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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Radicación: 11001-03-25-000-2024-00605-00 (6773-2024)
Demandante: Arturo Iván Morillo Calpa
Demandada: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur)
Asunto: Recurso extraordinario de revisión
Tema: recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Reiteración de jurisprudencia.
Sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión
La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Arturo Iván Morillo Calpa contra la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que revocó la decisión de primera instancia, y en su lugar declaró probada la excepción de falta de requisitos sustanciales del título, dentro del proceso ejecutivo que promovió contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur).
Antecedentes
Proceso ejecutivo
A partir de las pruebas aportadas por la parte demandante a este trámite, las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso (CGP), y el expediente del proceso ejecutivo allegado por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, identificado con el número de radicación 52001-33-33-001-2013-00306-01 (13737), la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes del citado trámite:
La demanda
El señor Arturo Iván Morillo Calpa acudió al Juzgado Primero Administrativo de Pasto para solicitarle adelantar proceso ejecutivo a continuación del asunto ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que propuso contra Casur, en el cual se profirió sentencia condenatoria el 17 de septiembre de 2015. Adujo que pese a que la entidad expidió la Resolución núm. 707 del 23 de febrero de 20161 incumplió lo ordenado en punto a la reliquidación de su asignación de retiro que debía hacerse en aplicación de los artículos 104 y 100 del Decreto 1213 de 1990 con el grado de intendente.
En consecuencia, pidió que se libre mandamiento ejecutivo a su favor y en contra de Casur con el fin de que esta proceda al pago de las diferencias dinerarias dejadas de cancelar. Asimismo, que se disponga la indexación de las sumas mensuales comprendidas desde el 22 de noviembre de 2012, fecha de reconocimiento del derecho y hasta la ejecutoria de la sentencia, el interés liquidado a la tasa equivalente al DTF, desde el 8 de octubre de 2015 al 8 de agosto de 2016, sobre el capital indexado, y los respectivos intereses moratorios. Finalmente, que se condene a la entidad al pago de las costas del presente proceso2.
Auto que libró mandamiento ejecutivo
El Juzgado Primero Administrativo de Pasto, mediante proveído del 11 de diciembre de 2020, precisó que el cobro ejecutivo versaba sobre el título contenido en la sentencia del 17 de septiembre de 2015 que quedó ejecutoriada el 7 de octubre de ese año, en la cual se ordenó reliquidar la asignación de retiro del actor de acuerdo con lo previsto en los artículos 100 y 104 del Decreto 1213 de 1990, efectiva a partir del 22 de noviembre de 2012, en los siguientes términos:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en la Resolución No 19348 de 13 de noviembre de 2012 “Por la cual se reconoce y ordena el pago de asignación mensual de retiro, en cuantía equivalente al 79% al señor IT
(R) Morillo Calpa Arturo Iván con C.C No 12998511, expedida por el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
SEGUNDO: CONDENAR a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA
NACIONAL a reconocer y pagar al Intendente Arturo Iván Morillo Calpa una asignación mensual de retiro, reliquidada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 100 y 104 del Decreto 1213 de 1990, efectiva a partir del 22 de noviembre
de 2012.
1 Por medio de la cual Casur dio cumplimiento a la sentencia proferida el 17 de septiembre de 2015 por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto por concepto de la reliquidación de la asignación mensual de retiro del señor Arturo Iván Morillo Calpa.
2 Samai, índice 18, 019LibraMandamientoEjecutivo.pdf.
TERCERO: la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL le
deberá pagar al Intendente Arturo Iván Morillo Calpa las diferencias económicas causadas como consecuencia de no haber liquidado la asignación de retiro de conformidad con lo dispuesto en los artículos 100 y 104 del Decreto 1213 de 1990. […]
En este orden, se trató de un título ejecutivo complejo compuesto por la sentencia, su constancia de ejecutoria y los documentos que hacían parte del expediente ordinario, de los cuales se desprendía una obligación clara, expresa y exigible. Analizó el caso concreto y determinó que la sentencia no contenía una obligación de pagar una suma líquida de dinero, en aplicación del artículo 433 del CGP, sino una de hacer consistente en liquidar la asignación de retiro en los términos de los artículos 100 y 104 del Decreto 1213 de 1990 en el grado de intendente, así como en definir las sumas adeudadas respecto de las diferencias en las mesadas.
Por consiguiente, libró mandamiento ejecutivo en los estrictos términos dispuestos en la parte resolutiva, al reunir los requisitos para considerarse un título ejecutivo. Le ordenó a la ejecutada que lo cumpliera dentro de los 5 días siguientes al vencimiento de los 25 días contados a partir de la última notificación, en los términos del artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 612 del CGP3.
Recurso de reposición de la ejecutada
Casur interpuso recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento ejecutivo y propuso la falta de requisitos formales y sustanciales del título al precisar que la sentencia ordenó el reconocimiento de una asignación de retiro al amparo de los artículos 100 y 104 del Decreto 1213 de 1990, pero no a partir de lo que pretende el demandante, para que se le reliquide su asignación de retiro con el sueldo básico de un intendente del nivel ejecutivo de la Policía Nacional (Decreto 4433 de 2004) y las partidas computables para los agentes de la Policía Nacional (Decreto 1213 de 1990).
Por tanto, se tiene que el Juzgado libró mandamiento sobre una condena que no se impuso en la sentencia base de recaudo con lo cual se creó una mixtura de regímenes normativos entre los que pertenecen al nivel ejecutivo y los agentes de la Policía Nacional. Esta situación vulnera el ordenamiento jurídico – régimen especial de las asignaciones de retiro– y el principio de inescendibilidad.
En concreto, se tiene que Casur dio cumplimiento a lo ordenado mediante la Resolución núm. 707 porque se estableció que la prestación periódica del demandante sufrió una desmejora sustancial, en atención a que la asignación de retiro de un agente es inferior a la devengada por un intendente de la misma
3 Samai, índice 18, 015SolicitudEjecución.pdf.
institución. Bajo este entendido, mantuvo incólume la prestación devengada por el ejecutante, en aras de proteger sus derechos laborales, máxime cuando la condena impuesta en la sentencia no obligó a la entidad a reliquidar la asignación de retiro con el sueldo de un intendente y las partidas del Decreto 1213 de 1990, como se pretendió hacer ver en este proceso.
En línea con esto, planteó que el título no reunió las exigencias de que trata el artículo 422 del CGP lo que hacía improcedente realizar una liquidación de una condena a partir de una operación aritmética que no fue ordenada en la sentencia base de recaudo. Igualmente, sostuvo que hay falta de objeto y causa lícita ya que el Juzgado desconoció el grado de intendente al que pertenecía el demandante y su escalafón en el nivel ejecutivo, nulidad absoluta por vicios de consentimiento por error y la inexistencia del derecho.
De acuerdo con estos argumentos, adujo que el hecho de no haber interpuesto en término apelación contra la sentencia dictada en el proceso declarativo no facultaba a reclamar lo pertinente ante el juez de la ejecución, puesto que se trató de una obligación inexistente viciada de objeto y causa ilícita, en tanto se pretendió una mixtura de dos regímenes excluyentes entre sí. Pidió que se revocara en su integridad el auto que libró mandamiento ejecutivo4.
Auto resuelve reposición
El Juzgado Primero Administrativo de Pasto dictó proveído el 14 de mayo de 2021 en el que no repuso el auto del 11 de diciembre de 2020, al considerar que los requisitos formales del título quedaron debidamente acreditados en el proceso. Del mismo modo, la parte resolutiva de la sentencia objeto de ejecución fue clara en ordenarle a Casur una obligación de hacer y lo relativo al régimen prestacional se zanjó en la sentencia proferida al interior del asunto de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión que no es objeto de revisión en esta oportunidad al haber quedado debidamente ejecutoriada5.
Contestación de la demanda, auto que ordenó seguir adelante con la ejecución y trámite procesal relevante
El apoderado de Casur se opuso a todas las pretensiones del ejecutante toda vez que la entidad dio cumplimiento a la sentencia del 17 de septiembre de 2015 a través de la Resolución núm. 707 del 23 de febrero de 2016. Destacó que la decisión judicial no ordenó el reconocimiento de la asignación de retiro con la partida del sueldo básico de un intendente, sino que estableció que esto se debía reconocer de conformidad con los artículos 100 y 104 del Decreto 1213, dentro de los que se encuentra el sueldo básico del escalafón de agentes de la Policía Nacional.
4 Samai, índice 18, 022Recurso.pdf.
5 Samai, índice 18, 026AutoResuelvereposición.pdf.
Por ende, indicó que el ejecutante a través de este asunto pretendió que el Juzgado le ordene a Casur reconocer la prestación con el sueldo básico de un intendente, lo cual además de que no fue ordenado en la sentencia base del recaudo constituye una mixtura de regímenes normativos en dos escalafones. De suerte que la pretensión del actor no está llamada a prosperar porque de modificarse se violaría el principio de inescindibilidad normativa. Además, refirió que existió abuso del derecho y planteó como excepciones el pago, la falta de objeto y causa lícita, la nulidad absoluta por vicios del consentimiento por error y la inexistencia del derecho6.
El Juzgado, el 18 de enero de 2022 en los términos del artículo 440 del CGP, ordenó seguir adelante con la ejecución al establecerse la existencia de una obligación clara, expresa y exigible en los términos del auto que libró mandamiento ejecutivo y luego de que determinó que la contestación de la demanda aludida se interpuso extemporáneamente. Igualmente, condenó en costas a la parte ejecutada7.
Contra este proveído, el abogado de Casur interpuso apelación para reparar en los términos de traslado y de la contestación de la demanda8, que fue decidido en proveído del 22 de abril de 2022 bajo el trámite del recurso de reposición. En esa oportunidad se ordenó reponer el auto del 18 de enero de 2022 y correr traslado de las excepciones de fondo propuestas por la ejecutada en la contestación de la demanda9.
Mediante providencia del 26 de mayo de 202310, el Juzgado Primero Administrativo de Pasto convocó a la realización de audiencia inicial e incorporó las pruebas aportadas por las partes. Igualmente ordenó que de oficio se incorporaran todas las pruebas que hacían parte del expediente ordinario. En este orden, el 29 de agosto de 2023 se celebró diligencia en la que se modificó el auto que libró mandamiento ejecutivo en el sentido de que, en adelante, la ejecución se realizaría por una obligación de pagar una suma líquida de dinero.
Lo anterior, dado que la realidad procesal y sustancial del expediente permitía establecer que se trató de una obligación de cobro perfectamente liquidable a partir de las mesadas devengadas por el actor de 2012 a 2020 en el grado de intendente, así como su hoja de servicios. Seguidamente, el Juzgado fijó el litigio a partir del planteamiento de determinados problemas jurídicos11. Finalmente, incorporó las
6 Samai, índice 18, 030ContestaciónDemanda.pdf.
7 Samai, índice 18, 033AutoSigueAdelanteEjecución.pdf.
8 Samai, índice 18, 038RecursoApelaciónContraAuto.pdf.
9 Samai, índice 18, 041AutoNoconcedeApelaciónResuelveReposición(2).pdf.
10 Samai, índice 18, 047AutoFijaFechayRequierePruebas.pdf.
11 «Cuáles son los requisitos de fondo y forma que deben reunir las sentencias judiciales cuándo son presentados como base del recaudo ejecutivo?¿De los documentos aportados se puede establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible? ¿Cuáles son las excepciones que puede proponer la entidad demandada cuando el título ejecutivo lo constituye una sentencia? ¿Es posible desconocer dentro de un proceso ejecutivo las obligaciones emanadas de una sentencia debidamente ejecutoriada y que presta mérito ejecutivo?
¿Se debe seguir adelante la ejecución por las sumas resultantes de la reliquidación de la asignación de retiro del actor, teniendo en cuenta como base de liquidación su salario de Intendente de la Policía Nacional y los
pruebas, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y dictó sentencia de primera instancia12.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Primero Administrativo de Pasto resolvió:
PRIMERO: Declarar no probada la excepción de pago por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Seguir adelante con la ejecución a favor de: ARTURO IVÁN MORILLO CALPA y en contra de CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA
NACIONAL- CASUR por las siguientes sumas:
Ciento sesenta y dos millones cincuenta y nueve mil setecientos sesenta y seis pesos ($162.059.766), correspondiente al capital resultante de las diferencias pensionales, causadas por la reliquidación de la asignación de retiro del actor, ordenada en sentencia de 17 de septiembre de 2015, las cuales se causaron desde el 22 de noviembre de 2012, hasta la fecha de radicación de la presente demanda ejecutiva.
Las sumas que resulten del cálculo de las diferencias pensionales que se causen desde la fecha de radicación de la demanda ejecutiva y en adelante, hasta la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la reliquidación ordenada en la precitada sentencia.
El valor de la indexación y los intereses moratorios causados sobre la suma anterior, valores que se calcularan como se señaló expresamente en la parte motiva de esta providencia.
Dichas sumas podrán ser objeto de control de legalidad por el Despacho, y a la misma se le realizarán los descuentos de ley a los que haya lugar.
TERCERO: Se practicará la liquidación de crédito conforme a lo establecido en el artículo 440 del C.G.P. [..]
Consideró que se reunían los requisitos de forma porque se trató de una sentencia proferida el 17 de septiembre de 2017, debidamente ejecutoriada y que contenía una condena en contra de Casur. Seguidamente, se acreditaron los presupuestos de fondo porque, aunque la sentencia no indicó cuál era la suma que se le debía pagar al demandante, precisó las normas que se tenían que considerar para la liquidación. Por ende, el plazo se encontraba vencido ya que la obligación debía cumplirse superados 10 meses desde la ejecutoria de la sentencia, por lo que a partir del 8 de agosto de 2016 la providencia era exigible ejecutivamente. Asimismo, la demanda se presentó dentro del término de 5 años previsto en el artículo 164 del CPACA.
factores salariales y las disposiciones establecidas en los artículos 100 y 104 del Decreto 1213 de 1990? ¿En el presente caso, es posible realizar el cobro de indexación e intereses moratorios?».
12 Samai, índice 18, 055ActaAudienciaInicialydeInstyJuzgamientoSentencia.pdf y
055AudioyVideoAudiencia.mp4.
En este contexto, frente a la excepción de pago propuesta por la demandada refirió que ya se definió que la obligación era de dar una suma de dinero y el efecto de cosa juzgada predicable de la sentencia impedía discutir la normativa aplicable dentro del proceso ejecutivo. En igual sentido, advirtió la intención de la ejecutada de reabrir un debate sobre lo debatido. Así, al juez del ejecutivo le estaba vedado pronunciarse sobre la legalidad de las decisiones del proceso ordinario, lo que permitía establecer que en la Resolución núm. 707 no se dio cumplimiento a lo ordenado en la sentencia al no reliquidar la asignación de retiro del actor según los parámetros señalados.
De este modo, no se configuró la excepción de pago frente a la referida obligación y el hecho de que haya variado la postura jurisprudencial que rige en torno a la reliquidación de los agentes de la Policía Nacional no puede alterar lo ordenado.
Seguidamente, dispuso que no había lugar a estudiar el objeto y causa lícita porque estas no eran excepciones de mérito dentro de un proceso ejecutivo, sino que se propusieron como causales de nulidad. Por último, determinó el valor de la obligación objeto de cobro a partir de la hoja de servicios del actor que permitía establecer las sumas que el ejecutante debía recibir como asignación de retiro desde que adquirió el estatus pensional, el 22 de noviembre de 2012, hasta cuando presentó la demanda ejecutiva el 6 de julio de 2020 y, por tanto, las diferencias que se le adeudan y que son objeto de cobro dentro del presente asunto13.
Recurso de apelación de la ejecutada
El apoderado de la entidad ejecutada verbalmente anunció que apelaba la sentencia y ahí mismo sustentó sus reparos en el siguiente sentido:
Se apartó de lo decidido porque la sentencia base de recaudo no contiene una obligación clara, expresa y exigible, ya que allí no se ordenó que la reliquidación se hiciera con un sueldo de intendente y con las partidas de los agentes.
Tampoco está de acuerdo con que inicialmente se hubiera librado mandamiento de pago por una obligación de hacer, y después se hubiera modificado lo pertinente para establecer que se trató de una obligación de dar, pero sin especificar cuáles eran las sumas de dinero. En este orden, no hay conformidad entre el auto que modificó el mandamiento de pago y la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución.
Finalmente, en la contestación de la demanda se planteó la configuración de varias excepciones y era obligación del Juzgado pronunciarse al respecto en su decisión. De acuerdo con el título que se aduce como base de la ejecución se configuró una ausencia de obligación clara, expresa y exigible lo cual está ligado al
planteamiento de la parte demandante, porque no se logró dilucidar que la orden fue liquidar conforme al sueldo básico de un intendente y las partidas que corresponden a los agentes. En consecuencia, debían declararse probadas estas excepciones porque aún las sentencias se debían cumplir a partir de su literalidad, sin que se habilitaran interpretaciones. Por último, abordó lo relativo a la imposición de costas procesales. El Juzgado consideró que el recurso fue presentado y sustentado a tiempo por lo cual lo concedió ante el Tribunal.
El 1 de septiembre de 2023 la parte ejecutada presentó por escrito los reparos contra la sentencia de primera instancia y los sustentó, de la siguiente forma15:
- El título base de la ejecución no contuvo una obligación clara, expresa y exigible, porque en ninguno de los apartes se ordenó lo resuelto por el Juzgado. Por oposición, lo que se resolvió fue que debía reliquidarse la asignación de retiro de conformidad con los artículos 100 y 104 del Decreto 1213 de 1990, que versan respectivamente sobre las partidas computables y las condiciones de retiro y el tiempo de servicio. En concreto, el sueldo base es el aplicable al grado de agentes de la Policía Nacional mas no para los intendentes de esta institución.
- Está demostrada la excepción de pago. En particular, la sentencia base de la ejecución no ordenó la reliquidación con el sueldo básico del intendente y las demás partidas del agente. De suerte que la Resolución núm. 707 acreditó el cumplimiento de la obligación contenida en la sentencia base del recaudo y se profirió para proteger al afiliado de la desmejora de sus condiciones laborales.
- No es posible que se liquide el crédito en la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución. Al respecto, la etapa de liquidación del crédito procede de forma posterior a la orden de seguir adelante con la ejecución en los términos del artículo 446 del CGP. De ahí que el Tribunal debía corregir esta situación.
- Finalmente, debe aplicarse el criterio subjetivo en materia de costas y absolver a la entidad en caso de confirmarse la sentencia de primera instancia, porque no actuó con temeridad o mala fe. Por estos motivos, pidió que se revoque
Sin embargo, el demandante interpreta que la orden iba dirigida a que la ejecución se realizara con la prima de actividad, de antigüedad, una duodécima parte de la prima de navidad y el subsidio familiar para el grado de agente, pero con el sueldo básico del intendente. De ahí se extrae que la orden como fue dada está abierta a dos interpretaciones, por lo que no es expresa ni clara. En consecuencia, le pidió al Tribunal analizar nuevamente el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 422 del CGP.
