Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 1642 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá, D. C., siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-25-000-2025-00209-00 (1642-2025)

Demandantes: Procuradores judiciales 197 y 118 para asuntos administrativos de Barranquilla

Demandada: Mady Teresa Contreras de Tejada

Tercera: Universidad del Atlántico

Asunto: Recurso extraordinario de revisión

Tema: recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del CPACA. Subtema 1: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Reiteración de jurisprudencia. Subtema 2: legitimación del Ministerio Público para interponer el recurso extraordinario de revisión.

Sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión

La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la procuradora 197 judicial I para asuntos administrativos, Natalia Ordoñez Díaz, y el procurador 118 judicial II para asuntos administrativos, Juan Antonio Spirko, contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2024, por la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico, que revocó la decisión dictada el 5 de agosto de 2024 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla y, en su lugar, accedió a las pretensiones.

1. Antecedentes
1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

A partir de las pruebas aportadas a este trámite, las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso (CGP), y el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

identificado con el número de radicación 08-001-33-33-008-2023-00103-01, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes del citado trámite:

1. La demanda

La señora Mady Teresa Contreras de Tejada radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad del Atlántico con el fin de obtener la nulidad de las comunicaciones, sin fecha, recibidas el 15 de octubre de 2020 y el 7 de diciembre de 2020 en las que la entidad le negó el reconocimiento y pago de los derechos legales y convencionales que como pensionada tiene, en especial su mesada desde el 1 de enero del 2000 con el porcentaje del incremento del salario mínimo. Igualmente reclamó que se le aplicara la norma convencional o legal que resultara más favorable, que se le pagara el retroactivo y se le reconocieran los intereses moratorios y retroactivos a que hubiera lugar.

Como consecuencia de lo anterior, pidió la reexpedición de un nuevo acto administrativo que le reconozca el derecho al incremento de la mesada pensional con el salario mínimo del año 2000, en adelante, en vez del que emana del Índice de Precios al Consumidor (IPC) y que se le reintegre la suma por concepto del retroactivo causado con las correspondientes actualizaciones. También pidió que se ordenara el cumplimiento de la sentencia, que la condena se ajustara y que se condenara a la entidad demandada al pago de costas y agencias en derecho¹.

2. Contestación de la demanda

El apoderado de la Universidad del Atlántico se opuso a la prosperidad de las pretensiones al aducir que no existe causa legítima para reclamar el daño material. En particular, no procede la declaratoria de nulidad de los actos enjuiciados porque la demandada no le adeuda valor alguno a la señora Mady Teresa Contreras de Tejada por derechos convencionales, toda vez que estos se reconocieron mediante la Resolución núm. 00334 del 11 de marzo de 1993 y desde ese momento, en adelante, se han pagado oportunamente.

Ahora bien, el reajuste de la mesada pensional pretendido por la actora no procede porque a esta se le aplica el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, norma que rige los reajustes en las pensiones de vejez, jubilación, invalidez, en el marco de la sustitución o pensión de sobrevivientes, en cualquiera de los dos regímenes del sistema pensional. De ahí que el reajuste de las citadas opera de oficio y anualmente, según la variación porcentual del IPC certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

Por consiguiente, al resultar improcedente la pretensión principal dirigida a obtener la reliquidación o el aumento de la mesada pensional con base en el salario

1 Samai, índice 23, 34RECIBEMEMORIAL_08001333300820230010(.zip) NroActua 23, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 02DEMANDAAnxos, 01DEMANDA ADMINISTRATIVA.pdf.

mínimo, no tiene cabida el reconocimiento y pago de intereses moratorios y las actualizaciones. Lo anterior, se deriva de que la pretensión accesoria sigue la suerte de la principal.

Igualmente destacó que no había lugar a expedir un nuevo acto administrativo que reconozca el aumento pensional sustentado en el salario mínimo legal mensual vigente, porque, como se expuso, no se le debe valor alguno a la demandante frente a los conceptos reclamados en el marco del reconocimiento de su pensión de jubilación. Si bien en un momento se efectuó liquidación en exceso, esta situación fue corregida una vez se constató, para ajustar los pagos al IPC tal y como lo ordena la ley, sin que se pueda desprender que el error crea derecho.

Así las cosas, no procede reajuste con la convención colectiva, de conformidad con lo previsto en el artículo 1 de la Ley 71 de 1988, sino que, en su lugar, se debe aplicar el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, normativa vigente en el momento en el que se concedió la pensión. En este orden, como la actora devenga una pensión que supera el salario mínimo, resulta viable el ajuste con base en el IPC, de modo que se mantenga el poder adquisitivo constante de la mesada pensional.

En razón de lo anterior, propuso como excepciones la prescripción, la falta de titularidad del derecho por parte de la actora, la inexistencia de la obligación pretendida y la inexistencia del derecho. Por consiguiente, pidió que se desestimaran las pretensiones de la demanda en tanto no había sumas por pagar².

3. Sentencia de primera instancia

El Juzgado Octavo Administrativo Oral de Barranquilla, mediante sentencia del 5 de agosto de 2024, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de inexistencia del derecho propuesta por la parte demandada UNIVERSIDAD DEL ATLANTICO, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia

SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior deniéguense las pretensiones de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. TERCERO: No condenar en costas a la parte vencida, de conformidad a las consideraciones expuestas. […]

En sustento determinó que el artículo 1 de la Ley 4ª de 1976 previó que las pensiones del sector público, semioficial y privado, así como quienes estuvieran afiliados al Instituto de Seguros Sociales, se reajustarían cada año, de oficio, con la elevación del salario mínimo legal mensual más alto, con excepción de la pensiones por incapacidad permanente parcial. Se trataría de una suma fija que igualaría la mitad de la diferencia entre el antiguo y el nuevo salario mínimo legal

2 Samai, índice 23, 34RECIBEMEMORIAL_08001333300820230010(.zip) NroActua 23, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 16ContestacionDemanda.pdf, páginas 30 a 69 del archivo digital.

mensual más alto, más una suma equivalente a la mitad del porcentaje representado por el incremento entre el antiguo y el nuevo salario en los términos expuestos.

No obstante, con posteridad se expidió el artículo 1 de la Ley 71 de 1988, reglamentado por el Decreto 1160 de 1989, que precisó lo relativo a los reajustes en materia pensional. Finalmente, la Ley 100 de 1994, en su artículo 14 previó que el ajuste se haría con la variación porcentual del IPC certificado por el DANE. De conformidad con lo anterior, y a partir del pronunciamiento que en sede de constitucionalidad emitió la Corte Constitucional, al proferir la sentencia C-387 de 1994, se desprende que el incremento frente al salario mínimo procede a favor de los pensionados que devengan la mínima pensión, con el fin de salvaguardar a quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta. Por su parte, lo relativo al IPC aplica para los demás pensionados, en tanto resulta ajustado a los factores y circunstancias económicas y políticas.

Puntualmente destacó que, en relación con el tema, la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió pronunciamiento en sentencia del 17 de agosto de 2017 en el que señaló que el reajuste ordenado por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 derogó el contenido de la Ley 71 de 1988.

En ese contexto, el Juzgado analizó el caso concreto y sostuvo que a la señora Mady Teresa Contreras de Tejada la Universidad del Atlántico le reconoció pensión de jubilación a través de la Resolución núm. 000334 del 11 de marzo de 1993. En dicho escenario, la Ley 71 de 1988 tuvo validez durante la vigencia de la norma, entre la fecha de su promulgación, el 22 de diciembre de 1988, y el 1 de abril de 1994, cuando entró a regir el Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993. Así pues, esta última disposición previó, en su artículo 14, que el reajuste de las pensiones se haría anualmente, y de oficio, con la variación porcentual del IPC certificada por el DANE.

En igual sentido, la Ley 100 de 1993 dispuso que los pensionados antes de su vigencia quedarían incorporados por el Sistema General de Pensiones, es decir que quedaron cobijados por la aplicación de esa norma y conservaron los derechos y garantías adquiridas al amparo de normas anteriores. De forma concreta, el artículo 40 del Decreto 692 de 1994, que reglamentó la citada Ley, precisó que a partir del 1 de abril de 1994 los pensionados quedaban incluidos en el Sistema General de Pensiones al que se ha hecho referencia, con la previsión expresa frente al reajuste contenido en esa codificación.

Así las cosas, los pensionados como la demandante, que adquirieron su derecho en virtud de una normativa anterior, conservan las bondades del régimen al que pertenecían, pero, en el caso puntual del reajuste anual de la mesada, deben acogerse a las fórmulas previstas en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, porque esto no incide en los derechos adquiridos con antelación. De este modo, las

fórmulas a las que se ha hecho referencia no pueden gozar de la naturaleza de ser estáticas, porque su finalidad es mantener el poder adquisitivo y asegurar la universalidad, la sostenibilidad y los demás principios que rigen el Sistema General de Pensiones.

Bajo este entendido, el hecho de que la demandante contara con un régimen distinto al del Sistema General de Seguridad Social Integral, no hacía aplicable lo previsto en el artículo 1 de la Ley 71 de 1988, dado que con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 esta disposición quedó anulada. En línea con esto, se comparte lo dispuesto por la Corte Constitucional en el sentido de que el incremento de la pensión es una mera expectativa y no un derecho adquirido, en tanto el legislador está facultado para efectuar las modificaciones que encuentre procedentes.

De suerte que, no procede aplicar la normativa frente a la revocatoria de los actos administrativos, dado que el incremento pensional no resulta aplicable por el arbitrio de la administración, el artículo 289 de la Ley 100 de 1993 regula que se derogan todas las disposiciones contrarias, y existe una incompatibilidad entre el reajuste del artículo 1 de la Ley 71 de 1988, con el del artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Finalmente, la pensión de la que es titular la señora Mady Teresa Contreras de Tejada es superior al salario mínimo, como se extrae del contenido del acto administrativo de reconocimiento y de la certificación del 12 de abril de 2024. Por consiguiente, los actos enjuiciados se ajustan a la legalidad, lo que da lugar a negar las pretensiones de la demanda³.

4. Recurso de apelación de parte demandante

Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos:

Insiste en la tesis planteada en la demanda y en los alegatos, relativa a que el incremento pensional de la actora debe efectuarse con el salario mínimo, en aplicación del artículo 1 de la Ley 71 de 1988, como se consignó en la Resolución núm. 000334 del 11 de marzo de 1993, artículo segundo, a través de la cual se le reconoció a la actora la prestación. Por lo tanto, cualquier modificación que se le haga al citado acto administrativo, sin el consentimiento de la señora Mady Teresa Contreras Tejada, es ilegal y arbitrario.

Además, existió una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 10 de febrero de 2022, que revocó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y accedió a las pretensiones de la demanda. En particular, sostuvo que se produjo un cambio arbitrario en el incremento pensional de la actora que pasó por alto los presupuestos de la revocatoria directa, figura en la cual se exige el consentimiento

3 Samai, índice 23, 34RECIBEMEMORIAL_08001333300820230010(.zip) NroActua 23, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 37Sentencia.pdf.

expreso y previo por parte del titular; igualmente, no se demandó el propio acto y se le cercenó a la actora su derecho fundamental a la audiencia y a la defensa.

Así las cosas, en la citada decisión judicial se dio aplicación al artículo 1 de la Ley 71 de 1988 y de esta misma forma ha resuelto los asuntos la Sala C del Tribunal Administrativo del Atlántico. Por consiguiente, la demanda no pretende zanjar la aplicación de una u otra forma de incremento pensional, sino que esta situación regrese a su estado original, porque el cambio impartido por la Universidad del Atlántico respondió a una modificación unilateral, que dejó de lado la naturaleza del acto administrativo particular y concreto y, en su contexto, la necesidad de una revocatoria.

Adicionalmente, la Universidad del Atlántico radicó acción de tutela en contra de la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso identificado con el número 08-001-33-33-010-2021-00039-01, en un caso similar al de la demandante. En esa oportunidad el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C despachó desfavorablemente los intereses de la entidad y resolvió declarar improcedente el amparo bajo el argumento que no se configuró un defecto sustantivo en la decisión.

De esta forma, la argumentación del Juzgado para negar las súplicas de la demanda se aleja del fundamento que soporta lo pretendido; además pasa por alto las disposiciones constitucionales y legales que se citaron como vulneradas, es decir, que se inadvierte el concepto de violación. Por ese motivo la decisión resultó equivocada.

Al respecto, si la Universidad del Atlántico consideraba que el reconocimiento pensional de la demandante no se debió efectuar al amparo de la convención colectiva de trabajo, como lo hizo, debió demandar la inaplicación de esta última que en la actualidad está vigente. Solo si esto se hiciera un juez podría pronunciarse sobre su legalidad. En oposición, el acto administrativo de reconocimiento pensional de la demandante goza de presunción de legalidad, lo que permite establecer que la sentencia recurrida desbordó los límites del proceso.

Por su parte, el Consejo de Estado también emitió decisión en sede de tutela en el marco de una impugnación presentada por la Universidad del Atlántico contra el Tribunal Administrativo del Atlántico. Puso de presente, en una situación muy similar, que el precedente invocado en realidad no tenía esa naturaleza. Por todo ello era claro que la mesada pensional de la señora Mady Teresa Contreras de Tejada se regía por la convención colectiva y, por ende, el incremento pensional por la Ley 71 de 1988; por lo tanto, esa situación debía pertenecer inalterada.

En ese sentido, se advierte que la Universidad del Atlántico nunca profirió un acto administrativo en el que expresara su voluntad de cambiarle a la señora Mady Teresa Contreras de Tejada la forma de incrementar su mesada pensional;

puntualmente al trasladarla de un incremento en el salario mínimo al IPC. En cambio, esto lo hizo de forma unilateral, sin el consentimiento expreso, previo y escrito de la titular y sin demandar su propio acto. Así las cosas, le negó a la actora la oportunidad de pronunciarse e incurrió en una violación del debido proceso.

Del mismo modo se destacó que, en el presente asunto, no obró una sentencia que le revocara a la demandante sus derechos convencionales, tanto al reconocimiento pensional como a la forma del incremento. En consecuencia, se debió presumir la legalidad del acto que dispuso lo anterior, sin ser objeto de cuestionamiento por el juzgador, ya que no fue objeto de la demanda, ni constituyó el argumento de defensa de la Universidad del Atlántico.

Bajo este entendido, no concurrieron los supuestos que habilitan a la Universidad del Atlántico a revocar directamente el artículo segundo de la Resolución núm. 000334 del 11 de marzo de 1993, en punto a la forma de incrementar la mesada pensional; en particular toda vez que en el citado acto se dispuso que, para estos efectos, se aplicaría el artículo 1 de la Ley 71 de 1988, es decir, el salario mínimo. En línea con lo anterior, existió un desconocimiento del principio de favorabilidad, lo cual llevó al juzgador al convencimiento equívoco de que la demandante, al ser una empleada pública nombrada por acto legal y reglamentario, no podía beneficiarse de una convención colectiva, y que la Universidad del Atlántico no requería autorización para modificarle la forma de incrementar su mesada pensional, así como tampoco una orden judicial.

Seguidamente, también se inadvirtieron los principios de in dubio pro-operario y de la condición más beneficiosa en tanto a la señora Mady Teresa Contreras de Tejada no se le podía aplicar una norma posterior y desfavorable, cuando existía una anterior que era más provechosa, máxime cuando esta situación se consignó de forma expresa en el acto administrativo de reconocimiento pensional.

En estos términos, el incremento pensional de la demandante no es una mera expectativa, sino que constituye un derecho adquirido que goza de respaldo en un acto administrativo de contenido concreto y particular, su revocatoria directa es restringida y le generó a la actora una confianza legítima. Pidió revocar el fallo de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda⁴.

5. Intervención del Ministerio Público en segunda instancia

El Ministerio Público allegó memorial el 13 de septiembre de 2024 contentivo de una solicitud de unificación jurisprudencial, al poner de presente que entre los juzgados administrativos y el Tribunal Administrativo del Atlántico existen sentencias contradictorias frente al mismo asunto, por la diversidad de criterios

4 Samai, índice 23, 34RECIBEMEMORIAL_08001333300820230010(.zip) NroActua 23, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 40RecursoApelacionSentencia.pdf. páginas 2 a 13 del archivo digital.

frente a la interpretación de la norma. Así pues, consideró que se satisfacían los requisitos establecidos en el artículo 271 del CPACA, al tratarse de un litigio con trascendencia económica, jurídica y social toda vez que está involucrado el mínimo vital de los pensionados de la Universidad del Atlántico.

A lo anterior agregó que la unificación se justificaba por las repercusiones económicas en el presupuesto de la Universidad del Atlántico, dado que las cuantías de los procesos que cursaban en la actualidad en su contra ascendían aproximadamente a cinco mil millones de pesos. Asimismo, precisó la existencia de alrededor de 100 demandas con iguales pretensiones⁵.

6. Sentencia de segunda instancia

La Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 6 de diciembre de 2024, revocó la providencia de primera instancia, declaró la nulidad de las comunicaciones, condenó a la Universidad del Atlántico a reajustar la pensión de la señora Mady Teresa Contreras de Tejada en la forma en que quedó establecida en el literal segundo de la Resolución núm. 00034 del 11 de marzo de 1993, que accedió al reconocimiento pensional, con el pago de las diferencias pensionales causadas desde el 3 de septiembre de 2017, por prescripción. Declaró la prescripción extintiva de las sumas anteriores a esta última fecha y negó las demás súplicas de la demanda.

Consideró que la forma de actualización de la mesada pensional de la demandante quedó contenida expresamente en el acto administrativo de reconocimiento pensional, que se dictó con antelación a la vigencia de la Ley 100 de 1993. Además, su principal fuente jurídica estuvo constituida por la convención colectiva de trabajo del año 1976; por consiguiente, la Universidad del Atlántico, para efectos de modificar la forma de actualización de la demandante, a partir del año 2000, debió adelantar el procedimiento previsto para extraer del ordenamiento jurídico tanto el acto de reconocimiento, como la convención colectiva. No obstante, en el expediente no obraba prueba de que esto ocurrió.

Destacó que, según el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas de carácter particular que se hubieran consolidado antes de la legislación no pueden alterarse o modificarse por la entrada en vigor de esta nueva ley, ya que se confirió una protección a los derechos pensionales adquiridos, en virtud de los regímenes pensionales precedentes. Asimismo, dispuso que, partir de las pruebas allegadas al expediente, se desprende que la Universidad del Atlántico le reconocía y pagaba a la actora una pensión de jubilación según la convención colectiva de 1976, que se incrementaba anualmente conforme al salario mínimo hasta 1999. Sin embargo, a partir del 2000 la prestación se reajustó con base en el IPC.

5 Extraído del recuento realizado en la sentencia de segunda instancia y del memorial aportado por la parte recurrente.

Al respecto, precisó que esta última decisión se adoptó sin que mediara un acto administrativo que dispusiera el cambio y sin comunicarle a la actora la referida determinación para que la debatiera. Lo anterior implicaba que la Universidad no agotó como correspondía el trámite regulado en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso-Administrativo⁶ y esto daba lugar a declarar la nulidad de los actos enjuiciados en este proceso.

Por consiguiente, si la Universidad del Atlántico consideraba que el reconocimiento del reajuste pensional no debió hacerse con el salario mínimo legal mensual vigente, que se pactó en la Resolución núm. 000334 del 11 de marzo de 1993, con sustento en lo establecido en la convención colectiva, debió demandarse la inaplicación de esta última.

De este modo, comoquiera que lo anterior no se materializó, los efectos del acto de reconocimiento pensional, así como de la aludida convención, se mantienen vigentes y de estos se presume su legalidad, por no haber sido objeto de revocatoria ni de decisión judicial. Así pues, la Universidad del Atlántico pretendió enmendar su error mediante la derogatoria tácita generada por virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, y no se puede confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de esta. En virtud de ello, un acto administrativo aún derogado continúa amparado por la presunción de legalidad que solo se desvirtúa con la decisión de un juez relativa a restablecer el orden que se transgredió.

Dicho en otras palabras, con la expedición del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, que derogó tácitamente el artículo 1 de la Ley 71 de 1988, no devino automáticamente la ilegalidad de la Resolución núm. 000334 del 11 de marzo de 1993. Por oposición, la Universidad del Atlántico debió demandar su propio acto y para ello debió contar con el consentimiento previo de la demandante.

En consecuencia, aunque no se desconocen las nuevas reglas impuestas por el Sistema General de Pensiones para el reajuste pensional, la situación concreta de la actora es distinta, ya que esto se consignó en el acto de reconocimiento emitido antes de la Ley 100 de 1993 y cuya fuente jurídica fue la convención colectiva de trabajo. A raíz de lo anterior, se accedió al restablecimiento pretendido con la declaratoria de prescripción de las diferencias causadas con antelación al 3 de septiembre de 2017, porque la petición se radicó ese día y mes del 2020.

A continuación, el Tribunal se pronunció sobre la solicitud radicada por el Ministerio Público en el siguiente sentido:

Finalmente, acerca de la solicitud elevada por el Procurador 118 Judicial II Administrativo sobre unificación jurisprudencial, se procedió con proveído del 25 de

6 Vigente para el momento en el cual la Universidad dejó de incrementar la mesada pensional con base en el salario mínimo y procedió a aplicar el IPC.

octubre de 2024 a remitir el presente proceso al Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, a fin de que decida si avoca o no el conocimiento del asunto, sin que se haya constituido a la fecha pronunciamiento de parte de esa autoridad.

Que estando formulada la solicitud en los términos de lo reglado en el artículo 271 del CPACA en coherencia con el art. 303 ídem, vemos que la misma no suspende el trámite del proceso, siendo dable proferir la presente decisión de fondo⁷.

2. Recurso extraordinario de revisión

Los procuradores judiciales 197 y 118 de Barranquilla, el 9 de junio de 2025⁸ interpusieron recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia dictada el 6 de diciembre de 2024 por la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico. En sustento, consideraron que se incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por los motivos que a continuación se exponen:

La jurisprudencia ha señalado que para la configuración de la causal deben concurrir dos requisitos: que contra la sentencia objeto de revisión no proceda el recurso de apelación y que la nulidad tenga su origen en la sentencia que le puso fin al proceso. No obstante, no se especifican los eventos que dan lugar a la nulidad, lo que le ha permitido al Consejo de Estado desarrollar el alcance.

En este sentido, el objeto de la revisión, al amparo de la causal quinta, excluye del análisis las irregularidades procesales que ocurrieron en instancias anteriores a la sentencia, excepto aquellas frente a las cuales el recurrente no tuvo oportunidad de manifestarse. Además, se exige que la nulidad esté enlistada en los supuestos de que trata el artículo 133 del CGP, lo cual tiene cabida cuando se viola el debido proceso.

Aplicado lo anterior al caso particular, se configura la citada causal por afectación al debido proceso, toda vez que se dictó la sentencia de segunda instancia cuando el asunto estaba remitido al Consejo de Estado para que esa corporación resolviera la solicitud de unificación presentada por el Ministerio Público. Por tanto, el expediente no estaba al despacho del Tribunal para dictar fallo y, en caso de que se hubiere admitido la solicitud de unificación, la decisión la habría proferido directamente el Consejo de Estado, con la postura unificada, pese a existir criterios divergentes en los despachos.

Por ende, la resolución anticipada del asunto por parte del Tribunal, en sede de segunda instancia, sin esperar la decisión del Consejo de Estado en torno a la unificación jurisprudencial, dejó a las partes sin la posibilidad de contar con una

7 Samai, índice 23, 34RECIBEMEMORIAL_08001333300820230010(.zip) NroActua 23, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01PrimeraInstancia, CopiaAutentica, 00820230010300Sentencia2daInstancia.pdf.

8 Conforme a la anotación que obra en el índice 3 de Samai.

interpretación uniforme en punto al derecho objeto de debate. En efecto, aunque el artículo 271 del CPACA dispone que la solicitud de unificación no suspende el trámite del proceso, esto solo puede entenderse en otras etapas procesales. Así pues, en lo que respecta a la petición aludida, en el escenario de un proceso que está pendiente de fallo de segunda instancia, resulta lógica la imposibilidad de dictar decisión de fondo, al estar pendiente la decisión del Consejo de Estado.

De esta manera, destacó que el mecanismo de unificación jurisprudencial tiene como fin dirimir las diferencias interpretativas, pero, además, resulta relevante para garantizar el principio de seguridad jurídica. Por tanto, se trata de un aspecto que no solo favorece a los particulares sino a los operadores jurídicos, comoquiera que, una vez dictada una sentencia de unificación, se ven conminados a fallar según esta, lo cual materializa la igualdad. En consecuencia, la seguridad jurídica debe interpretarse como pilar del Estado Social de Derecho y en la doble dimensión aludida, que goza de un efecto importante en la solución de casos con iguales supuestos fácticos y jurídicos.

A raíz de lo enunciado es que el Consejo de Estado cuenta con la posibilidad de asumir procesos de fallo para dictar sentencias de unificación en las cuales cumple una doble función: por un lado, decide el asunto y, por otro lado, establece las reglas aplicables a un aspecto de interés. En virtud de lo anterior, la solicitud presentada por el Ministerio Público no solo incide en el caso que se estudia, sino en las controversias existentes en la jurisdicción, relacionadas con el incremento de la mesada pensional.

En consecuencia, la decisión del 6 de diciembre de 2024 violó el debido proceso al impedirle al Consejo de Estado estudiar la solicitud de unificación jurisprudencial, en caso de que esta resultara procedente, porque se vería impedido al existir un pronunciamiento que cobró ejecutoria. En ese escenario, se cercenaría la oportunidad de contar con una decisión de unificación que, a su vez, podría diferir en su contenido frente a lo ya resuelto por el Tribunal en segunda instancia.

Por estos motivos pidió declarar fundada la causal alegada, anular la sentencia de segunda instancia y ordenarle al Tribunal Administrativo del Atlántico abstenerse de dictar fallo hasta que la Sección Segunda del Consejo de Estado decida definitivamente la solicitud de unificación jurisprudencial radicada por el Ministerio Público el 13 de septiembre de 2024⁹.

3. Trámite del recurso extraordinario de revisión

La magistrada sustanciadora, mediante auto del 29 de septiembre de 2025¹⁰, inadmitió el recurso extraordinario de revisión de la referencia y le concedió a la parte recurrente un término de 5 días para que subsanara las falencias

9 Samai, índice 3, 1_DemandaWeb_Demanda_DEMANDADERECURSOEXTR(.pdf) NroActua 3.

10 Samai, índice 6.

advertidas. En particular, para que aportara la constancia de ejecutoria de la sentencia objeto de revisión, designara las partes, indicara su domicilio y canal digital y efectuara el envío por medio electrónico del recurso y de los anexos de la demanda.

En cumplimiento de lo anterior, los procuradores 197 y 118 de Barranquilla radicaron memorial de subsanación¹¹, lo que dio lugar a que el 12 de noviembre de 2025¹² se admitiera el recurso extraordinario de revisión, se ordenara notificar personalmente a la señora Mady Teresa Contreras de Tejada, a la Universidad del Atlántico, como tercera interesada y al procurador delegado ante el Consejo de Estado, quienes contaban con un término de 10 días para contestar y solicitar las pruebas que pretendieran hacer valer. Igualmente, se requirió al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla para que remitiera, en medio digital, el expediente con radicado núm. 08001-33-33-008-2023-00103-00/01, con garantía de autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.

El apoderado de la señora Mady Teresa Contreras Tejada indicó que nunca recibió por parte de la Nación, Procuraduría General de la Nación la solicitud relacionada con la unificación jurisprudencial que dio origen al recurso. Así, solo conoció de lo anterior con ocasión a la inadmisión de este mecanismo. En ese sentido, consideró que no era procedente alegar una nulidad en la sentencia porque la solicitud de unificación, pese a existir, fue radicada desde el 12 de noviembre de 2024, y para cuando se profirió la decisión enjuiciada, y hasta este momento, no ha sido objeto de pronunciamiento por el Consejo de Estado.

Bajo este entendido, no se podría predicar una violación al debido proceso, ya que, si no se decidiera el asunto ordinario, se generaría una espera indefinida que desconocería las garantías de la señora Mady Teresa Contreras de Tejada, una mujer de la tercera edad, con más de 74 años, que no goza de expectativas para esperar el resultado del trámite. En este contexto, la solicitud de unificación jurisprudencial no interrumpe el proceso principal, salvo que el tribunal lo decida específicamente. En igual sentido, la decisión estuvo respaldada en argumentos válidos y apoyo jurisprudencial, tan así que la Nación, Procuraduría General de la Nación ha emitido conceptos válidos en otros asuntos de naturaleza similar.

Agregó que la actuación de la Nación, Procuraduría General de la Nación se torna dilatoria e impide que se imparta justicia respecto de los pensionados de la Universidad del Atlántico, puesto que ha presentado ya cuatro solicitudes de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, una en su proceso y otras tres en asuntos de otros demandantes.

En consecuencia, pidió que se declare infundado el recurso, porque no se satisfizo el requisito relativo a la existencia de nulidad en la sentencia que le puso

11 Samai, índice 11.

12 Samai, índice 13.

fin al proceso, ya que no se configuró alguno de los supuestos taxativos previstos por el artículo 133 del CGP¹³.

Por su parte, el apoderado de la Universidad del Atlántico consideró que se configuraba la causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA porque concurrían los dos requisitos que permitían tenerla por demostrada: que no proceda recurso de apelación contra la sentencia y que la nulidad tenga su origen en la decisión que le puso fin al proceso. En concreto, en el caso puntual se violó el debido proceso porque se profirió la sentencia de segunda instancia cuando el asunto se había remitido el Consejo de Estado para que esta corporación resolviera la solicitud de unificación jurisprudencial planteada por el Ministerio Público. Por ende, el expediente no estaba en el despacho del Tribunal para dictar la correspondiente decisión de fondo.

Así las cosas, en caso de que se hubiera admitido la referida solicitud de unificación, la sentencia de segunda instancia la habría proferido el Consejo de Estado, con una postura unificada frente a un asunto que ha suscitado diversas interpretaciones jurisprudenciales. En este orden, la decisión apresurada del Tribunal, que no esperó al resultado por parte del Consejo de Estado, privó a las partes de la oportunidad de obtener una lectura uniforme.

Puntualmente, precisó que aun cuando el artículo 271 del CPACA dispone que la solicitud de unificación no suspende el trámite del proceso, esto debe entenderse cuando se realice en otros estadios procesales, porque resulta apenas lógico que, en tratándose de un asunto pendiente de decisión de segunda instancia, este no podía ser dictado, ya que con ello se le pondría fin al proceso.

Igualmente destacó que la unificación jurisprudencial es una garantía del principio de seguridad jurídica, de suerte que la decisión que emite el Consejo de Estado no solo se contrae a resolver la controversia propiamente dicha, sino que unifica jurisprudencia respecto de asuntos transversales. Por tanto, la solicitud que presentó el Ministerio Público no solo tendría relevancia para el asunto puntual, sino para todos los procesos relacionados con la forma de liquidación del incremento de la mesada pensional.

Por consiguiente, pidió que se declare fundada la causal de revisión invocada, se anule la sentencia dictada el 6 de diciembre de 2024 y se le ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico abstenerse de proferir una sentencia de segunda instancia, hasta que el Consejo de Estado decida definitivamente la solicitud de unificación jurisprudencial presentada. Destacó que, comoquiera que se profirió sentencia condenatoria en la providencia cuestionada, reafirmaba lo indicado en la contestación de la demanda; así las cosas, pidió que se revoque la

13 Samai, índice 21.

sentencia de segunda instancia¹⁴. El Juzgado aportó copia del expediente ordinario solicitado¹⁵.

El 3 de marzo de 2026¹⁶ se dictó proveído en el que se incorporaron como pruebas los documentos aportados con el recurso extraordinario de revisión y el expediente radicado al núm. 08001-33-33-008-2023-00103-00/01. Por su parte, se negó el decreto e incorporación de las pruebas documentales allegadas por la señora Mady Teresa Contreras, se le reconoció personería a los abogados que actuaron en representación de esta última y de la Universidad del Atlántico. Se dispuso que se entendía cerrada la etapa probatoria e ingresaría el proceso al despacho para dictar sentencia y se ordenó notificar la providencia en los términos del artículo 205 del CPACA, modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021.

Cumplido lo anterior, el expediente ingresó al despacho para dictar sentencia el 20 de marzo de 2026¹⁷.

2. Consideraciones
1. Competencia

La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Nación, Procuraduría General de la Nación, representada por la procuradora 197 judicial I para asuntos administrativos, Natalia Ordoñez Díaz, y el procurador 118 judicial II para asuntos administrativos, Juan Antonio Spirko, contra la sentencia del 6 de diciembre de 2024, proferida por la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA¹⁸.

2. Oportunidad

La sentencia objeto del recurso fue proferida el 6 de diciembre de 2024, se notificó el 13 de diciembre de 2024 y quedó ejecutoriada el 15 de enero de 2025. En consecuencia, como el recurso de la referencia se interpuso el 9 de junio de 2025, su radicación fue oportuna, dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA¹⁹.

3. Legitimación en la causa

Frente a la legitimación en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA,

14 Samai, índice 24.

15 Samai, índice 23.

16 Samai, índice 26.

17 Samai, índice 32.

18 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia».

19 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia».

la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha determinado que está en cabeza de quien «[…] hubiera sido parte del proceso ordinario o de un tercero con interés legítimo en la decisión»²⁰.

En razón de lo anterior, se tiene que están legitimados para interponer el recurso extraordinario de revisión quienes hubieran sido partes en el proceso objeto del mecanismo, o sean terceros con interés legítimo en la decisión. A ello convendría agregar que, en los términos del artículo 303 del CPACA, el Ministerio Público cuenta con la facultad para actuar en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, como demandante o como sujeto procesal especial. En este sentido, puede intervenir en dichos asuntos y los incidentes en defensa del orden jurídico, los derechos, las garantías y el patrimonio público.

Además, el citado artículo le confiere determinadas atribuciones especiales, entre estas, como lo dispone el numeral 5 de la norma ibidem, poder «interponer los recursos extraordinario de que trata este Código». Finalmente, el artículo 277 constitucional le asigna al procurador general de la Nación, quien actuará por sí o a través de sus agentes, diversas funciones, entre estas «7. intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales».

Bajo este entendido, los procuradores judiciales 197 y 118 para asuntos administrativos de Barranquilla están legitimados en la causa por activa para acudir a este mecanismo extraordinario, en calidad de recurrentes porque, aplicadas las disposiciones legales generales, está demostrado que ejercieron conjuntamente como agentes del Ministerio Público en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado al núm. 08-001-33-33-008-2023-00103-01, objeto de este trámite. Seguidamente, la norma especial relativa a sus atribuciones los habilita de manera expresa para interponer el recurso de la referencia, lo que realizan en el marco de la facultad constitucional conferida por el artículo 277 de la Constitución Política²¹.

Por su parte, la señora Mady Teresa Contreras de Tejada está legitimada en la causa por pasiva toda vez que fue demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud del cual se expidió la sentencia enjuiciada, del 6 de diciembre de 2024. Asimismo, la Universidad del Atlántico fue demandada en dicho trámite, por lo cual su intervención en el asunto de la referencia también resulta necesaria, tal y como se ordenó en el auto admisorio proferido al interior de este asunto.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de febrero de 2018, exp. 110010325000201600281 00 (1623-2016). Esta postura fue reiterada por la Sala Décima Especial de Decisión de la corporación en sentencia del 2 de julio de 2019, dentro del expediente con número de radicado 11001-03-15-000-2010-00651-00(REV).

21 En estos términos se definió el admitir este recurso extraordinario de revisión.

4. Problemas jurídicos

De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si:

¿La Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico, al proferir sentencia del 6 de diciembre de 2024, incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA?

Para alcanzar tal propósito deberá dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos derivados:

¿La causal de revisión se configura por alegar la violación al debido proceso?

¿El hecho de que se hubiera dictado sentencia de segunda instancia cuando el proceso ordinario se había remitido al Consejo de Estado para que resolviera una solicitud de unificación jurisprudencial presentada por el Ministerio Público, se encuadra en los supuestos que habilitan la revisión bajo el amparo de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA?

Para resolver los problemas jurídicos propuestos, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; en segundo lugar, abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA en tercer lugar, resolverá el caso concreto; y, por último, decidirá sobre la condena en costas.

5. Naturaleza del recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA²².

Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA ²³, para casos en los que la decisión contenga algún vicio procesal o se pretendan cuestionar «[…] aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión»²⁴.

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00.

24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 7de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2013-02042-00(REV).

Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»²⁵.

De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal de nulidad invocada, sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la decisión adoptada como si se tratara de una nueva instancia judicial.

Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»²⁶. De este modo, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de

«[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»²⁷.

6. Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso

El artículo 250 del CPACA, regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece que:

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

Visto lo anterior, el alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «[…] que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»²⁸.

No obstante, como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem.

En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insaneables establecidas en el artículo 133 del CGP. De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso

25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00.

26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).

27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).

28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión.

Así se pronunció la Sala Especial de Decisión 3 del Consejo de Estado, en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «[…] se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib. (antes 144 CPC)»²⁹.

Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión,

«[…] no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso. Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»³⁰.

Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso.

Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales³¹:

-Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso³².

-Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley.

29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00.

30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).

31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00.

32 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02493-00 (REV).

-Cuando la providencia carezca por completo de motivación³³.

-Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus³⁴.

-Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia³⁵.

-Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso³⁶; y

-Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado³⁷.

En conclusión, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión, por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»³⁸.

De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»³⁹, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA, procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente.

7. Caso concreto

Los procuradores judiciales 197 y 118 para asuntos administrativos de Barranquilla acudieron en sede de este recurso extraordinario de revisión para solicitarle a esta corporación que infirme la sentencia dictada por la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico, el 6 de diciembre de 2024, al considerar que esta incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relativa a la nulidad originada en la sentencia.

33 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03-15-000-2009-00494-00 (REV).

34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV).

35 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV).

36 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2014-04059-00 (REV).

37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001-03-15-000-1998-00153-01.

38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

En particular, se destaca que el recurso se fundamenta en una causal de revisión establecida taxativamente en la ley, que se habría originado en la sentencia que le puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación, por tratarse de una decisión de segunda instancia. No obstante, se debe advertir que la parte recurrente alude a la configuración de la citada causal por violación al debido proceso, sin hacer referencia a uno de los supuestos previstos por la jurisprudencia como constitutivos de la nulidad.

De este modo, aun cuando en el recurso se menciona que la nulidad debe enlistarse en los supuestos de que trata el artículo 133 del CGP, lo cual tiene cabida cuando se viola el debido proceso, esto no resulta acorde con el ordenamiento jurídico, pues por un lado están los supuestos de nulidad taxativamente dispuestos en el artículo ibidem; y, por otro lado, se encuentra la violación al debido proceso, la cual debe estar respaldada en uno de los escenarios avalados por la jurisprudencia de la corporación.

Por lo tanto, se tiene que, en el asunto de la referencia, los procuradores judiciales encuadran su caso en la causal quinta de revisión, por la afectación al debido proceso, bajo el supuesto de que se dictó sentencia de segunda instancia cuando el proceso se había remitido al Consejo de Estado para que resolviera la solicitud de unificación radicada por el Ministerio Público. De ahí que aluden a que se dictó decisión que le puso fin al proceso cuando el expediente no estaba al despacho del Tribunal para resolver de fondo la segunda instancia.

Así las cosas, consideran que se les privó a las partes de la posibilidad de contar con una interpretación uniforme sobre un punto de derecho, aunado a que el artículo 271 del CPACA debe entenderse en el sentido de que resulta imposible jurídicamente dictar sentencia de segunda instancia cuando está pendiente la decisión del Consejo de Estado.

Además, sustentan la transgresión al debido proceso en la doble función que cumplen las sentencias de unificación, ya que no solo deciden el asunto, sino que establecen las reglas aplicables a un aspecto de interés. Por ende, la petición radicada por el Ministerio Público en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de este recurso, tiene alcance en las controversias existentes en la jurisdicción frente al incremento de la mesada pensional y, dadas las circunstancias advertidas, se le impidió al Consejo de Estado emitir un pronunciamiento al existir una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que la parte actora no encuadró la causal de revisión de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia como violaciones al debido proceso, de ahí que la simple mención a la imposibilidad de proferir sentencia de segunda instancia, porque el proceso tenía pendiente una solicitud de unificación jurisprudencial ante el Consejo de Estado, no se enmarca en

uno de los supuestos descritos anteriormente y que habilitan la revisión en los términos alegados.

Si bien es clara la importancia del mecanismo de unificación jurisprudencial de cara a zanjar cuestiones interpretativas, lo que ciertamente motivó la solicitud presentada por el Ministerio Público en el caso objeto de análisis, esto no implica que, por el hecho de haberse dictado sentencia en segunda instancia, encontrándose pendiente de resolver esta situación, se configure la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

Es más, si se verifica con detenimiento lo planteado como fundamento del recurso extraordinario de revisión, este se basa en la interpretación del artículo 271 del CPACA, porque aun cuando el Tribunal decidió dictar fallo en segunda instancia dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho pese a existir una solicitud de unificación pendiente, al considerar que esta no suspendía el proceso, los procuradores en esta instancia reparan en dicha lectura y afirman que la suspensión solo opera en otras etapas procesales, más no cuando está pendiente proferir fallo de segunda instancia, escenario en el cual resulta imposible dictarlo.

Por ende, el recurso plantea de fondo la estructuración de un defecto sustantivo en contra de la decisión judicial, por incurrir en una interpretación equívoca del artículo 271 del CPACA, que compromete el debido proceso. En otras palabras, el asunto de la referencia plantea una divergencia interpretativa frente a la forma en la cual debe aplicarse la figura de la unificación jurisprudencial, en tratándose de procesos en curso, algo que escapa el alcance del recurso de revisión y que constituye un cuestionamiento directo a la decisión judicial, porque, como se expuso, la sentencia del 6 de diciembre de 2024 de manera expresa se pronunció sobre la solicitud del Ministerio Público en el siguiente sentido:

Finalmente, acerca de la solicitud elevada por el Procurador 118 Judicial II Administrativo sobre unificación jurisprudencial, se procedió con proveído del 25 de octubre de 2024 a remitir el presente proceso al Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, a fin de que decida si avoca o no el conocimiento del asunto, sin que se haya constituido a la fecha pronunciamiento de parte de esa autoridad.

Que estando formulada la solicitud en los términos de lo reglado en el artículo 271 del CPACA en coherencia con el art. 303 ídem, vemos que la misma no suspende el trámite del proceso, siendo dable proferir la presente decisión de fondo⁴⁰.

En vista de lo anterior, entrar a definir la suspensión o no del trámite judicial implicaría cuestionar la actividad interpretativa del Tribunal y lo resuelto sustancialmente en la providencia objeto del recurso extraordinario de revisión; de ahí que no se trataría de un aspecto externo a la labor funcional del juez, sino un

40 Samai, índice 23, 34RECIBEMEMORIAL_08001333300820230010(.zip) NroActua 23, 01PrimeraInstancia, C01Principal, 01PrimeraInstancia, CopiaAutentica, 00820230010300Sentencia2daInstancia.pdf.

asunto que de manera puntual resolvió el Tribunal en la decisión enjuiciada, en virtud de la cual legitimó la adopción de la decisión de fondo.

Ante las situaciones alegadas, el recurso extraordinario de revisión no tiene cabida en esta oportunidad, ya que este solo procede por las causales enlistadas de manera expresa bien en el artículo 133 del CGP o en la jurisprudencia, sin que se pueda invocar genéricamente la violación al debido proceso como sustento, máxime cuando esto conllevaría a reabrir una cuestión decidida en la sentencia.

Adicionalmente, según el artículo 271 del CPACA que regula el trámite de la solicitud de unificación jurisprudencial, «la petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión». En este orden de ideas, se advierte que la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado no se ha pronunciado sobre la solicitud de unificación radicada el 12 de noviembre de 2024, como consta en la plataforma Samai, por consiguiente, el proceso ordinario que cursaba ante el Tribunal Administrativo del Atlántico no estaba suspendido, de modo que no existía impedimento procesal para dictar el fallo de segunda instancia.

Por los motivos consignados, se considera que la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico, al proferir sentencia del 6 de diciembre de 2024, no incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, porque la causal de revisión alegada no se configura por la simple referencia a la violación al debido proceso. Además, esta no se sustentó en los supuestos del artículo 133 del CGP, y el hecho de que se hubiera dictado fallo de segunda instancia cuando el proceso ordinario se había remitido al Consejo de Estado para que resolviera la solicitud de unificación jurisprudencial presentada por el Ministerio Público, no se encuadra en los escenarios que habilitan la revisión bajo el amparo de la causal alegada.

Así las cosas, el presente recurso de revisión no tiene mérito de prosperar y, en consecuencia, se declarará infundado.

8. Costas

En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario⁴² de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de

41 Como se visualiza en Samai, en el exp. 08001333300820230010301 contentivo del trámite de unificación de jurisprudencia que obra en el Consejo de Estado.

42 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso; (ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe⁴³. Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto.

3. Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla

Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Sin condena en costas, de acuerdo con los motivos consignados en la parte motiva de esta sentencia.

Tercero: Archivar el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase.

Elizabeth Becerra Cornejo

Firmado Electrónicamente

Juan Enrique Bedoya Escobar

Firmado Electrónicamente

Jorge Edison Portocarrero Banguera

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43 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813-00 (3722-2016). MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx