ASUNTO MINERO - Competencia Consejo de estado
Para introducir el tema es necesario ratificar la competencia de esta Corporación para conocer del presente proceso, porque versa sobre un asunto minero, expresado en actos administrativos dictados con ocasión de la autorización de la explotación de materiales de río, por parte de una entidad estatal. De acuerdo con lo que expresaba el artículo 128, num. 11, del CCA, y lo hace actualmente el mismo artículo 128, num. 6., “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá privativamente y en única instancia: (...) “11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nación o una Entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales.” F.F : CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 128 NUMERAL 11
ACCION DE NULIDAD - Conducencia. Acto administrativo particular y favorable / TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES - Acto administrativo particular y favorable / LICENCIA AMBIENTAL- Acción de nulidad
La resolución que se acusa de ilegal es un típico acto administrativo particular y favorable, es decir, de aquellos que, en principio, no son sujetos de control a través de la acción de simple nulidad, sino a través de la de nulidad y restablecimiento del derecho. Se dice que en principio, porque esta regla se rompe por aplicación de la “teoría de los móviles y finalidades” y por aplicación de las reglas especiales que las leyes establezcan al respecto. En estos dos casos resulta procedente que un acto particular sea atacado en acción de simple nulidad, es decir, que se pasa de una titularidad restringida a una titularidad abierta. Tratándose del acto que examina la Sala, la posibilidad de que la demandante, señora María Dorían Álvarez, promoviera la acción de simple nulidad, sabiendo que no es la afectada con el contenido acto administrativo particular que acusa, se explica por el artículo 73 de la ley 99 de 1993. El acto acusado contiene la autorización al Departamento de Caldas para explotar materiales de río, y la Sala entiende que esa decisión bien puede afectar el medio ambiente, lo que hace que este supuesto se enmarque en la previsión de la norma citada. F.F.: ARTICULO 73 LEY 99 DE 1993
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL - Competencia. Permisos extracción de materiales de arrastre / MATERIALES DE ARRASTRE - Extracción. Permiso
Este repaso normativo conduce a comprender que no es cierto, como lo afirma la parte actora, que para la fecha de expedición de la Resolución 0789 de 1996, el Código de Minas contenido en el Decreto 2655 de 1988 había radicado en cabeza del Ministerio de Minas y Energía la competencia para expedir las autorizaciones o permisos para la extracción de materiales de arrastre, pues, normas posteriores como el Decreto 2462 de 1989 y el Decreto-Ley 501 de 1989 encomendaron esta facultad al INDERENA, y, a su vez, por efecto de la liquidación de la citada entidad ordenada en la Ley 99 de 1993, fueron las Corporaciones Autónomas Regionales quienes asumieron la competencia otorgada en el art. 3o del Decreto 2462 de 1989 como en el literal ñ) del art. 134 del Decreto - Ley 501 de 1989, al tenor de lo dispuesto en el art. 99 de la Ley 99 de 1993. Así vistas las cosas, la Resolución No. 0789 de 1996 fue expedida por la autoridad competente y, consecuentemente, no queda otro camino que rechazar este primer cargo en contra del acto demandado. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el año de 2001, la ley 685 modificó nuevamente la competencia para conceder este tipo de autorizaciones, y preceptuó al respecto que en adelante “El otorgamiento, vigencia y ejercicio del derecho a explorar y explotar los materiales de construcción de que trata este artículo, se regulan íntegramente por este Código y son de la competencia exclusiva de la autoridad minera” -art. 11, inciso 3-. De manera que, en adelante, la Autoridad Minera, que para los efectos de la ley es el Ministerio de Minas y Energía, es quien concede o niega las autorizaciones de explotación de los materiales de arrastre de las corrientes de agua, entre otros. Pese a lo dicho, y teniendo en cuenta que el juicio de legalidad, por falta de competencia para la expedición de un acto administrativo, se realiza considerando las normas vigentes sobre la materia al momento de la expedición del mismo, resulta que para el año de 1996 -fecha de expedición de la autorización demandada-, esta función estaba asignada a las Corporaciones Autónomas Regionales, luego, esto ratifica la falta de prosperidad del cargo de la demanda. Nota de Relatoría: Ver sentencia de la Corte Constitucional C-891 de 2002. F.F.: DECRETO 2655 DE 1988; CODIGO DE MINAS- DECRETO 2462 DE 1989; DECRETO-LEY 501 DE 1989; LA LEY 99 DE 1993; LEY 685 DE 2001
