DECRETO 2664 DE 1994 - Artículo 39 / POTESTAD REGLAMENTARIA / REVOCATORIA DIRECTA - Adjudicación de baldío / ADJUDICACION DE BALDIOS - Revocatoria directa / INCORA - Revocatoria directa
La Sala se pronunciará únicamente respecto del problema planteado, es decir, si el Gobierno, al reglamentar los incisos sexto y séptimo del art. 72 de la ley 160 de 1994, excedió el ámbito a él otorgado por el numeral 11 del art. 189 Const., en cuanto limitó las resoluciones respecto de las que es posible ejercer la potestad de revocatoria directa sin el consentimiento del afectado, límite que se denota como ajeno al contenido de la disposición reglamentada. Siendo este el punto a solucionar, se erige como presupuesto necesario determinar cuál es la norma -entendida ésta como el resultado de un proceso hermenéutico- que puede extraerse de los incisos sexto y séptimo del artículo 72 de la ley 160 de 1994. Para ello resulta indispensable realizar una integración normativa, en donde se expongan los preceptos que han regulado la materia, posibilitando, de esta forma, la construcción de una perspectiva contextualizada y, por consiguiente, adecuada al tema de estudio; razón, esta, por la que se analizará el desarrollo que la regulación ha presentado, estableciendo las posibilidades previstas en cada momento por la disposición vigente respecto de la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos.
FF: LEY 160 DE 1994; CONSTITUCION POLITICA ARTICULO 189 NUMERAL 11
REVOCATORIA DIRECTA - Evolución legislativa / REVOCATORIA DIRECTA - Decreto ley 2733 de 1959 / REVOCATORIA DIRECTA - INCORA. Excepción / ADJUDICACION DE BALDIOS - Revocatoria directa. Consentimiento expreso
Respecto de la regulación del tema en las distintas épocas se resalta que, aunque existía la posibilidad de revocar sin el consentimiento del afectado desde la vigencia de la ley 4ª de 1973, esta potestad únicamente se podía ejercer dentro de los dos años siguientes a la expedición de la resolución que adjudicaba el bien; posteriormente, el art. 268 del C.C.A., al derogar la disposición que consagraba este procedimiento especial, obligó a que en estos casos se aplicara el procedimiento de revocatoria general previsto por el art. 69 y ss de este cuerpo normativo, el cual exige consentimiento previo y expreso del afectado; dicha regulación fue exceptuada por la ley 30 de 1988, que estableció un procedimiento de revocatoria que no necesitaba del consentimiento expreso y escrito del afectado, aunque en los demás aspectos remite al procedimiento general establecido por el C.C.A.. Condiciones que son reafirmadas de forma expresa por el art. 72 de la ley 160 de 1994.
FF: DECRETO LEY 2733 DE 1959; LEY 4 DE 1973; LEY 160 DE 1994; LEY 135 DE 1961ARTICULO 38; DECRETO LEY 01 DE 1984 ACTUAL CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Revocatoria directa. INCORA / DERECHOS ADQUIRIDOS - Revocatoria directa. INCORA
La Sala debe establecer si la limitación temporal prevista por el artículo 39 del decreto 2664 de 1994 es contraria a la amplitud que, de acuerdo con la argumentación de la actora, prevé la disposición reglamentada, es decir el art. 72 de la ley 160. Siendo este el asunto a resolver, encuentra la Sala que el análisis lógico se integra de dos instancias de solución: una primera, consistente en determinar el contenido y alcance del art. 72 de la ley 160; y, en segunda medida, la de establecer el contenido y alcance de la disposición objeto de la acción, con el propósito de constatar un posible desbordamiento de los parámetros normativos abiertos a ésta última. No puede existir interpretación del art. 72 de la ley 160 de 1994, que sea ajena al capítulo en el que el mismo se inserta. El capítulo XII de este cuerpo normativo trata la forma en cómo debe realizarse la adjudicación de baldíos, así como las reglas y condiciones a las que debe someterse la explotación de aquellos bienes que hayan sido adjudicados en virtud de la ley 160 de 1994; más aún, el inciso final del art. 72, disposición en donde se consagra la acción de nulidad y el procedimiento administrativo especial de revocatoria directa, establece que las resoluciones de adjudicación expedidas deberán incluir las limitaciones y prohibiciones señaladas en dicha disposición, expresando, claramente, la idea de que las mismas aplican a las adjudicaciones que se realicen durante la vigencia de la ley 160, pues sólo las que se hagan a partir de ese momento podrán cumplir con la exigencia de incluir dichas limitaciones y prohibiciones. El corolario de estas reflexiones debe resaltar la ineludible consideración del papel de principios constitucionales como la confianza legítima y la protección de situaciones consolidadas al momento de interpretar la ley, más aún cuando dicha interpretación se hace dentro de un Estado Social de Derecho, cuyas autoridades no tienen fin diferente a proteger efectivamente a todos los administrados en su vida, honra, bienes y libertades, con el objetivo de alcanzar el cumplimiento de los fines esenciales al Estado - art. 2 Const.-, entre los cuales está, sin duda, el brindar seguridad jurídica. Siendo esta la interpretación que cabe hacer de la ley, se aprecia que el artículo del decreto impugnado no excede, al menos por las razones expuestas en la acción, la facultad reglamentaria con que está revestido el Gobierno en estos casos. En efecto, si la posibilidad de revocatoria directa sin el consentimiento del afectado sólo es aplicable a las resoluciones expedidas en aplicación de los preceptos de la ley 160 de 1994, no puede entenderse que la limitación temporal que contiene el art. 39 del decreto 2664 exceda el ámbito reglamentario con que el Gobierno contaba en este caso, así como tampoco que con el mismo se vulnere de forma alguna el derecho de propiedad protegido por el art. 58 Const.. Por el contrario, considera la Sala que una interpretación diferente afectaría situaciones consolidadas que, sin duda, implicarían la afectación ilegítima de derechos adquiridos, desconociendo la prohibición del propio art. 58 Const.
