato, contraviniendo lo pactado en las cláusulas primera y sexta.

Que, mediante oficio número 09527 de septiembre 8 de 1993, esta Dirección le solicitó retirar la caseta de comestibles y cumplir con las obligaciones estipuladas en las cláusulas primera y sexta del contrato número 039 de 1992.

Que, al requerimiento hecho por el Instituto en el oficio mencionado, el contratista hizo caso omiso y continuó la venta de comestibles en el parqueadero.

Que, nuevamente el Subdirector Técnico del Instituto informó mediante memorando número 09535 del 26 de septiembre de 1.994 sobre la construcción de unas obras nuevas, como es un baño, en el parqueadero sur y sobre la demolición de una parte de cerramiento del parqueadero norte, para la instalación de la caseta dedicada a la venta de comestibles, tal y como se observa en las fotografías que hacen parte del mencionado informe.

Que, igualmente el alcalde local de Teusaquillo, mediante escrito, certificó sobre la existencia, instalación y funcionamiento, desde hace 14 meses, de una caseta de venta de comestibles en el parqueadero norte del Estadio El Campín, sin el lleno de los requisitos para tal efecto.

Que, el instituto en ningún momento ha autorizado la construcción y/o demolición de las obras antes anotadas, de conformidad con lo previsto en el literal f) de la cláusula décima (sic) del contrato número 039 de 1992.

Que, la cláusula novena del contrato de arrendamiento número 039 de 1992, estatuye que el Instituto se reserva los derechos para la explotación publicitaria, la cual se efectuará a través de vallas y avisos dentro de los parqueaderos.

Que, no obstante lo preceptuado en la citada cláusula novena del contrato número 039 de 1992, el arrendatario instaló sin previo consentimiento del Instituto, vallas y avisos publicitarios en los parqueaderos norte y sur Estadio El Campín, objeto del mencionado contrato.

Que, a pesar de ser el objeto del contrato exclusivamente para parqueaderos, el arrendatario en los predios objeto del contrato vende y alquila entre otros, carpas, mesas, sillas y andamios, todo ello sin la autorización del Instituto.

Que, así mismo entre las obligaciones del contratista se encuentra estipulada en la cláusula sexta, literal d), la de 'mantener en perfecto estado de limpieza, tanto los parqueaderos como los sitios aledaños' obligación ésta que ha venido incumpliendo, ya que dichos sitios presentan descuido, desaseo y deterioro no solo del piso sino de los muros en general y además ha permitido en los sitios aledaños al parqueadero norte del Campín la invasión y vivienda por parte de personas indigentes, tal y como se pudo comprobar en visita efectuada al lugar de los hechos por personal de la administración.”

Así mismo, en la citada resolución se ordenó hacer efectiva la cláusula penal estipulada, la póliza de garantía número 9300139 de 14 de julio de 1992, expedida por la Compañía de Seguros del Estado, el cobro por ejecución coactiva en caso de incumplimiento en el pago de las anteriores obligaciones, la inhabilidad para el contratista por el término de dos (2) años para celebrar contratos con la administración y la restitución del bien arrendado por conducto de la autoridad de policía.

También se demostró que contra la anterior resolución el contratista interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación con el fin de que fuera revocada (copias a fls. 44 a 50 cd. 5), dado que, a su juicio, no se invocó la causal en que se fundamentaba la declaratoria de caducidad de las previstas en el artículo 286 del Código Fiscal y porque no resultaban ciertos los hechos constitutivos de incumplimiento.

Al respecto, en síntesis, afirmó en sede administrativa que: (i) no se hizo mención de la razón que asistió al instituto para afirmar que no había venido prestando con eficiencia el servicio y que redujo la capacidad de los parqueaderos; (ii) en realidad hay personas que estacionan sus vehículos en zonas aledañas al estadio invitados por los denominados “piratas de trapos rojos” y en acuerdo con policías, lo cual escapa de su control; (iii) en noviembre de 1992 se hizo un concierto de rock, causándose daños como la destrucción de algunos muros de los parqueaderos, cuya reparación asumió; (iv) jamás ha funcionado en los parqueaderos un montallantas ni un taller de reparación de vehículos; (v) la instalación de la caseta fue autorizada verbalmente por el instituto; (vi) para cumplir con las normas sanitarias se reparó un baño existente para usuarios en el parqueadero sur y se hizo mantenimiento al baño de los empleados; (vii) las vallas existentes son las necesarias para el parqueadero y un anuncio del campeonato de fútbol “Copa Mustang”, pero no son avisos comerciales; (viii) no es cierto que se vendan o alquilen carpas, sillas y andamios, sólo se guardan elementos varios de propiedad del contratista en la bodega existente; (ix) los parqueaderos se han mantenido en total limpieza; y (x) la existencia de indigentes alrededor de los parqueaderos no es de su control, sino de la autoridad de policía.

Se acreditó que el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato de arrendamiento 039 de 1992, quedó en firme, toda vez que fue confirmado por la administración del IDRD mediante Resolución n°. 0252 de 22 de noviembre de 1994, en la que además se negó el recurso subsidiario de apelación -con base en el art. 50 del C.C.A. -, notificada el 25 de los mismos mes y año (documento público en copia auténtica a fls. a 19 cd. 4 y 80 a 86 cd. 5). En dicho acto, tras puntualizar el incumplimiento de las obligaciones contractuales como causal para declarar la caducidad, sobre los argumentos del recurrente, se señaló lo siguiente:

“Que, el recurrente afirma en su escrito haber prestado el servicio de parqueaderos eficientemente, sin embargo y de acuerdo con el oficio y las fotografías aportadas por el Subdirector Técnico de la entidad,  claramente podemos demostrar que son prueba fehaciente que los parqueaderos objeto del contrato de arrendamiento permanecen ocupados por usuarios diferentes a los que asisten al Estadio El Campín, como es el caso entre otros, por camiones de 'trasteos' y de taxis amarillos, que reducen en gran medida la capacidad de parqueo, para prestar en forma eficiente, como ya se anotó, el servicio a los usuarios del Estadio El Campín en las fechas en que se realizan eventos deportivos, artísticos o culturales, ocasionando de esta manera la permisión del estacionamiento en las zonas peatonales aledañas al estadio, presentando con ello un gran desorden vehicular, en perjuicio de este Instituto, toda vez que si se contara con la totalidad del espacio, al menos para las fechas en que se realicen eventos en el estadio, se evitaría la presencia de los llamados por el recurrente 'piratas del trapo rojo' y se le facilitaría así, tanto al arrendatario como a las autoridades respectivas un mejor control para coadyuvar con la obligación del Instituto como ente rector de la Recreación y el Deporte en la ciudad capital, para prestar  en forma eficiente los servicios a su cargo.

Que efectivamente en noviembre de 1992, se realizó un concierto de rock en el estadio El Campín y se ocasionaron por ello unos disturbios en los alrededores del escenario, empero el Instituto jamás recibió comunicación alguna por parte del señor Moreno Ramos, en el sentido de que los parqueaderos hubieran sufrido daño alguno y lo único cierto es que se puede verificar que existió demolición en una parte del cerramiento del parqueadero norte, el cual fue aprovechado por el arrendatario para instalar en este mismo sitio coincidencialmente, una caseta para venta de comestibles que según afirmación hecha por el recurrente fue debidamente autorizada tanto por el Director del Instituto como por el Alcalde local, hecho este que nos permite concluir en primer lugar, que efectivamente el arrendatario en los terrenos objeto del contrato destinados para parqueadero si instaló y dió al servicio una caseta para la venta de comestibles, incumpliendo con ello lo pactado en el contrato de  arrendamiento y en segundo lugar, tal y como se puede observar en el expediente que reposa en este Instituto, se encuentran los siguientes documentos que desvirtúan la afirmación hecha por el recurrente en el sentido de que mediaba autorización por parte de los entes enunciados: certificación expedida por el Alcalde local donde consta que no había dado por su parte ninguna autorización al  respecto, así como el oficio que se le hizo llegar por parte del Instituto para que retirara la caseta y así, diera estricto cumplimiento a lo pactado.

Que, igualmente al observar las fotografías, que hacen parte del informe presentado por el subdirector técnico del Instituto se desvirtúa la aseveración hecha por el recurrente, en el sentido de que en los parqueaderos objeto del contrato no funcionaba servicio de  monta llantas y reparación de vehículos, puesto que con ellas se puede verificar que en dichos terrenos si se prestaba el servicio de montallantas y reparación de vehículos.

Que, si bien es cierto el señor Moreno Ramos, debía cumplir con las normas exigidas para el debido funcionamiento de los parqueaderos, es también muy cierto, tal como se pactó en la cláusula sexta literal f) del contrato de arrendamiento número 039 de 1992, el arrendatario debía solicitar previamente autorización del Instituto para realizar tanto las obras nuevas como las reparaciones de los bienes  existentes en los parqueaderos, además, tal y como se observa en una de las fotografías se levantó una obra nueva en los predios del parqueadero sur como lo afirma el recurrente. Así también si no cumple con los decretos 444 de 1984 y 725 de 1992, ha sido negligencia del arrendatario, habida consideración que nunca manifestó este hecho al Instituto, por lo que la afirmación hecha en la resolución recurrida, no carece de veracidad y menos aún es insólita.

Que, no es cierto que no existieran vallas diferentes a las de señalización como parqueadero, anuncio del campeonato de fútbol Copa Mustang, puesto que tal y como se demuestra en las fotos que hacen parte del expediente, las vallas a que se hace mención ubicadas en los parqueaderos, se anunciaba la venta, alquiler de carpas, mesas, sillas, andamios, luego tampoco es cierto que la afirmación hecha por este Instituto carezca de fundamentos ni de eficacia jurídica para la sustentación de la resolución número 227 del  13 de octubre de 1994; además que éste hecho por sí solo conlleva incumplimiento del contrato, en razón a que contraría lo estipulado en la cláusula Novena del mismo, que reza: 'Reservas y Derechos' El Instituto se reserva los derechos para la explotación publicitaria, lo cual se efectuará a través de vallas y avisos dentro de los parqueaderos', Cosa diferente es que a la fecha de presentar el  recurso el arrendatario señor Miguel Moreno Ramos las haya quitado para desvirtuar lo afirmado.

Que, tampoco es cierto que los parqueaderos y sus alrededores se hayan mantenido en total estado de limpieza, incluyendo bermas, alrededores y muros, como se obligó el arrendatario, según lo  preceptuado en el literal d) de la cláusula sexta del contrato número  039 de 1992, que dice: 'd) mantener en perfecto estado de limpieza, tanto los parqueaderos como los sitios aledaños', por lo que no es insólito que en la resolución número 227 del 13 de octubre de 1994, se haya dicho que también se incumplió el contrato por este motivo, prueba perfectamente demostrable con las fotografías que hacen parte del expediente, donde se puede apreciar el estado de desaseo que presentan tanto los parqueaderos como los sitios aledaños

Que, si bien es cierto, el arrendatario no tiene facultades policivas para impedir el tránsito y estacionamiento de indigentes en las zonas  aledañas a los parqueaderos, es también muy cierto que la presencia de los indigentes no ha sido transitoria ni en las zonas aledañas a los parqueaderos como la afirma el recurrente, puesto que dichos indigentes tal y como se puede observar en las fotos y en el informe presentado por el Subdirector técnico de la entidad, utilizan no solo zonas aledañas sino que el mismo cerramiento lo usan para colgar sus ropas sin que el arrendatario 'sin ser policía' adelantara gestión alguna para impedir o prohibir al menos la invasión de los terrenos objeto del contrato, demostrando con ello desinterés en mantener en perfecto estado de limpieza tanto los parqueaderos como los sitios  aledaños…”

De otra parte, según los medios de prueba allegados al expediente, el señor Miguel Moreno Ramos, con ocasión de los actos administrativos citados, interpuso acción de tutela contra el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte ante el Juez Sexto Civil del Circuito de Bogotá, quien en providencia de 13 de diciembre de 1994 (copias auténticas fls. 98 a 100 cd. 5), decidió ampararle, a título de mecanismo transitorio, el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, porque consideró que procedía el recurso de alzada solicitado en vía gubernativa y el director de dicho instituto se negó a darle curso, cuando “[l]a restricción que contiene el numeral 2° del artículo 50 del C.C.A., en el sentido de que no proceda el recurso de apelación contra las decisiones de los representantes legales de las entidades descentralizadas, no tiene aplicación en el Distrito Capital, habida consideración de que su Código Fiscal, en forma clara y expresa, somete a la providencia que declara la caducidad, a los recursos ordinarios por la vía gubernativa; y entre esos recursos se encuentra, precisamente, el de apelación.”

Por lo anterior, ordenó al Director del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, abstenerse de darle cumplimiento a la Resolución 0227 de 13 de octubre de 1994 y en consecuencia de llevar a efecto la restitución de los parqueaderos norte y sur del estadio “Nemesio Camacho El Campín” de esta ciudad, mientras el Tribunal competente de lo contencioso administrativo resolviera sobre la demanda de nulidad que debía presentar el accionante, en el término máximo de cuatro meses a partir de esa sentencia, so pena de que cesaran los efectos de la misma.

Esta decisión no fue seleccionada para revisión por parte de la Corte Constitucional, según constancia de 10 de mayo de 1995 expedida por la secretaria general de dicha corporación (fl. 101 cd. 5).

6.2. Análisis de los cargos contra los actos demandados

El actor pretende la nulidad de la Resolución n.° 0227 de 13 de octubre de 1994, mediante la cual se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento n° 39 de 1992 celebrado con el Instituto para la Recreación y el Deporte, así como de Resolución n.° 0252 de 22 de noviembre de 1994 que la confirmó, por estar viciados de ilegalidad: (i) al haber sido proferidos en vulneración de los arts. 285 y ss. del Código Fiscal, porque no se indicó la causal en la que se fundamenta la declaración de caducidad del contrato, y 50 del C.C.A. pues no se otorgó el recurso de apelación contra el mismo; y (ii) por estar falsamente motivados, dado que los hechos expuestos en las mismas no son ciertos.

6.2.1. El primer cargo formulado por el actor, esto es, la violación de los arts. 285 y ss. del Código Fiscal de Bogotá en concordancia con el art. 50 C.C.A. por la falta de señalamiento e inexistencia de la causal y la negativa a tramitar el recurso de apelación en vía gubernativa, no está llamado a prosperar.

En efecto, de una parte, tal y como lo señaló esta Corporación al momento de conocer la solicitud de suspensión provisiona, en los actos administrativos demandados el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte señaló los motivos, causas y razones que tuvo para la terminación anticipada del contrato; ahora, también se reitera que aun cuando no indicó expresamente, con su denominación normativa, cuál era la causal que servía de apoyo o fundamento para su decisión, de la motivación de las mismas se identifica con meridiana claridad que la causal no fue otra que la del incumplimiento del contrato, que es la normal o común para la terminación unilateral por caducidad, es decir, la prevista en la letra f. del artículo 62 del Decreto Ley 222 de 1983, reproducida en el numeral 6 del artículo 286 del Código Fiscal de Bogotá:“f. Si a juicio de la entidad contratante, del incumplimiento de las obligaciones del contratista se derivan consecuencias que hagan imposible la ejecución del contrato o se causen perjuicios a dicha entidad.”

De otra parte, en cuanto a la declaratoria de caducidad el artículo 64 del Decreto Ley 222 de 1983, establecía claramente que debía ser proferida por el jefe de la entidad contratante mediante resolución motivada, en la cual se señalarían las causas que dieron lugar a ella y expresamente indicaba que una vez notificada “[c]ontra dicha providencia cabe el recurso de reposición dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación o de su publicación”; a su turno, el artículo 288 del Código Fiscal de Bogotá contempla igual supuesto y señalaba que “[c]ontra dicha providencia procederán los recursos ordinarios por la vía gubernativa.”

Estos recursos de que trata la disposición del Código Fiscal de Bogotá se sujetan a lo dispuesto sobre el particular en el Título II, Capítulo I, del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), teniendo en cuenta el ámbito de aplicación del mismo respecto de las entidades de todos los órdenes e inclusive aquellas de naturaleza descentralizada (art. ''), de manera que en el Distrito Capital resulta aplicable el artículo 50 numeral 2 ibídem, de conformidad con el cual “[n]o habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades especiales que tengan personería jurídica” (se subraya).

El artículo 50 del C.C.A. es de preferente aplicación, como norma integrante del procedimiento administrativo a que están sujetos los actos administrativos de toda entidad descentralizada, así fuese del orden municipal o distrital. En efecto, mal podría concebirse la procedencia del recurso de apelación en contra de las decisiones de los representantes legales de los establecimientos públicos del orden distrital, sin incurrir en evidente contradicción con el sentido y naturaleza de estos entes estatales, desvirtuando por completo la autonomía que le es inherente a su creación, sin perjuicio claro está del control administrativo (o de tutela) ejercido directamente a través de sus juntas directivas por el Alcalde Mayor o su delegado, y los demás de índole presupuestal, fiscal y político que les incumbe a otras autoridades.

Lo anterior significa, en el caso concreto, que el acto administrativo de caducidad demandado, expedido por el Director del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, no era susceptible del recurso de apelación, sino sólo del de reposición, entre otras razones adicionales a lo señalado en la norma legal citada, porque en su calidad de establecimiento público del orden descentralizado por servicios, cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente al Distrito de Bogotá como ente territorial y su director es el representante legal, según se desprende del Acuerdo n.° 4 de 1978 que lo creó, de suerte que sobre sus decisiones se ejerce un control de tutela y no por vía de recursos de índole jerárquico, quedando agotada la vía gubernativa ante su representante legal al desatarse el recurso de reposición si éste se interpone en tanto no es de carácter obligatorio (arts. 50, 51, 62 y 63 C.C.A).

De todos modos, vale precisar que, de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 135 del C.C.A. (modificado por el art. 22 del Decreto 2304 de 1989) cuando la administración no da la oportunidad de interponer los recursos procedentes contra el acto administrativo particular, los interesados podrán demandarlo directamente, de manera que la negativa de conceder un recurso en sede administrativa en los eventos en que este proceda no constituye un vicio de legalidad del acto administrativo ni tiene la virtualidad de afectar su validez, sino que apareja como consecuencia que se entienda agotada la vía gubernativa y por tanto permite que el interesado pueda impugnarlo ante la jurisdicció.  

6.2.2. Para resolver el segundo cargo, esto es, la supuesta inexistencia de la causal para decretar la caducidad del contrato, lo que implica una falsa motivación de las resoluciones censuradas, es necesario determinar si el actor desvirtuó los motivos con base en los cuales se adoptó la medida, relacionados con el incumplimiento del arrendatario de sus obligaciones contractuales.

Repárese que para contraprobar los hechos de incumplimiento en los que se fundamentan los actos administrativos demandados y por lo mismo enervar la presunción de legalidad que les asiste, el actor solicitó la práctica de testimonios de los señores Hernando Antonio Gallo, Bruno Felipe Acero Salamanca, Julio Orjuela Flórez, Oscar Álvaro Montero Arana y Uldarico Peña (diligencias visibles a fls. 28 a 44 cd. 4), quienes rindieron declaración así:

.- Hernando Antonio Gallo Aponte, conductor de taxi, quien utilizaba los servicios del parqueadero, manifestó:

 “Lo que sé del funcionamiento de esos parqueaderos, porque soy usuario, es que es muy bueno, buena seguridad, tiene buen servicio de vigilancia y que es seguro dejar uno su carro y no lo roban como en otros parqueaderos, es limpio, yo los he utilizado unos ocho a diez años más o menos. Sobre el contrato de arrendamiento no sé nada. (…) Cada vez que hay un espectáculo, como un partido de fútbol, se utiliza el estacionamiento (...) cada ocho días cuando hay partidos de fútbol, creo que es frecuente (...). Hay congestión cuando  (sic) un buen espectáculo y por ahí no hay más parqueaderos cerca. (…) Como dije anteriormente el servicio es muy bueno el cual tiene buen personal para cuidar los carros, entre semana, es aseado el estacionamiento y cuando hay espectáculos triplical (sic) el personal de vigilancia y no he escuchado queja de ninguna naturaleza, antes todo lo contrario el estacionamiento presta muy buen servicio (...). No he visto funcionar nada más sólo el estacionamiento (...). Congestionamiento adentro porque va mucho vehículo y afuera porque no hay autoridad que evite que la gente parque (sic) su carro por la treinta por la veintiocho como ahora todo el mundo se volvió cuidandero de carros, la razón es que no hay autoridad (...). En el parqueadero de la zona norte del Campín, levantaron unas paredes hace como unos dos o tres años, en el sur no se ha levantado ninguna obra, he visto una construcción que creo que es de la Policía, en el sur no he visto nada de construcción” (se subraya).

-. Bruno Felipe Acero Salamanca, comerciante de comestibles en el Coliseo el Campín, declaró:

“Miguel Moreno tomó en arrendamiento desde mediados del año 92, esto lo se porque anteriormente yo tuve el contrato de arrendamiento de ese parqueadero. Yo soy el asesor de Miguel Moreno de relación comercial de esos parqueaderos, eso es lo que sé del contrato. El servicio que se ha prestado ha sido el que exige los términos del contrato y el público o usuario. El servicio ha sido prestado con eficiencia, con responsabilidad, y garantías para el usuario. (...) No hay  argumentos para declarar la caducidad porque todas las obligaciones se han cumplido. (...) En lo que se refiere a reducir la capacidad de parqueadero esto nunca ha existido, lo que pasa es que el parqueadero es insuficiente cuando hay masivos espectáculos o atractivos como clásicos. Siempre se ha tenido vigilancia no duplicada sino triplicada, referente a la caseta no me consta que haya habido casetas a excepción de las que siempre mantienen en los alrededores, de baños, en el inventario de parqueaderos, siempre son los mismo (sic) baños que existen que son dos en cada parqueadero, al no haberlos no sería parqueadero público, en lo que se refiere a vallas, siempre algunas que he visto son de señalización como de salida, entrada. En lo que se refiere a una bodega ésta fue autorizada por el Director Hernán Cortés del Distrital del Deporte, en el contrato debe reposar la correspondiente autorización. En lo que se refiere a limpieza y aseo me consta que siempre se ha hecho un mantenimiento de rigor permanente, en lo de los indigentes aledaños nunca he visto nada...” (se subraya).

