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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Bogotá D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00153-00 (1932-2023)
Demandantes: Francisco José León Guevara y otros1
Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil y Municipio de San Benito Abad –
Alcaldía Municipal de San Benito Abad
Tema: Deber de socializar el proyecto de manual de funciones.
Decisión: Acceder a las pretensiones y declarar la nulidad de los actos demandados.
La Sala decide la demanda de nulidad interpuesta contra el Decreto 295 del 15 de octubre de 20182 emitido por la Alcaldía Municipal de San Benito Abad (Sucre) y el Acuerdo 20191000001736 del 4 de marzo de 20193 expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante, CNSC).
- ANTECEDENTES
- CONSIDERACIONES
Demanda
En criterio de la parte actora se debe declarar la nulidad de los actos administrativos controvertidos porque fueron proferidos de manera irregular y con desconocimiento de las normas en que debían fundarse4.
En relación con el Decreto 295 del 15 de octubre de 2018, afirmó que la Alcaldía Municipal de San Benito Abad omitió su consulta, implementación y socialización con los sindicatos y los empleados con vinculación provisional y en propiedad.
Además, indicó que el estudio técnico requerido para la expedición del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales (en adelante, MEFCL) no tuvo en cuenta las competencias de los empleos, formación académica, experiencia, número de cargos, ni fue elaborado por una entidad idónea.
1Cielo Marianella Pérez Arieta, Tania Lucía Muñoz Mier, Sindy Mileth Ortega Larios, Deniris María Gaibao Mier y Óscar José Barreto Barrios.
2«[P]or la cual se establece el Manual Específico de Funciones y Competencias laborales de los diferentes empleos de la Plata global del Municipio de San Benito Abad, Sucre».
3 «[P]or el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección por merito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de San Benito Abad– Convocatoria 1120 de 2019 – Territorial 2019».
4 Artículos 2, 3, 4, 6, 13, 23, 25, 28, 53, 58, 113, 115, 121, 125, 189-1, 209, 218, 230 y 241de la Constitución
Política; 7,11, 28 y 29 de la Ley 909 de 2004; 137, 149 y 162 de la Ley 1437 de 2011; 2 de la Ley 1960 de
2019; 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el artículo 3 del Decreto 051 de 2018; y 4 del
Decreto 498 de 2020, modificó el artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015.
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En cuanto al Acuerdo 20191000001736 del 4 de marzo de 2019, sostuvo que la CNSC convocó al concurso de méritos sin que la entidad territorial contara con certificado de disponibilidad presupuestal para tal efecto.
Igualmente, adujo que la CNSC ofertó empleos que estaban ocupados por personas en condiciones de debilidad manifiesta sin que se hubieran adoptado acciones afirmativas en su favor. Lo anterior, debido a que el ente territorial no reportó oportunamente las vacantes susceptibles de exclusión por encontrarse en dicha circunstancia.
También señaló que durante el proceso de selección se aplicaron pruebas escritas con deficiencias en su formulación y se efectuó la valoración de antecedentes sin verificar el cumplimiento de los requisitos mínimos a los participantes.
Finalmente, agregó que el Consejo de Estado anuló el Decreto 1754 de 2020 porque la reactivación del concurso durante la emergencia sanitaria desconocía la Constitución Política y vulneraba el principio del mérito en la función pública.
Contestación de la demanda
El municipio de San Benito Abad guardó silencio.
La Comisión Nacional del Servicio Civil se opuso a las pretensiones de la demanda con sustento en que el acuerdo controvertido se expidió conforme a los artículos 125 y 130 de la Constitución Política y 7 y 11 de la Ley 909 de 2004. Además, adujo que la parte actora incumplió la carga probatoria que le asiste de acreditar los hechos que fundamentan su acción.
En cuanto a la etapa de planeación del concurso, manifestó que esta se adelantó de manera coordinada con el municipio de San Benito de Abad. En primer lugar, precisó que el reporte de las Ofertas Públicas de Empleos de Carrera (OPEC) se soportó en el MEFCL contenido en el Decreto 295 del 15 de octubre de 2018, el cual fue remitido por la entidad nominadora.