15 Samai, índice 18, 056RecursoDeApelacion.pdf.
la decisión de primer grado y en su lugar se ordene no seguir adelante con la ejecución.
El Tribunal admitió este recurso en auto del 13 de octubre de 202316 y le concedió a la ejecutada un término de 5 días para que lo sustentara. Sin embargo, esta decisión fue objeto de recursos por el ejecutante quien reparó en el plazo otorgado porque el recurso fue sustentado en su momento ante el juez de primera instancia, quien le impartió el trámite correspondiente17. A pesar de ello, el Juzgado dictó proveído el 9 de noviembre siguiente en el que precisó que el recurso de apelación en los asuntos ejecutivos se regía por el CGP salvo en lo expresamente regulado por el CPACA, razón por la cual el recurso tenía que interponerse y sus reparos debían sustentarse en la audiencia en la que se dictara sentencia.
Por ende, repuso parcialmente la decisión en el sentido de que debía aplicarse el parágrafo segundo del artículo 243 del CPACA, según el cual la sustentación del recurso de apelación debía efectuarse ante el Juzgado de primera instancia. De este modo, solo había lugar a correr traslado por 5 días a la contraparte e impartir el trámite correspondiente para dictar sentencia de segunda instancia18.
En esta oportunidad el señor Arturo Iván Morillo Calpa adujo que los reparos eran ineficientes para atacar la sentencia porque fueron los mismos que se plantearon en la contestación de la demanda del proceso declarativo, que no se apeló. Además, se pretendió justificar el incumplimiento como un pago. Por último, es común que los estrados judiciales dispongan la liquidación del crédito en etapas anteriores y no es procedente la apelación frente a la condena en costas. Así, pidió desechar los cargos y confirmar la sentencia19.
Sentencia de segunda instancia
El Tribunal Administrativo de Nariño, el 24 de noviembre de 2023, revocó la sentencia proferida el 29 de agosto de 2023, declaró probada de oficio la excepción de ausencia de los requisitos sustanciales del título ejecutivo y se abstuvo de seguir adelante la ejecución. También condenó en costas en primera y en segunda instancia a la parte demandante a favor de la ejecutada, ante la prosperidad del recurso de apelación.
Precisó que la oportunidad y los requisitos del recurso de apelación están previstos en el artículo 322 del CGP en concordancia con lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021. En virtud de esto, determinó que la competencia del superior estaba limitada a los argumentos expuestos por el apelante en los términos del artículo 328 del CGP, esto es, para revocar, modificar
16 Samai, índice 18, 058TramiteYSentenciaSegundaInstancia.pdf, páginas 38 a 40 del archivo digital.
17 Samai, índice 18, 058TramiteYSentenciaSegundaInstancia.pdf, páginas 52 a 60 del archivo digital.
18 Samai, índice 18, 058TramiteYSentenciaSegundaInstancia.pdf, páginas 62 a 75 del archivo digital.
19 Samai, índice 18, 058TramiteYSentenciaSegundaInstancia.pdf, páginas 84 a 87 del archivo digital.
o confirmar la sentencia de primera instancia, sin perjuicio de las decisiones que se deban adoptar de oficio.
En este contexto, precisó que el mandamiento de pago se convierte en una situación inamovible para el juez salvo la variación del monto de las sumas adeudadas, situación que era distinta frente a lo ocurrido en el presente asunto porque el Juzgado inicialmente resolvió que este se libró por una obligación de hacer, y luego lo entendió como una de dar una suma líquida de dinero. En este orden, el Juzgado cambió por completo la obligación que dijo contenía el título para cuando libró mandamiento de pago.
Por ende, no resulta admisible que se hubiera adoptado esta medida de saneamiento porque ello desconocía el debido proceso de la parte ejecutada, que para ese momento ya había propuesto excepciones. En otras palabras, el Juzgado violó la congruencia cuando libró mandamiento de pago por una obligación y después resolvió en la sentencia seguir adelante con la ejecución respecto de una distinta. No obstante, lo cierto es que la parte ejecutada guardó silencio en la audiencia de instrucción y juzgamiento, lo que condicionaba al Tribunal a resolver los reparos formulados en la apelación contra la sentencia.
Al respecto, sostuvo, con relación a los requisitos sustanciales del título, que la sentencia del 17 de septiembre de 2015 admitía dos interpretaciones: la primera, de la ejecutante, atinente a que se tengan en cuenta las partidas computables dispuestas en el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990 y la base de liquidación del artículo 100 ibidem, pero sobre el sueldo básico del grado de intendente. De modo que solo para ese concepto se aplique el régimen del nivel ejecutivo, mientras que para las partidas computables y la base de liquidación el régimen de los agentes.
Por su parte, la segunda, relativa a la forma en la cual Casur efectuó la liquidación en la Resolución núm. 707, con el sueldo básico mensual y las partidas computables para el grado de agente, a partir de una plena aplicación del Decreto 1213 de 1990.
Bajo este entendido, como lo ha considerado en otros asuntos similares, la obligación contenida en la sentencia base carece de los requisitos sustanciales predicables del título ejecutivo – obligación expresa y clara– toda vez que la reliquidación de la asignación de retiro puede efectuarse bajo una u otra interpretación.
Así las cosas, ante la necesidad de adelantar un juicio interpretativo para determinar cómo y cuál es la prestación que se debe cumplir, la obligación deja de ser clara y expresa. En este orden, dispuso que procedía revocar la sentencia del Juzgado y abstenerse de seguir adelante con la ejecución. En vista de ello, no efectuó consideración sobre los demás motivos de inconformidad del apelante20.
20 Samai, índice 18, 058TramiteYSentenciaSegundaInstancia.pdf, páginas 138 a 169 del archivo digital.
Recurso extraordinario de revisión
El señor Arturo Iván Morillo Calpa, el 6 de diciembre de 2024, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño, al considerar que esta incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con fundamento en los siguientes motivos:
Existió incongruencia entre el recurso de apelación y la sentencia, porque en el primero la entidad demandada volvió a plantear las excepciones que propuso en su recurso de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago y que replicó en sus alegatos de conclusión. Esto resulta improcedente porque el proceso ejecutivo tiene unas etapas preclusivas.
En este orden, la entidad no propuso argumentos contra la sentencia de primera instancia que permitieran plantear el problema jurídico a resolver. Por consiguiente, la decisión procedente debió haber sido confirmar la providencia de primer grado ante la indeterminación del marco de competencia que se debía resolver, en vez de revocarla. Así, se presentó la figura de la apelación fallida pero aun pese a esto el Tribunal adoptó una decisión con motivación contradictoria y excluyente, que no permitía la existencia de una unidad lógica y jurídica que pudiera producir efectos.
Bajo este entendido, comoquiera que no se pueden extractar motivos de inconformidad en el recurso de apelación, se violó el debido proceso lo que hace que la decisión esté incursa en la causal de revisión invocada, ligada íntimamente al supuesto de nulidad procesal establecido en el numeral 1 del artículo 133 del CGP, aplicable por remisión expresa.
Asimismo, existió incongruencia entre la sentencia que constituye el título ejecutivo y la decisión enjuiciada. Mientras que en la primera se estableció que el IBL para tener en cuenta debía ser el correspondiente al último grado obtenido en el servicio activo, esto es, como intendente, en la segunda se consideró que la reliquidación podía ejecutarse bajo una u otra interpretación, lo que hacía que la obligación contenida en la sentencia base de ejecución careciera de los requisitos o condiciones sustanciales predicables del título ejecutivo. En otras palabras, para el Tribunal, si debía adelantarse un juicio interpretativo, la obligación no era expresa ni clara.
Al respecto, el demandante sustentó que el IBL que se debía tener en cuenta para el pago de las mesadas debía corresponder con el del último grado obtenido en el servicio activo por mandato constitucional, legal y jurisprudencial, porque así lo consignó la sentencia proferida el 17 de septiembre de 2015. En consecuencia, existía plena claridad sobre el particular, con la siguiente salvedad, relacionada con
un reconocimiento implícito dentro de la decisión adoptada, así no hubiera quedado consignado en la parte resolutiva:
Ahora bien, aunque en la sentencia no se hubiera manifestado explícitamente el grado de Intendente como partida básica a tener en cuenta, por mandato constitucional (artículos 53 y 220), legal (artículo 54 del Decreto 1791 de 2000) y jurisprudencial reiterado y pacífico de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre este punto de derecho, tendría que haberse considerado como el IBL del último grado al momento del retiro.
De este modo, se advierte que se materializó el supuesto de incongruencia porque la interpretación que el Tribunal Administrativo de Nariño le otorgó al fallo es contraria al grado de intendente que quedó establecido en la parte resolutiva del título y, además, se fundamentó en argumentaciones decantadas en decisiones anteriores que acogió irregularmente el Tribunal. En estos términos, la sentencia en la cual declaró probada oficiosamente la ausencia de requisitos sustanciales del título ejecutivo vulneró el debido proceso y quedó incursa en la causal de revisión alegada.
En atención a lo expuesto, pidió que se declare fundado el recurso extraordinario de la referencia, se anule la sentencia de segunda instancia, se desestime la alzada presentada por la entidad demandada y se confirme la decisión de primera instancia del 29 de agosto de 2023. Subsidiariamente reclamó que se devuelva el expediente al Tribunal para que emita una nueva providencia conforme a las directrices impartidas21.
Trámite del recurso extraordinario de revisión
La magistrada ponente, mediante auto del 24 de abril de 202522, inadmitió el recurso extraordinario de la referencia y le concedió al demandante un término de 5 días para que allegara la constancia de ejecutoria de la sentencia enjuiciada, En cumplimiento de ello, la parte actora adjuntó lo solicitado23.
Por lo tanto, mediante auto del 10 de noviembre de 202524 se admitió el recurso de revisión, se ordenó notificar personalmente a Casur y al procurador delegado ante esta corporación y se requirió al Juzgado Primero Administrativo de Pasto para que remitiera en medio digital el expediente ordinario, con garantía de autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. El Juzgado atendió el requerimiento y remitió el enlace de consulta25.
La apoderada de Casur allegó memorial de contestación en el que se opuso a las pretensiones del recurso al considerar que el fallo dictado en el proceso ejecutivo no incurrió en la causal de revisión invocada. En este orden, el recurrente
22 Samai, índice 6.
25 Samai, índice 18.
pretendió dar paso a una tercera instancia judicial al pretender que se desestime el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y se revoque la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño.
En particular, sostuvo que la providencia de segundo grado respetó el principio de congruencia al desatar la alzada, lo que le permitió concluir que el fallo base de la ejecución incumplió las exigencias del artículo 422 del CGP, a partir de un análisis razonado y ajustado a derecho. Por consiguiente, pidió despachar de forma desfavorable las pretensiones de este mecanismo en procura de la seguridad jurídica, el principio de inescindibilidad normativa y la consolidación pensional junto al principio de legalidad, puesto que no se advierten los supuestos que estructuran la causal de revisión.26
Seguidamente, se dictó proveído el 23 de febrero de 202627 en el que se incorporaron como pruebas los documentos aportados con el recurso de revisión y el expediente del proceso ordinario. Por su parte, se le reconoció personería a la abogada de Casur y se entendió cerrada la etapa probatoria, por lo que se dispuso que el expediente ingresaría al despacho para proferir la respectiva sentencia. El expediente pasó al despacho para sentencia el 6 de marzo de 202628.
Consideraciones
Competencia
La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por Arturo Iván Morillo Calpa contra la sentencia del 24 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA29.
Oportunidad
La sentencia objeto del recurso fue proferida el 24 de noviembre de 2023 y quedó ejecutoriada el 17 de enero de 2024. En consecuencia, como el recurso de la referencia se interpuso el 6 de diciembre de ese año, su radicación fue oportuna, dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA30.
27 Samai, índice 22.
29 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia».
30 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». Lo relativo a la oportunidad para interponer el recurso fue analizado y definido en los términos expuestos por la magistrada ponente al proferir el auto admisorio dictado en el curso del presente trámite.
Legitimación en la causa
El señor Arturo Iván Morillo Calpa y Casur están legitimados en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron respectivamente ejecutante y ejecutada en el proceso en cuyo curso se profirió la sentencia enjuiciada.
Problemas jurídicos
De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si:
¿El Tribunal Administrativo de Nariño, al proferir la sentencia del 24 de noviembre de 2023, incurrió en la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por violación al principio de congruencia?
Para alcanzar tal propósito deberá dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos derivados:
¿En el caso particular existió incongruencia entre el recurso de apelación y la sentencia enjuiciada?
¿Es posible advertir incongruencia entre la sentencia que constituye el título ejecutivo y la decisión objeto del presente recurso extraordinario?
La Sala, para dar respuesta a los problemas jurídicos propuestos, se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; en segundo lugar, abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, atinente a que exista nulidad originada en la sentencia; en tercer lugar, se pronunciará en torno al principio de congruencia; en cuarto lugar, resolverá el caso concreto; y, por último, decidirá sobre la condena en costas.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión
El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA31.
Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA 32, para casos en los que
31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.
32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de
abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00.
la decisión contenga algún vicio procesal o se pretendan cuestionar «[…] aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión»33.
Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»34.
De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal de nulidad invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la decisión adoptada como si se tratara de una nueva instancia judicial.
Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»35. De este modo, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de
«[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»36.
Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso
El artículo 250 del CPACA, regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece que:
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
Visto lo anterior, el alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «[…] que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»37.
33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 7de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2013-02042-00(REV).
34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00.
35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).
36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).
37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de
julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.
No obstante, como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem.
En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insaneables establecidas en el artículo 133 del CGP. De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión.
Así se pronunció la Sala Especial de Decisión 3 del Consejo de Estado, en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «[…] se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib. (antes 144 CPC)»38.
Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión,
«[…] no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso. Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»39.
Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso.
Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales40:
38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00.
39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).
40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023,
exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00.
-Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso41.
-Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley.
-Cuando la providencia carezca por completo de motivación42.
-Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus43.
-Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia44.
-Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso45; y
-Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado46.
En conclusión, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»47.
De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»48, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA, procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente.
Principio de congruencia
El artículo 281 del CGP, que regula las congruencias, establece que:
41 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02493-00 (REV).
42 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03-15-000-2009-00494-00 (REV).
43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV).
44 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV).
45 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2014-04059-00 (REV).
46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001-03-15-000-1998-00153-01.
47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.
48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de
julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.
La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último.
En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
Bajo este postulado, la jurisprudencia ha desarrollado como motivos de incongruencia que el juez emita un pronunciamiento por fuera de lo pedido (extra petita), que se exceda en cuanto al reconocimiento de lo solicitado (ultra petita) o que omita referirse a las pretensiones o a los hechos planteados por las partes (infra petita). Todos estos escenarios constituyen una lesión al debido proceso en términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Ahora bien, en cuanto a las facetas en que puede materializarse el principio de congruencia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha identificado dos escenarios:
Una externa, que se refiere a la armonía que debe existir entre lo pedido y alegado por las partes; y otra interna, relacionado (sic) con la coherencia entre lo dispuesto en la parte resolutiva y los argumentos o razonamientos expuestos en la parte motiva de la providencia […]. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad50.
De forma complementaria, en lo que respecta al recurso de apelación, los artículos 320 y 328 del CGP regulan la limitación del superior para estudiar los reparos puntuales propuestos por el apelante con el fin de que la providencia de primera instancia sea revocada o reformada.
49 Corte Constitucional, sentencia T-455 de 2016.
50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de junio de 2024, exp. 11001-03-25-000-2020-00930-00 (2784-2020).
Caso concreto
El señor Arturo Iván Morillo Calpa acudió en sede del recurso extraordinario de revisión para solicitarle a esta corporación que infirme la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso ejecutivo, desestime la alzada presentada por la entidad demandada y confirme la decisión de primera instancia. En sustento, consideró que se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por violación al principio de congruencia, que encontró íntimamente ligada al supuesto de nulidad procesal establecido en el numeral 1 del artículo 133 del CGP, aplicable por remisión expresa.
Al respecto, la Sala considera que el recurrente se amparó en una de las causales de revisión previstas en la ley, relativa a la nulidad originada en la sentencia contra la cual no procede el recurso de apelación y la sustentó en el principio de congruencia, que encuadra en la taxatividad de esta. Sin embargo, cabe aclarar que el escenario propuesto no está relacionado con la nulidad procesal de que trata el numeral 1 del artículo 133 del CGP, puesto que este se refiere al hecho de que el juez actúe en el proceso luego de que declaró la falta de jurisdicción o de competencia.
Por lo tanto, de la forma en que se definió al proferir el auto admisorio dictado al interior de este trámite, el asunto de la referencia se estudiará exclusivamente bajo el amparo de la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
Delimitado lo anterior, el señor Arturo Iván Morillo Calpa sostuvo que la decisión del 24 de noviembre de 2023 violó la congruencia de cara al recurso de apelación, ya que en este se volvieron a plantear las excepciones propuestas en sede de reposición contra el auto que libró mandamiento de pago y que se replicaron en sede de alegatos de conclusión. No obstante, esta situación resultaba improcedente porque el proceso ejecutivo tiene unas etapas preclusivas, de suerte que la entidad no planteó argumentos contra la sentencia de primera instancia.
Por consiguiente, a juicio del actor se debió confirmar la decisión de primer grado ya que existía una indeterminación en el marco de la competencia que habilitaba la procedencia de la figura de la apelación fallida. Vistas así las cosas, el Tribunal motivó el fallo en consideraciones contradictorias y excluyentes que no permitían la existencia de una unidad lógica y jurídica capaz de producir efectos, motivo por el cual se le violó el debido proceso.
De acuerdo con esto, la Sala considera que Casur en el recurso de reposición que interpuso contra el auto que libró mandamiento ejecutivo se refirió a la falta de requisitos sustanciales del título, al considerar que no se reunieron las exigencias del artículo 422 del CGP, excepción que no podía alegarse en los términos del
numeral 2 del artículo 442 del CGP51. En torno a esta situación insistió en su recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Sin embargo, lo cierto es que esta excepción la podía declarar oficiosamente el juez de segunda instancia a partir de una interpretación de los artículos 187 del CPACA, inciso segundo, y 282 del CGP y la jurisprudencia del Consejo de Estado que así lo ha reconocido:
En este orden de ideas, se debe señalar, como lo consideró el Tribunal a quo, que el artículo 430 del CGP establece claramente que “[l]os requisitos formales del título ejecutivo solo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo”; además, “[n]o se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso” (se destaca).
Sin embargo, la citada norma no prohíbe al juez revisar la existencia del título, ya sea por tratarse de una excepción alegada por la parte ejecutada -como ocurre en el sub lite- o incluso de oficio, pues constituye una potestad – deber del juzgador el revisar tanto los aspectos formales como los sustanciales del título […]
En igual sentido, conviene traer a colación los pronunciamientos de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, relacionados con la “potestad deber” que le asiste al juez de revisar, incluso de manera oficiosa, los títulos ejecutivos, a saber: En repetidas ocasiones, esta Corte ha insistido en la pertinencia y necesidad de examinar los títulos ejecutivos en los fallos, incluidos los de segundo grado, pues, se memora, los jueces tienen dentro de sus deberes, escrutar los presupuestos de los documentos ejecutivos, 'potestad-deber' que se extrae no sólo del antiguo Estatuto Procesal Civil, sino de lo consignado en el actual Código General del Proceso. […] De esta manera, aún en segunda instancia, es deber de los jueces, inclusive de manera oficiosa, estudiar los requisitos formales o sustanciales de los documentos base de recaudo, y determinar si estos consisten en títulos ejecutivos complejos o singulares52.
Puntualmente, en la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2016 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se estudió en apelación un proceso ejecutivo iniciado para reclamar el pago de unas sumas derivadas de unas sentencias judiciales dictadas al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y el acto administrativo a través del cual la entidad demandada dio cumplimiento, se precisó lo que sigue53:
Entonces, aunque en materia de títulos complejos integrados por la sentencia y el respectivo acto de cumplimiento, el juzgador conserva el poder de interpretación del título en orden a librar la ejecución de pago con estricta sujeción a la sentencia, todo
51 «2. Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida».
52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de junio de 2022, exp. 25000-23-36-000-2015-01521-01(56907).
53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8
de septiembre de 2016, exp. 41001-23-33-000-2013-00112-01(52779).
ello para favorecer el principio de la salvaguarda del interés general y de la cosa juzgada. Lo anterior no obsta que el Juez de la ejecución conserve su plena facultad para examinar las condiciones de certeza, exigibilidad, claridad, y por supuesto, legalidad del título ejecutivo esgrimido contra la administración. […]
En los procesos ejecutivos, por regla general y a diferencia de lo que ocurre en los procesos de conocimiento, el juez de oficio no puede declarar probadas las excepciones de fondo.
En efecto, si bien el artículo 164 del C. C. A. le ordena al juez que reconozca de oficio las excepciones de mérito, lo cierto es que en los procesos de ejecución tal potestad no opera porque en esta clase de asuntos se parte, de un lado, de la certeza del derecho consignada en el título ejecutivo, y, de otro, del mandato contenido en el artículo 507 que le impone al juez el deber de ordenar proseguir con la ejecución si no se presentan excepciones, de donde se infiere entonces que el ejecutado debe proponerlas.
Asimismo, el numeral 2º del artículo 509 del C. P. C. prevé que si el título ejecutivo consiste en una sentencia de condena o cualquier otra providencia que lleve consigo ejecución, “sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia…, la de “pérdida de la cosa debida…” y las nulidades originadas en la indebida representación de las partes o la falta de notificación a las personas que deben ser citadas como partes. En cuanto a los hechos constitutivos de excepciones previas el citado artículo señala ahora que no pueden proponerse “….ni aún por la vía de reposición.” […]
Sin embargo, lo que se acaba de expresarse no es óbice para que el juez se pronuncie, ex officio, si al analizar el título ejecutivo encuentra que éste no reúne las exigencias o elementos del artículo 488 del C.P.C., esto es, que el documento allegado como título ejecutivo no contiene un derecho u obligación expresa, clara y exigible, caso en el cual, así debe declararlo en la decisión que ponga fin al proceso y, en consecuencia, se entenderán imprósperas las pretensiones de pago.
De manera que el juez debe pronunciarse sobre el título ejecutivo si al momento de decidir sobre la continuidad de la ejecución hay inquietud sobre su existencia o se percata de la inexistencia o insuficiencia de él, pues el rigor del entendimiento del artículo 507 y del numeral 2º del artículo 509 del C. P. C., no puede conducir al absurdo de proseguir un proceso de ejecución sin título de recaudo. […].
Por lo visto, aunque la regla general desde el Código de Procedimiento Civil (CPC) es que en los procesos ejecutivos el juez no puede declarar de oficio las excepciones de fondo que encuentre probadas, en tanto existe una limitación para alegar solo ciertas de estas cuando el título ejecutivo consiste en una sentencia judicial, la jurisprudencia se ha encargado de reconocer que esto no le impide pronunciarse de oficio sobre si el documento contiene una obligación clara, expresa y exigible, lo que imposibilita proseguir la ejecución. En este escenario, es deber del juez declarar esta situación en la decisión que le ponga fin al proceso.
Trasladado lo anterior al marco normativo actual, a pesar de que el artículo 430 del CGP le prohíbe al juez declarar en la sentencia los defectos formales del título ejecutivo, el artículo 298 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021 dispuso en su parágrafo que «los defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.». Por ende, en el actual CGP y en el CPACA no existe una prohibición expresa de que se declare probada en la sentencia la ausencia de defectos sustanciales del título. Es más, con la modificación al CPACA se amplió la competencia frente a los defectos formales, lo que advierte el tránsito hacia un mayor margen de oficiosidad por parte del juez.
En atención a lo expuesto, el Tribunal delimitó su competencia a partir del artículo 328 del CGP, que lo habilitaba para confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia, sin perjuicio de las decisiones que debía adoptar de oficio, como la relativa al estudio de los presupuestos sustanciales del título. De lo visto, al margen de las etapas preclusivas del proceso ejecutivo, existen normas procesales que facultaban al Tribunal Administrativo de Nariño para declarar probada la referida excepción, ante la ausencia de los requisitos sustanciales que daban lugar a abstenerse de seguir adelante con la ejecución.
Ahora bien, en lo que respecta a la incongruencia derivada de la falta de sustentación de la apelación, esta Sala considera que Casur planteó varios reparos en la alzada, entre estos que la sentencia base del recaudo no contenía una obligación clara, expresa y exigible, que no era procedente haber modificado el auto que libró mandamiento de pago para considerar que se trató de una obligación de dar y no de hacer y que se demostró la excepción de pago porque la Resolución núm. 707 cumplió con la obligación impuesta y protegió al afiliado de la desmejora de sus condiciones laborales. Esto último, se deriva de la decisión expresa del Juzgado de declarar no probada la citada excepción.
Por ende, no hay lugar a considerar, como lo propone el recurrente, que se trató de una apelación fallida que exigía confirmar la decisión de primer grado, porque está más que demostrado que la alzada se sustentó en debida forma como lo aceptó el propio demandante al descorrer el traslado del recurso. Además, volver a insistir en la configuración de las excepciones resulta válido y no necesariamente implica que la alzada careció de cargos, porque en últimas lo relevante es que se pueda extraer un reparo contra lo decidido en primera instancia, como ocurrió en el caso particular.
Cuestión distinta es que lo propuesto como inconformidad, a juicio del actor, no tuviera la vocación de prosperar, escenario que de haberse materializado habría conducido al Tribunal a despachar favorablemente los cargos, lo cual no equivale a declarar la apelación fallida.
En consecuencia, la respuesta al primer problema jurídico es negativa porque no existió incongruencia entre el recurso de apelación y la sentencia enjuiciada, ya
que en el primero se plantearon argumentos que ameritaban un estudio y el Tribunal podía declarar de oficio la excepción de ausencia de los requisitos sustanciales al provenir esta situación, además, de los problemas jurídicos propuestos en la fijación del litigio54. Así las cosas, la intención del señor Arturo Iván Morillo Calpa es la de utilizar este recurso extraordinario para cuestionar el fondo de la decisión que terminó el proceso ejecutivo, escenario para el cual no está previsto este mecanismo.
Seguidamente, el demandante estructuró como un segundo eje de su recurso que existió incongruencia entre la sentencia base de la ejecución y la decisión proferida por el Tribunal en el marco del trámite ejecutivo. Puntualmente, porque mientras que en la primera se estableció que el IBL debía ser el del último grado obtenido en el servicio activo, como intendente, la segunda consideró que para la reliquidación existieron dos interpretaciones, lo que dio lugar a que el título careciera de los requisitos sustanciales.
A juicio del demandante la sentencia que constituía el título contenía un reconocimiento claro e implícito, así no hubiera quedado consignado en la parte resolutiva, al sustentarse en decisiones que decantaron el tema. En estos términos, la providencia enjuiciada vulneró el debido proceso.
Frente a esto, la Sala considera que la incongruencia debe revisarse a partir de los hechos y pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que hacen parte del proceso ejecutivo. Bajo este postulado, es claro que el principio rige en función del asunto que se discute, ya que allí es donde se enmarcaría un eventual escenario extra petita, ultra petita o infra petita. Aplicado lo anterior al caso en estudio, solo podría hablarse de incongruencia en lo que respecta a las materias medulares del proceso ejecutivo, de conformidad con las etapas procesales que lo componen, dentro de las cuales está la fijación del litigio.
Debido a lo anterior, toda vez que el proceso ejecutivo es autónomo respecto del declarativo, la incongruencia debe verificarse a partir de lo que se pidió y excepcionó en dicho trámite, de suerte que se logre advertir que la decisión judicial definitiva satistizo lo pretendido inicialmente. Al respecto, si se verifica la decisión del 24 de noviembre de 2023, se observa que esta declaró probada de oficio la excepción de ausencia de los requisitos sustanciales del título ejecutivo al abordar el carácter expreso y claro de la sentencia del 17 de septiembre de 2015.
De esta forma, atendió lo relativo a la imposibilidad de que se ordene el pago de las diferencias dinerarias dejadas de cancelar conforme a la solicitud presentada por el señor Arturo Iván Morillo Calpa, a partir de la lectura de la orden contenida en
54 «En dicha oportunidad, como se extrae de los antecedentes, el Juzgado propuso el siguiente planteamiento:
¿De los documentos aportados se puede establecer la existencia de una obligación clara, expresa y exigible?
».
la decisión judicial objeto de la ejecución, que para la autoridad suscitaba dos formas de interpretación. Esto último fue ampliamente abordado en el proceso ya que comprendió las posturas contrapuestas de ambas partes.
Por un lado, el ejecutante defendió que la providencia ordenó la reliquidación de su asignación de retiro con fundamento en los artículos 100 y 104 del Decreto 1213 de 1990 y a partir del grado de intendente. Por otro lado, la ejecutada sostuvo que la decisión judicial estableció que la prestación periódica del demandante debía responder íntegramente al escalafón de un agente de la Policía Nacional. De suerte que como este resultado era inferior al devengado por un intendente, mantuvo la asignación de retiro del actor como una medida para proteger sus derechos.
Además, es claro que la sentencia proferida en el proceso declarativo no es objeto de este recurso extraordinario de revisión y a partir de los antecedentes se tiene que esta tampoco fue apelada en sede ordinaria. Por ende, no es labor de la Sala reabrir la discusión interpretativa frente a la orden dictada en la providencia objeto de la ejecución para determinar si esta fue clara y expresa, porque si lo hiciere convertiría este trámite en una tercera instancia judicial del ejecutivo, aunado a que terminaría estudiando una decisión judicial contra la cual no se interpuso este mecanismo extraordinario.
En particular, como se expuso, el análisis frente a la acreditación de los requisitos sustanciales del título ejecutivo quedó definido en la sentencia ejecutoriada contra la cual se interpuso este recurso, al tratarse de un aspecto que el Tribunal naturalmente estaba llamado a resolver. Por ende, que en el ejecutivo se haya advertido la dualidad interpretativa que motivó que se hubiera declarado la excepción de ausencia de acreditación de los requisitos sustanciales del título base, no permite trasladar ese escenario a este mecanismo excepcional, porque los aspectos sustanciales de la decisión escapan el alcance de la causal de revisión alegada.
Por consiguiente, la respuesta al segundo problema jurídico es igualmente negativa porque no es posible advertir incongruencia entre la sentencia que constituye el título base de la ejecución y la decisión enjuiciada, cuando, por las particularidades del asunto, precisamente era en esta última en la que se debía revisar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. Por los motivos consignados, la Sala declarará infundado el presente recurso.
Costas
En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario55 de la Subsección
55 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso; (ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente
sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe56. Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que el recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto.
Decisión
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla
Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: Sin condena en costas, de acuerdo con los motivos consignados en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero: Archivar el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente
Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado electrónicamente
Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado electrónicamente
con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
56 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813-00 (3722-2016). MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