-. Julio Orjuela Flórez, pensionado del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte y ex administrador del Estadio el Campín, testificó:

“Referente al contrato éste se suscribió cuando yo estaba como administrador del Estadio Nemesio Camacho el Campín. Esos parqueaderos se los recibí yo al señor Felipe Acero, por orden del Instituto y entregados al señor Miguel Moreno, en esa época que se le entregó al señor Miguel Moreno, el parqueadero carecía de servicios sanitarios, no tenía construcción en cuanto a una bodega que hay en el parqueadero norte, de la cual cuando se empezó su construcción se le preguntó al señor Hernán Cortés director de Recreación y Deportes y el manifestó que eso estaba autorizado. En cuanto al funcionamiento, en el tiempo que yo permanecí en el Estadio no hubo queja alguna contra el citado señor, ni en la actualidad como usuario. Siempre se ha utilizado el parqueadero debidamente para lo cual se contrató, como es el servicio de parqueadero. (...) En cuanto a la resolución antes mencionada quiero manifestarles que la caseta existe en el parqueadero Norte pero en la parte exterior que no tiene nada que ver con la utilización del espacio de parqueadero además, esto creo que es competencia, de la instalación o no instalación de la alcaldía menor de Teusaquillo que le corresponde. En cuanto a los indigentes o las personas que duermen alrededor del parqueadero Norte sí las ví pero está en la parte exterior de dicho parqueadero y esto es competencia de la Secretaría de Gobierno. En cuanto a vallas no me consta haber visto, la vigilancia me pareció que es la más correcta en ese sentido. En cuanto a la congestión de vehículos y el parqueo de algunos en los prados aledaños al parqueadero, yo creo que el arrendatario no tenga nada que ver en eso ya que en la mayoría de los casos los parqueaderos son  insuficientes para albergar tanta cantidad de vehículos. En cuanto al aseo, pues, se tiene un container que lo puso la EDIS y creo que allí depositan las basuras de los parqueaderos. PREGUNTADO: Informe al despacho, si ud. ha observado que dentro de las instalaciones de estos parqueaderos funcione un taller de montallantas o expendio de comidas. CONTESTÓ: Hasta la presente no he visto nada de los dos casos antes mencionados” (se subraya).

-. Oscar Álvaro Montero Arana, periodista deportivo, señaló:

“Tengo conocimiento de éste contrato por cuanto fui funcionario del IDRD y una vez retirado de esta institución como periodista del área deportiva, especialmente de fútbol, y como directivo que también lo fui del Club Independiente Santafé, cuya casa es el estadio El Campín. Respecto al contrato que se me hace mención sobre los parqueaderos Norte y Sur, con el señor Moreno sé y me consta que ese contrato ha sido cumplido a cabalidad por parte del contratista por cuanto estos parqueaderos funcionan de manera correcta, de manera idónea en cuanto lo que corresponde a la seguridad, el aseo, y el orden que debe mantenerse especialmente en el transcurso de los espectáculos que se realizan en el máximo coliseo capitalino el Campín que es cuando estos espacios para el parqueo de vehículos mantienen su máxima ocupación”.

Igualmente, indicó este testigo que en los días en que se realizan espectáculos los parqueaderos resultan insuficientes; que no es cierto que se hayan instalado dentro del parqueadero casetas para la venta de comestibles, ni servicios de montallantas, sólo que en las fechas de los espectáculos se instalan carpas móviles en la parte exterior para la venta de comida cuyo control corresponde a las autoridades de Policía y a la alcaldía local; que no es cierto que se hayan realizado obras diferentes a un baño, que le resulta elemental por aspecto de salubridad pública; que la única obra evidente que tocó el área el parqueadero fue la ampliación del cuartel de Policía que presta servicios en la zona; que no es cierto que el contratista haya instalado vallas publicitarias y si acaso ello ocurrió eran del IDRD ni tampoco que se vendan o alquilen elementos diferentes a los que reza el contrato; que en cuanto al desaseo es lógico que luego de los espectáculos se presente, pero luego el contratista con sus empleados realiza las tareas de aseo de los parqueaderos; que los indigentes residen en la vía pública y no dentro de los parqueaderos; que nunca hubo quejas del Instituto o de los usuarios y que la vigilancia y el cuidado de los vehículos es exhaustivo.

-. Uldarico Peña, transportador, declaró que conocía del funcionamiento de los dos parqueaderos, pues como gerente de la empresa Radiotaxi-Aeropuerto S.A. y los afiliados a ésta, han sido beneficiados de sus servicios, puesto que en Bogotá los taxis son rechazados en otros parqueaderos y es la única parte en donde han sido bien atendidos, de manera que utilizarlo como sede ha sido una gran solución y se ha evitado la invasión de vías públicas; que el  servicio es muy bueno; que se hizo un acuerdo de no estacionar los carros los días en que se efectuaran eventos en “El Campín”; que existen casetas en la vía pública; que no le consta el desaseo en los parqueaderos; que nunca ha visto indigentes dentro del referido inmueble, ni tampoco venta de comestibles, ni andamios, ni carpas y las que se instalan se ubican en la vía pública temporalmente cuando se efectúan eventos; que no ha visto vallas o avisos o clase alguna de publicidad y que un cambio de arrendamiento de los parqueaderos perjudicaría el estacionamiento de los taxis afiliados.

Para la Sala los testimonios de Bruno Felipe Acero Salamanca (comerciante), Hernando Antonio Gallo Aponte (conductor de taxi) y Uldarico Peña (gerente de la empresa Radiotaxi y Aeropuerto S.A.) son sospechoso

, pues estas declaraciones por sí solas no producen la certeza requerida respecto de los hechos que se pretende demostrar, dado que de sus relatos se infiere que tienen intereses propios en el proceso, razón por la que es menester analizarlos en los términos del inciso final del artículo 218 del C. de P. Civi, según el cual corresponde al fallador apreciarlos con mayor rigurosidad, “de acuerdo con las circunstancias de cada caso”. Son sospechosos porque el primero manifestó claramente tener una vinculación de negocios con el señor Miguel Moreno Ramos, en su calidad de asesor comercial respecto de los parqueaderos objeto del contrato de arrendamiento materia del proceso, y los segundos en tanto tenían por sede de estacionamiento de sus taxis dichos parqueaderos y su utilización era vital para los mismos pues un cambio de administración podía perjudicarlos, dado que en Bogotá los taxis son rechazados en otros parqueaderos, según narró uno de ellos.

