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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001032500020210053400 (2560-2021)
Demandante: Sindicato de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental-SINTRAMBIENTE-Subdirectiva Astrea
Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y municipio de Astrea
Temas: Concurso de méritos
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
1. Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por el Sindicato de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental-SINTRAMBIENTE-Subdirectiva Astrea contra la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y el municipio de Astrea.
ANTECEDENTES
La demanda
Las pretensiones
2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA1, el sindicato SINTRAMBIENTE, actuando por intermedio de apoderado, interpuso demanda en orden a que se anulen los siguientes actos: i) Resolución 2013 de febrero de 2014, «por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Astrea-Cesar»; y ii) Acuerdo CNSC-20191000004426 del 14 de mayo de 2019, «por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Astrea-Cesar-Convocatoria No. 1264 de 2019-Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena».
Normas violadas y concepto de violación
3. El demandante expresó que los actos acusados conculcaron el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 26, 29, 40 y 125 de la Constitución Política; 7 del Convenio
1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co
151 del OIT; 2.2.2.4.1, 2.2.2.4.6, 2.2.2.5.1, 2.2.2.6.1, 2.2.5.2.1 y 2.2.6.34 del Decreto
1083 de 2015; y 1 del Decreto 815 de 2018, conforme a los cargos formulados en la demanda.
4. Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos:
El MEFCL2 demandado se fundó en el Acuerdo Municipal 016 del 27 de octubre de 2014, que modificó y estableció la planta de personal del municipio de Astrea y determinó las funciones de sus dependencias, pero ese acuerdo fue anulado por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 16 de julio de 2015.
El municipio de Astrea incumplió el deber de actualizar el manual específico de funciones y competencias laborales establecido en la Resolución 2013 de febrero de 2014 antes de diseñar el certamen que derivó en la expedición del Acuerdo CNSC-20191000004426 del 14 de mayo de 2019, de ahí que no se atendió lo descrito en el inciso 3 del artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015.
En la expedición de la Resolución 2013 de febrero de 2014 no se respetó lo preceptuado por el artículo 15 de la Ley 909 de 2004, por cuanto:
No participó la Unidad de Personal de la entidad territorial durante la elaboración del manual de funciones y tampoco contó con la realización del estudio técnico que sustentara su expedición, en efecto, «no existen actas de reunión o registro documentales de mesas de concertación y deducción de funciones por áreas o procesos realizada con expertos técnicos de las áreas objeto de estudio considerados según la guía metodológica para la elaboración de mapas funcionales como los servidores públicos conocedores y con visión global del área o proceso objeto de análisis, pues no hay prueba de ello».
El acuerdo que convocó a concurso de méritos se expidió sin competencia porque el municipio de Astrea carecía de una Unidad o Comisión de Personal para diseñar y adelantar el certamen, pues a pesar de que en el acto administrativo se indicó que la etapa de planeación se surtió de forma conjunta con la alcaldía municipal del ente territorial, lo cierto es que no se convocó a ninguno de los miembros del cuerpo colegiado.
El ente territorial omitió socializar el manual de funciones con los empleados y el sindicato, desconociéndose el numeral 8 del artículo 8 del CPACA y el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015. Esta situación condujo a múltiples irregularidades en ofertas públicas de empleo3 de técnicos y
2 Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales.
profesionales4.
En efecto, hubo incongruencias entre los requisitos de experiencia laboral descritos en las mencionadas OPEC y lo reglamentado por el Decreto 1083 de 2015 que debía ser la base fundamental de elaboración del MEFCL, esto se extendió a los requisitos de estudios, experiencia y equivalencias determinadas en las OPEC que no fueron delimitadas en el MEFCL. En ese sentido y tal como se evidencia en el anexo acompañado con la demanda, se desconocieron los artículos 2.2.4.4 y 2.2.4.5.
Mediante el Decreto 815 de 2018 que modificó al Decreto 1083 de 2015 en lo concerniente a competencias comportamentales, se incluyeron y suprimieron algunas competencias. En consecuencia, al instante de suscripción del Acuerdo enjuiciado no se adicionaron las competencias agregadas ni se retiraron las que fueron suprimidas.
El Acuerdo opugnado no permitió que personas que se encontraban en provisionalidad participaran en igualdad de condiciones, afectando su derecho de acceder al ejercicio de cargos públicos.
Contestación de la demanda
5. La CNSC se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento a las siguientes razones:
Los MEFCL son responsabilidad de la entidad beneficiaria del concurso, de ahí que la CNSC no tiene competencia ni injerencia alguna en la adopción del mencionado acto administrativo, así como tampoco en sus modificaciones y actualizaciones. En ese sentido, los procesos de selección se llevan a cabo con fundamento a la OPEC reportada por la institución que es fiel copia del MEFCL, a su vez, la autoridad administrativa no tiene incidencia en las plantas de personal de la entidad beneficiaria del proceso de selección.
Las personas con designaciones en provisionalidad y los empleados con derechos de carrera administrativa podían inscribirse en igualdad de condiciones con todos los ciudadanos para aspirar a un cargo ofertado en la convocatoria.
6. El municipio de Astrea solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, en razón a que certificó a la CNSC que el MEFCL válido y actualizado para ofertar los empleos correspondía al nacido en el Acuerdo 016 de 2014 adoptado a través de la Resolución 2013. Además, formuló la excepción de ineptitud de la demanda.
4 Sobre el particular, el actor señaló las siguientes OPEC: i) técnico operativo, Nivel Técnico, Código 314, Grado 02, OPEC 75454; ii) técnico operativo, Nivel Técnico, Código 314, Grado 02, OPEC 75436; iii) técnico operativo, Nivel Técnico, Código 314, Grado 02, OPEC 75333; iv) celador, Nivel Asistencial, Código 477, Grado 03 OPEC 75469; iv) profesional universitario, nivel profesional, Código 219, Grado 01, OPEC 75226.
TRÁMITE EN ÚNICA INSTANCIA
- Admisión, medida cautelar y sentencia anticipada
- Alegatos de conclusión
- Ministerio Público
7. Por auto del 26 de octubre de 2023, se admitió la demanda.
8. Mediante providencia del 6 de febrero de 2024, se negó la solicitud de medida cautelar presentada por la actora.
9. Mediante auto del 31 de julio de 2025, el despacho evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA. En consecuencia, se dispuso: a) negar la excepción de ineptitud de la demanda; b) prescindir de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 ibidem; c) resolver sobre las pruebas aportadas y solicitadas; d) fijar el litigio; e) correr traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto, respectivamente.
10. La parte accionante, la CNSC y el municipio de Astrea reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación.
11. El agente del Ministerio Público no rindió concepto.
12. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes:
CONSIDERACIONES
Cuestión previa - Coadyuvancias
13. De conformidad con el artículo 223 del CPACA, «en los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado».
14. Al respecto, la jurisprudencia ha precisado que, para los casos en que no se lleva a cabo dicha diligencia, el plazo corre hasta cuando «la providencia que imprime el trámite de sentencia anticipada y, por ende, prescinde de la celebración de la audiencia inicial dentro de un proceso, quede en firme, pues es claro que sólo hasta
que dicha decisión se profiere es que las partes y demás interesados en el asunto se enteran de que la referida audiencia no tendrá lugar en ese proceso».5
15. De acuerdo con lo anterior, se rechazarán las solicitudes de coadyuvancia de la parte demandada presentadas por los señores Renato Andrés Ribón Romero, María del Pilar González Iguarán, Carmen Adriana Sequea Peña, Fernando Estrella Sánchez, Elvia Lucía Puello Madrid, Gerson Yesit Jaimes Urbina, Claudia Mejía Gutiérrez, Esneider Leonardo Viloria Lenguas, Juan José Nuñez González, Patricia Vasco Gutiérrez6, teniendo en cuenta que fueron presentadas con posterioridad al auto del 24 de octubre de 2025, que impartió trámite de sentencia anticipada.
Problema jurídico
16. Le corresponde a la Sala determinar si los actos acusados quebrantaron el ordenamiento superior, conforme a los cargos de nulidad expuestos por el accionante.
Texto de los actos demandados
17. Es preciso aclarar que no se transcribirán integralmente los actos enjuiciados en razón a su extensión. En consecuencia, únicamente se citarán los apartes relevantes al sub lite, cuyo tenor es el siguiente:
Resolución No. 2013
Por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Astrea-Cesar.
El alcalde Municipal de Astrea - Cesar en ejercicio de las facultades, en especial las que le confiere los artículos 315 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 909 de 2005, la Ley 136 de 1996, objeto de modificación mediante la ley 1551 de 2012, el Decreto 785 de 2005 y la Circular Comisión Nacional del Servicio Civil 09 de 2011.
[…]
CONSIDERANDO DECRETA:
Artículo 1°.- Adopción. Adoptar el presente manual de funciones, requisitos específicos y de competencias laborales para los diferentes empleos públicos de la Alcaldía Municipal de Astrea - Cesar cuyas funciones deberán ser cumplidas por los funcionarios con criterios de eficacia y de efectividad en orden al logro de la misión, objetivos y funciones que la ley y los reglamentos le señalan. […]
5 Ver las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) del 22 de mayo de 2025, radicado 11001-03-24-000-2025-00086-00; ii) del 14 de enero de 2025, radicado 11001-03-28-000-2024-00126-00; y iii) del 19 de enero
de 2024, radiado 11001-03-28-000-2023-00063-00.
6 Solicitudes visibles en el archivo titulado «59_110010325000202100534002MemorialWeb2025822211551», índice 61, 62 y 73 de Samai.
ACUERDO No. CNSC- 20191000004426 DEL 14-05-2019
"Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección para proveer definitivamente los empleos pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ASTREA-CESAR-Convocatoria No. 1264 de 2019-Territorial
Boyacá, Cesar y Magdalena””
LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-CNSC
En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 130 de la Constitución Política, en los artículos 11,12 y 30 de la Ley 909 de 2004 y en los artículos 2.2.6.1 y 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015, y
[…]
[…]
ACUERDA:
ARTÍCULO 1. CONVOCATORIA. Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva QUINCE (15) empleos, con VEINTIÚN (21) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ASTREA - CESAR, que se identificará como "Convocatoria No. 1264 de 2019-Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena".
PARÁGRAFO: Hace parte integral del presente Acuerdo, el ANEXO que contiene de manera detallada las Especificaciones Técnicas de cada una de las etapas del proceso de selección. El Acuerdo y su ANEXO son normas reguladoras del proceso de selección y obligan tanto a la entidad objeto del mismo, a la CNSC, o Institución de Educación Superior que lo desarrolle, como a los participantes inscritos.
ARTÍCULO 2. ENTIDAD RESPONSABLE. El Proceso de Selección por mérito que se desarrollará para proveer QUINCE (15) empleos, con VEINTIÚN (21) vacantes pertenecientes al Sistema General de •Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE ASTREA - CESAR correspondientes a los niveles Profesional, Técnico y Asistencial, estará bajo la directa responsabilidad de la CNSC, quien en virtud de sus competencias legales podrá suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar las diferentes fases con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por la misma CNSC para realizar este tipo de procesos, conforme lo reglado en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004.
Generalidades del sistema de carrera administrativa
18. El artículo 125 de la Constitución Política estableció que, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Igualmente, se dispuso que los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
19. Por su parte, la Ley 909 de 2004 reguló la carrera administrativa como un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto la eficiencia de la administración pública. A su vez, entronizó el principio del mérito como garante de
transparencia, objetividad e igualdad para el acceso, permanencia y ascenso en el servicio público.
20. Asimismo, el Título 6 del Decreto 1083 de 2015, «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública», compila la reglamentación expedida en materia de procesos de selección o concursos. En especial, se destaca el desarrollo de los siguientes ejes: i) competencia; ii) fases; iii) convocatoria; iv) inscripciones; v) listados de admitidos y no admitidos; vi) pruebas o instrumentos de selección; vii) reclamaciones en las diferentes fases; viii) listas de elegibles; ix) período de prueba; x) Oferta Pública de Empleos de Carrera-OPEC.
El caso concreto. Análisis de los cargos de nulidad
21. El actor sostuvo que en la expedición de la Resolución 2013 de febrero de 2014 no participó la Unidad de Personal de la entidad territorial durante la elaboración del manual de funciones y tampoco contó con la realización del estudio técnico que sustentara su expedición, pues a juicio del sujeto procesal «no existen actas de reunión o registro documentales de mesas de concertación y deducción de funciones por áreas o procesos realizada con expertos técnicos de las áreas objeto de estudio considerados según la guía metodológica para la elaboración de mapas funcionales como los servidores públicos conocedores y con visión global del área o proceso objeto de análisis, pues no hay prueba de ello».
22. En primer término, es necesario aclarar que, si bien en la contestación de la demanda del ente territorial beneficiario del concurso señaló que el MEFCL que sirvió de fundamento para la elaboración del proceso de selección es el Acuerdo 016 del 27 de octubre de 2014, lo cierto es que el acto administrativo que adoptó el MEFCL corresponde a la Resolución 2013 de febrero de 2014, es decir, que su expedición fue anterior al mencionado acuerdo, por lo que no pudo haberse sustentado en este. En efecto, la CSNC aportó con su contestación de la demanda el MEFCL reportado por el municipio de Astrea que fue la Resolución 2013 de febrero de 2014.
23. Es cierto que el Acuerdo 16 del 27 de octubre de 2014 «por el cual se modifica y establece la planta de personal de la administración municipal de Astrea Cesar y se señalan funciones de sus dependencias», expedido por el Concejo Municipal, fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante la sentencia adoptada el 16 de julio de 2015.