FF: DECRETO 2664 DE 1994; LEY 160 DE 1994 ARTICULO 72
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá, D.C., de junio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-26-000-1998-00024-01(15329)
Demandado: NACION-MINISTERIO DE AGRICULTURA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a decidir la acción pública de nulidad instaurada por la señora Marina Goenaga Marott contra el artículo 39 del decreto 2664 de tres de diciembre de 1994, mediante el cual se reglamenta el capítulo XII de la ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de baldíos y su recuperación.
I. Hechos de la demanda
La accionante, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública consagrada en el art. 84 del C.C.A., interpuso demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el art. 39 del decreto 2664 de 1994[1], cuyo texto consagra
DECRETO NUMERO 2664 DE 1994
(diciembre 3)
Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación.
El Presidente de la república de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales , y en especial las que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA:
Artículo 39. Procedencia. El Incora podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas desde la vigencia de la ley 30 de 1988, y las que se expidan a partir de la ley 160 de 1994, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.
Las resoluciones que se hubieren dictado con anterioridad al 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la ley 30 de 1988, sólo podrán ser objeto de recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo.
Los cargos que la demandante plantea contra la norma son tres:
i. Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Sostiene que el Gobierno Nacional, con la expedición del artículo 39 del decreto 2664 de 1994, excedió la potestad atribuida al Presidente de la República por el numeral 11 del art. 189 de la Constitución.
Basa su acusación en que el art. 72 de la ley 160 de 1994, precepto reglamentado por la norma acusada, estableció que la revocatoria de una resolución de adjudicación podría hacerse “en cualquier tiempo” sin que mediara el consentimiento del afectado, cuando quiera que se presentaren las condiciones exigidas por dicha disposición; mientras que, y en contravía de lo consagrado por el art. 72 de la ley 160, el dispositivo demandado limita temporalmente la posibilidad en cabeza del Incora, ya que excluye la alternativa de revocar directamente el acto de adjudicación de baldíos sin el consentimiento del afectado en aquellos casos anteriores a la entrada en vigencia de la ley 30 de 1988.
En este sentido agrega la accionante:
“En consecuencia, la disposición acusada, al introducir términos preclusivos, como son: `desde la vigencia de la ley 30 de 1988’, ‘a partir de la ley 160 de 1994’, y ‘con anterioridad al 22 de marzo de 1988’, modificó sustancialmente el significado de los incisos 6º y 7º del artículo 72 de la ley 160 de 1994, limitando drásticamente el ejercicio de la especial revocatoria agraria prevista por dicha norma superior.”
“Puede entonces, afirmarse, con toda certeza, que esas referencias a períodos de tiempo (sic) que hace la disposición reglamentaria cuestionada, no solo modifica el sentido y el espíritu de la norma reglamentada, sino que añade un mandato evidentemente contradictorio a la noción de ‘cualquier tiempo’ dada por el artículo 72 bajo análisis.”