Precisamente, la Corte Suprema de Justicia ha ilustrado que:

“La ley no impide que se reciba declaración de un testigo sospechoso, pero la razón o crítica del testimonio aconsejan que se le aprecie con mayor severidad, que al valorarla la someta a un tamiz más denso de aquél por el que deban pasar las declaraciones de personas libres de sospecha. Cuando existe un motivo de sospecha respecto de un testigo, se pone en duda, que esté diciendo la verdad al declarar; se desconfía de su relato o de que sus respuestas corresponden a la realidad de lo que ocurrió; se supone que en él pesa más su propio interés en determinado sentido que prestar su colaboración a la justicia para esclarecer los hechos debatidos. El valor probatorio de toda declaración de un testigo sospechoso de antemano se halla contrarrestado por la suposición de que en sus afirmaciones sean no verídicas y por consiguiente, por sí solas, jamás pueden producir certeza en el juez. (Negrilla ajena al texto original).

Dicho de otro modo, a los mencionados testigos les asistía al momento de la diligencia un interés en el resultado del proceso y su declaración podría ser parcializada, lo que hace que su testimonio deba tenerse como sospechoso y, por lo tanto, no constituya plena prueba de los hechos debatidos, de manera que el mérito o valor de su dicho penda de otras pruebas dentro del informativo, lo cual aquí no sucede en relación con los puntos analizados, dado que las otras pruebas (documental) no permiten corroborar lo manifestado por ellos y en consecuencia se les resta mérito probatorio.

En efecto, llama la atención de la Sala algunos detalles de la forma en que se rinden las versiones, como aquellos que califican el servicio como muy bueno, buena seguridad, vigilancia y limpieza de los parqueaderos o los referidos a la congestión que se presenta el día de los espectáculos en el estadio El Campín como factor de insuficiencia para prestar el servicio, etc., pero sin ahondar en las circunstancias de tiempo y modo, coincidencias en expresiones y calificativos que hacen perder la credibilidad y veracidad que debe tener todo testimonio.

En adición a estas circunstancias de sospecha, señala la Sala que algunos de los testimonios están lejos de probar los puntos pretendidos por el actor. Bajo la sana crítica, el valor de convicción de la declaración del testigo no sólo depende de su imparcialidad frente a su particular situación, sino también de la razón de su dicho, esto es, de la explicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que llegaron a su conocimiento los hechos materia de exposición; la concordancia entre unas y otras de sus afirmaciones; la precisión o vaguedad de lo que expone, y en fin, una serie de elementos para su apreciación y análisis en los que, por supuesto, deben desecharse los juicios de valor o conceptos referentes a las causas o efectos de los hechos que conoció basados en simples deducciones personale

.

Así, por ejemplo, el señor Hernando Antonio Gallo Aponte manifestó que sobre el contrato de arrendamiento no sabía nada, pero como usuario, con evidente interés, terminó pronunciándose en su declaración sobre todos los hechos y causas materia del contrato que dieron lugar a la expedición de las resoluciones impugnadas; igualmente, el señor Julio Orjuela Flórez, pensionado del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte y ex administrador del Estadio el Campín, con base en meras deducciones personales en algunas respuestas manifestó con vaguedad que “cree” que ciertos hechos que se debaten y sobre los que se les interrogó son competencia de otros sujetos diferentes al arrendatario (verbigracia de la Alcaldía menor de Teusaquillo respecto de las casetas instaladas; la Secretaría de Gobierno respecto de indigentes alrededor de los parqueaderos) y en otras respuestas denota que son fruto de su parecer sin indicar el porqué de su afirmación (“la vigilancia me pareció que es la más correcta”; “en cuanto al aseo, pues, se tiene un container que lo puso la EDIS y creo que allí depositan las basuras de los parqueaderos”). Desde esta perspectiva, algunos puntos de esas versiones, en realidad no dejan de ser tan solo la propia percepción o parecer de los testigos carentes de fuerza o mérito demostrativos.

Pero, aún si se llegase a otorgar mérito a algunos aspectos de los testimonios que se pueden armonizar con otros medios de convicción, tales como las propias resoluciones acusadas, se evidencia que en ciertos apartes los testigos corroboran varias circunstancias de incumplimiento contractual que tuvo en cuenta el IDRD en esos actos para declarar la caducidad del contrato, tal y como lo hizo ver el Tribunal a quo; en efecto, nótese que Hernando Antonio Gallo Aponte indicó que “en el parqueadero de la zona norte del Campín, levantaron unas paredes hace como dos o tres años”; Bruno Felipe Acero Salamanca señaló que “en lo que se refiere a una bodega ésta fue autorizada por el director Hernán Cortés del I. Distrital del Deporte, en el contrato debe reposar la correspondiente autorización…”; Julio Orjuela Flórez expresó “la caseta existe en el parqueadero Norte pero en la parte exterior que no tiene nada que ver con la utilización del espacio de parqueadero” y “[e]n cuanto a los indigentes o las personas que duermen alrededor del parqueadero Norte sí las ví pero están en la parte exterior de dicho parqueadero”; y Uldarico Peña relató que “el día del evento se ha acordado con anterioridad no ser utilizado por los taxis”, “en lo que se refiere a las casetas colocadas a los alrededores del parqueadero en la vía pública (…) me he quejado directamente a la Alcaldía de Teusaquillo (…) y al parecer tienen permiso de la misma”  y “el asunto de los indigentes también nos afecta a nosotros…pero ni funcionarios del parqueadero ni funcionarios de Radiotaxi-Aeropuerto S.A…somos autoridad alguna, para erradicar ese flagelo.”