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Evolución jurisprudencial. Asunto Administrativo / ASUNTOS ADMINISTRATIVOS - Debido proceso / NULIDAD - Violación del debido proceso. Autorización de explotación de material de arrastre
Haber actuado así, es decir, haber pretermitido parte del procedimiento establecido por la ley -en concreto la falta de publicación de avisos y el traslado de la solicitud al personero municipal- viola el derecho al debido proceso, al haberse expedido el acto de autorización en forma irregular, porque al dejarse de aplicar los requisitos establecidos por la ley y el decreto reglamentario se desconocieron las formalidades propias de este procedimiento. Se dice lo anterior porque la Sala tiene claro que este derecho rige tanto en materia judicial como administrativa, y en ésta rige tanto en los procedimientos sancionatorios como en los no sancionatorios, modalidad ésta última que comparte la autorización que otorga CORPOCALDAS. Este dato, unido a la expresa consagración constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresión continua de este derecho, en materia administrativa, el cual siempre requirió y demandó espacios más propicios para desarrollar la protección de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garantizara el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garantía no constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada. No obstante, es evidente que el debido proceso a que está sujeta la administración pública debe coexistir con la necesidad y la obligación que tiene ésta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés general, lo que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido. El tema es complejo, y ha marcado, en la historia de la evolución del derecho al debido proceso, una serie de épocas, que van desde la ausencia total de protección, la protección más o menos acentuada para casos determinados, hasta la protección plena, en todos los eventos. Esto misma explica, para este caso, que la pretermisión de los requisitos y las formas del procedimiento administrativo, establecidos por la ley para conceder una autorización de explotación de material de los ríos, conduce a concluir que la Resolución No. 0789 de 1996 fue expedida con desconocimiento del procedimiento al que debía sujetarse y, por tanto, habrá de declararse su nulidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá D.C., primero (1) de marzo de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-26-000-1996- 02482-01(12482)
Actor: MARIA DORIAN ALVAREZ
Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CALDAS
Procede la Sala a decidir la acción pública de nulidad instaurada por la señora María Dorian Álvarez, obrando en nombre propio, contra la Resolución No. 0789 de abril 19 de 1996 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas -CORPOCALDAS-, por medio de la cual se autorizó al Departamento de Caldas para extraer material de arrastre dentro del cauce del río Maybá.
I. Hechos de la demanda (fls. 20 a 26).
El Secretario de Obras Públicas del Departamento de Caldas, con el aval del señor Gobernador, solicitó el 12 de marzo de 1996, a la Corporación Autónoma Regional de Caldas “CORPOCALDAS”, autorización para la explotación mecanizada de material de arraste dentro del cauce del río Maybá, sobre un tramo de 100 metros contados a partir de la desembocadura de dicho río en el río Cauca, aguas arriba, hasta el puente destruido del antiguo ferrocarril, ubicado en la vereda La Felisa, del municipio de la Merced (Caldas).
La solicitud fue admitida por CORPOCALDAS el día 11 de abril de 1996, disponiendo a continuación la publicación de los avisos de que trata el literal a) del art. 89 del Decreto 1541 de 1978, el traslado de la solicitud al personero municipal y la práctica de una visita técnica, una vez obrara constancia de las publicaciones.
La visita en mención fue realizada el 12 de abril, es decir, al día siguiente de la solicitud, sin que se hubieran allegado las constancias respectivas, siendo éste el único tramite surtido de los varios ordenados. Pese a esto CORPOCALDAS expidió la Resolución No. 0789 de abril 19 de 1996, otorgando la autorización solicitada.