En resumen, la accionante entiende que el artículo 72 de la ley 160 de 1994 otorga la posibilidad de revocar, sin el consentimiento previo y expreso del afectado, las resoluciones de adjudicación de baldíos proferidas por el INCORA, sin consideración alguna respecto del momento en que fueron expedidas; en otras palabras, de la interpretación del precepto extrae una norma que autorizaría la revocatoria de las resoluciones expedidas en cualquier tiempo por el INCORA, es decir, podrían ser revocadas en estas especialísimas condiciones, incluso, las resoluciones de adjudicación de baldíos expedidas desde la creación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, el 13 de diciembre de 1961[2].
ii. Uso arbitrario de las funciones legislativas
En conexión con lo antes dicho, sostiene la actora que se vulneró el primer numeral del artículo 150 de la Constitución, en cuanto la norma acusada implicó modificación de la ley, facultad normativa que el mencionado precepto constitucional atribuye únicamente al Congreso de la República por medio de cuerpos normativos de igual rango.
iii. Desconocimiento del Derecho de propiedad y de los demás derechos adquiridos
Finalmente, la actora sostiene que se vulneró el art. 58 de la Constitución, pues el carácter especial de la revocatoria directa en el caso de adjudicación de baldíos es una garantía respecto de la propiedad privada. En efecto, en palabras de la actora, ante la potestad del Incora de adjudicar terrenos considerados como baldíos, deben preverse mecanismos que permitan corregir los eventos en que se adjudiquen predios que pertenecían a alguien.
II. Solicitud de suspensión provisional
Por medio de auto de 12 de noviembre de 1998 esta Sección admitió la demandada y resolvió desfavorablemente la solicitud de suspensión provisional interpuesta por la actora, decisión que fue confirmada en auto de 18 de marzo de 1999 en el que se resuelve el recurso de reposición respecto del primer auto. Manifestó la Sala en aquella oportunidad:
“Para determinar si la infracción a la ley existe, no basta hacer el análisis de la norma acusada frente al art. 72 de la ley 160 de 1994 sino también con respecto a las normas agrarias expedidas con anterioridad y las generales de procedimiento administrativo, con lo que ya se descarta la procedencia de la medida cautelar solicitada por cuanto de existir una contradicción con los preceptos superiores ésta debe aparecer a simple vista.”
(…)
“Por lo anterior es que esta sección no encuentra que haya una manifiesta infracción del art. 39 del Decreto 2664 de 1994 con respecto a lo expresado por la ley 160 de 1994 en el art. 72, puesto que lo que hizo esta ley fue repetir lo que ya se había establecido en la ley 30 de 1988 y lo que hizo en el decreto reglamentario fue diferenciar las situaciones que se hubieren consolidado con anterioridad a dicha ley, donde se guardó silencio con respecto al consentimiento del titular pero cuyas situaciones se dejaron al amparo de lo consagrado por las normas del procedimiento administrativo.”
III. Trámite del proceso
La apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural hace un recuento de las leyes y decretos con base en los que ha podido realizarse la revocatoria de las resoluciones del INCORA, algunas de ellas consagrando una regulación especial para las resoluciones por las que se adjudicaron terrenos baldíos, para concluir que la disposición acusada del decreto 2664 de 1994 no modificó el régimen existente.
En este sentido concluye
“El término establecido en el inciso segundo del artículo 39 del Decreto 2664 no limita al INCORA para revocar ‘en cualquier tiempo’ las resoluciones de adjudicación dictadas antes del 22 de marzo de 1988, porque el artículo 71 del C.C.A. que es precisamente una de las normas a la que nos remite la disposición acusada, establece que ‘La revocatoria podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme …’ (He resaltado)”
Así mismo, como impugnante de la demanda, el apoderado del INCORA sostuvo que la expresión “en cualquier tiempo” contenida en el sexto inciso del art. 72 de la ley 160 de 1994, es una reiteración de la facultad que ya había sido asignada a dicha institución por el art. 13 de la ley 30 de 1988; facultad que se entiende no estaba restringida en el tiempo, siempre entendiendo que la misma tiene aplicación hacia futuro.
Sostiene, además, que una interpretación distinta reviviría la competencia del INCORA para verificar y, en caso de que así lo decida, revocar las resoluciones de adjudicación proferidas en vigencia de la ley 4ª de 1973, potestad que, de acuerdo con la misma ley 4ª, prescribía a los dos años de haberse expedido la resolución.
Por medio de auto de 21 de enero de 2000 se corrió traslado a las partes para que rindieran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
En esta oportunidad procesal, el apoderado del INCORA, sostuvo que la petición de la actora resulta improcedente por cuanto los poderes de revocatoria especial del Instituto sólo existen a partir de la ley 30 de 1988. Una interpretación como la planteada en la demanda desconocería la diferencia entre la facultad de verificación que tenía el INCORA y la de revocar, sin consentimiento expreso, las resoluciones que otorgan la propiedad sobre bienes baldíos. Esta razón lo lleva a considerar el planteamiento de la demandante como inadmisible, en cuanto implicaría una extensión retroactiva de las facultades de la ley 160 de 1994, algo no previsto por el legislador.