24. Sin embargo, el Acuerdo 16 del 27 de octubre de 2014 es un acto administrativo posterior a la Resolución 2013 de febrero de 2014, de manera que la etapa de formación de éstos se surtió con actuaciones administrativas independientes y el ente territorial reportó a la CNSC que el MEFCL vigente era la Resolución 2013 de febrero de 2014.
25. Por otra parte, a efectos de desarrollar el cargo propuesto por el accionante se resalta que para los estudios relativos a la elaboración, actualización, modificación o adición del MEFCL, es cierto que el artículo 15 de la Ley 909 de 2004 atribuyó a las unidades de personal la función de «elaborar los proyectos de plantas de personal, así como los manuales de funciones y requisitos, de conformidad con las normas vigentes, para lo cual podrán contar con la asesoría del Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o privadas, o de firmas especializadas o profesionales en administración pública».
26. Asimismo, de acuerdo a lo contemplado por el artículo 53 de la misma regulación, se otorgaron facultades extraordinarias al presidente de la República para establecer, entre otras cosas: i) el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial que deban regirse por la presente ley; ii) el sistema de funciones y requisitos aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial que deban regirse por la presente ley, con excepción del Congreso de la República.
27. En virtud de lo anterior, se expidió el Decreto Ley 785 de 2005 «por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004».
28. La regulación citada dispone en el artículo 2 del Decreto Ley 785 de 2005 «las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por las autoridades competentes para crearlos, con sujeción a lo previsto en el presente decreto-ley y a los que establezca el Gobierno Nacional, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en leyes especiales».
29. A su vez, el primero inciso del artículo 32 ibidem sobre la expedición del MEFCL determinó que «la adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante acto administrativo de la autoridad competente con sujeción a las disposiciones del presente decreto».
30. Igualmente, la citada disposición exige para la expedición del MEFCL lo siguiente:
i) el establecimiento de las plantas de personal y las modificaciones a éstas requerirán, en todo caso, de la presentación del respectivo proyecto de manual específico de funciones y de requisitos; ii) la unidad de personal de cada organismo o la que haga sus veces debe llevar a cabo los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos.
31. De ahí que, conforme lo sostuvo el actor, la expedición de los actos administrativos que tengan por objeto crear, actualizar, adicionar o modificar el
MEFCL debe desarrollar una etapa previa en la cual las unidades de personal de las autoridades administrativas realicen el estudio que justifique el contenido del acto y el cumplimiento de las disposiciones que gobiernan la materia.
32. Por lo tanto, la realización del comentado estudio es un requisito de validez de los MEFCL y su incumplimiento tiene la aptitud de viciar de nulidad el acto administrativo que lo contenga.
33. Tal entendimiento ha sido expuesto por la corporación. Al respecto, consideró que «se requiere como requisito de validez de la adopción, actualización o modificación del manual específico de funciones de los entes territoriales, un estudio previo adelantado por la unidad de personal o quien haga sus veces».7
34. Ahora bien, el estudio exigido para elaborar o modificar el MEFCL es diferente al requerido para reformar la planta del personal. Frente a éste, el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 [modificado por el artículo 227 del Decreto Ley 19 de 2012], contempló que el estudio técnico o justificación de la reforma debe surtirse de acuerdo con las directrices del DAFP8 y de la ESAP9, atendiendo la metodología creada por la primera institución.
35. Por cierto, la Resolución 2013 de febrero de 2014, «por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Astrea-Cesar», es un acto administrativo en el que el ente territorial plasmó su voluntad de expedir un nuevo MEFCL de la Alcaldía Municipal aplicable a sus empleados.
36. De esa manera, el artículo 1 dispuso «adoptar el presente manual de funciones, requisitos específicos y de competencias laborales para los diferentes empleos públicos de la Alcaldía Municipal de Astrea-Cesar cuyas funciones deberán ser cumplidas por los funcionarios con criterios de eficacia y de efectividad en orden al logro de la misión, objetivos y funciones que la ley y los reglamentos le señalan». Asimismo, el artículo 2 señaló que «las funciones, los requisitos específicos y las competencias, que se establecen en la presente Resolución, regirán para los diferentes empleos pertenecientes de la Alcaldía Municipal de Astrea-Cesar»; el artículo 3 definió la misión, visión, plan estratégico, valores y funciones generales de la alcaldía municipal del ente territorial; el artículo 4 señaló la estructura organizacional de la alcaldía municipal del ente territorial; el artículo 5 indicó las funciones, competencias, evidencias y requisitos de formación académica y experiencias de los empleos; el artículo 6 contempló las equivalencias entre estudios y experiencia; el artículo 8 precisó las competencias comunes de los
7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2022, radicado: 68001-23-33-000-2018-00695-01 (1499-2021).
