Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 1679 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026)

Referencia:    RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

Radicación:    11001-03-25-000-2025-00217-00 (1679-2025)

Demandante:   Amparo Brito Garzón

Demandados: Nación -Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Distrito Especial de Santiago de Cali – Secretaría de Educación de Santiago de Cali

Temas: Causal quinta del artículo 250 del CPACA. Reconocimiento pensión de jubilación docente. Cómputo de tiempos de servicio prestados mediante OPS con anterioridad a la Ley 812 de 2003. Exigencia de acreditación de aportes al sistema pensional para computar dichos períodos. Vulneración del principio de congruencia por introducción de fundamento ajeno al objeto del litigio. Omisión de pronunciamiento frente a reproche formulado en el recurso de apelación. DECLARA FUNDADO.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto¹ por la señora Amparo Brito Garzón en contra de la sentencia proferida el diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca², para lo cual se invocó la causal del numeral quinto del artículo 250 del CPACA.

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

1. Que el 30 de agosto de 2021 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, solicitud que fue resuelta de manera desfavorable mediante la Resolución 4143.010.21.0.0023 del 11 de febrero de 2022, expedida por el Distrito Especial de Santiago de Cali en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).
2. Que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del referido acto y, como consecuencia, el reconocimiento y pago de la prestación.

1 La presentación del recurso se efectuó el 13 de junio de 2025. Véase índice 00001 del aplicativo SAMAI.

2 Decisión que confirmó la sentencia proferida el 18 de enero de 2024 por el Juzgado Quince Administrativo de Cali en la cual se negaron las pretensiones.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. Que el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali, mediante sentencia del 18 de enero de 2024, negó las pretensiones al considerar que no se acreditó el cumplimiento del requisito de 20 años de servicios exigido para acceder a la prestación pretendida. Señaló que la demandante acreditó 4 años, 3 meses y 11 días de servicios prestados mediante contratos de prestación de servicios y 9 años, 4 meses y 17 días laborados bajo nombramiento en provisionalidad. También indicó que los períodos ejecutados mediante contratos de prestación de servicios no podían ser computados para efectos pensionales, debido a que no se acreditó la realización de aportes al Sistema General de Pensiones durante dichos lapsos.
4. Que contra esa decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN

5. Mediante sentencia del 19 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión de primera instancia al concluir que la demandante no acreditó el requisito de 20 años de servicios exigido para acceder a la pensión reclamada ni demostró haber efectuado cotizaciones al Sistema General de Pensiones durante los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios.
6. Expuso que la actora inició su vinculación como docente el 13 de abril de 1996, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, razón por la cual le resultaba aplicable el régimen pensional previsto en la Ley 91 de 1989, en concordancia con la Ley 33 de 1985, conforme a lo establecido en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. En consecuencia, debía acreditar: i) 55 años de edad; ii) 20 años de servicios; y iii) una tasa de reemplazo del 75 %.
7. Si bien encontró satisfecho el requisito de edad, concluyó que la señora Amparo Brito Garzón no cumplía el tiempo mínimo de servicios exigido, pues solo acreditaba 13 años, 7 meses y 28 días de servicio, de los cuales 4 años, 3 meses y 11 días y 9 años, 4 meses y 17 días correspondían, respectivamente, a períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios y bajo vinculación legal y reglamentaria.
8. Descartó el argumento planteado en apelación según el cual el juez de primera instancia había introducido oficiosamente el debate sobre la ausencia de cotizaciones al sistema pensional. Señaló que la realización de aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones constituye un presupuesto legal indispensable para el reconocimiento de prestaciones pensionales, en armonía con los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera que rigen el sistema.
9. Por ello, adujo que los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios no podían ser computados para efectos pensionales, dado que la demandante no acreditó haber efectuado las cotizaciones obligatorias durante dichos períodos. Indicó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado

–citó las sentencias del 9 de septiembre de 2021 (exp. 1038-17) y del proceso con radicado 4134-2016–, la acreditación de tales aportes constituye un requisito para

que esos tiempos sean tenidos en cuenta en el reconocimiento de prestaciones pensionales.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

10. La recurrente invoca la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, al considerar que la sentencia fue proferida con desconocimiento del debido proceso y del principio de congruencia.
11. Afirma que existe falta de congruencia entre el objeto del litigio y lo resuelto en la sentencia, pues el debate jurídico debía circunscribirse a determinar si los tiempos laborados por la docente bajo la modalidad de hora cátedra eran computables para efectos pensionales.
12. A su juicio, de conformidad con el régimen especial del magisterio, solo cabían dos posibilidades: i) si la vinculación de la docente ocurrió hasta el 26 de junio de 2003, pertenecía al régimen exceptuado y su derecho pensional debía regirse por los requisitos propios de las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989; o ii) si la vinculación se produjo a partir del 27 de junio de 2003, resultaba aplicable el régimen general previsto en la Ley 100 de 1993, con la particularidad de la edad de 57 años para hombres y mujeres. En cualquiera de estos escenarios, afirma, no era procedente exigir la acreditación de aportes al sistema de seguridad social como requisito para el reconocimiento de la prestación.
13. Sostiene que el Tribunal exigió requisitos no previstos en la ley al supeditar el reconocimiento pensional a la acreditación de cotizaciones respecto de los períodos laborados bajo dicha modalidad y concluyó, sin respaldo probatorio suficiente, que tales aportes no fueron efectuados. Aduce que, si no estaba probado que las cotizaciones se hubieran realizado, tampoco lo estaba que no se hubieran efectuado, por lo que correspondía decretar las pruebas necesarias para establecer la realidad procesal y decidir con fundamento en hechos ciertos y no en meras conjeturas.
14. Que, aun en el evento de que se hubiese evidenciado la ausencia de cotizaciones respecto de algunos períodos de servicio, ello no justificaba la negativa de la prestación, pues el juzgador debió adoptar las medidas necesarias para establecer la realidad de los aportes o disponer los mecanismos pertinentes para su pago, incluso mediante su descuento del eventual retroactivo pensional, en aplicación de los principios constitucionales de justicia, mínimo vital, primacía de la realidad sobre las formalidades y protección efectiva del derecho fundamental a la seguridad social.
15. Por otra parte, señala que, al interponer el recurso de apelación contra la sentencia del 18 de enero de 2024 proferida por el Juzgado Quince Administrativo de Cali, cuestionó expresamente la valoración efectuada respecto de los certificados de tiempo de servicio y puso de presente que el tiempo total acumulado a 1.° de julio de 2021 correspondía a 27 años y 8 días de servicio, pero el Tribunal omitió pronunciarse sobre estos reparos.
16. Explica que, en el recurso de apelación, señaló que el error recaía, particularmente, sobre el certificado de servicios n.º 30856 del 1.º de julio de 2021, expedido por la Secretaría de Educación de Santiago de Cali. Que se concluyó que únicamente se encontraban acreditados 13 años, 7 meses y 28 días de servicio, conclusión que, a su juicio, obedeció no solo a las consideraciones relacionadas con los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios, sino también a una lectura equivocada de la información consignada en dicho documento, al asumir que el tiempo registrado correspondía al formato días, meses y años, cuando en realidad estaba expresado en años, meses y día; aspecto respecto del cual el Tribunal tampoco emitió pronunciamiento alguno.
17. Sostuvo que el Tribunal contabilizó un período de 9 años, 4 meses y 17 días, pese a que el documento acreditaba 17 años, 4 meses y 9 días de servicio. Según afirma, este error incidió directamente en el cómputo total del tiempo laborado y condujo a la negativa del reconocimiento pensional solicitado, con lo que la decisión se encuentra afectada por errores de hecho.

Contestaciones al recurso extraordinario de revisión

18. El Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali³ sostiene que la decisión de negar la pensión se fundamentó, principalmente, en el incumplimiento del tiempo de servicios exigido por la normativa aplicable. En consecuencia, considera que, aun si prosperara el argumento que la recurrente presenta como causal de revisión, ello no tendría la virtualidad de modificar el sentido de la decisión adoptada.
19. Afirma que no se encuentran acreditados los presupuestos para la procedencia del recurso, pues los planteamientos se dirigen, en realidad, a cuestionar la valoración probatoria efectuada por el juez de conocimiento y no a demostrar la existencia de una causal de nulidad. En particular, señala que no se evidencia un desconocimiento grave de las formas propias del proceso ni la configuración de alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso.
20. La Nación – Ministerio de Educación – FOMAG guardó silencio.

Concepto del Ministerio Público

21. La Procuraduría Tercera Delegada ante esta Corporación⁴ solicitó declarar infundado el recurso al considerar que las irregularidades alegadas carecen de trascendencia frente a una decisión sustentada en la insuficiencia del tiempo de servicio.
22. Que esta no es una instancia adicional para replantear la valoración probatoria efectuada en el proceso, sino un mecanismo excepcional destinado a corregir vicios graves que afecten la validez de la sentencia, los cuales no se advierten.

3 Véase índices 00015 y 00019 de SAMAI.

4 Véase índice 00020 de SAMAI.

23. Que la demandante puede acudir a las entidades competentes para obtener certificaciones completas de sus tiempos de servicio y de las cotizaciones efectuadas y, de acreditarse períodos adicionales que le permitan cumplir los requisitos legales, promover una nueva solicitud de reconocimiento pensional.
24. Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

25. Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia proferida el 19 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, considerando la causal invocada por la recurrente.
26. Para el efecto, la Sala estudiará: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada y iii) Caso concreto.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión

27. El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada⁵. En los términos del artículo 248 del CPACA:

«Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».

28. El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos de una sentencia ya ejecutoriada⁶. De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos:
1. Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente⁷.
2. Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular⁸.
3. Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación.

5 El artículo 248 del CPACA señala: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».

6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez.

7 Como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica.

8 Como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes. Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo.

4. Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada⁹.
29. Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión.
30. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley¹⁰.

Causal quinta de revisión

31. El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia.
32. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto de revisión, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia¹¹.
33. La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) ¹² o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido

9 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613)

10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

11 Al respecto pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 3 de diciembre de 2019 (Sala Tercera Especial de Decisión; radicación 11001-03-15-000-2018-01235-00) y el 3 de diciembre de 2019 (Sala Séptima Especial de Decisión; radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00). 12 Consejo de Estado. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016. Exp. 11001-03-15-000-2015-02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro

proceso¹³, al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta.

34. A modo meramente enunciativo, la jurisprudencia ha indicado que dicha causal se estructura, entre otros eventos, cuando el fallo:

«(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»¹⁴

35. Además de las hipótesis expresamente reconocidas por la jurisprudencia, esta Corporación ha admitido que pueden presentarse otros supuestos no previstos de manera expresa en los códigos procesales que den lugar a la nulidad de la sentencia, siempre que tales eventos deriven de la vulneración directa del artículo 29 de la Constitución Política. No obstante, ha precisado que dicha conclusión no opera de manera automática, pues en estos eventos resulta necesario efectuar un examen material de la irregularidad alegada. En ese sentido, ha señalado que:

«(…) corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento, circunstancia que se deriva de la exigencia de actuar como juez de constitucionalidad y de convencionalidad en garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en un proceso judicial»¹⁵ (negrillas y subrayado fuera del texto original).

36. Para tales efectos, la Corporación ha enfatizado que «(…) no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, sino únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial, en tanto incidan en el sentido de la decisión por comprometer el núcleo esencial o el contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso»¹⁶.
37. Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insaneables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones

13 La Sala Plena del Consejo de Estado, en diversas providencias, incluyendo la sentencia del 31 de mayo de 2011 (expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00), ha señalado otros casos en los que se configura la nulidad en la sentencia, a saber: «[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación».

14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez.

15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión. Sentencia del 27 de octubre de 2020. Exp. 11001-03-15-000-2019-02361-00 (REV). CP. Rocío Araújo Oñate. 16 Ibid.

manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentido¹⁷.

Principio de congruencia

38. Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé:

«ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. […]».

39. Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 9 de julio de 2020¹⁸, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita¹⁹, como regla general.
40. Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia²⁰. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.
41. Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros.

17 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado. Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. C.P. William Hernández Gómez.

18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 9 de julio de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2015-00391-00. C.P. William Hernández Gómez. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000-2013-00911-01. C.P. María Elizabeth García González.

19 Ibid. La Sección Segunda reitera lo dicho en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Revisión. Sentencia del 7 de abril de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones».

20 Ibid.

Caso concreto

42. La Sala analizará, en primer lugar, si el Tribunal excedió los límites del litigio al fundamentar la negativa del derecho pensional en la falta de acreditación de cotizaciones al sistema pensional respecto de los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios. En segundo lugar, determinará si dejó de resolver un reparo formulado en el recurso de apelación relacionado con la contabilización del tiempo de servicios acreditado por la demandante. Establecido lo anterior, verificará si tales circunstancias constituyen la causal de revisión invocada.
43. En relación con el primer reproche, se advierte que el acto demandado negó el reconocimiento pensional al considerar que la situación de quien reclamaba debía regirse por las disposiciones aplicables a los docentes vinculados con posterioridad al 27 de junio de 2003 y, por tanto, por el régimen general previsto en la Ley 100 de 1993, mas no por las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989.
44. La demanda cuestionó dicha conclusión y sostuvo que la prestación debía analizarse bajo las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989 y a su vez, la entidad demandada²¹, al contestar la demanda, defendió la legalidad del acto bajo el mismo entendimiento, esto es, que la actora se encontraba sometida al régimen general de pensiones por haberse vinculado al servicio docente con posterioridad al 27 de junio de 2003 y que, en consecuencia, no reunía los requisitos para acceder a la prestación reclamada.
45. Así, el debate quedó delimitado en torno a la definición del régimen jurídico aplicable²². No obstante, el Tribunal desplazó el eje de la controversia de la definición del régimen jurídico aplicable a la acreditación de aportes al sistema pensional, aspecto que no constituyó el fundamento del acto demandado, ni hizo parte del núcleo de la controversia fijada por las partes, razón por la cual tampoco orientó la actividad probatoria desplegada durante el proceso.
46. En consecuencia, la demandante fue privada de la posibilidad real de controvertir una razón que terminó siendo determinante para la negativa de la prestación reclamada.
47. Al margen de ello, conviene destacar que, aunque en algunas decisiones la Sección Segunda había considerado que los artículos 4 y 9 de la Ley 797 de 2003

–que modificaron los artículos 17 y 33 de la Ley 100 de 1993– exigían la acreditación de aportes al sistema pensional para el reconocimiento de la pensión

21 Folios 10 a 15 del archivo «14_RECEPCIONMEMORIALOAALDESPACHO_CONTESTACIONPODER.pdf»,

ibid.

22 Véase archivo denominado «019_AUTOCORRETRASLADOPOR10DIASPARAALEGAR.pd» en el que se indicó: «(…) Fijar el objeto del litigio, el cual versa en estudiar la legalidad del acto administrativo demandado, y si hay lugar al restablecimiento del derecho, en los cargos consignados en la demanda». Cfr. Sentencia de primera instancia en la que se indicó que el problema jurídico a resolver sería: «(…) Estudiar la legalidad del acto administrativo demandado, en tal sentido determinar si a la señora Amparo Brito Garzón le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación conforme a las disposiciones consagradas en la ley 91 de 1989 y ley 33 de 1985». Véase archivo «026_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA.pdf» disponible en el índice 00038 de SAMAI.

de jubilación²³, para la fecha en la que se profirió la sentencia objeto de revisión ya existía una línea jurisprudencial²⁴ según la cual la ausencia de cotizaciones no basta, por sí sola, para desconocer tiempos efectivamente laborados y con incidencia pensional. Conforme a dicha postura, la omisión en el pago de aportes genera para las entidades responsables el deber de adelantar las actuaciones necesarias para su recaudo, mas no constituye una razón automática para negar el derecho prestacional reclamado.

48. Por ello, al convertir la acreditación de dichos aportes en una condición determinante para negar el derecho reclamado, el Tribunal introdujo un elemento decisorio ajeno al objeto principal de la controversia y alteró sustancialmente los términos en que esta fue planteada.
49. En tal sentido, la providencia incurrió en una incongruencia de carácter extrapetita, al introducir un fundamento decisorio extraño al objeto de la controversia y hacerlo determinante para la solución del litigio, con lo que se incurre efectivamente en la causal invocada.
50. En cuanto al segundo reproche, la recurrente sostiene que el Tribunal omitió pronunciarse sobre uno de los argumentos centrales formulados en el recurso de apelación, relacionado con el tiempo de servicios acreditado mediante el Certificado 30856 de 1.º de julio de 2021.
51. En efecto, al sustentar la alzada cuestionó la conclusión del juzgado según la cual la actora acreditaba 9 años, 4 meses y 17 días de servicios prestados bajo una relación legal y reglamentaria. Para ello, señaló que el Certificado de Tiempos de Servicios 30856, expedido el 1.º de julio de 2021 por la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali, registraba un tiempo de servicios de 17 años, 4 meses y 9 días²⁵.
52. Así, del propio contenido del recurso de apelación se podía extraer que lo que estaba atacando era que el Juez había confundido las unidades temporales consignadas en el documento, lo que condujo a contabilizar como «9 años, 4 meses y 17 días» un tiempo que, según la certificación, ascendía a «17 años, 4 meses y 9 días». Se trataba, por tanto, de una cuestión susceptible de verificarse a partir del mismo documento y que exigía un pronunciamiento del juez de segunda instancia.
53. Pese a la claridad de dicho reparo, al resolver la apelación, el Tribunal únicamente señaló:

23 Véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 25 de noviembre de 2021. Exp. 70001-23-33-000-2016-00260-01(1489-18). C.P. Cesar Palomino Cortés. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 18 de febrero de 2021. Exp. 81001-23-33-000-2013-00012-02 (4163-2014). C.P. William Hernández Gómez. 24 Véase entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección

B. Sentencia del 4 de julio de 2024. Exp. 15001-23-33-000-2021-00760-01 (5623-2023). C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera.

25 Véase folio 4 del archivo «027_MemorialWeb_Recurso.pdf», ibid. «(…) que el tiempo laborado se acredita con la certificación de Tiempos de Servicio, las cuales están en el expediente administrativo y también fueron aportadas por la parte demandante a título de pruebas documentales: (…) Certificación de Tiempos de Servicios Nº 30856 expedido el día 01 de julio de 2021, por LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI. (17 años – 4 meses – 9 días, hasta el 2021)».

«(...) se aportó certificado de historia laboral más reciente de la actora expedido por el Fomag, el 1 de julio de 2021, en el que se certifica un total de prestación de servicios como docente en provisionalidad de 9 años, 4 meses y 17 días»²⁶.

54. Posteriormente, reiteró:

«(...) se vinculó en provisionalidad mediante la Resolución 2661 de 2003, desde el 24 de noviembre de 2003 hasta el 1 de enero de 2020 de manera discontinua según el certificado de historia laboral del 1 de julio de 2021, por lo que logró acumular un tiempo de servicio de 9 años, 4 meses y 17 días»²⁷.

55. Se observa entonces que la providencia no contiene consideración alguna encaminada a examinar el argumento expuesto por la apelante acerca del contenido del Certificado de Tiempos de Servicios 30856 ni explica las razones por las cuales descartó la interpretación propuesta respecto de dicho documento. En efecto, el Tribunal se limitó a reiterar la conclusión acogida por el juez de primera instancia, sin pronunciarse sobre el aspecto que constituía el núcleo del reparo formulado en la apelación, esto es, la aparente inconsistencia en el cómputo del tiempo de servicios derivada de la lectura del propio certificado, cuyo contenido, según la recurrente, arrojaba una contabilización sustancialmente distinta de la acogida en la sentencia.
56. La relevancia de la omisión es aún mayor si se tiene en cuenta que el aspecto dejado sin resolver no era accesorio. Por el contrario, recaía sobre la determinación del tiempo de servicios acreditado por la demandante, presupuesto que resultó determinante para concluir que no cumplía el requisito temporal exigido para acceder a la prestación reclamada. En consecuencia, de prosperar el cuestionamiento formulado en la apelación, el análisis efectuado por el Tribunal podía verse sustancialmente modificado.
57. En conclusión, del estudio conjunto de ambos reparos se concluye que la providencia cuestionada presenta deficiencias que comprometen su congruencia. De una parte, la decisión introdujo como fundamento determinante para negar el derecho reclamado una consideración que no había delimitado el debate procesal en los términos propuestos por las partes. De otra, omitió pronunciarse sobre un cuestionamiento concreto y relevante formulado en la apelación respecto de una de las premisas fácticas que sustentaban la decisión. En tales condiciones, las irregularidades advertidas terminaron incidiendo directamente en la estructura argumentativa del fallo, razón por la cual se configura la causal de nulidad invocada por la recurrente.
58. Por las razones expuestas, la Sala declarará fundado el recurso extraordinario de revisión al encontrar configurada la causal prevista en el numeral 5 del artículo

250 del CPACA, por haberse proferido la sentencia cuestionada con desconocimiento del principio de congruencia.

26 Véase folio 19 del índice 00013- Tribunales- 76001-33-33-015-2022-00151-01.

27 Véase folio 20, ibid.

59. En consecuencia, se infirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se ordenará a dicha Corporación proferir una nueva providencia en la cual deberá:
1. Pronunciarse de manera expresa sobre los argumentos planteados en el recurso de apelación relacionados con la determinación del tiempo de servicios acreditado por la demandante, en particular, respecto del cuestionamiento formulado en relación con el contenido, alcance y valor probatorio del Certificado de Tiempos de Servicios 30856 del 1.º de julio de 2021, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali.
2. Abstenerse de fundamentar la decisión en la falta de acreditación de cotizaciones al sistema pensional respecto de los períodos laborados mediante contratos de prestación de servicios, por tratarse de un aspecto que no integró el objeto del litigio ni constituyó uno de los puntos sometidos a decisión dentro del recurso de apelación.

De la condena en costas

60. De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
61. Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos:

«ARTÍCULO 255. Vencido el período probatorio se dictará sentencia.

[…]

Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».

62. En ese sentido, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas, toda vez que se declaró fundado el recurso extraordinario de revisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

Primero. DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Amparo Brito Garzón en contra la sentencia proferida el diecinueve

(19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por configurarse la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

Segundo. INFIRMAR la sentencia del diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que

dispuso negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del radicado núm. 76001-33-33-015-2022-00151-01, en el que obró como demandante la señora Amparo Brito Garzón y como demandados la Nación -Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Distrito Especial de Santiago de Cali – Secretaría de Educación de Santiago de Cali.

Tercero. En su lugar, se ORDENA al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que profiera una nueva sentencia mediante la cual resuelva el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, dando respuesta a la totalidad de los reparos formulados por la parte apelante y resolviendo la controversia dentro de los límites fijados, de conformidad con las consideraciones efectuadas en esta decisión respecto de la incidencia atribuida a la acreditación de aportes al sistema pensional.

Cuarto. Sin condena en costas.

Quinto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Ausente con permiso

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente