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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00331-00 (1772-2021)
Demandante: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó
Demandado: Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó
Tema: Falta de competencia de las entidades públicas para regular, modificar o adicionar las prestaciones sociales establecidas por el legislador.
Decisión: Declarar la nulidad de los actos demandados.
La Sala decide la demanda de nulidad parcial interpuesta contra las Resoluciones 2698 del 30 de diciembre de 2009, 1615 del 17 de diciembre de 2014 y 1330 del 10 de octubre de 2019, expedidas por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (en adelante CODECHOCÓ).
- ANTECEDENTES
- CONSIDERACIONES
Disposiciones demandadas
CODECHOCÓ pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos propios:
El literal h) del artículo 1 de la Resolución 2698 del 30 de diciembre de 20091 que dispuso:
«Artículo primero. Dar por terminada la concertación de condiciones laborales entre CODECHOCÓ y SINTRAMBIENTE correspondiente a los años 2010 y 2011 y acceder a las siguientes peticiones de SINTRAMBIENTE subdirectiva de Quibdó, así:
[…]
Capítulo IV. Bienestar Social.
h) La administración de CODECHOCÓ adquirirá una póliza colectiva de seguro de vida para los empleados de planta de la entidad que tenga un amparo mínimo de 30 millones de pesos por muerte del empleado y para lo cual cada afiliado a Sintrambiente aportará tres mil pesos (3.000.oo) que serán descontados del aporte mensual a SINTRAMBIENTE».
1 «Por la cual se da por terminada la concertación de condiciones laborales entre la administración de CODECHOCÓ y SINTRAMBIENTE Subdirectiva de Quibdó y se toman decisiones».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
El literal k) del artículo 1 de la Resolución 1615 del 17 de diciembre de 20142 que estableció:
«ARTÍCULO PRIMERO: Acójase los siguientes acuerdos del acta de acuerdo de la negociación colectiva entre la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó-CODECHOCÓ y el Sindicato de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental SINTRAMBIENTE Subdirectiva Quibdó.
[…]
k. CODECHOCÓ seguirá reconociendo el seguro de vida a los empleados de acuerdo a la negociación anterior.
Para la vigencia de 2015 CODECHOCÓ incluirá en el presupuesto proyectado en el mes de octubre de 2014, que empezará a regir el 1 de enero del mismo año».
El artículo 9 de la Resolución 1330 del 10 de octubre de 20193 que ordenó:
«ARTÍCULO 9: PÓLIZA COLECTIVA DE SEGURO DE VIDA: CODECHOCÓ en
cumplimiento del literal “h” de la Resolución 2698 de 2009, continuará adquiriendo la póliza colectiva de seguro de vida que tenga un amparo mínimo de TREINTA MILLONES DE PESOS ($30.000.000) por cada funcionario de planta de la corporación, sin que ello implique contribución alguna por parte de los empleados, sean sindicalizados o no.
Parágrafo: La póliza colectiva de seguro de vida será adquirida por CODECHOCÓ en los primeros tres (3) meses de cada vigencia fiscal».
Concepto de la violación
La parte actora sostuvo que los actos demandados fueron expedidos sin competencia y con infracción de las normas en que debían fundarse; específicamente, adujo el desconocimiento de los artículos 6 y 55 de la Constitución Política, así como de los artículos 46 a 49 y 73 a 78 de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior por cuanto no existe una norma legal que le confiera la facultad expresa para adquirir un seguro de vida colectivo en favor de sus empleados como beneficio adicional a las prestaciones sociales previstas en el sistema de seguridad social.
En ese sentido, puso de presente que la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto del 27 de noviembre de 20174, determinó que las entidades públicas no podían adquirir seguro de vida colectivo para sus empleados como un beneficio adicional a los establecidos en la ley. Esto, por cuanto el riesgo de muerte es un asunto amparado por la Seguridad Social, por lo que solo el legislador y el gobierno nacional pueden establecer el alcance de la protección de este régimen.
2 «Por medio de la cual se acoge acta de acuerdo de negociaciones colectivas entre SINTRAMBIENTE y la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó-CODECHOCÓ».
3 «Por medio de la cual se acoge acta de acuerdo de negociación colectiva entre la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó – CODECHOCÓ y el Sindicato de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental – SINTRAMBIENTE – SUBDIRECTIVA QUIBDÓ».
4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 0096 del 27 de noviembre de 2017, rad. (2344), C.P. Édgar González López.
