CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-25-000-2024-00362-00 (4732-2024)
Demandante: Israel Quimbayo Ortiz
Demandado: Nación - Ministerio Relaciones Exteriores
Tema: Encargo de Funciones
Decisión: Acceder a las pretensiones de la demanda
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por el señor Israel Quimbayo contra la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores.
ANTECEDENTES
1. La demanda1
- Pretensiones
- Normas violadas y concepto de la violación
El señor Israel Quimbayo Ortiz, actuando en nombre propio, interpuso demanda de nulidad electoral (posteriormente adecuada al medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA)2 y solicitó la anulación del artículo 2 del Decreto 0228 del 26 febrero de 2024, proferido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por el cual se dispuso «encargar de funciones de la Secretaría General del Ministerio de Relaciones Exteriores, código 1012, grado 11 adscrito a la embajada de Colombia ante el Gobierno de los Estados Unidos de América, sin desvincularse de las funciones propias de su cargo mientras se designa y posesiona el titular».
El demandante sostuvo que la disposición acusada vulnera los artículos 29, 122 y 209 de la Constitución Política; 3, 6, 42, 44 y 275 de la Ley 1437 de 2011.
Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos:
1 Índice 9 de Samai del expediente 25000234100020240071400.
2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011.
La señora Paola Andrea Vásquez Restrepo estuvo vinculada al Ministerio de Relaciones Exteriores como consejero de relaciones exteriores código 1012, grado 11, cargo en el que fue nombrada en provisionalidad mediante Decreto 2280 del 22 de noviembre de 2022, sin embargo, el Consejo de Estado profirió dos decisiones en el marco de un proceso de nulidad electoral3 en los que anuló el Decreto 2280 de 2022.
El Decreto 0228 del 26 de febrero de 2024 mediante el cual se encargó a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo de las funciones de secretaria general del Ministerio de Relaciones Exteriores, tuvo como fundamento un acto de nombramiento que había sido anulado por la jurisdicción de contencioso administrativo, por lo que el encargo de las funciones de dicho empleo se realizó a pesar de que ésta no era funcionaria pública.
La Corte Constitucional ha señalado que la decisión de nulidad electoral deja sin efectos el nombramiento irregular, por lo que, a partir del 14 de diciembre de 2023, fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia, no existía vinculación de la señora Vásquez Restrepo al Ministerio de Relaciones Exteriores. En ese sentido, el acto acusado desobedeció las decisiones proferidas por el consejo de Estado en el marco de dicho proceso.
2.2. Contestación de la demanda
El Ministerio de Relaciones Exteriores4 y la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo5 se opusieron a las pretensiones de la demanda con argumentos similares, los cuales serán resumidos a continuación:
La sentencia que declaró la nulidad del nombramiento de la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo quedó ejecutoriada en febrero de 2024, por lo que cuando se realizó el encargo estaba transcurriendo el término legal para darle cumplimiento al fallo, por lo cual, la servidora continuaba ejerciendo sus funciones y, por razones del servicio, podía ser objeto de una medida administrativa de encargo.
La disposición demandada no es susceptible de control judicial, ya que mediante Decreto 0421 de 1 de abril de 2024 se retiró del servicio a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo y, por lo tanto, el acto acusado perdió vigencia. Además, las situaciones definidas durante el tiempo en que el decreto demandado estuvo vigente no pueden ser alteradas so pena de que se afecte la seguridad jurídica.
3 25000-23-41-000-2023-0048-01 y 25000-23-41-000-2023-00054-00
4 Índice 29 de Samai Expediente11001032500020240036200
5 Índice 31 de Samai Expediente 11001032500020240036200
Mediante sentencia de 14 de diciembre de 2023 6 se revocó la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar, declaró la nulidad del Decreto 2280 de 22 de diciembre de 2022, mediante el cual se había nombrado en provisionalidad a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012 grado 11 de la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores. Dicha decisión fue notificada a través de correo electrónico el 15 de diciembre de 2023.