8 Departamento Administrativo de la Función Pública.
9 Escuela Superior de Administración Pública.
empleos; el artículo 9 detalló las competencias comportamentales por nivel jerárquico de los empleos.
37. Asimismo, los demás artículos especificaron reglas relativas a: i) la obligación del secretario de despacho de la Secretaría General y de Gobierno de entregar a cada funcionario copia de las funciones y competencias determinadas en el MEFCL a cada empleado al momento de su posesión o cuando sea éste sea ubicado en otra área o dependencia que implique cambio de funciones o cuando por la adopción o modificación del MEFCL se afecten las establecidas para los empleos; ii) requisitos especiales para cuando para el ejercicio de un empleo se exija una profesión, arte u oficio debidamente reglamentado, la posesión de grados, títulos, licencias, matrículas o autorizaciones previstas en las leyes o en sus reglamentos no podrá ser compensada por experiencia u otras calidades, salvo cuando las leyes así lo establezcan; iii) en la convocatorias a concurso para la provisión de cargos se indicará las disciplinas académicas requeridas para el desempeño del cargo.
38. Por lo anterior, es claro que la Resolución 2013 de febrero de 2014 adoptó un nuevo manual de funciones de la alcaldía municipal de Astrea y, por lo tanto, su expedición debía estar precedida del estudio técnico que ordenan la Ley 909 de 2004 y el Decreto Ley 785 de 2005.
39. Esta instancia a través de providencia adoptada el 31 de julio de 2025 solicitó al ente territorial la remisión de documentos que constataran la conformación de la Unidad o Comisión de Personal y el estudio técnico que precedió la expedición del MEFCL que sirvió de base a la convocatoria enjuiciada.
40. El Área de Talento Humano de la Secretaría de Gobierno y Asuntos Administrativos del ente territorial dando cumplimiento al requerimiento probatorio, el 25 de agosto de 2025 certificó10 que «una vez revisados los archivos de la administración municipal, no se encuentran estudios técnicos que sustenten la actualización del manual de funciones empleado para el concurso de méritos».
41. La anterior respuesta evidencia que no se conformó la Unidad de Personal en el municipio de Astrea que llevara a cabo el estudio para la elaboración del MEFCL que se adoptó a través de la Resolución 2013 de febrero de 2014, es decir, no se realizó ningún estudio previo a la expedición del acto administrativo.
42. Ahora bien, aunque el estudio no requiere adelantar una formalidad específica o metodología determinada, los actos previos a la expedición del manual o las consideraciones de este documento sí deben dar cuenta de los análisis efectuados por la unidad de personal o quien haga sus veces. Al respecto, esta Subsección puntualizó lo siguiente:
10 Certificación visible en el folio 8 del archivo titulado «062_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTAREQUERIMIE», índice 63 de Samai.
Ahora bien, como el estudio exigido no requiere observar alguna formalidad específica o metodología determinada se hace necesario establecer si de las consideraciones del acto administrativo demandado se puede inferir el cumplimiento de este requisito; sin embargo se advierte inicialmente, que el órgano competente para efectuarlo es la unidad de personal o quien haga sus veces, por lo que en el caso sub lite esta unidad no lo realizó, primer requisito incumplido por el Departamento. 11
43. Nótese que en las consideraciones expuestas por el ente territorial en el acto administrativo que adoptó el MEFCL se precisó lo que a continuación se señala:
Que el manual de funciones es un instrumento de la administración del talento humano que establece la identificación, las funciones, las competencias y los requisitos exigidos para el desempeño de los empleos que conforman la planta de personal.
Que el manual de funciones y competencias Laborales de la Alcaldía Municipal de Astrea Cesar es el instrumento para la gestión de todos procesos a su cargo, la inducción de nuevos funcionarios, capacitación, entrenamientos en los puestos de trabajo y evaluación del desempeño con el objeto de generar en los miembros de la entidad compromiso con el ejercicio eficiente de los empleos, entregándoles la información básica sobre los mismos como soporte para la planeación e implementación de medidas de mejoramiento continuo.
44. Conforme a lo observado, el acto administrativo señala la motivación y razones por las que se debía adoptar el MEFCL sustentado en la necesidad de contar con un instrumento para la inducción de los empleados, su capacitación, entrenamiento y evaluación de desempeño; sin embargo, no es posible determinar la justificación de los empleos, esto es: a) identificación; b) propósito principal; c) funciones esenciales; d) criterios de desempeño; e) conocimientos básicos o esenciales; f) evidencias requeridas; y g) requisitos de estudio y experiencia.
45. La corporación ha sostenido que la necesidad de un estudio previo a la adopción o ajuste del MEFCL se justifica en razones del buen servicio. Al respecto se explicó:
Ciertamente esta exigencia previa encuentra sustento en razones de buen servicio, por cuanto no puede quedar simplemente al capricho o arbitrio del funcionario competente, el establecimiento de los requisitos de conocimiento o experiencia para los distintos cargos de la planta de personal o los cambios que se realizan a los mismos, así como, las modificaciones relacionadas con las responsabilidades o funciones, sino que el ejercicio de esta competencia debe orientarse en los principios de la función pública y en la prestación del buen servicio público.12
46. Por lo tanto, es fundamental la realización del estudio previo en tanto no es dable que su expedición derive del capricho o arbitrio del funcionario competente.
11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2022, radicado: 68001-23-33-000-2018-00695-01 (1499-2021).
12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2022, radicado: 68001-23-33-000-2018-00695-01 (1499-2021).
47. En un caso con contornos similares al presente en el cual se concluyó que el MEFCL opugnado incurrió en la irregularidad expuesta, la Sala señaló:
Ahora, la jurisprudencia y la doctrina, han señalado de manera reiterada que, en virtud de los principios constitucionales de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal13 y de eficacia de la función administrativa 14, las irregularidades formales que no tengan trascendencia en los derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, pueden ser subsanadas y no implican necesariamente la anulación del acto15.
Sin embargo, en este caso no se estima procedente el saneamiento de la omisión advertida pues la exigencia de un estudio previo a la adopción y ajustes del manual específico de funciones encuentra sustento en razones de buen servicio, permitiendo descartar las decisiones caprichosas que puedan tomarse al momento de establecer el perfil del cargo, su contenido funcional y los requisitos de estudio y experiencia de acuerdo con los núcleos básicos de conocimiento.16
48. El anterior lineamiento jurisprudencial resulta aplicable al asunto, pues no llevar a cabo los estudios para la adopción del MEFCL implica el desconocimiento de lo preceptuado por los artículos 15 de la Ley 909 de 2004 y 32 del Decreto Ley 785 de 2005. Por lo tanto, esta irregularidad conduce a la anulación de la Resolución 2013 de febrero de 2014, «por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Astrea-Cesar».
49. Ahora bien, es necesario diferir los efectos de la nulidad del acto administrativo, para lo cual se otorgará un término razonable de seis meses, dentro de los cuales el municipio de Astrea deberá expedir, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, un nuevo acto administrativo contentivo del manual de funciones y competencias laborales del ente territorial, siempre y cuando para la fecha de expedición de esta sentencia no se hubiera proferido un MEFCL ajustado a derecho.
50. Por otra parte, sobre el impacto de las irregularidades del MEFCL en la convocatoria, la corporación ha sostenido que la convocatoria y el MEFCL no conforman un acto complejo y, en ese sentido, que las irregularidades endilgadas al segundo no implican la invalidez del proceso de selección.17 Es decir, que los defectos de dicho acto administrativo no se comunican indefectiblemente al concurso y, por lo tanto, la nulidad del MEFCL no conduce a la del acto de convocatoria.
13 Artículo 228 de la Constitución Política.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 18 de enero de 1994, rad. 2779 y en la doctrina: Cfr. MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ y DANIEL POSSE VELÁSQUEZ, op. cit., p. 87 y LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, Manual del acto administrativo, 7.ª ed., Bogotá: Librería Ediciones del Profesional, 2016, pp. 551-552. Tesis que fue reiterada por esta Subsección en sentencias del 3 de junio de 2021, radicado: 11001-03-25-000-2018-01551-00(5060-18) y del 14 de octubre de 2021, radicado: 11001032500020180030200 (1046-2018), entre otras.
16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de noviembre de 2024, radicado11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado.
17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2023, radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021).
51. La posición ha sido reiterada por la Sección Segunda de la corporación en múltiples sentencias, entre éstas se destacan:
| Fecha | Sala | Tesis |
29 de junio de 202318 | Subsección A | No puede predicarse la existencia de un acto administrativo complejo entre los manuales de funciones y la convocatoria al concurso de méritos, ya que no tienen unidad de contenido ni de fin. De modo que, contrario a lo afirmado por la parte actora, no es posible sostener que la ilegalidad del manual se comunica indefectiblemente al proceso de selección y mucho menos que la nulidad del primero conduzca a la del segundo. |
14 de noviembre de 202419 | Subsección A | Al no conformar un acto complejo, la eventual ilegalidad de los decretos municipales sobre el manual específico de funciones y competencias laborales no puede conllevar por sí mismo a la declaración de nulidad de los acuerdos proferidos por la Comisión para el concurso de méritos de carrera administrativa de dicho ente territorial. |
| 21 de agosto de 202520 | Subsección B | No se configura un acto administrativo |
| complejo entre los manuales de funciones y | ||
| la convocatoria al concurso de méritos, pues | ||
| no concurren los requisitos de unidad de | ||
| finalidad u objeto, de contenido ni de | ||
| interdependencia. Si bien los manuales de | ||
| funciones son piezas relevantes para | ||
| 2 de septiembre de 202521 | Subsección B | estructurar la OPEC y diseñar las pruebas del concurso, su alcance es más amplio, ya que |
| sirven como referencia para otras formas de | ||
| provisión de cargos y para el ejercicio general | ||
| de las funciones públicas, de conformidad con | ||
| el artículo 122 de la Constitución. | ||
52. Si bien el acto administrativo que crea, actualiza, adiciona o modifica el manual de funciones es independiente y autónomo de la decisión administrativa que convoca a concurso de méritos, lo cierto es que el MEFCL no solamente genera impacto en la provisión de empleos o en la configuración y estructura de la autoridad administrativa, dado que el MEFCL de cara al concurso de méritos tiene una trascendencia directa, pues la elaboración del proceso de selección, la OPEC22 y los mecanismos de evaluación de los participantes se fundamentan en éste.
18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2023, radicado: 11001-03-25-000-2019-00447-00 (3314-2019).
19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de noviembre de 2024, radicado: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado.
20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de agosto de 2025, radicado: 11001-03-25-000-2020-00194-00 (0195-2020).
21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de septiembre de 2025, radicado: 11001-03-25-000-2020-01045-00 (3337-2020).
22 Oferta Pública de Empleos de Carrera Administrativa.
53. El artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015 dispuso que los jefes de personal deben adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y competencias laborales.
54. Igualmente, el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015 contempló que «los jefes de personal o quienes hagan sus veces, en las entidades pertenecientes a los sistemas general de carrera y especifico o especial de origen legal vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberán reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el aplicativo Oferta Pública de Empleos de Carrera-OPEC de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad y lineamientos que esta establezca».
55. De esa manera, el reporte de la OPEC es responsabilidad del jefe de personal de la entidad pública que debe cumplir el deber en los tiempos y parámetros que considere la CNSC23.
56. Además, la referida disposición señaló que «las entidades deben participar con la Comisión Nacional del Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica del concurso de méritos».
57. Nótese que la entidad beneficiaria del proceso de selección participa en la fase de planeación para surtir actividades que se encuentran en la órbita de la cooperación interinstitucional para la consecución de los fines del Estado, tales como la entrega del MEFCL, el estudio de las cargas de personal, el listado de las vacantes a ofertar o el suministro de la OPEC que corresponden a la planeación y concertación entre la institución beneficiaria del certamen con la CNSC. Es decir, las autoridades administrativas deben colaborar y concertar actuaciones en los aspectos que se interrelacionen.24
58. Así, la Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 2019 sostuvo que el ejercicio de las funciones de cada órgano debe llevarse a cabo con atención a los deberes de colaboración armónica y de forma coordinada, observando los principios que gobiernan la función administrativa.
59. Dicho lo anterior, la Sala ha evidenciado la relevancia de un manual de funciones, bajo el entendido de que es «una herramienta de gestión del empleo que establece las responsabilidades, labores y facultades propias de cada cargo que compone la planta de personal, al igual que las exigencias para su desempeño, las cuales están referidas a conocimientos, experiencia y otros factores con los que se miden las aptitudes requeridas para ocupar un determinado empleo».
23 Su competencia en esta materia deviene del citado artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015 y de lo dispuesto en los artículos 11 (literales a y h) y 29 (parágrafo) de la Ley 909 de 2004.
24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de agosto de 2021, radicado11001-03-25-000-2018-01702-00 (5952-2018).
25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, radicado 11001-03-25-000-2019-00084-00 (0351-2019).
60. En consecuencia, el MEFCL es relevante para la configuración y diseño de las convocatorias a concurso de méritos, porque, como se destacó en párrafos anteriores, dicho acto administrativo conduce a la realización de la OPEC y los mecanismos de evaluación de los aspirantes.
61. Ciertamente, esta corporación ha expresado que el suministro de la OPEC a la CNSC es un elemento indispensable para impulsar los concursos y es un reflejo de la colaboración y coordinación en la etapa de planeación, pues «la información que se consolida en la oferta es la que permite conocer cuáles son los perfiles requeridos para los empleos por proveer mediante el concurso de méritos. De esta manera, si no se contara con ella, el certamen no podría llevarse a cabo».26
62. Lo anterior conduce a que el Acuerdo CNSC-20191000004426 del 14 de mayo de 2019 deba retirarse del ordenamiento jurídico, ya que, se fundamentó en un MEFCL ilegal, esto es sin contar con el estudio previo que es el insumo fundamental del MEFCL, por lo que su ausencia también vicia de nulidad la convocatoria, en tanto la CSNC ofertó a concurso de méritos empleos sin tener certeza de la pertinencia o corrección de los requisitos de estudio, experiencia, equivalencias, cargas de trabajo, funciones y competencias.
63. Por ende, las autoridades administrativas accionadas se apartaron de los principios de economía y eficacia, en tanto realizaron un proceso de selección para proveer unos empleos con unos perfiles que no se habían diseñado conforme a las reglas de idoneidad técnica prevista por el ordenamiento, lo cual conduce a que la falencia también repercuta en la correcta ejecución de la función pública y en la calidad del servicio prestado a la sociedad, pues justamente el empleo público «es el núcleo básico de la estructura de la función pública»27 y se entiende como «el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado».28
64. De ahí que la ausencia del estudio técnico para la expedición del MEFCL del municipio de Astrea impedía que se convocara a un proceso de selección, pues los perfiles de los cargos ofertados no se habían estructurado conforme al análisis requerido por el legislador para verificar las necesidades de la administración, de cara a la misión institucional y la demandada del servicio por parte de la comunidad.
26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de dos 2022, radicado: 11001-03-25-000-2018-01717-00 (6225-2018) y 11001-03-25-000-2018-00475-00 (1846-2018).
27 Artículo 19 de la Ley 909 de 2004.
28 Artículo 19 de la Ley 909 de 2004.
65. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, 29 se precisa que los efectos de la nulidad declarada en la presente providencia son de carácter ex tunc, es decir, retroactivos. Sin embargo, téngase en cuenta que la Resolución 2013 de febrero de 2014 y el Acuerdo CNSC-20191000004426 del 14 de mayo de 2019 se presumieron válidos desde su expedición. En dicho intervalo produjeron efectos y tuvieron la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas particulares y concretas que, estando consolidadas, por lo que no pueden alterarse en virtud de este pronunciamiento.
66. Así las cosas, en razón del principio de seguridad jurídica, la nulidad de los actos administrativos mencionados sólo puede afectar situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que al momento de proferirse el fallo se debatían o son susceptibles de debatirse ante la entidad estatal o la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Condena en costas
67. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.
68. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero. Rechazar las solicitudes de coadyuvancia de la parte demandada presentadas por los señores Renato Andrés Ribón Romero, María del Pilar González Iguarán, Carmen Adriana Sequea Peña, Fernando Estrella Sánchez, Elvia Lucía Puello Madrid, Gerson Yesit Jaimes Urbina, Claudia Mejía Gutiérrez, Esneider Leonardo Viloria Lenguas, Juan José Nuñez González, Patricia Vasco Gutiérrez, según lo explicado en las consideraciones.
Segundo. Declarar la nulidad de la Resolución 2013 de febrero de 2014, «por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Astrea-Cesar», conforme a lo dicho en la motivación.
29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 4 de julio de 2019. Expediente. 11001-03-25-000-2013-00369-00 (0793-2013) CP William Hernández Gómez, igualmente, la sentencia con fecha de 27 de abril de 2017. Expediente: 11001-03-25-000-2013-01087-00 (2512-2013) CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Así mismo, el fallo T-121/16 de la Corte Constitucional, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
La declaración de nulidad del acto administrativo únicamente tendrá efectos a partir de los seis meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, término dentro del cual el municipio de Astrea deberá expedir, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, un nuevo acto administrativo contentivo del manual de funciones y competencias laborales de ese ente territorial, siempre y cuando para la fecha de expedición de esta sentencia no se hubiera proferido un MEFCL ajustado a derecho.
Tercero. Declarar la nulidad del Acuerdo CNSC-20191000004426 del 14 de mayo de 2019, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta decisión.
Cuarto. La presente decisión sólo puede afectar situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que al momento de proferirse el fallo se debatían o son susceptibles de debatirse ante la entidad estatal o la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Quinto. Sin condena en costas en esta instancia.
Sexto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Consejero de Estado
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Consejero de Estado Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.
