CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá D. C., siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Recurso extraordinario de revisión
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00309-00 (4466-2023)
Demandante: Juan de la Cruz Prado Cuero
Demandado:
Providencia recurrida:
Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 y el municipio de Santiago de Cali2
Sentencia del 25 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca
Tema: Causal 5 de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3. Nulidad originada en la sentencia
Sentencia de revisión
Asunto
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Juan de la Cruz Prado Cuero contra la sentencia del 25 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra del Fomag y el municipio de Santiago de Cali.
Antecedentes
Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, Juan de la Cruz Prado Cuero presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo de la parte demandada frente a su petición del 22 de diciembre de 2016, mediante la cual solicitó (i) la aplicación del numeral 5 del artículo 8 de la Ley 1989, en relación con el porcentaje de aportes al sistema de salud; (ii) la devolución de los valores descontados en exceso; (iii) la aplicación del artículo 1 de la Ley 71 de 1988 para el reajuste anual de la pensión de conformidad con el incremento del salario mínimo legal mensual; y (iv) el reconocimiento y la indexación de las diferencias resultantes, junto con los intereses correspondientes.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) el ajuste de los descuentos por concepto de aportes al sistema de salud al 5% de cada mesada pensional, incluidas
2 Hoy Distrito Especial de Santiago de Cali, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1933 de 2018.
3 En adelante CPACA.
4 Samai Juzgado 12 Administrativo del Cali, índice 37, actuación «Expediente digital», documento
«Contrato 104 DE 2020 - SASI-2020-09 (.pdf)(.pdf) NroActua 39», archivo «20202564915», folios 15
a 61.
las adicionales de junio y de diciembre, de conformidad con el numeral 5 del artículo 8 de la Ley 91 de 1989 y el cese del descuento del 12% que se aplicó; (ii) el reajuste anual de la mesada pensional según el incremento del salario mínimo legal mensual conforme con el artículo 1 de la Ley 71 de 1988, con aplicación retroactiva desde la consolidación del derecho; (iii) el reintegro de las sumas descontadas en exceso por concepto de aportes al sistema de salud; (iv) el pago de las diferencias resultantes entre la mesada reconocida y la que corresponda; (v) la indexación de las sumas adeudadas; (vi) el reconocimiento de los intereses a que haya lugar; (vii) el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 187, 189, 192 y 195 del CPACA; y (viii) la condena en costas a la parte demandada.
De forma subsidiaria, en caso de que se determine que, en virtud de la Ley 812 de 2003, el régimen aplicable es el régimen previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, pidió (i) el reintegro de los valores descontados por concepto de aportes al sistema de salud sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre; (ii) la indexación de las sumas adeudadas y el reconocimiento de los ajustes de valor e intereses moratorios de conformidad con los artículos 187, 189, 192 y 195 del CPACA; y (iii) ordenar a la Fiduprevisora S.A. abstenerse de efectuar descuentos por concepto de aportes a ese sistema sobre dichas mesadas adicionales.
Fundamentos fácticos
Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes:
Juan de la Cruz Prado Cuero se vinculó a la docencia oficial con anterioridad al 27 de junio de 2003 y cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. Por medio de la Resolución 4143.3.21.4980 del 8 de agosto de 2008, le fue reconocida la prestación en cuantía inicial de $1.769.228.
El Fomag, por medio de la Fiduprevisora S.A., efectuó descuentos equivalentes al 12% sobre cada mesada pensional, incluidas las adicionales de junio y diciembre, por concepto de aportes al sistema de salud.
En el acto administrativo de reconocimiento pensional se indicó que el reajuste de la pensión se realizaría en los términos de la Ley 71 de 1988; sin embargo, la mesada ha sido incrementada anualmente con base en el índice de precios al consumidor5 conforme con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
El 22 de diciembre de 2016, presentó petición ante el Fomag y la Secretaría de Educación del municipio de Santiago de Cali en las que solicitó (i) la aplicación del numeral 5 del artículo 8 de la Ley 1989, en relación con el porcentaje de aportes al sistema de salud; (ii) la devolución de los valores descontados en exceso; (iii) la aplicación del artículo 1 de la Ley 71 de 1988 para el reajuste anual de la pensión conforme con el incremento del salario mínimo legal mensual; y (iv) el reconocimiento e indexación de las diferencias resultantes, junto con los intereses correspondientes.
A través del Oficio 4143.3.13.0092 del 11 de enero de 2017, la Secretaría de Educación del municipio de Santiago de Cali dio traslado de la petición a la Fiduprevisora S.A. e indicó que no tenía competencia sobre los pagos y descuentos aplicados a la mesada pensional.
A la fecha de la presentación de la demanda, la petición no había sido resuelta de fondo por la entidad competente.
Sentencia de primera instancia6
Mediante sentencia proferida el 3 de diciembre de 2020, el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Cali accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, (i) declaró la nulidad parcial del acto administrativo ficto negativo acusado; (ii) ordenó al Fomag reintegrar y pagar los valores descontados por concepto de aportes al sistema de salud sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre de la pensión de jubilación del demandante, causados a partir del 22 de diciembre de 2013, y abstenerse de efectuar dichos descuentos en lo sucesivo; (iii) dispuso el reajuste de las sumas reconocidas; (iv) declaró la prescripción de las sumas causadas con anterioridad a dicha fecha; (v) negó las pretensiones relacionadas con el reajuste de la pensión conforme con el incremento del salario mínimo legal mensual y con la reducción del porcentaje del 12% de aporte al sistema de salud; y (vi) se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida.
Para el efecto, consideró:
Al demandante le fue reconocida la pensión de jubilación a través de la Resolución 4143.3.21.4980 del 8 de agosto de 2008, expedida por el Fomag. Sobre esta prestación se efectuaban descuentos del 12% por concepto de aportes al sistema de salud, aplicados tanto a las mesadas ordinarias como a las adicionales de junio y diciembre.