El 11 de enero de 2024 el apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores presentó una solicitud de adición y aclaración de la sentencia y, posteriormente, el 12 de febrero, la señora Vásquez Restrepo presentó una solicitud en sentido similar, que fueron resueltas en auto de 8 de febrero de 2024, notificadas mediante estado el 12 de febrero de 2024 y comunicadas a las partes a través de correo electrónico el 19 de febrero de 2024, fecha en la cual comenzó a correr el término de 30 días previsto en el artículo 190 del CPACA para dar cumplimiento a la sentencia.
El término de 30 días para dar cumplimiento a la sentencia feneció el 3 de abril de 2024, y el acto de retiro fue proferido el 1 de abril de 2024, es decir, dentro del plazo previsto para ello.
La parte demandada confunde no solo el momento en que quedó ejecutoriada la decisión judicial, sino también el contenido del artículo 192 del CPACA en relación con el término que hay para cumplir con las sentencias a cargo de las autoridades públicas cuando estas no imponen condena que implique el pago o devolución de una cantidad liquida de dinero
El Ministerio de Relaciones Exteriores propuso las excepciones de inepta demanda por i) falta de exposición de un cargo de nulidad; y ii) acto no susceptible de control judicial.
II. TRÁMITE EN ÚNICA INSTANCIA
Admisión, medida cautelar y sentencia anticipada
Mediante auto de 13 de junio de 2025,7 esta corporación admitió la demanda.
En auto de 19 de septiembre de 2025 8 se negó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte demandante.
6 En la que se resolvieron los procesos acumulados de radicado 25000-23-41-000-2023-0048-01 y 25000-23-41-000-2023-00054-00.
7 índice 12 de Samai Expediente 1001032500020240036200
8 Índice 35 de Samai Expediente 1001032500020240036200
A través de auto de 9 de diciembre de 2025,9 el despacho evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. En consecuencia, dispuso: a) declarar no probadas las excepciones de inepta demanda por falta de exposición de un cargo de nulidad y acto no susceptible de control judicial;
b) prescindir de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibidem; c) resolver sobre las pruebas aportadas y solicitadas; d) fijar el litigio; e) correr traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto, respectivamente.
Alegatos de conclusión
La parte demandante guardó silencio.
El Ministerio de Relaciones Exteriores10 y la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo 11 reiteraron los argumentos expuestos en sus escritos de contestación.
Ministerio Público
El agente del Ministerio Público12 solicitó a la Sala acceder a las pretensiones de la demanda. Al respecto, señaló que el encargo de funciones tenía como fundamento un nombramiento que había sido anulado con efectos retroactivos, situación que no puede ser corregida ni justificada bajo el argumento de que existía un plazo de treinta días para dar cumplimiento a la sentencia, ya que la nulidad con efectos retroactivos imposibilitaba cualquier actuación posterior relacionada con este nombramiento.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes
III. CONSIDERACIONES
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si el artículo 2 del Decreto 0228 del 26 de febrero de 2024, mediante el cual se encargó a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo de las funciones de secretaria general del Ministerio de Relaciones Exteriores vulnera los artículos 29, 122 y 209 de la Constitución Política; 3, 6, 42, 44 y 275 de la Ley 1437 de 2011, en los términos alegados por el demandante.
9 Índice 42 de Samai Expediente 1001032500020240036200
Contenido del acto demandado
DECRETO 0228 DE 2024
(febrero 26)
por el cual se declara insubsistente a un funcionario de la planta de personal del Ministerio Relaciones Exteriores
El presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades constitucionales y legales especialmente las conferidas por el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y el artículo
2.2.11.1.1 del Decreto número 1083 de 2015, […]
DECRETA:
[…]
Artículo 2º. Encargo. Encargar de las funciones de secretaria general del Ministerio de Relaciones Exteriores a partir de la fecha a la señora PAOLA ANDREA VÁSQUEZ RESTREPO, identificada con cédula de ciudadanía No. 35.898.406 consejero de Relaciones Exteriores, código 1012, grado 11, adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de los Estados Unidos de América, sin desvincularse de las funciones propias de su cargo mientras se designa y posesiona el titular.