La parte actora concluye diciendo que:
“... La Resolución 0789 de abril 19 de 1996 expedida por la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CALDAS, autorizando al Dr. Ricardo Zapata Arias en calidad de Representante Legal del Departamento de Caldas para extracción de material de arrastre del cauce del Río Maybá, está viciada de nulidad por FALTA DE COMPETENCIA por no ser esta Entidad la encargada de expedir estos permisos”
“... Dentro de las funciones que le otorga la ley 99 de 1993 a Las Corporaciones Autónomas Regionales no les concedió la facultad para otorgar autorizaciones para la extracción de material de arrastre, por lo tanto, CORPOCALDAS, ejerció funciones sin expresa autorización legal.
“... Y, si de todas maneras fuera competente y dentro del ámbito de sus atribuciones estuviera contemplada dicha materia, la expedición de la resolución citada está viciada de nulidad porque fue expedida de manera irregular, al violar las normas de procedimiento contenidas en el Decreto 1541 de 1978” (fl. 21)
En el concepto de violación se argumenta (fls. 22 a 24):
“FALTA DE COMPETENCIA. “...”
“El Decreto 2655 del 23 de diciembre de 1988, mediante el cual se expide el Código de Minas, en su artículo 2o, que me permito transcribir dispuso: (...)
“Y en sus artículos 41, 42, 44, 45, 46 y 75, contempla el trámite a seguir para el otorgamiento de licencias para la exploración de materiales de arrastre que se encuentran dentro de los materiales de construcción que la misma codificación define en el artículo 109.
“Por lo anterior, es al Ministerio de Minas a quien corresponde, de manera exclusiva, otorgar permiso para la explotación de dichos materiales y no a las CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES, las cuales dentro de sus funciones contenidas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 no se encuentra la de otorgar permiso para la explotación, extracción o exploración de materiales de arrastre... (...)
“Ahora, si en gracia de discusión, La CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CALDAS fuera competente para proferir la resolución que se acusa, de todas maneras fue expedida en forma irregular al no acatar los trámites contenidos en el Decreto 1541 de 1978 el artículo 89, literales a), b), c) y d) y art. 90 norma en la cual precisamente se fundamenta para otorgar la autorización multicitada.
“La obligación de publicar los avisos ordenados por el Decreto 1541 en sus literales a) y b), el traslado al Personero Municipal ordenado en el literal b), tienen como fin que la sociedad se entere de la solicitud y pueda presentar oposición si tal decisión la afecta.
En el caso que nos ocupa, no se permitió por parte de la CORPORACION, que se ejerciera tal derecho”
II. Trámite del proceso
La presente demanda, luego de cumplida la orden de corrección, contenida en auto del 21 de noviembre de 1996, fue admitida por providencia del 27 de febrero de 1997, en la cual, igualmente, se resolvió negativamente la solicitud de suspensión provisional.
La parte demandada fue notificada personalmente el 26 de noviembre de 1997 (f. 266), y se fijó en lista el asunto, como se desprende de la constancia obrante a folio 268 del expediente, durante los días 21, 22, 23, 26 y 27 de enero de 1998.
La Corporación Autónoma Regional de Caldas presentó su escrito de respuesta a la demanda el 24 de febrero de 1998, siendo, por tanto, extemporánea.
III. Alegatos de conclusión
En el término concedido a las partes para presentar alegatos de conclusión, guardaron silencio.
IV. Concepto del Ministerio Público
La Procuradora Segunda Delegada, en escrito obrante de folios 288 a 301, presentó su concepto en el cual concluye, tras efectuar un extenso análisis de la normatividad aplicable al caso, que la Corporación Autónoma Regional de Caldas tenía “... la facultad legal de expedir la correspondiente licencia ambiental y ese es el alcance que debe dársele al acto expedido por la misma...” .
En cuanto a la expedición irregular de la Resolución No. 0789 de 1996 manifiesta: “Sobre este particular, se encuentra demostrado dentro del proceso que CORPOCALDAS omitió en el trámite previo a la expedición del acto acusado, dar cumplimiento a las exigencias previstas en el literal a), b) y c) del artículo antes trascrito. En efecto, no se hicieron, ni por parte de la entidad ni por el interesado, las publicaciones en prensa y radio, conforme lo ordena la disposición citada y tampoco se dio traslado al Personero Municipal de la solicitud correspondiente, para lo de su cargo...” (fl. 300)
Por lo anterior, solicita se declare la nulidad pretendida en la demanda.