Ahora bien, observa la Sala que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte allegó con la contestación de la demanda las fotografías que fueron aportadas por el Subdirector Técnico de esa entidad con memorando número 09535 de 26 de septiembre de 1994, esto es, previamente a la expedición de los actos administrativos demandados en los que se declaró la caducidad del contrato del sub lite (10 fotos en original sin foliar visibles al final del cd. 4 y en copia autenticada a fls. 30 a 34 cd. 5), las cuales fueron valoradas por el Tribunal a quo.

En sus intervenciones el demandante criticó dichas pruebas al considerar que no reúnen los requisitos para que sean eficaces, dado que no se demostró las fechas en que fueron tomadas y señaló que fueron montadas en forma caprichosa. En similar sentido, el Ministerio Público estimó que tales elementos de prueba no tienen el mérito que en primera instancia se les otorgó, básicamente porque, a su juicio, no existe claridad sobre su autor -quien las tomó- ni del día en que fueron tomadas.

No remite a duda de que las fotografías son medios de prueba admisibles (art. 175 C.P.C), pues se trata de documentos representativos, es decir, no contentivos de declaraciones, en los que se captura o fija la imagen de una persona, cosa, lugar o situación de la vida diaria, y se encuentran enlistadas como tal en el artículo 251 del C. de P. Civil. La doctrina se ha pronunciado sobre el valor probatorio de las fotografías como documentos representativos que son; señala que las fotografías de personas, cosas, predios, etc. sirven para probar el estado de hecho que existía al momento de haber sido tomadas, de acuerdo con la libre crítica que de ellas haga el juez y que son un valioso auxiliar de la prueba testimonial, cuando el testigo reconoce en ella o en ellas el lugar o la cosa que dice haber conocid.  

Por su parte, esta Sección ha señalado que las fotografías tienen valor probatorio siempre y cuando además de registrar la imagen sea posible determinar su autor, su origen, el lugar, la fecha y época en que fueron tomadas, bien sea a través de confesión o reconocidas por testigos o cotejadas con otros medios de prueba o a través de los medios que ofrezca la tecnologí

. Así mismo, ha advertido que “la fotografía constituye una modalidad de documento sin firma, mediante el cual se prueba el estado de hecho plasmado en ella; pero como cualquier documento, es susceptible de alteración, razón por la cual resulta indispensable su autenticación, que permita la constatación de que lo registrado corresponde a la realidad…

En suma, la validez y eficacia de las fotografías dependen de su autenticidad, esto es, cuando existe certeza sobre la persona que las ha elaborado o tomado (art. 252 C. P. Civil) y la precisión de la fecha en que fueron producidas.

En este caso, la Sala considera que las fotografías aportadas por el demandado son documentos públicos representativos, por cuanto provienen de funcionario público en ejercicio de sus funciones (art. 251 C.P.C, esto es, del Subdirector Técnico del Instituto Distrital para la Recreación y Deporte quien las allegó a la actuación administrativa que dio lugar a la declaratoria de caducidad del contrato, según da cuenta la motivación de dichas resoluciones. Aún más, de conformidad con la parte motiva de los actos administrativos demandados, hacen parte integral de los mismos, con lo cual se reafirma el carácter público que ostentan y se infiere que están asistidas de la presunción de legalidad y veracidad que se predica de aquellos.

Y en cuanto a la fecha cierta de las mismas es admisible que se tenga como tal aquella de presentación por el citado funcionario a la Dirección del IDRD con memorando número 09535, vale decir el 26 de septiembre de 1994 en forma previa a la fecha de expedición de los actos administrativos demandados mediante los cuales se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento 039 de 1992, que lo fueron el 13 de octubre de 1994 -Resolución n.° 0227- y 22 de noviembre de 1994  -Resolución 02252-.

Además, sin que se hubiese requerido, de todos modos al reverso de las fotografías se encuentra impreso un sello de la Subdirección Técnica del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte con una ante firma y la fecha manuscrita de “septiembre 26/94”, lo que permite reafirmar que están autorizadas y avaladas por el ente distrital y que se hicieron con la intervención del subdirector.

Por otra parte, se advierte que si bien el actor criticó esta prueba de las fotografías no propuso la tacha de falsedad de las mismas y como se sabe el artículo 252 del C. P. Civil establece la presunción de autenticidad de los documentos públicos, mientras no se demuestre lo contrario, mediante la tacha de falsedad (inc. 1. art. 289 ibídem. En tal virtud, el impugnante no ejerció el mecanismo procesal que dispone el orden jurídico procesal para enervar la autenticidad de dicha prueba documental, expresando en qué consistía la falsedad de las fotografías y las pruebas para su demostración, de modo que permitiese un pronunciamiento expreso por parte del juzgador, surtiendo el trámite previsto en los artículos 290 y ss. del C. de P. Civil.

De acuerdo con lo expuesto, se reúnen los requisitos exigidos por la jurisprudencia para que las fotografías aportadas al proceso tengan mérito demostrativo en conjunto con los demás medios que obran en el expediente.

Por lo mismo, la Sala comparte la valoración probatoria realizada por el Tribunal a quo de acuerdo con la cual no se desvirtuaron todos los hechos con base en los cuales la administración sustentó la declaratoria de caducidad del contrato, en particular, las siguientes situaciones irregulares de incumplimiento por parte de Miguel Moreno Ramos en su calidad de contratista arrendatario de los parqueaderos Norte y Sur del Estadio Nemesio Camacho “El Campín”:

1.- Redujo la capacidad de los parqueaderos con repercusiones en el acceso y el servicio, incumpliendo el literal a) de la cláusula primera que versa sobre el objeto del contrato número 039 de 1.992. En efecto, de acuerdo con las fotografías aportadas se observa que los parqueaderos objeto del contrato de arrendamiento permanecen ocupados por usuarios diferentes a los que asisten al Estadio El Campín, como es el caso entre otros, por camiones de trasteos y de taxis amarillos, lo cual se corrobora con los testimonios de los señores Hernando Antonio Gallo Aponte y Uldarico Peña quienes dicen tener por sede de estacionamiento de sus taxis dichos parqueaderos.

2.- Destinó los parqueaderos a otras actividades para las que no estaban arrendados contraviniendo así lo pactado en las cláusulas primera y sexta del contrato de arrendamiento número 039 de 1992, como:

(i).- La instalación de una caseta de ventas de comestibles con la marca “Coca Cola” en el parqueadero norte, ejecutando obras no autorizadas como la demolición de parte del cerramiento de ese parqueadero, tal y como se observa en las fotografías, se acepta por el actor en el escrito del recurso de reposición contra la propia declaración de caducidad (fl. 47 cd. 5), se deduce de los testimonios, se certifica por parte del Alcalde local de Teusaquillo su falta de autorización y se hace contar en el oficio número 09527 de 8 de septiembre de 1993 que le envió el Director del Instituto al contratista para que retirara la caseta;

(ii).- El funcionamiento de un montallantas, como se aprecia en las fotografías;

(iii).- La venta y alquiler de carpas, mesas, sillas y andamios, lo cual se infiere de los avisos en los muros o sobre las vallas del parqueadero promocionando dichas actividades y del mismo del almacenaje de carpas, trasteos y otros elementos en los parqueaderos, todo lo cual se puede apreciar en el material fotográfico.

3.- Realizó explotación publicitaria, a través de vallas y avisos dentro de los parqueaderos, en contravención de la cláusula novena del contrato de arrendamiento número 039 de 1992, que reserva al Instituto esta actividad, tal como se observa en las fotografías respecto de la propaganda comercial de Mustang y Cocacola.

4.- Dejó acumular basuras en los parqueaderos y sus alrededores, como aparece en las fotografías, incumpliendo la cláusula sexta, letra d), del contrato número  039 de 1992 que le obligaba a mantener en perfecto estado de limpieza, tanto los parqueaderos como los sitios aledaños, los cuales presentaban descuido y desaseo.

Por consiguiente, es evidente que la administración arrendadora al expedir el acto de caducidad del contrato de arrendamiento n°. 39 de 1992, no actuó por fuera de su competencia material en la medida en que ante los incumplimientos presentados por el arrendatario de los parqueaderos era procedente el ejercicio de ese poder exorbitante y por ende, no transgredió disposición jurídica alguna al disponer su terminación anticipada y ordenar hacer efectiva la cláusula penal estipulada, la póliza de garantía expedida por la Compañía de Seguros del Estado S.A., la inhabilidad temporal para el contratista para celebrar contratos con entidades públicas y la restitución del bien arrendado a través de la autoridad de policía del lugar de ubicación del inmueble.

Adicionalmente, aún si en gracia de discusión no se aceptase valor probatorio a las fotografías, lo cierto es que subsisten en el proceso otros medios de convicción que analizados bajo las reglas de la sana crítica, permiten colegir la legalidad de los actos administrativos demandados, pues como lo manifestó el Ministerio Público en relación con las construcciones del baño en el parqueadero sur y la caseta de comestibles en el parqueadero norte, hechos que hicieron parte de la motivación de los actos acusados, no existe prueba en contrario que desvirtúen esas razones expuestas para la declaratoria de caducidad, y por sí solos configuran un incumplimiento del contrato de arrendamiento al no haberse obtenido la autorización previa de la entidad de que trata la cláusula sexta letra f.

En relación con la instalación de la caseta de venta de comestibles nótese que el mismo actor en la demanda y cuando interpuso el recurso de reposición ante la Administración, aceptó la construcción indicando que fue autorizada por el Director del Instituto en forma verbal y que cuando pretendió retirarla ante el requerimiento de la entidad el Alcalde Menor de Teusaquillo le solicitó mantenerla, frente a lo cual, y con la intención de colaborar con el funcionario local la dejó (fl. 47 cd. 5).

Pero, en forma contraria a lo afirmado por el señor Miguel Moreno Ramos, el Alcalde Local de Teusaquillo, mediante certificación expedida el 29 de septiembre de 1994, hace constar que la caseta no contaba con dicha autorización (fl. 72 cd. 5). Así mismo, el oficio n.° 09527 de 8 de septiembre de 1993, suscrito por el señor Hernán Cortés Parada, Director del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, demuestra que el contratista no estaba autorizado para construir o permitir la construcción de la caseta de venta de comestibles, razón por la cual le solicitó demolerla, so pena de declararle el incumplimiento parcial del contrato (fl. 73 cd. 5).

En lo atinente a la construcción del baño en el parqueadero, el contratista manifestó que no se trataba de una obra nueva, sino que se había efectuado la reparación y el mantenimiento del que existía desde años atrás como constaba en el inventario (fl. 48 cd. 5), documento que no fue allegado al expediente. En sentido diverso, el testigo Julio Orjuela Flórez, indicó que para la época en que entregó los parqueaderos no existían servicios sanitarios y, además, el declarante Oscar Álvaro Montera Arana, manifestó que no se hicieron obras diferentes a la del baño por salubridad pública, obras que no contaron con la autorización del ente demandado de acuerdo con estipulado en el contrato.

En conclusión, no logró el actor, Miguel Moreno Ramos, desvirtuar la totalidad de los hechos que le sirvieron de fundamento al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte para declarar la caducidad del contrato de arrendamiento 039 de 1992, o sea enervar o destruir la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, razón por la cual la pretensión anulatoria contra los mismos no estaba llamada a prosperar, tal y como lo decidió el Tribunal a quo y ahora confirma la Sala.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la proferida el 14 de mayo de 1998, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera.

SEGUNDO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO Presidenta de la Sala

RUTH STELLA CORREA PALACIO

DANILO ROJAS BETANCOURTH