Trámite en única instancia
El 27 de enero de 2022, se admitió la demanda y se ordenó vincular como tercero interesado al Sindicato de Trabajadores del Sistema Nacional Ambiental (en adelante SINTRAMBIENTE) – Subdirectiva Quibdó. No obstante, esa organización no emitió pronunciamiento alguno durante el traslado de la demanda.
Mediante auto del 30 de noviembre de 2023, se dispuso el trámite de sentencia anticipada, en los términos del artículo 182A del CPACA, al advertirse la concurrencia de las causales previstas en los literales a) y b) del numeral 1 de dicha disposición. En consecuencia, se resolvió sobre el decreto de pruebas y se fijó el litigio. Posteriormente, en providencia del 4 de mayo de 2023, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.
Alegatos de conclusión
CODECHOCÓ reiteró los argumentos expuestos en la demanda. En este sentido, adujo que los actos que reconocieron el seguro de vida colectivo fueron expedidos sin sustento legal, pues no existe ninguna norma que otorgue esa competencia a la entidad para reconocer dicha garantía a sus trabajadores.
SINTRAMBIENTE defendió la legalidad de los actos administrativos demandados por cuanto considera que tienen un origen legítimo, derivado de los acuerdos que esa organización pactó con CODECHOCÓ, en ejercicio del derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política. Afirmó que las resoluciones controvertidas fueron necesarias para implementar acuerdos válidamente alcanzados y su expedición es obligatoria para la Administración, conforme lo dispone el artículo 14 del Decreto 160 de 2014.
Explicó que el seguro de vida colectivo no constituye una prestación social ni sustituye o duplica la cobertura del Sistema General de Seguridad Social. En su criterio, esta prerrogativa se trata de una mejora a las condiciones de empleo, materia expresamente negociable conforme al artículo 5 del Decreto 160 de 2014.
Finalmente, invocó los principios de buena fe y seguridad jurídica para indicar que los acuerdos se han mantenido vigentes por más de una década y han generado expectativas legítimas en los trabajadores. Alegó que resulta contrario al principio de buena fe que la propia entidad que negoció, aceptó y ejecutó los acuerdos pretenda desconocerlos mediante una acción de nulidad, lo cual también considera vulnera los estándares internacionales que la OIT5 ha establecido en el marco de cumplimiento de los acuerdos colectivos.
El Ministerio Público guardó silencio.
5 Organización Internacional del Trabajo.
Competencia
De conformidad con lo previsto en el artículo 149 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden. A su vez, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales.
Problema jurídico
La Sala deberá determinar si las disposiciones demandadas al establecer la adquisición de un seguro de vida colectivo en favor de los empleados de la entidad demandante deben ser declaradas nulas por falta de competencia de la autoridad que expidió esos actos y por desconocimiento de las normas superiores en que debían fundarse.
Análisis del problema jurídico
La Sala declarará la nulidad de los actos controvertidos por cuanto fueron expedidos sin competencia y con infracción de las normas en que debían fundarse. En efecto, no existe norma legal que habilite a CODECHOCÓ para adquirir un seguro de vida colectivo en favor de sus empleados. Además, porque dicho amparo constituye un beneficio de carácter prestacional que no puede crearse autónomamente por las entidades estatales ni ser objeto de negociación colectiva, pues la determinación del régimen de seguridad social de los empleados públicos está atribuida constitucional y legalmente al Congreso de la República y al Gobierno nacional.
La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo
La competencia es una de las manifestaciones del principio de legalidad y, a su vez, una limitación al ejercicio del poder como consecuencia del sometimiento del Estado al derecho. Según este concepto, establecido en los artículos 6, 121 y 123 de la Constitución Política de 1991, mientras que los particulares pueden hacer todo lo que expresamente no les está prohibido, la Administración solo puede hacer aquello que le es permitido por el ordenamiento.
En ese orden, para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otros, que a la autoridad de quien emana, le haya sido atribuida vía constitucional, legal o reglamentaria la facultad de tomar dicha decisión6. Así, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de los deberes, responsabilidades, obligaciones y
6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencias del 2 de julio de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2017-00032-00 (0098-17) y del 14 de octubre de 2021. Exp. 11001032500020180030200 (1046-
2018). C.P. Wiiliam Hernández Gómez.
facultades que el ordenamiento jurídico asignó a los servidores y a los particulares que ejercen funciones públicas. Esto supone verificar las normas vigentes al momento de ejercer la labor administrativa para determinar si se cuenta con competencia para realizar esa función.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que la competencia permite que las decisiones de la Administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad cuando se profiere por un sujeto sin una competencia atribuida por el ordenamiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA.
El seguro colectivo y la competencia para regular el régimen salarial, prestacional y de seguridad social
De conformidad con los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes por medio de las cuales dicta normas generales y señala en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para, entre otros efectos, fijar el régimen salarial, y las prestaciones sociales de los empleados públicos. A su vez, el artículo 48 de la Carta Superior establece que la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará en los términos que establezca la ley.
En virtud de lo anterior, la Carta Política reservó al legislador la competencia de establecer los elementos propios del régimen salarial y de la seguridad social de los empleados y trabajadores. En consonancia con lo anterior, el artículo 10 de la Ley 4 de 19927 prohíbe a las entidades públicas arrogarse la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos vinculados a las respectivas entidades.
Así las cosas, lo relevante para resolver este asunto es determinar si la figura de seguro de vida colectivo integra o conforma las prestaciones propias del régimen de seguridad social. Al respecto, esta Corporación ha reiterado que las prestaciones de la seguridad social, a diferencia del salario, no retribuyen directamente el servicio prestado, sino que tienen como finalidad cubrir las contingencias que se originan a lo largo de la relación laboral o que se producen con ocasión de esta como la enfermedad, vejez o la muerte8.
El artículo 10 de la Ley 100 de 1993 estableció como objeto del sistema de seguridad social garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se reconocen en dicho estatuto. Esta ley, con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, previó la denominada pensión de sobrevivientes y
7 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales
e) y f) de la Constitución Política.».
8 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2014, radicado 05001-23-31-000- 2004-05402-01 (2085-2010), C.P. Gerardo Arenas Molsalve.
sustitución pensional, como prestaciones dirigidas a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación.
Según lo establecido en la Ley 100 de 1993, el riesgo de muerte de los servidores públicos y trabajadores pasó a ser asumido de manera universal y obligatoria por el Sistema de Seguridad Social Integral. En consecuencia, las prestaciones derivadas de dicha contingencia se encuentran actualmente reguladas por este régimen, a través de la pensión de sobrevivientes y, en su defecto, de la indemnización sustitutiva de dicha pensión o la devolución de saldos.
Igualmente, para la contingencia de muerte relacionada directamente con un accidente o enfermedad laboral se creó el Sistema General de Riesgos Profesionales, actualmente regulado por la Ley 1562 de 2012.
En ese contexto, al estar plenamente cubierto el riesgo de muerte por el Sistema de Seguridad Social, las entidades públicas no tienen competencia para modificar, disminuir o ampliar el marco de protección de este régimen. Por lo tanto, no puedan contratar un seguro de vida colectivo en favor de sus empleados porque este riesgo fue cubierto por el legislador de manera plena.
En definitiva, el riesgo de muerte está cubierto por el Sistema de Seguridad Social, el cual fue creado por el legislador en las leyes 100 de 1993 y 1562 de 2012. Lo anterior, en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 48 de la Carta Superior en el que se expresamente se estableció que el régimen de seguridad social debía ser regulado por el Congreso de la República.
En el caso concreto, el sindicato vinculado como tercero con interés intervino para defender la legalidad de los actos demandados, al sostener que estos fueron expedidos como consecuencia de los acuerdos derivados de la negociación colectiva entre la entidad demandante y sus servidores. Señaló que, de conformidad con el artículo 55 de la Constitución Política y el Decreto 160 de 2014, los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, en cuyo marco pueden acordarse las condiciones en que se prestará el empleo. En consecuencia, afirmó que los actos demandados no se encuentran viciados de nulidad, en tanto reflejan el consenso alcanzado entre las partes.
La Sala no comparte esta postura porque el derecho la negociación colectiva de los empleados públicos tiene como uno de sus límites la competencia de la entidad con la que se está negociado9. En este sentido, es importante resaltar que el Decreto 160 de 2014 regula el procedimiento de negociación colectiva de los empleados públicos y en su artículo 3 determinó los siguientes límites para este tipo de acuerdos:
Artículo 3: Son reglas de aplicación de este decreto, las siguientes:
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de julio de 2023, rad. 11001-03-24-000-2018-00147-00 (4065-2018), C.P. César Palomino Cortés.
El respeto de la competencia constitucional y legal atribuida a las entidades y autoridades públicas: la negociación debe respetar las competencias exclusivas que la Constitución Política y la ley atribuyen a las entidades y autoridades públicas.
El respeto al presupuesto público o principio de previsión y provisión presupuestal en la ley, ordenanza o acuerdo para la suscripción del o los acuerdos colectivos con incidencia económica presupuestal, teniendo en cuenta el marco de gasto de mediano plazo, la política macro económica del Estado y su sostenibilidad y estabilidad fiscal.
Por ende, pese a que exista un acuerdo entre la autoridad y sus empleados, el acto administrativo a través del cual se materialice dicha negación, podría estar viciado de nulidad si en este se implementan estipulaciones sobre los cuales la autoridad administrativa no tenía competencia.
En este orden, la Sala concluye que los actos administrativos demandados fueron expedidos sin que CODECHOCÓ tuviera competencia para regular un tema que es propio de la seguridad social, como lo es el riesgo de muerte. Esta contingencia está cubierta por el Sistema de Seguridad Social, por lo que la demandante no podía debatir este asunto con sus empleados en virtud de la negociación colectiva que garantiza el artículo 55 de la Constitución Política.
Además, la inclusión de beneficios como el seguro de vida colectivo dentro de acuerdos suscritos por entidades públicas con sus empleados desconoce el principio de legalidad del gasto público y la competencia del legislador en materia de seguridad social.
Sobre ello, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, así como los componentes del Sistema de Seguridad Social, no pueden ser definidos autónomamente por las entidades territoriales o descentralizadas, ni mucho menos, a través de instrumentos de negociación colectiva, en tanto se trata de materias sometidas a reserva de ley y de regulación por parte del Gobierno Nacional, en los términos de los artículos 48 y 150 numeral 19 de la Constitución Política.
Al respecto, en virtud del artículo 48 constitucional no resulta posible10, mediante acuerdos, convenciones colectivas de trabajo o cualquier otro instrumento, modificar las condiciones o requisitos previstos por las leyes del Sistema General de Pensiones, lo cual incluye, como ocurrió en este caso, constituir beneficios como el de adquirir seguros de vida para los empleados públicos, producto de la negociación colectiva.
Así las cosas, establecer, mediante actos administrativos que implementan acuerdos colectivos, beneficios en materia de cobertura de riesgos como la muerte, adicionales a los previstos, por ejemplo, en los artículos del 46 al 49 y del 73 al 78 de la
10 «[…] Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.
Parágrafo 2. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones […]».
Ley 100 de 199311, invocados por la parte actora, que establecen los requisitos, montos y demás aspectos relativos a la pensión de sobrevivientes, implicaría la extralimitación de sus funciones, tal como se advierte de las normas constitucionales citadas.
Adicional a ello, dicha circunstancia altera de forma indebida el diseño institucional del Sistema de Seguridad Social, el cual se estructura bajo criterios de universalidad, eficiencia y sostenibilidad financiera definidos a nivel central. En consecuencia, la actuación administrativa cuestionada no solo adolece de falta de competencia, sino que además compromete la coherencia del sistema normativo, razón por la cual resulta procedente su expulsión del ordenamiento jurídico.
A partir de lo anterior, es preciso colegir la falta de competencia de CODECHOCÓ para crear o modificar la protección de sus empleados en cuanto a riesgos como la muerte, puntualmente, la obligación para la misma entidad de contratar seguros de vida colectivos, asuntos que, se reitera, están asignados al legislador y al Gobierno Nacional.
En este orden de ideas, la Sala declarará la nulidad del literal h) del artículo 1 de la Resolución 2698 del 30 de diciembre de 2009, el literal k) del artículo 1 de la Resolución 1615 del 17 de diciembre de 2014 y el artículo 9 de la Resolución 1330 del 10 de octubre de 2019, por haberse expedido sin competencia. En consecuencia, los cargos alegados por la entidad demandante están llamados a prosperar.
Condena en costas
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado.
11 Al respecto, los artículos citados regulan las siguientes materias: artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes, artículo 47. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, artículo 48. Monto de la pensión de sobrevivientes, artículo 49. Indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, artículo
73. Requisitos y monto, artículo 74. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, artículo 75. Garantía estatal de pensión mínima de sobrevivientes, artículo 76. Inexistencia de beneficiarios, artículo 77. Financiación de las pensiones de sobrevivientes, artículo 78. Devolución de saldos, artículo 79. Modalidades de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes.
En este asunto, no se condenará en costas porque la demanda no careció de fundamento legal y, además, la parte accionante controvirtió su propio acto, por lo que no existe un extremo vencido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
- RESUELVE
PRIMERO. Declarar la nulidad del literal h) del artículo 1 de la Resolución 2698 del 30 de diciembre de 2009, del literal k) del artículo 1 de la Resolución 1615 del 17 de diciembre de 2014 y del artículo 9 de la Resolución 1330 del 10 de octubre de 2019, expedidos por la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó.
SEGUNDO. No condenar en costas en el presente proceso.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, realizar las anotaciones correspondientes y archivar el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Firmado electrónicamente
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Firmado electrónicamente
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