La representante del Ministerio Público consideró que la norma acusada excedía el ámbito dado a la facultad reguladora por parte del ejecutivo, ya que la ley 160 de 1994 en su artículo 72, al contrario que la ley 30 de 1988, no condiciona el ejercicio de la revocatoria sin el consentimiento del afectado a la violación de sus propias disposiciones, sino que amplía el posible ámbito de aplicación de esta potestad a los casos de violación de las normas legales o reglamentarias vigentes. De manera que si la ley 160 consagra un único procedimiento de revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de baldíos, mal podría el Gobierno, por medio de una norma reglamentaria, crear dos procedimientos distintos con este objeto.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural guardó silencio
IV. Consideraciones de la Sala
Ante la Sala se presentó la acción de nulidad contra el art. 39 del decreto 2664 de 1994, disposición que reglamentó el art. 72 de la ley 160 del mismo año. La acción se basa en los tres cargos antes transcritos, los que argumentativamente confluyen en un presunto exceso del Presidente de la República en ejercicio de su facultad reglamentaria.
En los casos como el que conoce la Sala, el papel del juez se circunscribe estrictamente al estudio de los cargos presentados en la demanda, que son los que, a su vez, determinan la amplitud de la litis y, así mismo, los parámetros a los que se debe restringir el fallo . Por esta razón la Sala se pronunciará únicamente respecto del problema planteado, es decir, si el Gobierno, al reglamentar los incisos sexto y séptimo del art. 72 de la ley 160 de 1994, excedió el ámbito a él otorgado por el numeral 11 del art. 189 Const., en cuanto limitó las resoluciones respecto de las que es posible ejercer la potestad de revocatoria directa sin el consentimiento del afectado, límite que se denota como ajeno al contenido de la disposición reglamentada.
Siendo este el punto a solucionar, se erige como presupuesto necesario determinar cuál es la norma -entendida ésta como el resultado de un proceso hermenéutico- que puede extraerse de los incisos sexto y séptimo del artículo 72 de la ley 160 de 1994.
Para ello resulta indispensable realizar una integración normativa, en donde se expongan los preceptos que han regulado la materia, posibilitando, de esta forma, la construcción de una perspectiva contextualizada y, por consiguiente, adecuada al tema de estudio; razón, esta, por la que se analizará el desarrollo que la regulación ha presentado, estableciendo las posibilidades previstas en cada momento por la disposición vigente respecto de la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos.
Sin embargo, antes de entrar en las posibilidades especiales de revocatoria que se otorgaba al INCORA, debe hacerse una breve referencia al régimen general de revocatoria de actos administrativos anterior al código contencioso administrativo.
1. Régimen jurídico para la revocatoria de resoluciones que adjudican bienes baldíos
i) La revocatoria directa durante la vigencia del decreto-ley 2733 de 1959
Entre los años 1959 y 1983 el procedimiento de revocatoria de actos administrativos fue regulado por el decreto 2733 de siete de octubre de 1959, cuyos artículos 21 a 24 establecieron un régimen estricto para el ejercicio de esta potestad. El decreto consagraba
CAPITULO III
DE LA REVOCACION DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Artículo 21.- Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido, o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
a) Cuando sea manifiesta su oposición con la Constitución o la ley;
b) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él;
c) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
Artículo 22.- La revocación podrá cumplirse en cualquier tiempo y en relación con providencias o actos ejecutoriados o que se hallen sometidos al control de los tribunales contencioso administrativo, siempre que en este último caso no se haya dictado sentencia definitiva.
Artículo 23.- Ni la petición de revocación de un acto, ni la providencia que sobre ella recaiga, reviven los términos legales para el ejercicio de las respectivas acciones contencioso-administrativas.
Artículo 24.- Cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Eran estas las condiciones generales a que debían someterse las instituciones administrativas que quisieran revocar sus actos, dentro de las que se encontraba, a partir de 1961, el INCORA. Los regímenes especiales deberían estar establecidos, de forma expresa, por normas con el rango y la fuerza suficientes para excepcionar el régimen previsto por el decreto-ley 2733 de 1959; algo que, precisamente, ocurrió con la ley 4ª de 1973, que consagró un régimen que permitía al INCORA ejercitar la revocatoria en condiciones procedimentales especiales, aspecto que se tratará a continuación.
ii) La revocatoria directa de las resoluciones por medio de las que se adjudicaron terrenos baldíos antes de la ley 160 de 1994
Como antes se dijo, se han dado momentos de nuestra historia en que el legislador ha considerado pertinente establecer un régimen especial para el ejercicio de esta potestad por parte del INCORA, respecto, claro está, de los actos que son objeto de estudio en el presente caso. No sobra recordar que, en todo caso, su ejercicio debería atender a las disposiciones generales que regulaban la materia, es decir arts. 21 a 25 del decreto 2733 de 1959, en todos aquellos aspectos no contemplados por el régimen especial creado para el Instituto.