V. Consideraciones de la Sala
Para introducir el tema es necesario ratificar la competencia de esta Corporación para conocer del presente proceso, porque versa sobre un asunto minero, expresado en actos administrativos dictados con ocasión de la autorización de la explotación de materiales de río, por parte de una entidad estatal.
De acuerdo con lo que expresaba el artículo 128, num. 11, del CC
, y lo hace actualmente el mismo artículo 128, num. 6., “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá privativamente y en única instancia: (...) “11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la nación o una Entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales.”
La demanda invoca, como causales de anulación de la Resolución No. 0789 de abril 19 de 1996, i) la falta de competencia de la Corporación Autónoma Regional de Caldas para expedir el acto administrativo bajo estudio y, ii) la expedición irregular, por desconocimiento del procedimiento previsto en el Decreto 1541 de 1978.
Se analizarán a continuación cada uno de estos cargos, uno de los cuales prosperará para declarar la nulidad del acto acusado, pero antes se estudiará la legitimación por activa que tenía el actor, para ejercer la acción de simple nulidad contra la resolución No. 0789 expedida por CORPOCALDAS.
1. Legitimación por activa para el ejercicio de la acción de simple nulidad.
La resolución que se acusa de ilegal es un típico acto administrativo particular y favorable, es decir, de aquellos que, en principio, no son sujetos de control a través de la acción de simple nulidad, sino a través de la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Se dice que en principio, porque esta regla se rompe por aplicación de la “teoría de los móviles y finalidades” y por aplicación de las reglas especiales que las leyes establezcan al respecto. En estos dos casos resulta procedente que un acto particular sea atacado en acción de simple nulidad, es decir, que se pasa de una titularidad restringida a una titularidad abierta.
Tratándose del acto que examina la Sala, la posibilidad de que la demandante, señora María Dorían Álvarez, promoviera la acción de simple nulidad, sabiendo que no es la afectada con el contenido acto administrativo particular que acusa, se explica por el artículo 73 de la ley 99 de 1993, el cual establece que:
Art. 73. DE LA CONDUCENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD. La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente.
El acto acusado contiene la autorización al Departamento de Caldas para explotar materiales de río, y la Sala entiende que esa decisión bien puede afectar el medio ambiente, lo que hace que este supuesto se enmarque en la previsión de la norma citada.
Lo anterior explica, suficientemente, que el actor pudiera ejercer la acción de simple nulidad, la cual se analizará de fondo a continuación.
2. Falta de competencia.
Dice el actor que el Ministerio de Minas es el competente para otorgar permisos para la explotación de material de arrastre, utilizados en la construcción, afirmación que sustenta en lo dispuesto en el art. 2o del Decreto -Ley 2655 de diciembre 23 de 1988, Código de Minas, cuyo contenido es como sigue:
“CAMPO DE APLICACION. Este Código regula las relaciones entre los diversos organismos y entidades estatales, las de los particulares entre sí y con aquellos, en lo referente a la prospección, exploración, explotación, beneficio, fundición, transformación, transporte, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales no renovables que se encuentren en el suelo o en el subsuelo, incluidos los espacios marítimos jurisdiccionales, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. Se exceptúan los hidrocarburos en estado líquido o gaseosos, que se regulan por las normas especiales sobre la materia“.
Así mismo, se apoya en el contenido de los artículos 41, 42, 44, 45, 46 y 75 ibídem, los cuales regulan el trámite de otorgamiento de licencias para la exploración de estos materiales.
Por último, aduce que la Ley 99 de 1993 sólo autoriza a las Corporaciones Autónomas para el otorgamiento de concesiones, permisos o licencias ambientales por el uso, aprovechamiento o movilización de recursos naturales renovables, no cobijando con ello los materiales de arrastre de los ríos que son recursos naturales no renovables, debiéndose concluir que el acto demandado fue expedido por autoridad carente de competencia.
Asiste razón a la parte actora en cuanto se refiere al ámbito de aplicación del Decreto 2655 de 1988, Código de Minas vigente para la época de expedición de la Resolución No. 0789 de 1996, circunstancia que, sin embargo, no basta para desvirtuar la competencia de CORPOCALDAS en lo que a dicho permiso se refiere, pues ésta codificación no puede interpretarse aisladamente del resto de normas que integran la regulación ambiental.
La simple lectura del Decreto-ley 2655 de 1988 no basta para dilucidar el tema de la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en el otorgamiento de permisos relativos a la extracción de materiales de arrastre, siendo necesario concordar el Decreto 2655 de 1998 con el Decreto 2462 de 1989, el Decreto-Ley 501 de 1989 y la Ley 99 de 1993.
El Decreto 2462 de 1989, consagra en el inciso 2o del art. 3o,:
“Las explotaciones de canteras requieren otorgamiento de un título por parte del Ministerio de Minas y Energía. Igualmente lo requieren aquellas que tiene por objeto extraer pétreos desintegrados hasta el tamaño de gravas y arenas de las vegas de inundación y de las terrazas aluviales.
Las explotaciones de los materiales de construcción, de arrastre, ubicados en el cauce de las corrientes de agua, requerirán permiso del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, de acuerdo con el numeral ñ) del artículo 184 del Decreto-ley 501 de 1989...(SIC)” (Negrilla fuera de texto)
El art. 134 del Decreto-Ley 501 de 1989 señala las funciones del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, prescribiendo el literal ñ):
“Conservar, administrar y vigilar las aguas de uso público y sus cauces para lo cual se encargará de la expedición de reglamentaciones para el uso de corrientes y depósitos de aguas superficiales y subterráneas del otorgamiento de concesiones para su aprovechamiento y de permisos para la ocupación y explotación comprendida la extracción de material de arrastre, salvo los casos de que trata el artículo 9° del Decreto-ley 132 de 1976 que le corresponde ejercer al Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras Himat” (Negrilla fuera de texto)
Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales tienen, dentro de sus funciones, las siguientes:
“Art. 98. LIQUIDACIÓN DEL INDERENA. Ordénase la supresión y liquidación del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, creado mediante Decreto-ley 2460 de 1968, dentro del plazo de dos (2) años, contados a partir de la vigencia de la presente Ley. (...)
“PARÁGRAFO 1. El INDERENA continuará cumpliendo las funciones que su ley de creación le encomendó en todo el territorio nacional hasta cuando las Corporaciones Autónomas Regionales creadas y/o transformadas puedan asumir plenamente las funciones definidas por la presente ley. Este proceso deberá cumplirse dentro de un término máximo de dos (2) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley.
“PARÁGRAFO 2. A partir de la vigencia de esta Ley, adscríbese el INDERENA al Ministerio del Medio Ambiente, el cual será el responsable de, en un período no mayor a dos años, asegurar la transferencia de las funciones del INDERENA a las entidades que la Ley define como competentes. Las Corporaciones Autónomas Regionales asumirán gradualmente, y durante un período no mayor a tres años todas las funciones que esta Ley les asigna” (Negrilla fuera de texto).
Este repaso normativo conduce a comprender que no es cierto, como lo afirma la parte actora, que para la fecha de expedición de la Resolución 0789 de 1996, el Código de Minas contenido en el Decreto 2655 de 1988 había radicado en cabeza del Ministerio de Minas y Energía la competencia para expedir las autorizaciones o permisos para la extracción de materiales de arrastre, pues, normas posteriores como el Decreto 2462 de 1989 y el Decreto-Ley 501 de 1989 encomendaron esta facultad al INDERENA, y, a su vez, por efecto de la liquidación de la citada entidad ordenada en la Ley 99 de 1993, fueron las Corporaciones Autónomas Regionales quienes asumieron la competencia otorgada en el art. 3o del Decreto 2462 de 1989 como en el literal ñ) del art. 134 del Decreto - Ley 501 de 1989, al tenor de lo dispuesto en el art. 99 de la Ley 99 de 1993.
Así vistas las cosas, la Resolución No. 0789 de 1996 fue expedida por la autoridad competente y, consecuentemente, no queda otro camino que rechazar este primer cargo en contra del acto demandado.
