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Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 795 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad

Radicación: 11001-03-25-000-2023-00041-00 (0795-2023)

Demandantes: Sindicato Distrital de Empleados Públicos de Turbo y Urabá (SINDIEMPTUR) y otros1

Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil y distrito de Turbo (Antioquia)

Tema: Deber de planeación en los concursos públicos de méritos para proveer cargos de carrera administrativa.

Decisión: Accede a las pretensiones y declara la nulidad de los actos acusados.

La Sala decide la demanda de nulidad interpuesta contra los Acuerdos CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 20182 y CNSC – 20191000002206 del 12 de marzo de 20193, suscritos por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante, CNSC) y el distrito de Turbo, así como contra el Acuerdo 0024 del 27 de febrero de 2020 emitido por la CNSC4.

ANTECEDENTES

Demanda

  1. La demanda de nulidad contra los actos administrativos controvertidos se interpuso con fundamento en los siguientes hechos y cargos:

    2. 1 Sindicato Distrital de Trabajadores de Turbo y Urabá (SINDITRATUR); Sindicato Nacional de Trabajadores Estatales (SINTRAESTATALES), Subdirectiva Turbo; y la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte (ANDETT).

    2 Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía Distrital de Turbo – Antioquia, Proceso de Selección No. 843 de 2018 – Municipios priorizados para el post conflicto (municipio de 1ª a 4ª categoría)».

    3 Acuerdo CNSC – 20191000002206 del 12 de marzo de 2019, «[p]or el cual se modifican los artículos 1°, 2°, 3° y 11° del Acuerdo No. 20181000007656 del 07 de diciembre de 2018, en el marco de Proceso de Selección No. 843 de 2018 – Municipios priorizados para el post conflicto (municipio de 1ª a 4ª categoría)».

    4 Acuerdo 0024 del 27 de febrero de 2020, «[p]or el cual se modifican los artículos 11°, 14° y 25° del Acuerdo No. 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018, de la Alcaldía de Turbo – Antioquia, en el marco de Proceso de Selección No. 843 de 2018 – Municipios priorizados para el post conflicto (municipio de 1ª a 4ª categoría)».

    Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

  2. En relación con el Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018, por medio del cual se convocó el proceso de selección para proveer empleos vacantes del sistema general de carrera administrativa de la planta de personal del distrito de Turbo, la parte actora invocó, en primer lugar, la falta de competencia por parte del señor Daflys Romaña Mena, quien suscribió el acto en representación de la entidad territorial sin tener «ningún vínculo legal y reglamentario con la administración distrital» ni contar con acto de delegación del alcalde.
  3. Frente a ese mismo acuerdo, también formularon el cargo de infracción de normas superiores, al sostener que el distrito no participó en la planeación conjunta del concurso, pues no intervino en los actos preparatorios, no reportó las vacantes definitivas ni entregó la apropiación presupuestal requerida para soportar la convocatoria, en contravía de los artículos 2.2.6.34 y 2.2.36.3.2 del Decreto 1083 de 2015. En respaldo de esa afirmación, aportaron la declaración juramentada del señor Bernardo León Osorio Zapata, quien para la época de los hechos se desempeñaba como jefe de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Distrital de Turbo, asesor jurídico de talento humano y coordinador del proceso de reestructuración de la planta de cargos del distrito.
  4. Añadieron que esa falta de intervención también se evidenciaba en que la oferta de empleos se estructuró con fundamento en la planta de cargos contenida en el Decreto 212 de 2015, anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante sentencia del 2 de agosto de 2016, lo que, a su juicio, demostraba que quien suscribió el acuerdo desconocía la situación administrativa de la entidad.
  5. En cuanto al Acuerdo CNSC – 20191000002206 del 12 de marzo de 2019, mediante el cual se modificó parcialmente la convocatoria inicial en lo relacionado con el número de vacantes, la parte actora reprochó el desconocimiento del artículo

    6. 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, que impone el deber de reportar las que tengan carácter definitivo, pues solo se ofertaron 180 empleos pese a que existían más de 230 cargos que no habían sido provistos en propiedad.

  6. Añadieron que esa omisión desconoció el derecho a la igualdad de quienes ocupaban en provisionalidad vacantes definitivas, al privarlos de la posibilidad de participar en el concurso de méritos para acceder en propiedad a esos empleos.
  7. Ante esa situación, los demandantes presentaron múltiples requerimientos ante el distrito y la CNSC para que informaran las razones por las cuales no se había reportado en la OPEC el conjunto de vacantes existentes. Como resultado de dichas solicitudes, el 4 de diciembre de 2019 se celebró una reunión en la que la entidad territorial informó que se encontraba adelantando un proceso de reestructuración de su planta de personal y que, una vez finalizado, reportaría los empleos que se encontraban en vacancia definitiva.
  8. Sostuvieron que, en desarrollo de los compromisos adquiridos, la administración distrital expidió el Decreto 1202 del 13 de diciembre de 2019, mediante el cual suprimió la planta de cargos de 2017 y reportó en la OPEC 340 empleos para su provisión definitiva. No obstante, posteriormente se retiraron 164 de ellos y se mantuvieron únicamente 180, situación que dio lugar a la expedición del Acuerdo 0024 del 27 de febrero de 2020.
  9. Respecto de este último acto, los demandantes afirmaron que las entidades demandadas incurrieron en falsa motivación, pues, aunque el distrito de Turbo afirmó que solo contaba con disponibilidad presupuestal para convocar la planta de cargos de 2017, y así lo acreditó la certificación expedida por la tesorera el 10 de febrero de 2020, en realidad mantuvo en concurso empleos creados en 2019, sin modificar los manuales de funciones ni los perfiles de los cargos y sin respaldo presupuestal.
  10. Finalmente, cuestionaron la indebida motivación de los tres acuerdos demandados, al señalar que todos identificaron la convocatoria como correspondiente a municipios de primera a cuarta categoría, pese a que la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación, mediante la Resolución 190 del 27 de noviembre de 2020, certificó al distrito de Turbo en quinta categoría para la vigencia 2020.
  11. Indicaron que esa clasificación tenía incidencia en las reglas del concurso, dado que el sistema de calificación difiere según la categoría del ente territorial. Mientras en los municipios de primera a cuarta categoría se valoran la experiencia y los antecedentes, en los de quinta y sexta categoría las pruebas básicas y funcionales representan el 70 % y las comportamentales el 30 %, sin ponderación de antecedentes ni de estudios adicionales a los requisitos mínimos. En su criterio, esa diferencia vulnera el derecho a la igualdad de los participantes.

    12. Contestaciones de la demanda

  12. Las entidades demandadas guardaron silencio.

    13. Trámite de sentencia anticipada

  13. Mediante auto del 13 de julio de 2023 se dispuso el trámite de sentencia anticipada, en los términos del artículo 182A del CPACA, al advertirse la configuración de la causal prevista en el literal a) del numeral 1 de esa disposición. En consecuencia, se resolvió sobre el decreto de pruebas y se fijó el litigio. Posteriormente, en providencia del 1 de agosto de 2024, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.

    14. Alegatos de conclusión

  14. Los demandantes, el distrito de Turbo y el Ministerio Público guardaron silencio.
  15. Por su parte, la CNSC presentó alegatos de conclusión en los que solicitó negar las pretensiones de la demanda. En sustento, sostuvo que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos enjuiciados, pues no cumplió con la carga procesal de formular una acusación clara, pertinente y conducente que permitiera al juez adelantar el control abstracto de legalidad.
  16. Señaló que la validez del acuerdo de convocatoria no depende de la firma del representante legal de la entidad beneficiaria, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional ha precisado que esa suscripción no constituye un requisito indispensable para la existencia ni para la validez del acto administrativo.
  17. Asimismo, indicó que la obligación de suministrar con veracidad y exactitud la información requerida por la CNSC, así como la elaboración, actualización y ejecución del manual de funciones, recaen exclusivamente en la entidad convocante.
  18. Finalmente, concluyó que los actos demandados fueron expedidos en ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales de la CNSC, con observancia de los principios de igualdad y transparencia, y solicitó condenar en costas a la parte demandante.

    19. CONSIDERACIONES

    Competencia

  19. De conformidad con lo previsto en el artículo 149 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden. A su vez, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales.

    20. Problemas jurídicos

  20. La Sala deberá resolver, en primer lugar, si el Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018 es ilegal por desconocer el deber de planeación previsto en los artículos 31 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el artículo 3 del Decreto 051 de 2018, en la medida en que: (i) no está acreditada la participación de la entidad territorial en los actos

    21. preparatorios del concurso ni el reporte de la OPEC; (ii) habría sido suscrito en representación del distrito de Turbo por una persona que, según la demanda, no tenía competencia para ello; (iii) se estructuró con fundamento en la planta de cargos contenida en el Decreto 212 de 2015, anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante sentencia del 2 de agosto de 2016; y (vi) tampoco se demostró la apropiación presupuestal requerida para soportar la convocatoria.

  21. Seguidamente, se determinará si el Acuerdo CNSC – 20191000002206 del 12 de marzo de 2019 desconoció el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, al haber ofertado únicamente 180 empleos, pese a que existían más de 230 cargos que no habían sido provistos en propiedad y debían reportarse en la OPEC, y si esa omisión vulneró el derecho a la igualdad de quienes ocupaban en provisionalidad vacantes definitivas.
  22. A continuación, la Sala deberá establecer si el Acuerdo 0024 del 27 de febrero de 2020 es ilegal por falsa motivación, pues aunque se sustentó en que solo existía disponibilidad presupuestal para convocar la planta de cargos de 2017, mantuvo en concurso empleos creados en 2019, sin ajustar los manuales de funciones ni los perfiles de los cargos y sin respaldo presupuestal.
  23. Finalmente, se estudiará si los acuerdos demandados incurrieron en indebida motivación, al haber concebido la convocatoria como correspondiente a municipios de primera a cuarta categoría, pese a que el distrito de Turbo fue certificado en quinta categoría para la vigencia 2020, y si esa circunstancia vulneró el derecho a la igualdad de los participantes.

    24. Análisis de los problemas jurídico

  24. La Sala declarará la nulidad de los actos administrativos demandados, al encontrar acreditada la causal de infracción de normas superiores. En efecto, no obra en el expediente prueba de que, antes de la expedición del Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018, el distrito de Turbo hubiera participado junto con la CNSC en la etapa de planeación del concurso, que comprendía el reporte de la OPEC sobre la cual se estructuró la convocatoria.

    25. Deber de planeación en los concursos públicos de méritos

  25. El artículo 125 de la Constitución Política establece que, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Igualmente, dispuso que los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no ha sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público de méritos.
  26. En desarrollo de ese mandato, la Ley 909 de 2004 regula la carrera administrativa como un sistema técnico de administración de personal que tiene por

    27. objeto la eficiencia de la Administración Pública y reconoce el mérito como garante de los principios de transparencia, objetividad e igualdad para el acceso, permanencia y ascenso en el servicio público.

  27. De otra parte, el artículo 130 de la Constitución Política atribuye a la CNSC, como órgano autónomo e independiente, la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas de carácter especial. Esta función se desarrolla en la Ley 909 de 2004, que la define como un órgano permanente del orden nacional, independiente de las ramas del poder público, orientado a garantizar la plena vigencia del principio del mérito.
  28. El Consejo de Estado ha precisado que, si bien la CNSC tiene a su cargo la administración y vigilancia de los concursos públicos de méritos, la entidad beneficiaria del proceso de selección también debe intervenir en la etapa previa a la expedición de la convocatoria. Esa participación no se agota en la suscripción formal del acto administrativo, sino que comprende actuaciones concretas de coordinación y colaboración dirigidas a suministrar la información necesaria para estructurar el concurso5.
  29. La planeación del proceso de selección constituye una expresión de los principios de coordinación y colaboración armónica previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política y, en materia de concursos de méritos, se concreta en las actuaciones previas que deben adelantar conjuntamente la CNSC y la entidad nominadora para hacer posible la expedición de la convocatoria.
  30. El artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el artículo 3 del Decreto 051 de 2018, desarrolla ese mandato al imponer a las entidades territoriales el deber de «participar con la Comisión Nacional del Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica», lo que comprende, entre otras actuaciones, el reporte de la Oferta Pública de Empleos de Carrera Administrativa (en adelante, OPEC), la actualización de la planta de personal y de los manuales de funciones, así como la acreditación de la disponibilidad presupuestal necesaria para financiar el proceso.
  31. A su turno, el artículo 2.2.36.3.2 ibidem, aplicable a los municipios priorizados para el post conflicto, como ocurre en el caso del distrito de Turbo, dispone que las entidades deben reportar los empleos de carrera administrativa vacantes en forma definitiva que cuenten con apropiación presupuestal, en los términos y condiciones que señale la CNSC.
  32. En el presente asunto, los actores afirmaron que el Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018 fue expedido con desconocimiento del deber de planeación, al sostener que el distrito de Turbo no participó en los

    33. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 31 de enero de 2019, radicado 11001-03-25-000-2016-01017-00 (4574-2016).

    actos preparatorios del concurso ni reportó la OPEC que sirvió de base para estructurar la convocatoria. Añadieron que el acto habría sido suscrito en representación de la entidad territorial por una persona sin competencia para ello y que tampoco se acreditó la apropiación presupuestal requerida para soportar el proceso de selección.

  33. En primer término, la Sala examinará el reparo relativo a la falta de participación del distrito de Turbo en la etapa de planeación del concurso, que la parte actora concretó en la ausencia de intervención en los actos preparatorios y en la omisión en el reporte de las vacantes definitivas en la OPEC antes de la suscripción del Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018.
  34. Sobre el particular, esta Corporación ha precisado que el suministro de la OPEC a la CNSC constituye un elemento necesario para adelantar los concursos y, al mismo tiempo, una manifestación de los deberes de coordinación y colaboración propios de la etapa de planeación, pues «la información que se consolida en la oferta es la que permite conocer cuáles son los perfiles requeridos para los empleos por proveer mediante el concurso de méritos. De esta manera, si no se contara con ella, el certamen no podría llevarse a cabo»6.
  35. En ese sentido, esta Subsección ha destacado la importancia de la OPEC en los siguientes términos7:

    36. El Consejo de Estado ha indicado que la CNSC es la autoridad competente para elaborar la convocatoria a los procesos de selección y esta se consolida con base en la OPEC definida por la entidad interesada en proveer sus vacantes a través del sistema del mérito. De ahí que la OPEC ha sido considerada como un acto preparatorio expedido dentro del marco del proceso de planeación y colaboración armónica que debe surtirse para la suscripción de la convocatoria8

    Bajo este hilo argumentativo, se concluye que una de las principales funciones que cumplen las entidades públicas para lograr el correcto desarrollo de los certámenes consiste en conformar la OPEC, en tanto constituye el insumo sobre el cual se diseña la convocatoria y permite conocer la denominación, nivel, grado, asignación salarial y número de cargos ofertados, así como los requisitos mínimos para su desempeño, competencias y funciones asignadas9

  36. De lo anterior se concluye que la elaboración y el reporte de la OPEC constituyen una carga propia de la entidad territorial, pues comprenden la definición,

    37. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de junio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2018-01717-00 (6225-2018) y 11001-

    03-25-000-2018-00475-00 (1846-2018).

    7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2020-00325-00 (0621-2020).

    8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 2 de junio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2019-00204-00 (1330-2019).

    9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de junio de dos 2022, radicado: 11001-03-25-000-2018-01717-00 (6225-2018) y

    11001-03-25-000-2018-00475-00 (1846-2018).

    verificación y certificación de la información relativa a los empleos vacantes con fundamento en la planta de personal y en el manual de funciones vigente.

  37. En la parte motiva del Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018 se dejó constancia de que «la CNSC realizó conjuntamente con el jefe de la entidad la etapa de planeación» del concurso abierto de méritos y que la alcaldía Distrital de Turbo consolidó y reportó en el SIMO la OPEC, compuesta por setenta y dos empleos distribuidos en ochenta y seis vacantes. Asimismo, se indicó que la convocatoria fue aprobada «con fundamento en el reporte de vacantes efectuado por dicha entidad».
  38. No obstante, los demandantes controvirtieron esas afirmaciones y sostuvieron que el distrito de Turbo no participó en la etapa preparatoria del proceso de selección ni reportó la OPEC que sirvió de fundamento para la expedición del acuerdo. En respaldo de ese señalamiento, allegaron dos pruebas relevantes:
    1. La declaración juramentada rendida el 6 de julio de 2021 por Bernardo León Osorio Zapata, quien manifestó que para la época de los hechos se desempeñaba como jefe de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Distrital de Turbo, supervisor del área de talento humano y coordinador del proceso de reestructuración administrativa. En esa diligencia afirmó de manera expresa: «puedo dar fe, que para suscribir el acuerdo N° CNSC - 20181000007656 del 07/12/2018, el distrito de Turbo no participó en los actos previos, esto es entrega de la planta cargos vacantes definitiva y la disponibilidad presupuestal del mismo»10.
    2. La petición presentada el 20 de febrero de 2019 por Alejandro Abuchar González, alcalde del distrito de Turbo, ante la CNSC, mediante la cual solicitó corregir el Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018, al advertir que los empleos ofertados no correspondían a la planta de cargos vigente, pues «la mayoría de los cargos ofertados no existen actualmente». Añadió que «lastimosamente en el proceso de información, el municipio de Turbo, no participó o en su defecto omitió entregar la información necesaria», razón por la cual solicitó corregir el error y modificar la OPEC11.
  39. Esos elementos de convicción no fueron desvirtuados por las entidades demandadas, pues no contestaron la demanda y en los antecedentes administrativos allegados no se advierte documento que permita verificar la participación del distrito de Turbo en la etapa de planeación del concurso y el reporte de la OPEC que sirvió de base para la expedición del Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018.

    40. 10 Índice 3 de Samai.

    11 Índice 3 de Samai.

  40. Por tal razón, mediante auto del 13 de julio de 2023, el despacho ordenó requerir a la CNSC y al distrito de Turbo para que, en el término de diez días, allegaran al proceso la totalidad de los antecedentes administrativos que sirvieron de fundamento para la expedición de los actos enjuiciados.
  41. En cumplimiento de ese requerimiento, la CNSC, mediante memorial del 1 de agosto de 2023, informó que la documentación relacionada con el proceso de selección del distrito de Turbo que reposaba tanto en las bases de Orfeo como en la página de la entidad, correspondía a: (i) los acuerdos demandados; (ii) un requerimiento del 29 de enero de 2020 dirigido al municipio, en el que se advirtieron inconsistencias en las OPEC; (iii) la respuesta del 12 de febrero de 2020 suscrita por un comisionado al alcalde de Turbo, en la que se accedió a reabrir el aplicativo SIMO para realizar ajustes a esa oferta entre el 12 y el 15 de ese mes; (iv) el acta del 6 de febrero de 2020, suscrita por asesores de la administración distrital y funcionarios de la Comisión, en donde se expusieron inquietudes relacionadas con la apropiación presupuestal; y (v) un correo electrónico del 15 de febrero de 2020, remitido por la Alcaldía de Turbo, mediante el cual se adjuntó el registro de la oferta actualizada12. El distrito guardó silencio frente al requerimiento del despacho.
  42. De esa relación se advierte que, con excepción de los acuerdos demandados, la totalidad de los documentos allegados en respuesta al citado requerimiento corresponde a actuaciones surtidas en el año 2020, esto es, con posterioridad al 7 de diciembre de 2018, fecha de expedición del Acuerdo CNSC – 20181000007656.
  43. Igual conclusión se impone respecto de las pruebas aportadas con la demanda, pues ninguna de ellas hace parte de la etapa de formación del acto, sino a actuaciones posteriores al año 2018. Por tanto, no obra en el expediente elemento de juicio que acredite que, antes de la suscripción de la convocatoria, el distrito de Turbo hubiera participado en la planeación del concurso o reportado las vacantes definitivas en la OPEC, en los términos consignados en la parte motiva del acuerdo.
  44. A ello se suma que esa información tampoco pudo ser verificada por otros medios, pues no fue posible consultar en la página web de la CNSC las actuaciones adelantadas en el proceso de planeación del acuerdo de convocatoria.
  45. Ahora bien, aunque en principio corresponde a la parte actora acreditar los hechos en que funda sus pretensiones, en este caso la verificación del cumplimiento de la etapa de planeación dependía de antecedentes administrativos que debían reposar en poder de las entidades demandadas. Por ello, una vez requeridas para allegarlos, la ausencia de tales soportes impide tener por acreditado que el distrito de Turbo hubiera participado en la planeación conjunta con la CNSC y, en particular, que hubiera reportado la OPEC sobre la cual se estructuró la convocatoria.

    46. 12 Índice 19 de Samai.

  46. No puede perderse de vista que la acusación formulada por la parte demandante constituye una negación indefinida, esto es, la afirmación de que el distrito de Turbo no participó en la etapa de planeación ni reportó la OPEC, lo cual, conforme a las reglas de la carga de la prueba, trasladaba a las entidades demandadas el deber de acreditar que sí cumplieron con esas obligaciones13. Sin embargo, ninguna de ellas allegó elemento probatorio alguno encaminado a desvirtuar ese señalamiento, pese a haber sido expresamente requeridas para ello.
  47. En esas condiciones, se concluye que el Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018 fue expedido con infracción de normas superiores, en particular del artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el artículo 3 del Decreto 051 de 2018, pues no obra en el expediente prueba de que, antes de su suscripción, el distrito de Turbo hubiera participado en la planeación conjunta del concurso ni reportado la OPEC que sirvió de base para estructurar el proceso de selección.
  48. En consecuencia, la Sala declarará la nulidad del Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018 y se relevará del estudio de los demás reproches formulados contra ese acto, así como de los cargos dirigidos contra los acuerdos modificatorios.
  49. Comoquiera que la nulidad recae sobre el Acuerdo CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018, esa misma decisión se extenderá a los Acuerdos CNSC – 20191000002206 del 12 de marzo de 2019 y 0024 del 27 de febrero de 2020, en cuanto modificaron parcialmente el acto de convocatoria cuya validez ha quedado desvirtuada.

    50. Efectos en el tiempo de la decisión de nulidad

  50. Con el propósito de determinar el alcance temporal de la presente decisión, la Sala consultó la plataforma SIMO de la CNSC, específicamente la Consulta General de Listas de Elegibles14, en relación con el proceso de selección núm. 843 de 2018.
  51. De dicha consulta se advierte que, respecto de al menos dos de los empleos convocados en el marco de los acuerdos demandados, ya fueron conformados y adoptados los registros de elegibles: la Resolución 5045 del 3 de abril de 2023, referida al empleo de Comisario de Familia, Código 202, Grado 12, identificado con

    52. 13 «Sobre este aspecto han sido unánimes las jurisprudencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado al, considerar que las afirmaciones o negaciones indefinidas son aquellas que ni indirecta o implícitamente conllevan ninguna afirmación o negación opuesta: que no sólo son indeterminables en el tiempo y en el espacio, sino que, en la práctica, no son susceptibles de probar por medio alguno. En estos casos, de acuerdo a las reglas generales sobre la carga de la prueba, el fardo probatorio se invierte, correspondiéndole a la parte demandada probar el supuesto de hecho contrario». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 7 de octubre de 1992, radicado 4442.

    14 Disponible en https://bnle.cnsc.gov.co/bnle-listas/bnle-listas-consulta-general

    el código OPEC núm. 124906, y la Resolución 4745 de la misma fecha, correspondiente al empleo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 2, identificado con el código OPEC núm. 124897. Esta circunstancia torna necesario un pronunciamiento sobre la modulación de los efectos en el tiempo de la presente sentencia.

  52. En relación con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general, la jurisprudencia contenciosa administrativa ha precisado que, por regla general, la invalidez de la actuación tiene efectos retroactivos que se remontan al momento mismo en que nació a la vida jurídica; y que, excepcionalmente, tendrá efectos únicamente hacia el futuro frente a situaciones jurídicas consolidadas15.
  53. Tratándose de la nulidad de los acuerdos de convocatoria, esta Subsección ha considerado que la precitada excepción es aplicable a los casos en que ya se han consolidado listas de elegibles, habida cuenta que las personas que las conforman han adquirido derechos de carrera administrativa como resultado del concurso de méritos que se está declarando nulo16.
  54. En ese orden, los acuerdos demandados se presumieron válidos desde su expedición y, en dicho intervalo, produjeron efectos y tuvieron la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares y concretas que, de encontrarse consolidadas, no pueden ser alteradas en virtud del presente pronunciamiento.
  55. Así las cosas, en razón del principio de seguridad jurídica, la nulidad de los actos administrativos demandados solo puede afectar situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que al momento de proferirse el presente fallo se encuentren en debate ante la entidad estatal o ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

    56. Condena en costas

  56. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

    57. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 19 de abril de 2023, radicado 68001-2331-000-2008-00558-01 (54328).

    16 Véanse, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de junio de 2025, radicado 11001-0325-000-2021-00468-00 (2277-

    2021) y auto del 5 de junio de 2025, radicado 15001-2331-000-1995-15757-01 (0141-2007).

  57. En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado.
  58. En el caso concreto, se tiene que la demanda fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persigue el reconocimiento de derecho subjetivo alguno. Adicionalmente, no se advierte que la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal, toda vez que se plantearon cuestionamientos jurídicos contra el acto administrativo demandado que debieron ser analizados tanto al decidir la medida cautelar como en la sentencia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR la nulidad de los Acuerdos CNSC – 20181000007656 del 7 de diciembre de 2018 y CNSC – 20191000002206 del 12 de marzo de 2019, suscritos por la CNSC y el distrito de Turbo, así como del Acuerdo 0024 del 27 de febrero de 2020 emitido por la CNSC.

SEGUNDO. La presente decisión sólo puede afectar situaciones jurídicas no consolidadas.

TERCERO. NO CONDENAR en costas en el presente proceso.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y ARCHIVAR el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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