En este sentido, la primera disposición es el art. 38 de la ley 135 de 1961, que consagró:
“Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de la presente ley. La declaratoria de nulidad podrá demandarse ante el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo por los procuradores agrarios o cualquier otra persona, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial.
“la procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones sobre adjudicación de baldíos.
“Decretada una nulidad, el adjudicatario será considerado como poseedor de mala fe sobre cualquier exceso que se hubiere adjudicado en relación con las cabidas que señala esta ley.
“El Instituto podrá verificar, dentro del término de dos años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencias de inspección ocular y, en general, de las pruebas que hayan servido de base para la adjudicación.” -subrayado ausente en texto original-
Observa la Sala que la disposición transcrita estableció la posibilidad de que el INCORA llevara a cabo una labor de verificación que asegurara el cumplimiento de los requisitos exigidos para la adjudicación de un terreno baldío. Sin embargo, no consagró ninguna facultad especial adicional a la simple verificación, es decir, no creó, a favor del INCORA, una competencia para desarrollar un procedimiento administrativo especial de revocación o, al menos, que implicara potestades especiales respecto del previsto en aquel entonces por el decreto 2733 de 1959, razón por la cual se entiende que las disposiciones que regulaban este aspecto en ese momento eran las aplicables a cualquier entidad administrativa.
Esta situación fue cambiada por el art. 16 de la ley 4ª de 1973, disposición en la que el legislador plasmó su deseo de crear un procedimiento especial de revocatoria directa en los casos de adjudicación de bienes baldíos, objetivo que se alcanzó mediante la modificación del art. 38 de la anteriormente mencionada ley 135 de 1961, disposición que mutó su inciso final, asumiendo el siguiente texto:
“El Instituto podrá verificar, con citación del adjudicatario, dentro de los dos años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencia de inspección ocular y, en general, de las pruebas que hayan servido de base a la adjudicación. Si hallare inexactitud o falsedad en tales documentos o diligencias, revocará la adjudicación y ordenará la cancelación del registro respectivo.” -subrayado ausente en texto original-
Se observa que la ley 4ª de 1973 otorga la potestad de revocar los actos de adjudicación cuando quiera que no se hayan cumplido a cabalidad los requisitos exigidos por la ley para su expedición. Sin embargo, la parte final del inciso no puede entenderse de forma aislada del resto de la disposición y, por consiguiente, una lectura integral de ella conduce a la conclusión de que la administración podía ejercer esta potestad como consecuencia de la verificación a que la parte inicial del mismo inciso la autorizaba. Así, el tiempo dentro del que debía darse el ejercicio de la misma era el de los dos años siguientes a la expedición de la resolución de adjudicación.
Contrario sensu, se extrañaría el fundamento de una interpretación que sostuviera que la parte final del citado inciso no creaba una facultad sin un marco temporal para su ejercicio, pues es claro que este segmento in fine era una de las posibles consecuencias de la potestad de verificación que se otorgaba al INCORA en relación con las resoluciones que adjudicaban baldíos, para la cual la entidad contaba con un período de dos años.
El art. 16 de la ley 4ª de 1973 -que modificó el art. 38 de la ley 135 de 1961- estuvo vigente hasta la entrada en vigor del decreto ley 01 de 1984, actual código contencioso administrativo -y siguiente estadio en la regulación del tema-, que en su artículo 268 deroga expresamente, entre otros, el decreto 2733 de 1959 -cuerpo que consagraba la regulación general en materia de revocatoria directa de actos administrativos- y el artículo 38 de la ley 135 de 1961, es decir, la disposición que otorgaba al INCORA la potestad para revocar en condiciones especiales las resoluciones que adjudicaban bienes baldíos.