No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el año de 2001, la ley 68 modificó nuevamente la competencia para conceder este tipo de autorizaciones, y preceptuó al respecto que en adelante “El otorgamiento, vigencia y ejercicio del derecho a explorar y explotar los materiales de construcción de que trata este artículo, se regulan íntegramente por este Código y son de la competencia exclusiva de la autoridad minera” -art. 11, inciso
–
-.
De manera que, en adelante, la Autoridad Minera, que para los efectos de la ley es el Ministerio de Minas y Energía, es quien concede o niega las autorizaciones de explotación de los materiales de arrastre de las corrientes de agua, entre otro
.
Pese a lo dicho, y teniendo en cuenta que el juicio de legalidad, por falta de competencia para la expedición de un acto administrativo, se realiza considerando las normas vigentes sobre la materia al momento de la expedición del mismo, resulta que para el año de 1996 -fecha de expedición de la autorización demandada-, esta función estaba asignada a las Corporaciones Autónomas Regionales, luego, esto ratifica la falta de prosperidad del cargo de la demanda.
3. Expedición irregular de la Resolución No. 0789 de 1996.
La segunda causal que se invoca para solicitar la nulidad de la Resolución 0789 de 1996 consiste en el desconocimiento, por parte de la Corporación Autónoma de Caldas, del procedimiento establecido en el Decreto 1541 de 1978, reglamentario del Decreto 2811 de 1974.
El artículo 99 del Decreto 2811 de 1974 establece:
“Requiere permiso la extracción por particulares, de materiales de arrastre de los cauces o lechos de las corrientes o depósitos de aguas, como piedra, arena y cascajo.
“Asimismo necesita autorización la extracción de materiales de cauces, corrientes o depósitos de agua para obras públicas que ejecuten entidades oficiales“.
Este precepto fue reglamentado por el Decreto 1541 de 1978, art. 89 y concordantes, fijando en forma precisa y nítida el procedimiento a seguir para el otorgamiento de un permiso o autorización para la extracción de materiales de arrastre, ya sea por solicitud de un particular o de una entidad pública. Dispone la norma que:
“Art. 89. Recibida la solicitud, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, dispondrá:
“a. Que a costa del interesado se publique un extracto de la solicitud, por una vez, en el periódico de mayor circulación del Departamento o Municipio correspondiente, con el fin de que quienes se consideren perjudicados con el otorgamiento del permiso puedan hacer valer sus derechos. Dentro de los diez (10) días siguientes a la publicación del aviso, el interesado está en la obligación de entregar al Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, un ejemplar del periódico, a fin de anexarlo al expediente;
“b. Que el interesado publique, en aquellos lugares donde hubiere facilidad de transmisión radial, el aviso a que se refiere el literal anterior en dos (2) días;
“c. Que se dé traslado de la solicitud al personero del Municipio donde se pretenda hacer la explotación para que informe si ésta puede perjudicar los intereses públicos y si el Municipio tiene establecido el impuesto a que se refieren los artículos 1, inciso c de la Ley 97 de 1913, y 1, inciso a de la Ley 84 de 1915, impuesto que en ningún caso puede ser confiscatorio, con el fin de hacer obligatorio su pago en la correspondiente resolución de permiso, y
“d. Que se suministre los demás datos e informaciones y se practiquen las diligencias que se consideren necesarias para el estudio y decisión de la solicitud“.
Para la Sala no hay duda que el trámite que debía seguirse para permitirle al Departamento de Caldas la extracción del material de arrastre era el descrito en la norma citada. Ahora, al revisar el expediente del procedimiento administrativo adelantado por CORPOCALDAS se observa que:
1. Consta la solicitud de autorización presentada por la Gobernación de Caldas a CORPOCALDAS -fls. 103 a 106-.
2. Consta el acto administrativo de trámite expedido por CORPOCALDAS, el 11 de abril de 1996, en el cual dispone que, por encontrarse ajustada la solicitud al decreto 1541 de 1978, ordena iniciar el trámite descrito en el artículo 89, atrás citado -fl. 16-.
Pese a lo dispuesto por el acto de abril 11 de 1996, al expediente del procedimiento sólo fue allegado el informe de la visita técnica -cuya constancia obra a fls. 17 a 19-, no así los otros trámites o requisitos ordenados por la Corporación.