En segundo lugar, adujo que mediante comunicación del 14 de enero de 2019 la Alcaldía de San Benito informó la disponibilidad presupuestal núm. 07-75 del 2019, por un valor de $45.500.000, suma que corresponde al costo estimado por la CNSC para el desarrollo del proceso de selección objeto de estudio. En consecuencia, i) se expidió la Resolución CNSC - 20192130001065 del 15 de enero de 2019, mediante la cual se dispuso el recaudo de dichos recursos, y ii) el pago fue efectuado el 29 de marzo de 2019, conforme a la información suministrada por la Tesorería de la Dirección de Apoyo Corporativo de la CNSC.
Asimismo, indicó que la CNSC carece de injerencia en la expedición, modificación y actualización del MEFCL por cuanto no administra el talento humano de las entidades convocantes. Por consiguiente, dichos actos administrativos se presumen legales desde su reporte y entrega para la ejecución del proceso de selección.
Explicó que la nulidad del Decreto 1754 del 22 de diciembre de 2020, declarada mediante sentencia de esta Corporación del 3 de junio de 2022, no afectó la legalidad de los actos administrativos expedidos en el marco del proceso de selección bajo estudio, incluidos aquellos por medio de los cuales se conformaron las listas de elegibles, porque dichos actos fueron proferidos con anterioridad a la fecha en que dicha providencia comenzó a surtir efectos.
Finalmente, en relación con las pruebas aplicadas en el proceso de selección objeto de controversia, precisó que los demandantes participaron en el concurso y detalló las etapas que cada uno de ellos alcanzó de conformidad con la información arrojada por el Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad (SIMO).
Trámite en única instancia
Antes de resolver sobre la admisión de la demanda, mediante auto del 1 de junio de 2023 se requirió al municipio de San Benito Abad para que allegara copia del MEFCL de la planta de personal de la Alcaldía, el cual sirvió de base para realizar la Convocatoria 1120 de 2019, reglamentada por el acuerdo controvertido.
En respuesta a dicho requerimiento, mediante memorial del 26 de julio de 2023, el ente territorial remitió copia del acto administrativo solicitado, esto es, el Decreto 295 del 15 de octubre de 2018.
El 29 de agosto de 2024 se admitió la demanda y se requirió a las entidades demandadas para que allegaran los antecedentes administrativos de los actos controvertidos que se encontraran en su poder, con la advertencia de que el incumplimiento de este deber legal podría configurar falta gravísima de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA.
Finalmente, mediante providencia del 26 de marzo de 2026 se dispuso el trámite de sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, al advertirse la configuración de las causales previstas en los literales a), b) y d) del numeral 1 de esa disposición. En consecuencia, se resolvió sobre el decreto de pruebas, se fijó el litigio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.
Alegatos de conclusión
La parte demandante, el municipio de San Benito Abad y el Ministerio Público guardaron silencio.
Por su parte, la CNSC reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Adicionalmente, señaló que en ningún momento se restringió la participación de los ciudadanos ni de los servidores vinculados en provisionalidad. Sin embargo, aclaró que la permanencia en los procesos de selección se encuentra supeditada al cumplimiento de las reglas, así como a la superación de las etapas y pruebas previstas.
Competencia
De conformidad con lo previsto en el artículo 149 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden.
Problemas jurídicos
En primer lugar, la Sala deberá determinar si el Decreto 295 del 15 de octubre de 2018 es ilegal por haber sido expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y de forma irregular al i) omitirse su socialización con los sindicatos y ii) no haberse atendido a las competencias del empleo, formación académica, experiencia, numero de cargos ofertados y vacantes.
En segundo lugar, se resolverá si el Acuerdo 20191000001736 del 4 de marzo de 2019 es ilegal por haberse expedido sin certificado de disponibilidad presupuestal previo y por haber ofertado empleos ocupados por personas en condición de debilidad manifiesta, sin que el ente territorial hubiera reportado oportunamente las vacantes que debían excluirse ni adoptado acciones afirmativas en favor de esos servidores.
Por último, se establecerá si el proceso de selección objeto de control debe declararse nulo por las deficiencias atribuidas a la formulación de las pruebas escritas y por la falta de verificación de los requisitos mínimos en la etapa de valoración de antecedentes.
Análisis de los problemas jurídicos
La Sala declarará la nulidad de los actos administrativos demandados porque no obra en el expediente prueba de que, antes de la expedición del Decreto 295 del 15 de octubre de 2018, el municipio de San Benito Abad hubiera cumplido el deber de socializar el MEFCL con las organizaciones sindicales, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 051 de 2018.
Igualmente, se declarará la nulidad del Acuerdo 20191000001736 del 4 de marzo de 2019, en la medida en que se fundamentó en un MEFCL expedido con desconocimiento del deber legal de socialización. Esa irregularidad se proyecta sobre la convocatoria, pues el manual constituía el instrumento a partir del cual se definían las funciones y los requisitos de los empleos ofertados.
Deber de socializar el MEFCL con las organizaciones sindicales de manera previa a su expedición
En primer término, la Sala examinará el cargo relativo a la falta de socialización del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, contenido en el Decreto 295 del 15 de octubre de 2018, por parte del Municipio de San Benito Abad con los empleados de planta y las organizaciones sindicales.
Sobre el particular, el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 20155, adicionado por el Decreto 051 de 2018 y vigente para la fecha en que se adoptó el MEFCL, impuso a las entidades el deber de publicar las modificaciones o actualizaciones del manual por el término previsto en su reglamentación y, además, de socializarlas con las organizaciones sindicales antes de expedir el correspondiente acto administrativo.
En armonía con ese mandato, la Circular Externa 100-09 de 2015 del Departamento Administrativo de la Función Pública estableció que las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial que adelantaran procesos de rediseño institucional, modificación de la estructura interna o reforma de la planta de empleos debían garantizar «la participación efectiva de las organizaciones sindicales de la respectiva entidad, con el fin de escuchar sus inquietudes y sugerencias sobre el particular».
De lo expuesto se desprende que todas las entidades públicas del orden nacional y territorial que adelanten el proceso de modificación de su MEFCL están obligadas a hacer partícipes de dicho trámite a las organizaciones sindicales de la respectiva entidad. Para el efecto, deben promoverse entornos idóneos de participación que permitan a estos grupos de servidores exponer sus observaciones, inquietudes y sugerencias frente a las modificaciones proyectadas.
De esta manera, más allá de especificar en qué escenarios y de qué manera se debe conceder la participación a las organizaciones sindicales, la norma persigue que se den de manera efectiva los espacios de participación en los cuales se conozca la posición del sindicato frente a las modificaciones al manual de funciones pretendidas por la entidad6.
Bajo ese entendido, corresponde determinar si el municipio de San Benito Abad garantizó la participación de las organizaciones sindicales durante el proceso de adopción del MEFCL, con el fin de permitirles formular observaciones, inquietudes y sugerencias, o si, por el contrario, desconoció lo previsto en las disposiciones citadas.
En el presente asunto, la parte actora sostuvo que el municipio de San Benito Abad omitió socializar el MEFCL con sus empleados y los sindicatos. Frente a dicho señalamiento, la entidad territorial guardó silencio pese a haber sido debidamente
5 «Parágrafo 3. En el marco de lo señalado en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las entidades deberán publicar, por el término señalado en su reglamentación, las modificaciones o actualizaciones al manual especifico de funciones y de competencias laborales. La administración, previo a la expedición del acto administrativo lo socializara con las organizaciones sindicales. Lo anterior sin perjuicio de la autonomía del jefe del organismo para adoptarlo, actualizarlo o modificarlo».
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de junio de 2025, radicado 11001-03-25-000-2021-00468-00 (2277-2021).
notificado de la admisión de la demanda y de las actuaciones subsiguientes. En efecto, el ente territorial se abstuvo de contestar la demanda, de aportar o solicitar pruebas tendientes a desvirtuar los cargos formulados en su contra y de presentar alegatos de conclusión dentro de las oportunidades procesales correspondientes.
Adicionalmente, la Sala advierte que i) el Municipio omitió allegar los antecedentes administrativos del manual de funciones demandado, aun cuando fue requerido expresamente para ello en los términos del parágrafo 1 del artículo173 del CPACA, y ii) la única actuación desplegada por el ente territorial consistió en remitir copia del manual de funciones demandado, en atención a un requerimiento previo a la admisión de la demanda.
En este contexto, del análisis integral del expediente se concluye que no obran actas, comunicaciones, constancias ni ningún otro elemento probatorio que permita establecer que el MEFCL fue socializado de manera previa con las organizaciones sindicales, como lo exige el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015.
Asimismo, no puede perderse de vista que la acusación formulada por la parte demandante constituye una negación indefinida, esto es, que el municipio no socializó el MEFCL con los sindicatos, lo cual, conforme al artículo 167 del CGP, no requiere prueba y traslada a la entidad demandada la carga probatoria de acreditar el cumplimiento de dicho deber legal. Sin embargo, la demandada no allegó elemento probatorio alguno orientado a desvirtuar ese señalamiento, pese a haber sido expresamente requerida para ello.
En esas condiciones, se concluye que el Decreto 295 del 15 de octubre de 2018 fue expedido con infracción de normas superiores, en particular del parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 051 del 16 de enero de 2018, al no acreditarse que, con anterioridad a su expedición, el MEFCL hubiera socializado con las organizaciones sindicales.
Por consiguiente, la Sala declarará la nulidad del Decreto 295 del 15 de octubre de 2018 y se relevará del estudio de los demás reparos formulados en su contra.
No obstante, con el fin de garantizar la continuidad en el funcionamiento de la entidad y el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la Sala diferirá los efectos de la nulidad por el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. En efecto, de retirarse del ordenamiento jurídico el MEFCL sin ningún tipo de salvedad sobre los efectos de esta providencia, los funcionarios de la entidad territorial demandada no tendrían ninguna norma que establezca sus funciones y obligaciones, lo que afectaría el cumplimiento del servicio público, por lo que es necesario diferir los efectos de nulidad del manual.
Dentro del lapso de seis (6) meses otorgados el municipio de San Benito Abad deberá expedir un nuevo MEFCL con observancia de los requisitos legales, en especial uno debidamente socializado con las organizaciones sindicales.
Superado lo anterior, corresponde establecer si la irregularidad derivada del incumplimiento del deber de socialización previa del MEFCL con las organizaciones sindicales se proyecta sobre la legalidad del Acuerdo 20191000001736 del 4 de marzo de 2019.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado:
Si bien el acto administrativo que crea, actualiza, adiciona o modifica el manual de funciones es independiente y autónomo de la decisión administrativa que convoca a concurso de méritos, lo cierto es que el MEFCL no solamente genera impacto en la provisión de empleos o en la configuración y estructura de la autoridad administrativa, dado que el MEFCL de cara al concurso de méritos tiene una trascendencia directa, pues la elaboración del proceso de selección, la OPEC y los mecanismos de evaluación de los participantes se fundamentan en éste7.
Bajo ese entendido, aunque el MEFCL y el acuerdo de convocatoria no conforman un acto complejo, aquel sí constituye uno de los insumos jurídicos y técnicos sobre los cuales se estructura el proceso de selección, en tanto a partir de su contenido se definen los empleos ofertados, sus funciones, requisitos y, en general, los parámetros relevantes para la conformación de la OPEC y la evaluación de los aspirantes.