Así, desde la entrada en vigencia del código contencioso administrativo, el procedimiento para revocar actos de adjudicación de baldíos debería cumplir lo previsto por las disposiciones generales establecidas al respecto, es decir, las el artículo 69 y ss del C.C.A., que para el caso de actos administrativos particulares -como las resoluciones en cuestión- exigen el consentimiento previo y escrito del afectado. En este sentido consagra el art. 73 del mencionado cuerpo normativo,
“Revocación de los actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medio ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.” -subrayado ausente en texto original-
Posteriormente, la ley 30 de 1988, en el sexto inciso de su artículo 13, previó de forma especial la potestad de revocatoria directa de la administración respecto de los actos por los que se realizaba la adjudicación de bienes baldíos. Al respecto consagró
“Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente las resoluciones de adjudicación de tierras baldías que dicte con violación a lo establecido en la presente Ley. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.” -subrayado ausente en texto original-
La gran novedad consiste en la exclusión del consentimiento expreso y escrito del afectado de los requisitos de procedibilidad a que se encuentra sometida la administración en estos casos. De esta forma, se exceptúa, a partir de la vigencia de la ley 30 de 1988, el procedimiento general establecido por el código contencioso administrativo; claro está, únicamente respecto de la exigencia de consentimiento expreso y escrito del afectado, pues en el resto de aspectos, como ratificó expresamente el inciso sexto en su parte final, el operador jurídico debería remitirse a lo preceptuado en la regulación general.
iii) La regulación establecida por la ley 160 de 1994
Y, finalmente, es la ley 160 de 1994, y más exactamente los incisos sexto y séptimo del art. 72, las disposiciones que regulan el tema en la actualidad. En este sentido consagra
“Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.” -subrayado ausente en texto original-
El artículo 72 de la ley 160 de 1994 reitera lo establecido por el art. 13 de la ley 30 de 1988, en el sentido de relevar a la administración de la obtención del consentimiento expreso y escrito del afectado por el procedimiento de revocatoria del acto de la administración.
Posteriormente, el Gobierno Nacional, integrado en esta ocasión por el Presidente de la República y el Ministro de Agricultura, expidió el decreto 2664 de 1994, por el cual se reglamentan, entre otros, los incisos sexto y séptimo del artículo 72 de la ley 160 de 1994.
El artículo 39 del mencionado decreto, norma acusada, preceptúa:
“ARTÍCULO 39.- Procedencia. El INCORA podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas desde la vigencia de la Ley 30 de 1988, y las que se expidan a partir de la Ley 160 de 1994, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.
Las resoluciones que se hubieren dictado con anterioridad al 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la Ley 30 de 1988, sólo podrán ser objeto del recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo.”
Allí también se reglamenta el procedimiento de revocatoria de las resoluciones sobre baldíos en lo concerniente a la procedibilidad de la misma sin necesidad de contar con el consentimiento expreso y escrito del afectado, estableciendo que ésta procede respecto de las resoluciones expedidas con fundamento en la ley 30 de 1988 y en la ley 60 de 1994. Respecto de resoluciones expedidas con base en otras leyes se deberá seguir el procedimiento general previsto en el código de lo contencioso administrativo.
En resumen, respecto de la regulación del tema en las distintas épocas se resalta que, aunque existía la posibilidad de revocar sin el consentimiento del afectado desde la vigencia de la ley 4ª de 1973, esta potestad únicamente se podía ejercer dentro de los dos años siguientes a la expedición de la resolución que adjudicaba el bien; posteriormente, el art. 268 del C.C.A., al derogar la disposición que consagraba este procedimiento especial, obligó a que en estos casos se aplicara el procedimiento de revocatoria general previsto por el art. 69 y ss de este cuerpo normativo, el cual exige consentimiento previo y expreso del afectado; dicha regulación fue exceptuada por la ley 30 de 1988, que estableció un procedimiento de revocatoria que no necesitaba del consentimiento expreso y escrito del afectado, aunque en los demás aspectos remite al procedimiento general establecido por el C.C.A.. Condiciones que son reafirmadas de forma expresa por el art. 72 de la ley 160 de 1994.
Habiendo establecido el régimen jurídico que ha regulado el tema en los distintos momentos, entra la Sala a analizar el caso sometido a examen.
2. Los cargos contra el decreto 2664 de 1994
En este caso, como se planteó al inicio de estas consideraciones, la Sala debe establecer si la limitación temporal prevista por el artículo 39 del decreto 2664 de 1994 es contraria a la amplitud que, de acuerdo con la argumentación de la actora, prevé la disposición reglamentada, es decir el art. 72 de la ley 160.
Siendo este el asunto a resolver, encuentra la Sala que el análisis lógico se integra de dos instancias de solución: una primera, consistente en determinar el contenido y alcance del art. 72 de la ley 160; y, en segunda medida, la de establecer el contenido y alcance de la disposición objeto de la acción, con el propósito de constatar un posible desbordamiento de los parámetros normativos abiertos a ésta última.
Resulta trascendental este primer punto, pues el contenido normativo de la disposición reglamentada que deduce la Sala dista del presentado por la actora. En efecto, la expresión “el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación (…)” no significa que el Instituto pueda revocar las resoluciones de adjudicación, cualquiera sea el tiempo en que fueron expedidas. Una lectura en este sentido no solamente extrae una norma imposible desde la perspectiva de la interpretación gramatical de la disposición analizada, sino que, además, excede de forma clara los efectos temporales que pueden ser asignados al artículo 72 de la ley 160; de esta forma, se desconocerían otros elementos axiales a la labor del intérprete jurídico, verbigracia, la interpretación sistemática y contextualizada del art. 72, el principio de confianza legítima y el respeto de situaciones consolidadas.
En efecto, no puede existir interpretación del art. 72 de la ley 160 de 1994, que sea ajena al capítulo en el que el mismo se inserta. El capítulo XII de este cuerpo normativo trata la forma en cómo debe realizarse la adjudicación de baldíos, así como las reglas y condiciones a las que debe someterse la explotación de aquellos bienes que hayan sido adjudicados en virtud de la ley 160 de 1994; más aún, el inciso final del art. 72, disposición en donde se consagra la acción de nulidad y el procedimiento administrativo especial de revocatoria directa, establece que las resoluciones de adjudicación expedidas deberán incluir las limitaciones y prohibiciones señaladas en dicha disposición, expresando, claramente, la idea de que las mismas aplican a las adjudicaciones que se realicen durante la vigencia de la ley 160, pues sólo las que se hagan a partir de ese momento podrán cumplir con la exigencia de incluir dichas limitaciones y prohibiciones.
Así mismo, una interpretación que permitiera al INCORA revocar, sin consentimiento del afectado, las resoluciones que en algún momento -desde 1961- han adjudicado terrenos baldíos, claramente crearía una situación en donde se vería bastante debilitado el principio de confianza legítima en la administración. En efecto, excepto el establecido por la ley 30 de 1988, ninguno de los regímenes que sobre baldíos han existido había otorgado la posibilidad de revocar en cualquier tiempo y sin consentimiento del afectado las resoluciones de adjudicación de estos terrenos; los regímenes existentes hasta ahora se habían apegado a la regulación general existente -decreto 2733 de 1959 y C.C.A.- o, en su defecto, habían posibilitado la revocatoria sin el consentimiento del afectado durante un determinado lapso temporal -ley 4ª de 1973-.
Entender que la potestad inserta en los incisos sexto y séptimo del art. 72 se aplica a las resoluciones expedidas en cualquier tiempo, cambiaría las reglas de juego a que se han visto sometidos los beneficiarios de una adjudicación, incluso, con más de treinta años de antigüedad al momento que entró en vigencia dicho cuerpo normativo. Adicionalmente, no deben dejar de considerarse derechos de terceros que hayan adquirido, en acuerdo con las condiciones legales, bienes que en algún momento fueron adjudicados de esta forma.
Un entendimiento que desconozca situaciones claramente consolidadas, vulneraría la idea de legalidad en una adjudicación que, con sustento en una resolución expedida por la propia administración, ha tenido durante un largo tiempo el administrado. La mera posibilidad de que esto ocurra -además, sin consentimiento del afectado- va en absoluta contravía con el principio de confianza legítima, con el cual se busca proteger al administrado en eventos que, como el que estudia la Sala, el proceder de la administración le ha otorgado la apariencia de legalidad a una determinada situación jurídica.
Al respecto ha expresado la Corte Constitucional
Es bien sabido que uno de los elementos definidores de la relación entre la Administración y los administrados es el de la confianza, por parte de éstos últimos, en que ella despliega su actuar dentro de un marco respetuoso de la seguridad jurídica. Y ello debe ser así como que ésta es un valor fundante del Estado de derecho, al punto que llega a confundirse con éste, como que se constituye en el esfuerzo más acabado de los hombres por racionalizar el ejercicio del poder a través del imperio de la ley.
Con esa perspectiva el legislador dispuso que la revocatoria directa, esto es el retiro del mundo jurídico de un acto administrativo, cuando éste es de carácter particular y concreto, no puede hacerse desconociendo los derechos adquiridos. Así lo dispone claramente el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo conforme al cual no se podrá hacer “sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. Sin embargo añade que “Pero habrá lugar a la revocación de estos actos…si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”. Esta normativa ha de interpretarse en armonía con lo dispuesto por el artículo 58 Superior que garantiza “los derechos adquiridos con arreglo a las leyes”[3] (subrayas y negrilla ausentes en texto original).
En conexión con lo hasta ahora expresado, una tal potestad iría en contra de situaciones que, en virtud del paso del tiempo, se hayan considerado consolidadas y que, por consiguiente, hayan otorgado la idea de estabilidad e inmutabilidad en las condiciones a las que se somete dicha situación. En ese sentido, aunque refiriéndose al tema pensional, la Corte Constitucional ha realizado reflexiones que resultan valiosas al problema en estudio. Así, respecto de derechos adquiridos ha manifestado
“Siendo la seguridad jurídica y los principios de confianza legítima y de interdicción de la arbitrariedad inherentes a la idea misma de Estado de derecho (CP art. 1º), es indudable que las personas tienen derecho a una estabilidad razonable de las normas relativas a la protección de sus derechos constitucionales. Así como es importante para que exista desarrollo económico que exista estabilidad en las reglas sobre propiedad y contratos, es igualmente importante, para asegurar la paz social y la legitimidad de las instituciones, que exista también estabilidad en las normas que protegen los derechos fundamentales y en especial los derechos pensionales.”[4] -subrayado ausente en texto original-
El corolario de estas reflexiones debe resaltar la ineludible consideración del papel de principios constitucionales como la confianza legítima y la protección de situaciones consolidadas al momento de interpretar la ley, más aún cuando dicha interpretación se hace dentro de un Estado Social de Derecho, cuyas autoridades no tienen fin diferente a proteger efectivamente a todos los administrados en su vida, honra, bienes y libertades, con el objetivo de alcanzar el cumplimiento de los fines esenciales al Estado - art. 2 Const.-, entre los cuales está, sin duda, el brindar seguridad jurídica[5].
Siendo esta la interpretación que cabe hacer de la ley, se aprecia que el artículo del decreto impugnado no excede, al menos por las razones expuestas en la acción, la facultad reglamentaria con que está revestido el Gobierno en estos casos.
En efecto, si la posibilidad de revocatoria directa sin el consentimiento del afectado sólo es aplicable a las resoluciones expedidas en aplicación de los preceptos de la ley 160 de 1994, no puede entenderse que la limitación temporal que contiene el art. 39 del decreto 2664 exceda el ámbito reglamentario con que el Gobierno contaba en este caso, así como tampoco que con el mismo se vulnere de forma alguna el derecho de propiedad protegido por el art. 58 Const.. Por el contrario, considera la Sala que una interpretación diferente afectaría situaciones consolidadas que, sin duda, implicarían la afectación ilegítima de derechos adquiridos, desconociendo la prohibición del propio art. 58 Const.
No sobra recordar que, en todo caso, la regulación sobre revocatoria directa en materia de baldíos es una regulación especial que, en cuanto tal, excepciona la regulación general prevista por los artículos 69 y ss del C.C.A., siendo ésta última la aplicable en aquellos ámbitos no regulados expresamente por la ley 160 de 1994 o por sus decretos reglamentarios.
Por lo hasta ahora argumentado, se encuentra que no están llamados a prosperar los cargos presentados en la demanda en contra del art. 39 del decreto 2664 de 1994, lo que conduce a concluir la constitucionalidad del precepto en relación con los cargos estrictamente considerados en esta sentencia, que son los parámetros que determinan el ámbito de decisión a los que debe limitarse el fallador.
Queda a salvo el análisis que, respecto de la disposición demandada, deba hacerse sobre otros posibles cargos por exceso en la facultad reglamentaria que ostenta el Gobierno.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
NIÉGASE las súplicas de la demanda.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE
MAURICIO FAJARDO GOMEZ ENRIQUE GIL BOTERO
Presidente de la Sala
ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
[1] Publicado en Diario Oficial de siete de diciembre de 1994, n. 41627, p. 5.
[2] Fecha en que entró en vigencia la ley 135 de 1961, que en su artículo dos determinó la creación del Incora.
[3] CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-436 del 20 de agosto de 1998, M.p. Fabio Morón Díaz.
[4] CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 754 de 2004, M.p. Álvaro Tafur Galvis.
[5] Principio que siempre resulta desconocido en aquellos casos en los jamás existe certeza acerca de cuándo una situación jurídica, nacida en un acto administrativo, puede calificarse como un derecho adquirido, más aún, si se ha excluido el consentimiento del afectado del procedimiento de revocatoria del acto administrativo. En este sentido, respecto de la potestad administrativa de revocar sus actos, manifiesta González Pérez
“…aun cuando no se hubiese producido la prescripción o no hubiese transcurrido el plazo para el ejercicio legítimo del derecho –o de una potestad-, si el tiempo transcurrido fuese excesivo o se hubiese manifestado una conducta del titular que hubiese despertado la confianza del adversario en que ya no se ejercería, tal ejercicio sería inadmisible.”
GONZÁLEZ PÉREZ Jesús, El principio general de la buena fe en el derecho administrativo, Ed. Cívitas, Madrid, 1984, p. 99, citado por SANTOS RODRÍGUEZ Jorge enrique, Construcción doctrinaria de la revocación del acto administrativo ilegal, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2005, p. 221.