Inquieta a la Sala que CORPOCALDAS, al momento de recibir la solicitud del ente territorial, hubiera ordenado el trámite que ahora se echa de menos, pero no lo hubiera llevado a cabo, sin explicarse en los considerandos de la resolución impugnada por qué se ordenó seguir el procedimiento del art. 89 del Decreto 1541 de 1978, pero del mismo modo sólo se practicó la visita técnica. En otras palabras, no se aclaran los motivos por los cuales no se practicaron las demás órdenes impartidas por la misma entidad, en el acto administrativo de abril 11 de 1996.
En la contestación de la demanda se dijo sobre este tema -fl. 270-, que:
“.. vale la pena aclarar que el mencionado auto de trámite, es erróneo, ya que ésta clase de autorizaciones no requiere como equivocadamente se menciona la publicación de avisos en periódico y emisora, ni dar traslado de la solicitud al personero de lugar donde se pretenda realizar la explotación, ya que dichos requisitos son propios de los permisos comunes, tal como se puede apreciar en el art. 89 del Dec. 1541 de 1978. Se advierte que en éste evento no se trataba del mencionado 'permiso común', el cual se otorga a los particulares, con fines lucrativos y por varios años de explotación; sino de una 'autorización', propia de las entidades oficiales y para la ejecución de las obras públicas, la que se encuentra regulada en el artículo 99 del decreto 2811 de 1974. Es de anotar que en las autorizaciones que se conceden a entidades del Estado, sólo se requiere la práctica de la visita técnica, la cual se decretó y se llevó a cabo tal como consta en el expediente...” (Negrillas fuera de texto)
Según lo anterior, la demandada distingue entre el “permiso” y la “autorización”, para decir con ello que el permiso constituye el mecanismo para resolver las solicitudes de los particulares y la autorización, para las solicitudes formuladas por las entidades públicas.
De allí se sigue que el “permiso” requiere el cumplimiento de todos los requisitos que se señalaron en el acto expedido con ocasión de la solicitud de la Gobernación de Caldas, pero la “autorización” sólo requiere la práctica de la visita técnica. Con este argumento lo que defiende la demandada es que ella se equivocó al expedir el acto de trámite y exigir a un procedimiento de “autorización” los requisitos propios de un “permiso”.
La anterior interpretación de CORPOCALDAS surge de la lectura del artículo 99 del decreto 2811 de 1974, según el cual:
“ARTICULO 99. Requiere permiso la extracción por particulares, de materiales de arrastre de los cauces o lechos de las corrientes o depósitos de aguas, como piedra, arena y cascajo.
“Asimismo necesita autorización la extracción de materiales de cauces, corrientes o depósitos de agua para obras públicas que ejecuten entidades oficiales.” (resalto fuera texto)
Para la Sala los conceptos “permiso” y “autorización”, empleados en los incisos primero y segundo, respectivamente, no son diferentes y por tanto, en este contexto, quieren designar una misma cosa: la decisión por la cual se permite o consciente en que se haga algo.
Distinguir, como lo hace CORPOCALDAS, entre una y otra expresión, a partir de la persona que hace la solicitud -pública o privada-, no tiene sentido para la Sala, pues la solicitud se formula para el mismo fin -poder extraer materiales del río- y no tiene sentido construir esa diferencia, por lo menos en este contexto.
Esta idea la ratifica el decreto reglamentario de esta norma -art. 89 y ss. del Decreto 1541 de 1978-, el cual fijó el procedimiento a seguir para obtener esta clase de permiso. No obstante, entiende CORPOCALDAS -siendo consecuente con su error de interpretación- que en esa norma sólo se reglamentó el “permiso”, no así la “autorización”, pues en ninguna parte se hace referencia a ésta.
Por el contrario, esto lo que confirma es que no hay dos figuras distintas sino una sola, vale insistir, el permiso o autorización, de manera que el trámite a seguir es único por esa misma razón.
De hecho, el acto dictado el 11 de abril de 1996 se ajusta a estas exigencias, sólo que no fue cumplido en su integridad por la Corporación. Es al momento de contestar la demanda que la entidad propone la interpretación que la Sala está desestimando por equivocada.
Haber actuado así, es decir, haber pretermitido parte del procedimiento establecido por la ley -en concreto la falta de publicación de avisos y el traslado de la solicitud al personero municipal- viola el derecho al debido proceso, al haberse expedido el acto de autorización en forma irregular, porque al dejarse de aplicar los requisitos establecidos por la ley y el decreto reglamentario se desconocieron las formalidades propias de este procedimiento.
Se dice lo anterior porque la Sala tiene claro que este derecho rige tanto en materia judicial como administrativa, y en ésta rige tanto en los procedimientos sancionatorios como en los no sancionatorios, modalidad ésta última que comparte la autorización que otorga CORPOCALDAS.
Este dato, unido a la expresa consagración constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresión continua de este derecho, en materia administrativa, el cual siempre requirió y demandó espacios más propicios para desarrollar la protección de los particulares, porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garantizara el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta valiosa garantía no constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la claridad deseada.
No obstante, es evidente que el debido proceso a que está sujeta la administración pública debe coexistir con la necesidad y la obligación que tiene ésta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés general, lo que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos ellos a fin de lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido.
El tema es complejo, y ha marcado, en la historia de la evolución del derecho al debido proceso, una serie de épocas, que van desde la ausencia total de protección, la protección más o menos acentuada para casos determinados, hasta la protección plena, en todos los eventos.
En palabras de Juli Ponce Solé, quien aborda históricamente el tratamiento recibido por el debido proceso en materia administrativa, en un planteamiento que resulta aplicable en Colombia, “... es posible distinguir tres etapas, a través de las que el procedimiento pasa de ser un puro elemento interno del actuar administrativo (a) a constituir un elemento del acto administrativo definitivo con finalidades prácticamente exclusivas de defensa de los interesados, lo que curiosamente ha conducido a una relativización acusada del papel del procedimiento administrativo, en teoría fácilmente sustituible en sede contencioso-administrativa (b).
“Finalmente como desarrollo más reciente, surge la inquietud por el procedimiento como instrumento para el logro de decisiones administrativas acertadas, aspecto que, si bien ya puede hallarse plasmado en diversas formulaciones, especialmente por parte de autores foráneos, todavía no ha sido interiorizado plenamente...
En este sentido debe destacarse -como lo señala Juli Ponce Solé- que el debido proceso, aplicado a la administración, garantiza dos cosas. De un lado, la administración queda mejor equipada para adoptar decisiones administrativas, pues “... facilita a priori la investigación y toma en consideración los datos e intereses relativos a un caso concreto... a fin de proceder a la ponderación para la adopción de las futuras decisiones adecuadas en su servicio de interés general...
. De otro lado, contribuye a la legitimación de la administración pública, pues en el modelo de Estado actual ya no basta el qué o el cuánto de las cosas, sino el cómo de ellas, lo cual se garantiza con el procedimiento administrativo debido, es decir “... con un reforzamiento de la racionalidad procedimental: el procedimiento administrativo permite el análisis de los intereses envueltos en el caso concreto y la elaboración de razones que fundamentan la decisión final...
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Agrega este autor que el procedimiento permite la discusión pública, fomenta la existencia de una democracia deliberativa e influye en la legitimidad, desde la perspectiva de la equidad, con lo que incide favorablemente en el adecuado cumplimiento del deber de realizar una buena administración pública.
Existe, pues, conciencia plena de la importancia que tiene, para la realización de las labores administrativas y para la defensa de los derechos humanos, el art. 29 de la CP.
Esto misma explica, para este caso, que la pretermisión de los requisitos y las formas del procedimiento administrativo, establecidos por la ley para conceder una autorización de explotación de material de los ríos, conduce a concluir que la Resolución No. 0789 de 1996 fue expedida con desconocimiento del procedimiento al que debía sujetarse y, por tanto, habrá de declararse su nulidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Declárese la nulidad de la Resolución No. 0789 de abril 16 de 1996, expedida por la Corporación Autónoma de Caldas.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Presidenta de la Sala
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA RUTH STELLA CORREA PALACIO