Con el deber de socialización se pretende que los proyectos de modificación de los manuales de funciones sean objeto de escrutinio y deliberación con el propósito de realizar las correcciones, los ajustes y las mejoras que sean pertinentes y que la Administración solo puede advertir como consecuencia del diálogo entablado con las organizaciones interesadas.
En este orden, la convocatoria demandada integró unas OPEC que tomaron como referencia un MEFCL que no fue objeto de escrutinio público ni sobre el cual se pudo hacer los ajustes propios del proceso deliberativo y participativo que es consecuencia de la socialización previa.
En efecto, las funciones y los requisitos de los cargos ofertados en el concurso en cuestión no fueron socializados previamente, por lo que el vicio del MEFCL tiene una clara incidencia en la convocatoria cuestionada.
En definitiva, la nulidad del MEFCL no recae sobre un aspecto aislado carente de incidencia en las OPEC o en las reglas del concurso, sino sobre un vicio que compromete la legalidad de la convocatoria, al tratarse de un defecto que repercute en las funciones y requisitos de los cargos ofertados.
En consecuencia, el Acuerdo 20191000001736 del 4 de marzo de 2019 debe ser retirado del ordenamiento jurídico, en tanto se fundamentó en un MEFCL expedido con desconocimiento de las normas que regulaban su formación, al no haber sido socializado previamente con las organizaciones sindicales.
Efectos en el tiempo de la decisión judicial
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de marzo de 2026, radicado 11001-03-25-000-2021-00534-00 (2560-2021).
En relación con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general, la jurisprudencia contenciosa administrativa ha precisado que, por regla general, la invalidez de la actuación tiene efectos retroactivos que se remontan al momento mismo en que nació a la vida jurídica; y que, excepcionalmente, tendrá efectos únicamente hacia el futuro frente a situaciones jurídicas consolidadas8.
Tratándose de la nulidad de los acuerdos de convocatoria, esta Subsección ha considerado que la precitada excepción es aplicable a los casos en que ya se han consolidado listas de elegibles, habida cuenta que las personas que las conforman han adquirido derechos de carrera administrativa como resultado del concurso de méritos que se está declarando nulo9.
En ese orden, los actos demandados se presumieron válidos desde su expedición y, en dicho intervalo, produjeron efectos y tuvieron la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares y concretas que, de encontrarse consolidadas, no pueden ser alteradas en virtud del presente pronunciamiento.
Así las cosas, en virtud del principio de seguridad jurídica, la nulidad de los actos administrativos demandados no podrá afectar los derechos de las personas que integren las listas de elegibles emitidas en el proceso de selección adelantado en el marco de los acuerdos demandados.
Condena en costas
En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
- RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR la nulidad del Decreto 295 del 15 de octubre de 2018, emitido por la Alcaldía Municipal de San Benito Abad (Sucre) y el Acuerdo 20191000001736 del 4 de marzo de 2019 expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La declaratoria de nulidad del Decreto 295 del 15 de octubre de 2018 solo producirá efectos una vez transcurridos seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia. Dentro de ese término, el municipio de San Benito Abad deberá expedir un nuevo acto administrativo contentivo del manual específico de funciones y competencias
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 19 de abril de 2023, radicado 68001-2331-000-2008-00558-01 (54328).
9 Véanse, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de junio de 2025, radicado 11001-0325-000-2021-00468-00 (2277-2021)
y auto del 5 de junio de 2025, radicado 15001-2331-000-1995-15757-01 (0141-2007).
laborales, con observancia de todos los requisitos legales, salvo que para la fecha de esta sentencia ya hubiere adoptado uno ajustado a derecho.
SEGUNDO. La presente decisión no afecta los derechos adquiridos por las personas que integren las listas de elegibles emitidas en el proceso de selección adelantado en el marco de los acuerdos demandados.
TERCERO. NO CONDENAR en costas en el presente proceso.
CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y ARCHIVAR el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Firmado electrónicamente
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Firmado electrónicamente
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