El caso concreto. Análisis de la Sala
El accionante señaló que el Decreto 0228 del 26 de febrero de 2024 proferido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio del cual se encargó a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo de las funciones de secretario general del Ministerio de Exteriores, fue expedido de forma irregular, pues tuvo como sustento el Decreto 2280 del 22 de noviembre de 2022, a través del cual ésta fue nombrada en el cargo de consejero de relaciones exteriores, a pesar de que dicho acto había sido anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Con miras a resolver el problema jurídico planteado, es pertinente mencionar las siguientes pruebas obrantes en el expediente:
- En sentencia de 14 de diciembre de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro de los procesos 25000-23-41-000-2023-00048-01 (principal) y 25000-23-41-000-2023-00054-00 (acumulado)13 se revocó la sentencia del 14 de septiembre de 2023 expedida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca14 y se declaró la nulidad del Decreto 2280 del 22 de noviembre de 2022, mediante el cual se designó en provisionalidad a la señora Paola Andrea
13Demandante: Mildred Tatiana Ramos Sanchez y otra. Demandada: Paola Andrea Vásquez Restrepo. CP: Luis Alberto Álvarez Parra
14 Sección Primera- Subsección “A”.
Vásquez Restrepo en el cargo de consejero de relaciones exteriores código 1012, grado 11 de la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores.15
Mediante auto del 8 de febrero de 2024 proferido dentro de los procesos 25000-23-41-000-2023-00048-01 (principal) y 25000-23-41-000-2023-00054-00
(acumulado) se resolvieron unas solicitudes de adición de sentencia presentadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo.16
La anterior decisión fue publicada por estado el 12 de febrero de 2024 y comunicada a las partes el 19 de febrero de 2024 a través de correo electrónico.17
A través del Decreto 0228 de 26 de febrero de 2024 proferido por el Ministerio de Relaciones Exteriores se declaró la insubsistencia del señor José Antonio Salazar Ramírez del cargo de secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores código 0035, grado 25, de la Planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores y se encargó de las funciones de dicho empleo a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo, quien se desempeñaba como consejero de relaciones exteriores, código 1012 grado 11, en la planta de personal de la entidad, sin desvincularse de las funciones propias de su cargo.
A través de Decreto 0421 de 1 de abril de 2024 se retiró del servicio a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo quien ocupaba el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 de la Planta Global del Ministerio de Relaciones Exteriores adscrito a la Embajada de Colombia ante el Gobierno de los Estados Unidos de América, lo anterior, en cumplimiento de la sentencia del 14 de diciembre de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En atención al anterior recuento, se encuentra acreditado que la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo fue nombrada en provisionalidad en el cargo de consejero de relaciones exteriores, código 1012, grado 11 de la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores y que dicho acto de nombramiento fue declarado nulo por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia del 14 de diciembre de 2023.
Asimismo, se probó que, en el curso de dicho proceso, la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo y el Ministerio de Relaciones presentaron solicitudes de adición de sentencia, que fueron negadas a través de auto 8 de febrero de 2024 y este se notificó
15 Folio 60 del archivo “02AnexosNulidad Electoral” contenido en el índice 2 de Samai. Expediente 11001032500020240036200
16 Folio 32 del archivo “Contestación Demanda- Pruebas” contenido en el índice 31 de Samai- Expediente 11001032500020240036200
17 Folio 44 del archivo “Contestación Demanda- Pruebas” contenido en el índice 31 de Samai- Expediente 11001032500020240036200
18 Folio 51 del archivo “Contestación Demanda- Pruebas” contenido en el índice 31 de Samai- Expediente 11001032500020240036200
por estado el 12 de febrero de 2024 y se comunicó a las partes el 19 de febrero 2024, mediante correo electrónico.
Ahora bien, el artículo 290 del CPACA, establece que la aclaración de la sentencia se hará mediante auto que se notificará por estado al día siguiente de dictado y que, de la misma forma se procederá cuando la aclaración sea denegada.
En relación con la notificación por estado, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de unificación de 29 de noviembre de 2022,19 precisó lo siguiente:
El artículo 201 del CPACA, regula la notificación por estado de los autos que no requieren notificación personal, la cual consiste en la anotación en estados electrónicos para consulta en línea […]
Debe precisarse que la notificación por estado no puede asimilarse a una notificación electrónica, de bien el precitado artículo 201 dispone que se enviará un mensaje de datos al canal digital de los sujetos procesales, tal actuación se limita a comunicar a las partes sobre la existencia de la notificación por estado, pues la providencia se encuentra inserta en el estado fijado virtualmente en la página web de la autoridad judicial.
Lo anterior índice en la contabilización de los respectivos términos procesales, pues los mismos empezarán a correr al día hábil siguiente a la desfijación del estado.
De acuerdo con lo expuesto, el auto que negó la adición de la sentencia se notificó mediante estado publicado el 12 de febrero de 2024, por lo que la sentencia proferida por la Sección Quinta de esta corporación quedó el ejecutoriada el 17 de febrero de 2024, esto es, tres días después de la notificación del auto, lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 302 del CGP.
En ese sentido, el Decreto 228 del 26 de febrero de 2024, proferido por el Ministerio de Relaciones Exteriores a través del cual se encargó a la señora Paola Andrea Vásquez de las funciones de secretario general del Ministerio de Relaciones Exteriores fue proferido cuando ya estaba en firme la sentencia que declaró la nulidad de su nombramiento en el cargo de consejero de relaciones exteriores.
La parte demandada señaló que, de acuerdo con lo previsto en el artículo del
192 del CPACA, el Ministerio de Relaciones Exteriores tenía 30 días para darle cumplimiento a la sentencia. En ese sentido, como el auto se notificó el 19 de febrero de 2024, la entidad tenía hasta el 3 de abril del mismo año para proferir el acto de retiro y lo profirió el 1 de abril.
Indicó que cuando se expidió el acto a través del cual se encargó a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo como secretaria general del Ministerio de Relaciones Exteriores esta aún no había sido desvinculada del servicio y por tanto continuaba
19 Radicado 68001-23-33-000-2013-00735-02 (68177)
ejerciendo sus funciones como consejero de relaciones exteriores, y por tal razón, podía ser objeto de una medida administrativa de encargo de funciones.
Ahora bien, sea lo primero precisar que la sentencia es la decisión del órgano judicial que pone fin al proceso. En esta se resuelve el fondo de la cuestión planteada, en la instancia respectiva y con la aplicación del ordenamiento jurídico correspondiente al caso.
La sentencia puede ser clasificada en estimatoria o desestimatoria según acceda o no a las pretensiones de la demanda. A su vez, la sentencia estimatoria, puede ser declarativa, constitutiva o de condena, al respecto, esta Corporación ha señalado:
La sentencia declarativa es la que confirma la existencia de un derecho o de una situación o estado jurídico existente; implica el reconocimiento de una situación jurídica preexistente. La constitutiva es la que modifica o extingue una situación jurídica existente y crea una nueva que no existía. La de condena, por su parte, es la que impone el cumplimiento de una obligación de dar, hacer o no hacer. Es declarativa porque, declara el derecho preexistente y ordena, además, el efectivo cumplimiento de la prestación
Vale la pena anotar que la sentencia declarativa, en tanto que tiene por objeto la pura declaración de la existencia de un derecho, no produce el efecto de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, característica de la sentencia constitutiva.20
De acuerdo con lo anterior, las sentencias condenatorias son aquellas que imponen al demandado una obligación de dar, de hacer o de no hacer.
Observa la Sala que en la sentencia del 14 de diciembre de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado,21 únicamente se declaró la nulidad del Decreto 2280 del 22 de noviembre de 2022, mediante el cual se designó en provisionalidad a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo en el cargo de consejero de relaciones exteriores, es decir, dicha decisión tiene un carácter declarativo, mas no de condena, pues a través de esta no se impone una prestación u obligación en favor del demandante y a cargo del demandado.
En ese sentido, el cumplimiento de la sentencia no se encontraba sometido a los plazos establecidos en el artículo 192 del CPACA, pues estos se encuentran previstos para el cumplimiento de las sentencias en los que se imponga una condena, lo cual, como se indicó, no ocurrió en la sentencia señalada.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 91 del CPACA, todo acto administrativo es obligatorio mientras no haya sido suspendido o anulado por la jurisdicción de lo
20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 30 de agosto de 2016. Radicado 25000-23-27-000-2007-00180-01(18385). CP: Hugo Fernando Bastidas Barcenas.
21 Procesos 25000-23-41-000-2023-00048-01 (principal) y 25000-23-41-000-2023-00054-00
Contencioso Administrativo, por lo que, una vez desvirtuada la presunción de legalidad del acto, la declaratoria de nulidad trae consigo la pérdida de validez y de vigencia de este, y con ello de su fuerza ejecutoria.
Por su parte el artículo 189 del CPACA establece que «la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes». La misma norma dispone que las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias.
Teniendo en cuenta que la sentencia proferida por la Sección Quinta no contenía un mandato que justificara una ejecución, resultaba obligatoria una vez adquirió firmeza, es decir, a partir del 17 de febrero de 2024 y por lo tanto el acto de nombramiento de la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo no podía continuar surtiendo efectos.
Advierte la Sala que, al no estar vigente el acto de nombramiento de la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo como consejero de relaciones exteriores del Ministerio de Relaciones exteriores, no podía ser objeto del encargo las funciones de empleo de secretaria general, pues dicho encargo presuponía que esta fuera titular del primer cargo.
Recordemos que esta corporación ha señalado las diferencias entre el encargo del cargo y el encargo de funciones, y ha precisado que quien es encargado de funciones sigue ocupando su empleo, y por tanto este acto no se erige como un verdadero nombramiento:
El encargo es una modalidad de provisión temporal de empleos públicos, de conformidad con lo preceptuado por la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Esta particularidad permite, en principio, parangonar esta figura jurídica al nombramiento, forma típica de acceso a la función pública.
Sin embargo, menester resulta indicar que no en todas las ocasiones los encargos deben ser comprendidos como una forma de proveer los empleos públicos, pues, no en pocas ocasiones, se encargan las funciones, pero no el cargo, eventos en los cuales dicha situación administrativa no puede ser equiparada a un nombramiento.
En otros términos, el encargo del cargo implica un reemplazo del titular del mismo, mientras que en el contexto del encargo de funciones éste continúa ocupándolo, a pesar de que por alguna situación administrativa no puede desempeñar el catálogo de funciones asignado a su empleo.22
De acuerdo con lo expuesto, se concluye que el acto a través del cual la señora Vásquez Restrepo fue encargada de las funciones del empleo de secretaria general del Ministerio de Relaciones Exteriores resulta contrario a derecho, pues para el momento de su expedición, esto es, el 24 de febrero de 2024, la demandada no era
22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 13 de junio de 2019. Radicado 11001-03-28-000-2018-00111-00. CP: Rocío Araujo Oñate.
empleada del Ministerio de Relaciones Exteriores y, por tanto, no podía ser objeto del encargo la funciones de otro empleo, pues para ello, resultaba necesario que ésta fuera titular de un empleo público, en este caso, del cargo de consejero de relaciones exteriores.
En ese sentido, la Sala declarará la nulidad del numeral 2 del Decreto 228 del 26 febrero de 2024, proferido por el ministro de Relaciones Exteriores, por el cual se dispuso a encargar de funciones de la Secretaría General del Ministerio de Relaciones Exteriores, código 1012, grado 11 adscrito a la embajada de Colombia ante el Gobierno de los Estados Unidos de América, a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo.
3.6. De la condena en costas
En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero. Declarar la nulidad del artículo 2 del Decreto 0228 del 26 febrero de 2024, proferido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por el cual se dispuso encargar de las funciones de secretaria general del Ministerio de Relaciones Exteriores, código 1012, grado 11, adscrito a la embajada de Colombia ante el Gobierno de los Estados Unidos de América, a la señora Paola Andrea Vásquez Restrepo, lo anterior, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Consejero de Estado Consejero de Estado
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