No existía sustento normativo para efectuar descuentos por concepto de aportes al sistema de salud sobre las medidas adicionales, de conformidad con la normativa aplicable y la jurisprudencia del Consejo de Estado. En consecuencia, el acto administrativo ficto negativo no se ajustaba a derecho, en cuanto negó la devolución de los aportes descontados por ese concepto.
Así entonces, procedía el reintegro de los valores descontados por aportes a salud sobre las mesadas adicionales de junio y diciembre, así como la abstención de realizar dichos descuentos en lo sucesivo, junto con la indexación de las sumas reconocidas.
Conforme con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, operaba la prescripción trienal respecto de las sumas causadas con anterioridad al 22 de diciembre de 2013, en atención a la fecha de la reclamación administrativa.
6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_REVISION_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf) NroActua 2», archivo
«6_110010325000202300309001EXPEDIENTEDIGIREVISION20240122152755», folios 14 a 32.
El reajuste de la pensión debía efectuarse conforme con la variación del IPC, en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 238 de 1995, por lo que no resultaba procedente aplicar el incremento con base en el salario mínimo legal mensual previsto en la Ley 71 de 1988.
El recurso de apelación7
Juan de la Cruz Prado Cuero interpuso recurso de apelación, en el cual solicitó que se revocara «en su totalidad» la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a la totalidad de las súplicas de la demanda, con sustento en los argumentos que se sintetizan a continuación:
La sentencia incurrió en errores de interpretación normativa, pues aplicó indebidamente disposiciones del régimen general de pensiones (leyes 100 de 1993 y 797 de 2003) a su situación, pese a que se encontraba cobijado por el régimen especial del magisterio previsto en la Ley 91 de 1989, en atención a su fecha de vinculación anterior al 27 de junio de 2003.
El juzgado desconoció el alcance del artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto estas disposiciones diferenciaban entre los docentes vinculados antes y después de su entrada en vigencia, y mantenían para los primeros la aplicación integral del régimen especial.
La decisión recurrida confundió los conceptos de cotización y aporte, toda vez que equiparó las cotizaciones propias de los trabajadores activos con los aportes efectuados por los pensionados sobre sus mesadas, lo que condujo a aplicar indebidamente el porcentaje del 12% previsto para el régimen general.
Se desconoció el precedente jurisprudencial, en particular de la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del Consejo de Estado, en la que se precisó el régimen pensional aplicable a los docentes según su fecha de vinculación, así como de otros pronunciamientos que reconocieron la aplicación del régimen especial del magisterio.
La interpretación realizada por el juzgado implicó la aplicación concurrente de normas de distintos regímenes pensionales, lo cual desconoció principios como la inescindibilidad de la ley y la prohibición de crear regímenes mixtos.
Resultaba improcedente la aplicación de la sentencia C-369 de 2004 de la Corte Constitucional, en la medida en que sus consideraciones relevantes correspondían a obiter dicta y la decisión se limitó a resolver un cargo por vulneración del principio de igualdad.
El reajuste de su pensión debía efectuarse conforme con lo dispuesto en la Ley 71 de 1988, esto es, con base en el incremento del salario mínimo legal mensual, y no según la variación del IPC prevista en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
7 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_REVISION_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf) NroActua 2», archivo
«6_110010325000202300309001EXPEDIENTEDIGIREVISION20240122152755», folios 34 a 56
Solicitud de desistimiento del recurso de apelación8
Juan de la Cruz Prado Cuero presentó solicitud de desistimiento del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en consideración a lo siguiente:
Recientes pronunciamientos jurisprudenciales han llevado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a fijar una postura desfavorable frente al objeto del litigio, por lo que la continuación del trámite en segunda instancia podría implicar la imposición de costas procesales y agencias en derecho.
En consecuencia, en aplicación del principio de economía procesal, era procedente acceder al desistimiento propuesto.
La providencia que resolvió la solicitud de desistimiento9
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio de auto del 13 de septiembre de 2021, negó la solicitud de desistimiento presentada por la parte actora y admitió el recurso de apelación interpuesto, con fundamento en los siguientes argumentos:
Si bien el desistimiento de los recursos no se encontraba previsto expresamente en el CPACA, resultaba aplicable por remisión el Código General del Proceso10, cuyo artículo 316 permitía a las partes desistir de los recursos interpuestos, lo que implicaba dejar en firme la providencia recurrida.
El Consejo de Estado mediante la sentencia de unificación SUJ-024-CE-S2-2021, fijó como precedente vinculante la procedencia de los descuentos en salud sobre la totalidad de las mesadas pensionales de los docentes, incluidas las adicionales, en el porcentaje previsto en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, con efectos retrospectivos.
En el caso concreto el desistimiento del recurso implicaba dejar en firme una decisión de primera instancia contraria al precedente unificado, en cuanto ordenó la devolución de los aportes sobre las mesadas adicionales, lo que resultaba lesivo para el patrimonio público.
Así las cosas, en cumplimiento de los deberes del juez y con el fin de evitar la consolidación de una decisión contraria al precedente vinculante, negó el desistimiento del recurso de apelación y dispuso continuar con el trámite de la segunda instancia. Asimismo, al haber verificado que el recurso de apelación cumplía con los requisitos legales, procedió a su admisión.
8 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_REVISION_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf) NroActua 2», archivo
«6_110010325000202300309001EXPEDIENTEDIGIREVISION20240122152755», folio 58.
9 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_REVISION_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf) NroActua 2», archivo
«6_110010325000202300309001EXPEDIENTEDIGIREVISION20240122152755», folios 60 a 63.
Sentencia de segunda instancia objeto de revisión11
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 25 de mayo de 2022, «modificó» la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, pues consideró ajustado a derecho los descuentos efectuados por concepto de aportes en salud sobre las mesadas pensionales, incluidas las adicionales, y no procedente el reajuste pensional solicitado. Asimismo, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandante.
Para el efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente:
Los descuentos en salud del 12% sobre las mesadas pensionales de los docentes, incluidas las adicionales de junio y diciembre, estaban ajustados a derecho, en aplicación de lo previsto en las leyes 100 de 1993, 797 de 2003, 812 de 2003 y 1250 de 2008, así como del precedente de unificación fijado por el Consejo de Estado12, el cual estableció la procedencia de dichos descuentos con efectos vinculantes y retrospectivos.
En virtud del referido precedente, resultaba necesario variar la postura previamente adoptada por la Sala y acoger la tesis según la cual los aportes en salud debían aplicarse sobre la totalidad de las mesadas pensionales, incluso las adicionales, en el porcentaje previsto por la normativa general.
No era procedente ordenar la devolución de los aportes descontados, en tanto estos tenían como finalidad contribuir al sostenimiento del sistema especial de salud del magisterio y se ajustaban al marco legal vigente.
El principio de la non reformatio in pejus no ha sido absoluto, por lo que, de manera excepcional, el juez de segunda instancia podía apartarse de sus límites cuando advirtiera una decisión contraria al ordenamiento jurídico o al precedente vinculante, en especial para salvaguardar el principio de legalidad y la protección del patrimonio público.
No era procedente el reajuste pensional con fundamento en la Ley 71 de 1988, por cuanto, en vigencia de la Ley 100 de 1993, las pensiones debían reajustarse conforme con la variación del IPC, salvo las excepciones previstas en la ley.
Incidente de nulidad13
Juan de la Cruz Prado Cuero presentó incidente de nulidad contra la sentencia de segunda instancia, con base en las siguientes consideraciones:
11 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_REVISION_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf) NroActua 2», archivo
«6_110010325000202300309001EXPEDIENTEDIGIREVISION20240122152755», folios 64 a 72.
12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-024-CE-S2-2021 del 3 de junio de 2021.
13 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_REVISION_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf) NroActua 2», archivo
El desistimiento del recurso de apelación constituía un acto libre y voluntario de la parte que lo interpuso, que debía ser aceptado por el juez sin valorar sus motivos ni sus consecuencias, siempre que se hubiera presentado en oportunidad, como ocurrió en el caso concreto. Conforme con los artículos 81 y 306 del CPACA y 316 del CGP, la solicitud fue radicada antes de proferirse la sentencia de segunda instancia, por lo que el tribunal carecía de facultad para rechazarla.
El juez debía limitarse a verificar el momento procesal y, en consecuencia, aceptar el desistimiento, sin efectuar consideraciones de fondo ni suplir la actividad de la parte demandada, quien no se opuso a este. En ese sentido, la negativa del tribunal implicó una extralimitación de funciones y la indebida conservación de la competencia, pues el desistimiento generaba la pérdida de la facultad para decidir en segunda instancia y la firmeza de la sentencia de primera instancia.
Se configuró la causal de nulidad por falta de competencia, al haberse proferido la sentencia de segunda instancia con posterioridad a la solicitud de desistimiento. Así, se debía dejar sin efectos las actuaciones surtidas desde su presentación, anular la sentencia del 25 de mayo de 2022, declarar el desistimiento del recurso de apelación y ordenar la firmeza de la decisión de primera instancia.
Providencia que resolvió la solicitud de nulidad14
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio de auto del 18 de julio de 2022 rechazó de plano el incidente de nulidad presentado por la parte actora, con fundamento en los siguientes argumentos:
En el caso concreto no se configuró la causal invocada, pues no existía declaración previa de falta de jurisdicción o de competencia que habilitará su procedencia.
De conformidad con en el artículo 133 del CGP, la nulidad por falta de competencia solo se presenta cuando el juez actúa después de haberla declarado, lo cual no ocurrió en el presente proceso. En consecuencia, al haberse fundado la solicitud en una causal distinta de las previstas en dicha disposición, procedía su rechazo de plano, en los términos del artículo 135 ibidem.
Recurso extraordinario de revisión15
Juan de la Cruz Prado Cuero interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 25 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Lo anterior con fundamento en la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Con base en dicha causal, solicitó que se dejara sin efectos la aludida sentencia
14 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_REVISION_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf) NroActua 2», archivo
«6_110010325000202300309001EXPEDIENTEDIGIREVISION20240122152755», folios 79 y 80.
15 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_REVISION_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf) NroActua 2», archivo
y en su lugar quedara en firme la del 3 de diciembre de 2020 del Juzgado 12 Administrativo de Cali que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-012-2018-00153-00 (01). Como consecuencia de lo anterior, pidió acceder a la totalidad de las súplicas de la demanda inicial.
Las pretensiones se sustentaron en los siguientes argumentos:
En el caso concreto se configuró la causal de nulidad originada en la sentencia, en la medida en que el tribunal profirió el fallo de segunda instancia pese a que previamente se había presentado el desistimiento del recurso de apelación, lo que implicaba la pérdida de competencia para decidir.
Con esa actuación se desconoció el principio de non reformatio in pejus, pues, en calidad de apelante único, su situación fue desmejorada al haberse revocado la decisión de primera instancia que le había sido parcialmente favorable.
El desistimiento del recurso ha constituido un acto libre y voluntario que debía ser aceptado por el juez sin valorar sus motivos, siempre y cuando se presentara en oportunidad, como ocurrió en el caso, por lo que su rechazo implicó una extralimitación de funciones y la indebida continuación del trámite.
El desistimiento generaba la terminación del trámite de recurso, la firmeza de la sentencia de primera instancia y la imposibilidad de que el juez de segunda instancia emitiera un pronunciamiento de fondo.
En este contexto, la sentencia recurrida se profirió con falta de competencia y desconocimiento de las garantías constitucionales y procesales, por lo que debía declararse su nulidad, dejarse sin efecto las actuaciones posteriores al desistimiento y ordenarse la firmeza de la decisión de primera instancia.
Asimismo, citó disposiciones constitucionales, legales y jurisprudenciales que desarrollaron el principio de la non reformatio in pejus y la procedencia excepcional del recurso de revisión, en aras de garantizar el debido proceso, la cosa juzgada y el derecho de defensa.
Contestación del recurso extraordinario de revisión
El Fomag no se pronunció en la instancia procesal.
El Distrito de Santiago de Cali contestó el recurso extraordinario de revisión con fundamento en las siguientes consideraciones17:
No se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, porque los argumentos del recurrente no evidenciaron la existencia de una nulidad
16 Así se estableció en el auto de pruebas del 27 de febrero de 2025. Samai, índice 21, actuación
«Auto que decreta pruebas», documento «26Autoquedecret_44662023seabreaprueb(.pdf) NroActua 21», archivo «26_Autoquedecret_44662023seabreaprueb_0_20250417150726349».
17 Samai, índice 19, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento
«21_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONRECURSO(.pdf) NroActua 19»,
originada en la sentencia, sino que se dirigieron a cuestionar el contenido del alcance de la decisión adoptada.
El recurso de revisión ha sido de carácter excepcional y no constituía una instancia adicional para reabrir el debate jurídico ni probatorio, razón por la cual solo procedía frente a causales taxativas, cuya acreditación no se presentó en el caso concreto.
La alegada vulneración del principio de non reformatio in pejus no comportó un vicio de competencia ni una nulidad de la sentencia y, en todo caso, el tribunal actuó dentro del marco de sus atribuciones, en aplicación del precedente de unificación y en garantía del principio de legalidad y la protección del patrimonio público.
Intervención del Ministerio Público18
El procurador delegado ante el Consejo de Estado solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión con base en los siguientes argumentos:
Dicho recurso no tenía vocación de prosperidad, pues no se evidenciaba la configuración de la causal invocada por el recurrente, esto es, la nulidad originada en la sentencia por actuación del juez sin competencia previamente declarada.
El recurso de revisión ha sido un mecanismo excepcional, que no permite reabrir el debate jurídico ni probatorio del proceso, sino únicamente corregir irregularidades graves y trascendentes contenidas en la sentencia, conforme con las causales taxativas previstas en el artículo 250 del CPACA.
Para la configuración de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, la nulidad debía originarse directamente en la sentencia y no en actuaciones procesales anteriores que pudieron ser controvertidas oportunamente dentro del trámite ordinario.
La alegada vulneración del principio de non reformatio in pejus no constituía un problema de competencia funcional del juez, sino, en todo caso, un cuestionamiento sobre el contenido material de la decisión, lo cual no encuadraba en la causal de nulidad por falta de competencia.
En ese sentido, el hecho de que el juez de segunda instancia hubiera decidido el recurso de apelación no implicaba una actuación sin competencia, toda vez que esta se encontraba legalmente atribuida, con independencia del sentido del fallo adoptado.
Así entonces, no se acreditó la existencia de un vicio grave que afectara la validez de la sentencia recurrida ni una vulneración sustancial del debido proceso que justificara la intervención excepcional del juez de revisión, por lo que debía mantenerse incólume la decisión cuestionada.
18 Samai, índice 17, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento
«Memorial_FLF_19Concepto(.pdf) NroActua 17», archivo
«19_19_110010325000202300309001YYY10213949».
Consideraciones
Competencia
Esta Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en los artículos 249 del CPACA y 13 numeral 3 del Reglamento Interno del Consejo de Estado19, expedido por la Sala Plena de esta corporación, que estableció «(d)e los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia».
Oportunidad
En este caso, la sentencia del 25 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, fue notificada el 31 de mayo de 2022 y quedó ejecutoriada el 27 de julio de igual año20. Por su parte, el recurso extraordinario de revisión fue radicado el 3 de mayo de 202321.
De acuerdo con lo anterior, el recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia recurrida, tal y como lo prevé el artículo 251 del CPACA.
Legitimación en la causa
En el asunto objeto de estudio, Juan de la Cruz Prado Cuero, el Fomag y el municipio de Santiago de Cali, están legitimadas para actuar como demandante (el primera) y como demandados (los últimos), comoquiera que actuaron con igual calidad dentro del proceso ordinario cuya decisión de segunda instancia se pretende controvertir en esta oportunidad.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión
El recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 del CPACA es un medio de impugnación que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada22. Su finalidad es la de invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada23 y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando estas han sido lesionadas en aquella, al ocurrir alguna de las causales por las cuales procede, establecidas en la ley. Tiene 2 características principales:
19 Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019.
20 Así se estableció en el auto que inadmitió la demanda, proferido el 23 de enero de 2024. Samai, índice 4, actuación «Auto que inadmite recurso extraordinario de revisión», documento
«AUTOQUEINADMITERECURSOEXTRAORDINARIODEREVISION(.pdf) NroActua 4», archivo
«7_110010325000202300309001AUTOQUEINADMI20240213191418».
21 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento
«ED_CORREOREC_RECREV(.pdf) NroActua 2», archivo
«5_110010325000202300309001EXPEDIENTEDIGICORREOREC20240122085337».
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia 13 de octubre de 2020. Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00.
23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia 15 de marzo de 2018. Rad. 1001-03-25-000-2014-00862-00.
La primera se refiere a que su naturaleza es excepcional y, por lo tanto, solo opera por razón de las causales taxativas señaladas en el artículo 250 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Estas señalan vicios o errores de naturaleza procedimental que permiten la revisión de la sentencia proferida dentro del proceso. En ese orden, para que el juez pueda examinar la controversia materia del recurso, a quien lo ejerce le corresponde indicar con precisión cuál es la causal que invoca para invalidar la sentencia recurrida y las razones de hecho y de derecho que la sustentan.
La segunda indica que se trata de un nuevo proceso que tiene por objeto cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario y no una nueva oportunidad para reabrir el debate jurídico, probatorio y/o fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido en aquel. Tampoco es una vía para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso original ni para subsanar las falencias de las actuaciones procesales de las partes, puesto que no constituye una tercera instancia.
Problema jurídico
Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante:
¿si se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, nulidad originada en la sentencia, en el fallo del 25 de mayo de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por haber decidido el recurso de apelación pese a la solicitud de desistimiento presentada por el apelante único y, en consecuencia, haber incurrido en una falta de competencia y vulneración del principio de non reformatio in pejus?
La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión
El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispuso que la «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación (…)» es causal de revisión de las sentencias ejecutoriadas. Sobre los eventos en los que se estructura la nulidad de la sentencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado los siguientes:
cuando se configura alguna de las situaciones previstas de manera taxativa en el artículo 133 del Código General del Proceso24 que solo pudieron ser advertidas en la sentencia. Este criterio adoptó la tesis basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades25 y;
cuando se vulnera el debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Política. La transgresión debe ser de naturaleza procesal, por lo que no es posible que el recurrente cuestione la motivación de la providencia, la valoración probatoria
25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01.
o la aplicación de las normas26. Dentro de este tipo de nulidades la jurisprudencia ha precisado, a modo enunciativo, que pueden ser las siguientes:
«(…) 66.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se profiere una nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme.
- Cuando sin más actuación se profiere sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido.
- Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia.
- Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta.
- Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia.
- Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.
- Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia.
- Cuando la sentencia carece de motivación.
- Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley (…)»27.
Asimismo, el Consejo de Estado ha considerado otros eventos en los que se vulnera el debido proceso y, por lo tanto, generan la nulidad de la sentencia, que se presentan cuando:
Se dicta con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación del debido proceso28.
Se condena a una persona que no fue vinculada al proceso29.
Se profiere sin motivación30.
Se emite una sentencia inhibitoria injustificadamente31.
Se desconoce el principio de congruencia32.
26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión, sentencia del 5 de mayo de 2020, Radicado: 11001-03-15-000-2017-02519-00. 27Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Rad. 11001-03-15-000-1998-00157-01.
28 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, radicación: 11001-03-26-000-2019-00071-00 (63.893).
29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV).
30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de junio de 2005, radicación: REV-062.
31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01.
32 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00; sentencia del 20 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-02925-00; sentencia del 31 de enero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-
2020-03065-00.
Se dicta con vulneración del principio de la «non reformatio in pejus»33.
De igual manera, se ha establecido, como una regla general, que no es procedente invocar como sustento del recurso de revisión la ocurrencia de una nulidad ocurrida en una etapa anterior a la sentencia ejecutoriada que puso fin al proceso. En este caso, su alegación debió presentarse dentro de la oportunidad procesal prevista en el artículo 134 del CGP34. Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado la formulación de una nulidad sucedida antes del fallo referido siempre que el recurrente no hubiese tenido la oportunidad de advertirlo dentro del proceso, circunstancia que le corresponde probar35.
Así las cosas, para que proceda la causal de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, deberá acreditarse:
la existencia de una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso contra la cual no proceda el recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para debatir cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia;
que la nulidad se estructuró en el momento en que se profirió la decisión judicial, salvo que de haberse producido antes el afectado no pudo advertirla, lo que deberá probar; y
que tal nulidad sea una de las taxativamente regladas en el CGP o por la vulneración del debido proceso previsto en el artículo 29 superior.
La configuración de la causal 5 de revisión en el caso concreto
En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la providencia objeto de revisión, se desplegaron las siguientes actuaciones relevantes:
El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2020 por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Cali que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda presentada contra el Fomag y el municipio de Santiago de Cali en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En su escrito manifestó inconformidad con la decisión porque el juzgado incurrió en errores de interpretación normativa al aplicar disposiciones del régimen general de pensiones a su situación particular; desconoció el alcance de las normas que regulaban la transición y permanencia en dicho régimen; confundió los conceptos de cotización y aporte al equiparar los efectuados por pensionados con los de los trabajadores activos; se apartó del precedente jurisprudencial aplicable, en especial del fijado por el Consejo de Estado en materia pensional docente; y adoptó una
33 Consejo de Estado, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2017-00512-00; Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia del 16 de marzo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2021-00921-00.
34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala segunda Especial de Decisión. Sentencia del 14 de agosto de 2023. Radicado: 110010315000 2015 00545 00.
35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 12 de julio de 2023. Radicado: 110010315000 2023 0075900.
interpretación que condujo a la aplicación concurrente de regímenes incompatibles, así como la indebida utilización de pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Una vez concedido por el juzgado el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el actor presentó solicitud de desistimiento de este, toda vez que recientes pronunciamientos del tribunal acogían una postura desfavorable frente al objeto del litigio, lo que hacía inconveniente la continuación del trámite de segunda instancia por el riesgo de la imposición de las costas y agencias en derecho. Así entonces, en consideración del principio de economía procesal, procedía declarar terminado el recurso y dejar en firme la sentencia de primera instancia.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de auto del 13 de septiembre de 2021, negó la solicitud y dispuso continuar con el trámite de segunda instancia, pues aceptarla implicaba dejar en firme una decisión contraria al precedente de unificación del Consejo de Estado sobre la procedencia de los descuentos en salud de las mesadas pensionales de los docentes, con afectación del patrimonio público. Asimismo, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos, admitió el recurso de apelación.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia del 25 de mayo de 2022, resolvió el caso concreto con los argumentos resumidos en el acápite 1.4. de esta sentencia. En suma, la corporación concluyó que los descuentos efectuados en salud sobre las mesadas pensionales de los docentes, incluidas las adicionales, se ajustaban al ordenamiento jurídico y al precedente de unificación del Consejo de Estado.
Los aportes en salud debían aplicarse sobre la totalidad de las mesadas pensionales en el porcentaje previsto en la normativa vigente, en armonía con el precedente de unificación, lo que imponía ajustar la postura que sostenía la sala. El principio de la non reformatio in pejus no tenía carácter absoluto, por lo que podía ceder de manera excepcional ante la necesidad de garantizar el principio de legalidad y la protección del patrimonio público, sin que resultara procedente el reajuste pensional conforme con la Ley 71 de 1988.
Así las cosas, no había lugar a ordenar su devolución ni acceder al reajuste pensional solicitado y, en consecuencia, se debía modificar la decisión de primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda.
Al respecto, en la providencia se consignó lo siguiente:
«Así, se tiene que al cambiar el régimen de cotización en materia de salud de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al establecido en la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003, se aumentó el monto de cotización del 5% al 11% para 1995, al 12% para el año 1996, incrementándose periódicamente a 12.5% en virtud de la Ley 1122 de 2007 y finalmente regresó al 12% de conformidad con la Ley 1250 de 2008.
La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, sentó las bases que constituyen el fundamento de lo que habrá de decidirse en adelante por las autoridades judiciales de la jurisdicción contencioso administrativa en materia del porcentaje del aporte en salud para el personal
docente y la afectación en el mismo valor a las mesadas adicionales de junio y diciembre. En dicho pronunciamiento se sostiene la siguiente tesis: (…)36.
Así las cosas, ante la existencia del anterior precedente fijado por el máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa sobre la materia, que es de obligatorio acatamiento para esta Sala, resta por concluir que los descuentos realizados por la entidad demandada en el porcentaje del 12% por concepto de salud de los docentes, incluyendo las mesadas adicionales de junio y diciembre, se encuentran ajustados a la ley.
Finalmente, respecto a los reajustes de las mesadas pensionales cabe destacar (…).
Por su parte el Consejo de Estado, en sentencia del 14 de junio de 2018, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, radicado 23001-23-33-000-2013-00266-
01(1091-17) concluyó:
“1. Ahora bien, debe precisar la Sala, que el reajuste de que trata de la Ley 71 de 1988 es aplicable para aquellas pensiones que quedaron cobijadas bajo dicha regulación, hasta la fecha en que entró a regir el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 2892, pues a partir del 1º de enero de 1995 o de 1996 según sea el caso37 las pensiones serán ajustadas conforme lo manda el artículo 14.” (…).
Protección del patrimonio público sobre el principio de non reformatio in pejus.
El Consejo de Estado al respecto ha indicado (…)38
Además, los integrantes de la Sala de Decisión integrada antes del 18 de julio de 2018 y la Sala de Decisión integrada con posterioridad a esa fecha, en casos precedentes, ha señalado que cuando se encuentra probado que un reconocimiento no se ajusta al ordenamiento jurídico, en detrimento del patrimonio público, lo procedente es entrar a estudiar el asunto porque prima el interés general sobre el particular, por tanto, cede el principio de la non reformatio in pejus39, máxime si para la fecha de expedición de la presente providencia ya se encontraba vigente fallo de unificación de la máxima Corporación Judicial de lo Contencioso Administrativo que apoya la tesis que sustenta la Sala en el caso que nos ocupa.
(…).
En este punto resulta relevante advertir que la Sala había asumido postura en casos como el que aquí se debate, accediendo a la pretensión relacionada con la devolución total del 12% descontado de las mesadas adicionales de junio y diciembre, sin embargo, tal como se dejó visto, el pronunciamiento de unificación dictado por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado constituye precedente vinculante en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial, resultando necesario variar la postura y asumir la que considera que son procedentes los descuentos con destino a salud en el porcentaje del 12% deducible de todas las mesadas pensionales de los docentes, incluso de las adicionales, en estricto
36 «Sentencia de Unificación - Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Bogotá D.C., tres (03) de junio de dos mil veintiuno (2021) - SUJ-024-Ce-S2-2021» (sic).
37 «Bien cuando se trate de pensiones nacionales o territoriales».
38 «CE. SECCIÓN CUARTA. CP. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO. 19 de enero de 2017. Referencia: Exp. N° 11001- 03-15-000-2015-02281-01. Demandante: FRANCISCO JAVIER ISAZA VÉLEZ. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA» (sic).
39 «TAV, Salvamento de voto Magistrada ZORANNY CASTILLO OTALORA, expediente 76-001-33-31-707-2011-00403-01 actor José Erney Villa, demandado Municipio de Palmira, sentencia del 5 de abril de 2018; TAV, sentencia de 13 de marzo de 2019, Magistrada ponente ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES, expediente 76-001-33-31-705-2011-00416-01, actor Henry García, demandado Municipio de Palmira» (sic).
acatamiento de la decisión adoptada por el H. Consejo de Estado, circunstancia que impone revocar la sentencia proferida por la primera instancia.
Además, tal y como se mencionó en el marco jurisprudencial, dado que el principio de la non reformatio in pejus no es absoluto o ilimitado, no se releva a la Sala de emitir un pronunciamiento, en la medida que el debate puesto a consideración siempre giró alrededor de la legalidad de la aplicación correcta de las normas y en especial, de la jurisprudencia que regula lo concerniente a los aportes, lo que implica que es deber de este Tribunal acompasar la resolución del caso al principio de legalidad y protección del patrimonio público, como intereses jurídicamente Superiores, que armonizados permiten una decisión dentro del marco legalmente objetivo.
Finalmente, con base en las premisas jurisprudenciales precitadas, se colige que en vigencia de la Ley 100 de 1993 los pensionados no tienen derecho al reajuste de la pensión con el salario mínimo» (subraya y resaltado original) (sic).
El actor solicitó la nulidad de la sentencia de segunda instancia, al considerar que el desistimiento del recurso de apelación constituía un acto libre y oportuno que debía ser aceptado sin valoración de fondo, por lo que su rechazo implicó una indebida conservación de la competencia. En este sentido, la decisión del 25 de mayo de 2022 se habría proferido con falta de competencia, lo que imponía dejar sin efecto las actuaciones posteriores, declarar el desistimiento y disponer la firmeza de la sentencia en primera instancia.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de auto del 18 de julio de 2022, rechazó de plano el incidente de nulidad, porque no se configuraba la causal invocada, en la medida en que no existía una previa declaración de falta de jurisdicción o de competencia, y que la solicitud se sustentaba en supuestos ajenos a las causales taxativas de nulidad previstas en la normativa procesal aplicable.
Análisis de la Sala
En el presente asunto, Juan de la Cruz Prado Cuero invocó la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, al considerar que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en una nulidad originada en la sentencia, porque fue dictado pese a la solicitud de desistimiento del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, lo que, a su juicio, implicaba la pérdida de competencia del tribunal para decidir en segunda instancia. Esta circunstancia también implicó el desconocimiento del principio de non reformatio in pejus.
Al respecto, se advierte que la sentencia objeto del recurso extraordinario puso fin al proceso y no era susceptible del recurso de apelación, pues resolvió en segunda instancia el juicio promovido por el recurrente. Este presupuesto habilita el análisis del defecto alegado en la demanda de revisión.
En ese contexto, la Sala recuerda que la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, como se expuso en el marco normativo, exige que la irregularidad alegada corresponda a una nulidad originada en la sentencia, bien sea porque se configure alguno de los eventos previstos de forma taxativa en el artículo 133 del CGP, o porque se acredite la vulneración del debido proceso en los términos del artículo 29 de la Constitución Política. En este último supuesto, la afectación
debe recaer sobre garantías procesales y no puede fundarse en discrepancias con la motivación de la providencia, la valoración probatoria o la interpretación de las normas aplicables.
En ese orden, el recurso extraordinario de revisión, en atención a su naturaleza excepcional, no constituye un mecanismo para reabrir el debate jurídico definido en las instancias ordinarias, ni para cuestionar el criterio interpretativo adoptado por el juez de la causa, ni para subsanar deficiencias de las partes en el trámite del proceso. Su procedencia se restringe a la verificación de vicios que comprometan la validez de la sentencia.
Corresponde entonces establecer si el reproche formulado por el recurrente, relativo a la decisión del tribunal de resolver el recurso de apelación pese a la solicitud de desistimiento presentada por el apelante único, y a la consecuente alegada falta de competencia y vulneración del principio de non reformatio in pejus, configura una nulidad originada en la sentencia en los términos del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
Con el propósito de verificar la configuración de la causal invocada, la Sala advierte que, si bien el cuestionamiento del recurrente se origina en la negativa del desistimiento del recurso de apelación, lo cierto es que sus efectos se proyectan en la sentencia de segunda instancia, toda vez que esta fue proferida pese a dicha solicitud y resultó desfavorable al apelante único. Así entonces, el planteamiento no resulta, en principio, ajeno al ámbito del recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia.
Asimismo, se observa que la discusión planteada pone de presente una tensión entre, de un lado, la facultad de las partes para desistir de los recursos interpuestos, en los términos del artículo 316 del CGP (aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA) y, de otro, los deberes del juez de asegurar la prevalencia del ordenamiento jurídico y la aplicación del precedente vinculante. Esta tensión ha sido advertida por la jurisprudencia de esta corporación, incluso en sede de tutela40, en la que se ha indicado que controversias de esta naturaleza pueden ser examinadas a través del recurso extraordinario de revisión.
En efecto, la solicitud de desistimiento fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a través de auto del 13 de septiembre de 2021, en el cual se negó su procedencia, con fundamento en la necesidad de garantizar la aplicación del precedente de unificación y evitar la consolidación de una decisión contraria al ordenamiento jurídico, y se dispuso a continuar con el trámite de segunda instancia. Dicha determinación definió la subsistencia del recurso de apelación y, por tanto, la competencia funcional del juez para decidirlo, de modo que produjo efectos jurídicos propios en el desarrollo del proceso. Adicionalmente, esta decisión fue objeto de control mediante incidente de nulidad promovido por la parte actora, el cual fue rechazado de plano, de modo que el tribunal se pronunció de forma expresa sobre la actuación cuestionada.
40 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 8 de septiembre de 2022, radicado 11001-03-15-000-2022-04135-00.
No obstante, lo anterior no implica, por sí solo, la configuración de la causal invocada, porque para que ello ocurra se requiere que la irregularidad alegada encuadre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 133 del CGP o constituya una vulneración del debido proceso, en los términos del artículo 29 de la Constitución Política, de naturaleza procesal que afecte la validez de la sentencia, lo cual no se evidencia en el presente asunto.
Bajo ese entendido, si bien la irregularidad alegada tiene su origen en una actuación procesal anterior, lo cierto es que sus efectos se proyectaron en la sentencia que puso fin al proceso. Sin embargo, para efectos de la configuración de la causal invocada, se requiere que dicha circunstancia se traduzca en un vicio de tal entidad que comprometa la validez de la providencia, lo cual no se acredita en el presente asunto.
Aun si se examinara el planteamiento desde la perspectiva de la alegada falta de competencia, la Sala advierte que el cuestionamiento formulado no se enmarca en los supuestos que estructuran dicha causal de nulidad. La competencia funcional del juez de segunda instancia se define por la ley y se activa con la interposición y admisión del recurso de apelación, circunstancias que se verificaron en el sub examine, sin que se configurara el supuesto previsto en el artículo 133 del CGP, relativo a la actuación posterior a una declaratoria de falta de competencia, el cual no tuvo lugar en este caso.
En ese sentido, aunque la inconformidad del recurrente tiene su origen en una decisión adoptada en el curso del proceso y sus efectos se proyectaron en la sentencia de segunda instancia, en la medida en que esta fue proferida pese a la solicitud de desistimiento y resultó desfavorable al apelante único, esta circunstancia no configura, en este caso, un vicio originado en la sentencia sino una discrepancia con la decisión adoptada por el juez y sus efectos que no alcanza a comprometer la validez de la providencia en los términos exigidos en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
Ahora bien, el reproche relativo a la presunta vulneración del principio de non reformatio in pejus se dirige a discutir el alcance de la decisión adoptada por el juez de segunda instancia y sus efectos frente a la situación del apelante único, lo cual remite al contenido material de la sentencia y a la manera en que el juez resolvió el litigio. Este planteamiento no constituye un defecto estructural que comprometa la validez de la providencia.
En relación con este principio, la Sección Cuarta del Consejo de Estado indicó lo siguiente41:
«Esta Corporación ha indicado que la non reformatio in pejus no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado42, lo que ha sido avalado recientemente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional al indicar que “al juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas
41 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de enero de 2017, radicado: 11001-03-15-000-2015-02281-01(AC).
42 «Cfr., Sentencia del 10 de febrero de 2016, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente Nº 47001-23-31-000-2000-00757-01 (35264)».
en el recurso, salvo contadas excepciones”43, valoración que se debe hacer caso a caso. De igual modo, se debe indicar que su materialización está ligada a la garantía del debido proceso en tanto el funcionario judicial de segunda instancia se debe limitar, en principio, a lo que en la apelación se indica como lo desfavorable para el apelante.
No obstante, de manera excepcionalísima el ad quem cuando encuentre que la decisión de primera instancia es manifiestamente ilegítima, puede entrar a estudiar cuestiones propias del debate jurídico así no hayan sido objeto del recurso de apelación. Dicho de otra manera, un funcionario judicial al advertir que se están consolidando situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, no puede rehusarse a efectuar algún tipo de pronunciamiento sólo bajo la consideración de que fue un asunto que no se planteó en el escrito de apelación.
(…)
En ese estado de cosas, la Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoció el principio de non reformatio in peius, toda vez que el aplicar este de manera absoluta en el asunto en estudio significaría ordenar un reconocimiento pensional con inclusión de un factor salarial no amparado legalmente, es decir, auspiciar una decisión administrativa que no se ciñe íntegramente al ordenamiento jurídico y que desconoce el precedente unificado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, además que privilegia el interés particular del recurrente único» (sic) (cursiva y resaltado original).
De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que la aplicación del principio de non reformatio in pejus no es absoluta, de modo que, en supuestos excepcionales, el juez de segunda instancia puede adoptar decisiones orientadas a evitar la consolidación de situaciones contrarias al ordenamiento jurídico o al precedente vinculante, en este caso, la sentencia de unificación SUJ-024-CE-S2-202144, que estableció que constituía un precedente vinculante para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial, pues sus efectos son retrospectivos. Esta consideración refuerza que el cuestionamiento planteado se ubica en el ámbito del contenido de la decisión y no en el de su validez.
En este contexto, los argumentos expuestos por el recurrente no evidencian la existencia de un vicio que afecte la validez de la sentencia objeto de revisión, sino que pretenden reabrir la discusión sobre decisiones adoptadas en el trámite del proceso y sobre el alcance del fallo de segunda instancia, lo cual resulta ajeno a la finalidad y alcance del recurso extraordinario de revisión.
No se advierte que la sentencia impugnada haya sido proferida con desconocimiento de las garantías procesales ni que contenga un defecto que comprometa su validez.
El hecho de que el recurrente discrepe de la decisión adoptada o de las razones que condujeron a no aceptar el desistimiento del recurso de apelación no comporta, por sí solo, la vulneración del debido proceso ni configura una nulidad originada en la sentencia.
La Sala reitera que el recurso extraordinario de revisión no está instituido para establecer la corrección de las decisiones judiciales ni para sustituir el criterio del
43 «Cfr., Sentencia T – 455 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo».
44 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de junio de 2021, radicado 66001-33-33-000-2015-00309-01(0632-18) CE-SUJ2-024-21.
juez de instancia, sino para verificar la existencia de vicios que afecten la validez de la providencia.
En efecto, como lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado45, el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia ni un mecanismo para reexaminar el criterio jurídico del juez, sino un instrumento excepcional orientado a restablecer la justicia material frente a situaciones específicas de irregularidad procesal o desconocimiento de garantías esenciales, en los precisos términos del artículo 250 del CPACA.
Admitir que este recurso sirva para controvertir la interpretación del juez o la calidad de su motivación implicaría desnaturalizar su carácter excepcional y convertirlo en una instancia adicional del proceso, lo que contraría su finalidad restringida y su función de salvaguardar la cosa juzgada.
La Sala concluye que no se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, pues no se acreditó la existencia de una nulidad originada en la sentencia proferida el 25 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. El reproche formulado por el recurrente no evidencia un defecto estructural que comprometa la validez de la providencia ni guarda una relación directa e inmediata con su expedición, sino que se orienta a cuestionar actuaciones procesales anteriores y el sentido de la decisión adoptada, aspectos que resultan ajenos al ámbito propio del recurso extraordinario de revisión.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte demandante será declarado infundado.
Costas
La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 255 del CPACA, por cuanto no se evidenció que actuase con temeridad o mala fe ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal.
Conclusión
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que, en la providencia del 25 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, puesto que el reproche formulado por el recurrente no evidenció la existencia de una nulidad originada en la sentencia, sino que se dirigió a cuestionar una actuación procesal previa (la negativa del desistimiento del recurso de apelación) y el alcance de la decisión adoptada en segunda instancia, aspectos que no comprometen la validez de la providencia ni se enmarcan en los supuestos que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
45 En este sentido se pueden consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 10 Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2024, radicado: 11001-03-15-000-2020-04861-00 y de la Sala 14 Especial de decisión, sentencia del 13 de octubre de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2019-00119-00.
En virtud de lo anterior, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Juan de la Cruz Prado Cuero en contra de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado: 76001-33-33-012-2018-00153-00 (01).
Segundo: No condenar en costas.
Tercero: Archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión, previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos Samai y devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen.
Cuarto: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmada electrónicamente
Aclara voto
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmada electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmada electrónicamente
Aclara voto
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
LAVM
