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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-25-000-2021-00288-00 (1621-2021)
Demandante: Pablo Andrés Rojas Quinaya
Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil y otros1
Temas: Concurso de méritos en municipios priorizados. Enfoque diferencial. Cosa juzgada parcial. Legitimación en la causa por pasiva.
Decisión: Se declaran no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la CNSC y el DAFP. Se declara configurada la cosa juzgada parcial respecto de un cargo y se niegan las demás pretensiones de la demanda.
La Sala decide la demanda de nulidad interpuesta contra los acuerdos 20181000007926 del 7 de diciembre de 20182 y 0040 del 27 de febrero de 20203, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante, CNSC), así como contra el artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018, emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública (en adelante, DAFP).
- ANTECEDENTES
- CONSIDERACIONES
Demanda
La demanda de nulidad contra los actos administrativos controvertidos se interpuso con fundamento en los siguientes hechos y cargos:
1 Departamento Administrativo de la Función Pública y municipio de Florencia.
2 «Por el cual se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Florencia - Caquetá, en el marco del PROCESO DE SELECCIÓN No. 862 de 2018 - MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO (MUNICIPIOS DE 1 A 4 CATEGORÍA)».
3 «Por el cual se modifican los artículos 10, 2°, 30 110 14° y 25° del Acuerdo No.20181000007926 del 07 de diciembre del 2018, de la Alcaldía de Florencia - Caquetá, en el marco del PROCESO DE SELECCIÓN No. 862 de 2018 - MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO (MUNICIPIOS DE 1 8 4 CATEGORÍA)».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
En relación con los Acuerdos CNSC 20181000007926 del 7 de diciembre de 2018 y 0040 del 27 de febrero de 2020, por medio de los cuales se convocó y modificó el proceso de selección núm. 862 de 2018 para proveer empleos vacantes de la planta de personal de la Alcaldía de Florencia, la parte actora sostuvo que fueron expedidos con falsa motivación. Lo anterior, porque, aunque dichos actos invocaron el marco normativo aplicable a los municipios priorizados, la convocatoria no habría atendido las particularidades económicas, sociales, educativas y culturales de la población de ese ente, ni permitido el ingreso a los cargos públicos bajo condiciones diferenciales.
También señaló que dichos acuerdos se expidieron con desconocimiento de las normas en que debían fundarse, en particular los Decretos Ley 893 y 894 de 2017, así como el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante, Acuerdo Final).
Sobre el particular, mencionó que el municipio de Florencia se encuentra marcado con asterisco en el artículo 3 del Decreto Ley 893 de 2017, circunstancia que, a su juicio, significaba que las medidas derivadas de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante, PDET) debían circunscribirse a la zona rural de ese ente territorial. Por esa razón, consideró improcedente que la CNSC adelantara un concurso abierto de carácter general para proveer empleos de toda la planta municipal, pues únicamente debían ofertarse cargos cuyas funciones se cumplieran en dicha zona, como los de corregidor o docente.
Afirmó que, para cumplir la finalidad del Decreto Ley 894 de 2017, la CNSC debía promover la creación de «plantas temporales», en lugar de adelantar un concurso abierto para proveer empleos de carrera administrativa. Según el demandante, esa modalidad permitía formalizar el empleo de personas reinsertadas o afectadas por el conflicto armado y garantizar condiciones diferenciales de ingreso.
Añadió que el municipio de Florencia no articuló en su Plan de Ordenamiento Territorial (en adelante, POT) instrumentos de planificación y gestión relacionados con el Acuerdo Final, lo cual generó inconsistencias con la operación administrativa,
«debido a que no discriminó los cargos a proveer del ente territorial tal como lo solicita el Decreto 894 de 2017».
También adujo que los acuerdos demandados desconocieron el «retén social», pues la provisión definitiva de los empleos ofertados podía afectar a servidores vinculados en provisionalidad que se encontraran en situación de especial protección constitucional.
En cuanto al artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018, aseguró que desconoció el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017 al disponer que los aspirantes a empleos de carrera en municipios priorizados de categorías especial, primera, segunda, tercera y cuarta debían acreditar los requisitos previstos en los manuales específicos de funciones y
competencias laborales (en adelante, MEFCL) de las respectivas entidades, cuando dicha norma solo exigía educación básica primaria.
Contestaciones de la demanda
La CNSC se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda argumentando que los acuerdos acusados fueron expedidos conforme a la Constitución y la ley, en ejercicio de sus competencias como responsable de la administración y vigilancia del sistema general de carrera administrativa.
Asimismo, alegó que carecía de legitimación en la causa por pasiva respecto del Decreto 1038 de 2018, pues dicha disposición fue expedida por el DAFP. En esa misma línea, aseguró que no tuvo injerencia en la priorización de los municipios, por tratarse de una competencia del Gobierno nacional.
Aseguró que correspondía al demandante exponer de manera clara y suficiente el concepto de violación, sin «dejar al juez la responsabilidad de descifrar» los reproches formulados contra los actos acusados. En ese sentido, señaló que la parte actora no explicó las razones por las cuales se habrían infringido las normas invocadas ni acreditó la falsa motivación alegada.
En ese contexto, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Decreto 1038 de 2018, inexistencia de causal de nulidad de los actos demandados e innominada.
El DAFP solicitó negar las pretensiones de la demanda e invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de los Acuerdos CNSC 20181000007926 de 2018 y 0040 de 2020, pues no participó en su expedición ni intervino en el trámite del concurso de méritos adelantado para proveer empleos de la Alcaldía de Florencia.
Frente al régimen aplicable a los municipios priorizados, señaló que el ordenamiento prevé condiciones especiales para dichos territorios, pero también reglas diferenciadas para los municipios de quinta y sexta categoría. Bajo esa premisa, manifestó que Florencia, aunque fue incluida como municipio priorizado y marcada con asterisco en el Decreto Ley 893 de 2017, es un municipio de segunda categoría, por lo que debía sujetarse a los parámetros y requisitos previstos en los manuales de funciones y en las normas que regulan los concursos de méritos.
Agregó que extender a Florencia los requisitos especiales previstos para municipios de quinta y sexta categoría implicaría desconocer la clasificación establecida dentro de los municipios PDET. Sobre este punto, afirmó que en los entes territoriales de mayor categoría «existen particularidades económicas, sociales, educativas y culturales, que permiten a los ciudadanos el acceso a otras oportunidades, de las que no gozan municipios de quinta y sexta categoría».
En relación con el retén social, expuso que los servidores nombrados en provisionalidad en cargos de carrera no tienen derecho a la inamovilidad, en tanto su vinculación es transitoria y excepcional mientras se adelanta el respectivo concurso de méritos. Por ello, advirtió que la estabilidad relativa reconocida a quienes se encuentran en situación de especial protección constitucional cede frente al mejor derecho de quienes superaron el concurso e integran la lista de elegibles.
El municipio de Florencia guardó silencio.
Trámite de sentencia anticipada
Mediante auto del 20 de abril de 2026 se dispuso el trámite de sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, al advertirse la concurrencia de las causales previstas en los literales a), b) y c) del numeral 1 de esa disposición. En consecuencia, se prescindió de las audiencias inicial y de pruebas; se decidió sobre las pruebas aportadas y solicitadas; se fijó el litigio; y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente.
Alegatos de conclusión
El actor, el municipio de Florencia, el DAFP y el Ministerio Público
guardaron silencio.
La CNSC reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda e insistió en que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Decreto 1038 de 2018, por cuanto dicho acto fue expedido por el Gobierno nacional y la entidad no participó en su expedición, modificación ni derogatoria.
Además, señaló que la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de los Acuerdos CNSC 20181000007926 de 2018 y 0040 de 2020, pues ninguna de las causales de nulidad invocadas se encontraba acreditada. Precisó que la demanda se apoyó en apreciaciones generales sobre la Reforma Rural Integral y los PDET, sin demostrar una contradicción normativa específica entre los acuerdos acusados y las disposiciones superiores invocadas, ni que el enfoque diferencial previsto en el artículo 4 del Decreto Ley 894 de 2017 implicara prescindir de los manuales de funciones o suprimir el concurso de méritos.
Finalmente, concluyó que los actos demandados fueron expedidos por la CNSC dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales y legales, a partir de la información reportada por la Alcaldía de Florencia y en garantía del principio del mérito.
Competencia
De conformidad con lo previsto en el artículo 149 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden. A su vez, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales.
Problemas jurídicos
La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la CNSC respecto del Decreto 1038 de 2018 y por el DAFP frente a los Acuerdos CNSC 20181000007926 de 2018 y 0040 de 2020.
Superado lo anterior, deberá establecer si los Acuerdos CNSC 20181000007926 del 7 de diciembre de 2018 y 0040 del 27 de febrero de 2020 deben declararse nulos por falsa motivación, al haber invocado el marco normativo aplicable a los municipios priorizados sin atender las particularidades económicas, sociales, educativas y culturales de la población de esos territorios ni permitir el ingreso a los cargos públicos bajo condiciones diferenciales.
Asimismo, la Sala deberá examinar si dichos acuerdos fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, porque, según el demandante, (i) la convocatoria desconoció el artículo 3 del Decreto Ley 893 de 2017, dado que Florencia se encuentra marcada con asterisco y solo podía ser atendida en su zona rural; (ii) la CNSC debía promover la creación de «plantas temporales» en los términos del artículo 6 del Decreto Ley 894 de 2017, en lugar de adelantar un concurso abierto para proveer empleos de carrera administrativa;
(iii) el municipio de Florencia no articuló en su POT instrumentos de planificación y gestión relacionados con el Acuerdo Final, lo cual generó inconsistencias con la operación administrativa; y (iv) la provisión definitiva de los empleos ofertados desconoció el retén social de servidores vinculados en provisionalidad.
Finalmente, la Sala deberá resolver si el artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018 debe declararse nulo por desconocer el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017, al exigir que los aspirantes a empleos de carrera en municipios priorizados de categorías especial y primera a cuarta acrediten los requisitos previstos en los MEFCL, cuando, a juicio del actor, bastaba exigir educación básica primaria.
Análisis de los problemas jurídicos
La Sala declarará no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por la CNSC y el DAFP, porque cada una de estas entidades comparece al proceso respecto del acto administrativo cuya legalidad le es atribuible.
Por otra parte, se declarará configurada la cosa juzgada parcial frente al cargo según el cual el municipio de Florencia, por estar marcado con asterisco en el artículo 3 del Decreto Ley 893 de 2017, solo podía ser atendido en su zona rural. Lo anterior, por cuanto ese mismo reproche fue estudiado por esta Subsección en la sentencia del 13 de noviembre de 2025, proferida dentro del proceso núm. 11001-03-25-000-2021-00166-00 (0973-2021), en relación con los mismos actos acusados y bajo idéntica causa petendi.
Adicionalmente, se negarán las demás pretensiones de la demanda, porque la parte actora no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados. En efecto, no se acreditó que los acuerdos demandados hubieran sido expedidos con falsa motivación o con infracción de las normas en que debían fundarse, ni que el artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015 desconociera el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017.
Legitimación en la causa por pasiva de la CNSC y el DAFP
La CNSC propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Decreto 1038 de 2018, con fundamento en que no participó en su expedición, modificación ni derogatoria. Por su parte, el DAFP invocó la misma excepción frente a los Acuerdos CNSC 20181000007926 de 2018 y 0040 de 2020, al señalar que no intervino en su promulgación ni en el trámite del concurso de méritos adelantado para proveer empleos de la Alcaldía de Florencia.
En el medio de control de nulidad simple la legitimación en la causa por pasiva recae sobre la autoridad que expidió el acto cuya nulidad se pretende, pues esta acción tiene carácter objetivo y persigue la preservación del principio de legalidad. En consecuencia, cada entidad demandada solo está llamada a responder por la legalidad del acto que le es atribuible.
En el presente asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 88 del CGP y el artículo 165 del CPACA, en la demanda se acumularon pretensiones de nulidad contra los Acuerdos CNSC 20181000007926 de 2018 y 0040 de 2020, expedidos por la CNSC, y contra el artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018, emitido por el Gobierno nacional con la intervención del DAFP. Por tanto, la comparecencia de ambas entidades se justifica en la medida en que el control de legalidad recae sobre actos administrativos distintos, atribuidos a cada una de ellas.
Bajo ese entendido, la CNSC solo está legitimada por pasiva respecto de los acuerdos de convocatoria que expidió, y el DAFP en lo que concierne al artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de
2018. Pese a existir una acumulación de pretensiones contra diferentes actos, la Sala aclara que cada entidad está legitimada en la causa por pasiva en relación con los actos que expidió.
En consecuencia, la Sala declarará no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por la CNSC y el DAFP.
Sobre el fenómeno de la cosa juzgada
La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual las decisiones judiciales adquieren carácter inmutable, vinculante y definitivo. Este fenómeno impide que el juez conozca de una nueva controversia al advertir que la misma fue resuelta previamente por otra autoridad judicial competente, mediante decisión en firme.
Tiene por finalidad garantizar el principio de seguridad jurídica, en cuanto asegura la estabilidad de las decisiones judiciales, evita la reiteración indefinida de litigios sobre un mismo asunto, asegura la coherencia del sistema jurídico al impedir que se puedan proferir decisiones eventualmente contradictorias y delimita la competencia del juez para emitir un nuevo pronunciamiento de mérito. En tal sentido, la cosa juzgada cumple una función negativa, consistente en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y decidir sobre lo ya resuelto, y una función positiva, orientada a dotar de estabilidad a las relaciones jurídicas.
Para que una decisión judicial adquiera el carácter de cosa juzgada se requiere: (a) Identidad de partes, esto es, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. (b) Identidad de causa petendi, entendida como la coincidencia de los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda y de la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada; (c) Identidad de objeto, lo que implica que la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Asimismo, la jurisprudencia ha precisado que el requisito de la identidad de parte demandante no resulta aplicable a los procesos de nulidad simple en la medida en que no se promueve la defensa de un interés particular sino del ordenamiento jurídico en general4. En efecto, todas las personas están legitimadas para interponer demandas en salvaguardia del ordenamiento jurídico como manifestación del derecho fundamental a la participación política, establecido en el artículo 40 de la Constitución Política. Por ende, para declarar la cosa juzgada, no se requiere identidad de partes, sino que se trate del mismo acto o disposición normativa demandada y en uno y otro caso coincidan los cargos en que se sustentan las pretensiones anulatorias.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 3 de abril de 2025, radicado 11001-0324-000-2016-00539-00.
Por otra parte, el artículo 189 del CPACA dispone que: «La sentencia que […] niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada». Ello significa que, cuando se niega la nulidad de un acto administrativo, los efectos de la cosa juzgada son relativos, pues se circunscriben a los fundamentos de hecho y de derecho que fueron objeto de estudio.
En ese sentido, cuando la jurisdicción niega la nulidad de un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad, la decisión produce efectos de cosa juzgada erga omnes únicamente respecto de la causa petendi efectivamente analizada y decidida en la providencia correspondiente. Por ello, aunque el acto conserva su presunción de legalidad frente a los cargos ya resueltos, ello no impide que posteriormente pueda ser sometido a control judicial por razones de nulidad distintas de aquellas que fueron objeto de pronunciamiento expreso.
En ese marco, aunque el acto administrativo conserva su presunción de legalidad y no puede ser demandado nuevamente con fundamento en los mismos cargos ya resueltos, sí puede ser objeto de control judicial cuando se invoquen causales o vicios distintos a los previamente examinados. La prohibición de promover un nuevo proceso opera únicamente respecto de la materia juzgada,
«entendida como la coincidencia entre el acto cuestionado y los argumentos fácticos y jurídicos que sustentaron la decisión inicial -causa petendi-»5, sin que ello impida que el mismo acto pueda ser demandado por cargos diferentes.
En el presente caso se advierte que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 13 de noviembre de 2025, proferida dentro del proceso de simple nulidad núm. 11001-03-25-000-2021-00166-00 (0973-2021), negó las pretensiones de la demanda formulada contra los Acuerdos CNSC 20181000007926 del 7 de diciembre de 2018, 0040 del 27 de febrero de 2020 y CNSC 20191000002526 del 2 de mayo de 2019, expedidos en el marco del proceso de selección núm. 862 de 2018 de la Alcaldía de Florencia.
En dicha providencia se estudió, entre otros reproches, el consistente en que el municipio de Florencia se encontraba marcado con asterisco en el artículo 3 del Decreto Ley 893 de 2017 y que, por esa razón, la convocatoria solo podía comprender empleos cuyas funciones se cumplieran en su zona rural, de suerte que no era procedente incluir cargos ubicados en el casco urbano.
La Sala negó ese cargo al acoger el criterio jurisprudencial fijado por esta Subsección en sentencia del 14 de septiembre de 2023, radicado 11001-03-25-000-2020-00437-00 (1054-2020), conforme al cual la marcación con asterisco prevista en el Decreto Ley 893 de 2017 resulta relevante para la aplicación de los PDET, pero no limita el diseño de los concursos públicos dirigidos a proveer los empleos de carrera de los municipios priorizados, toda vez que dicha distinción no fue
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de noviembre de 2025, radicado 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580).
reproducida en el Decreto Ley 894 de 2017 ni en el Decreto 1038 de 2018, cuya reglamentación se dirigió en su conjunto a los «170 municipios priorizados».
También se precisó que el Decreto Ley 894 de 2017 modificó el diseño de los procesos de selección con el fin de incorporar enfoques diferenciales acordes con las particularidades sociales, culturales, económicas y educativas de la población de esos municipios. Bajo esa premisa, se consideró necesario contar con servidores que fortalecieran la capacidad de gestión de dichos territorios y permitieran ejecutar los planes y programas del posconflicto.
En ese sentido, la providencia concluyó que no era viable ofertar únicamente los cargos pertenecientes a la zona rural, pues la implementación de los PDET involucra distintos niveles del ordenamiento territorial y exige la intervención de diversas autoridades y servidores de la administración. Además, recordó que la legislación de empleo público acoge el criterio de plantas globales de personal, sin clasificar los cargos entre urbanos y rurales, distinción que tampoco fue introducida por el Decreto Ley 894 de 2017.
En el asunto bajo examen existe identidad de objeto respecto de los Acuerdos CNSC 20181000007926 de 2018 y 0040 de 2020, pues esos mismos actos fueron objeto de control judicial en la sentencia del 13 de noviembre de 2025.
También se configura identidad de causa petendi, dado que en ambos procesos se invocó, como cargo de infracción normativa que el municipio de Florencia, por estar marcado con asterisco en el parágrafo 1 del artículo 3 del Decreto Ley 893 de 2017, solo podía ser atendido en su zona rural y, por consiguiente, no era procedente adelantar un concurso abierto para proveer empleos de toda la planta municipal.
En este orden, la Sala declarará configurada la cosa juzgada parcial y se estará a lo resuelto en la sentencia del 13 de noviembre de 2025, proferida dentro del proceso núm. 11001-03-25-000-2021-00166-00 (0973-2021), en lo que respecta a ese cargo.
En efecto, una vez decidida la legalidad de los actos acusados frente a una determinada causa petendi, no resulta jurídicamente posible adelantar un nuevo juicio de legalidad sobre esos mismos fundamentos de censura, sin que ello impida que dichos actos puedan ser demandados por cargos distintos, los cuales serán estudiados a continuación.
Estudio de legalidad de los Acuerdos CNSC 20181000007926 de 2018 y 0040 de 2020
Superadas las cuestiones previas, la Sala abordará el estudio de legalidad de los acuerdos demandados respecto de los cargos que no quedaron cobijados por la cosa juzgada parcial declarada. Para ello, analizará, en primer lugar, la falsa
motivación alegada y, posteriormente, los reproches de infracción de las normas en que debían fundarse.
Falsa motivación
El actor indicó que los acuerdos acusados se encuentran viciados de falsa motivación porque invocaron el marco normativo aplicable a los municipios priorizados sin atender las particularidades económicas, sociales, educativas y culturales de esa población y, en consecuencia, no permitieron el ingreso a los cargos públicos bajo condiciones diferenciales.
La falsa motivación, establecida como causal de nulidad en el artículo 137 del CPACA, guarda relación directa con el principio de legalidad y con el deber de la Administración de sustentar de forma fidedigna sus decisiones. Esta figura se presenta cuando existe «un yerro en la escogencia o determinación de los motivos», es decir, que la realidad fáctica o jurídica difiere de la consignada en el acto administrativo6.
En ese marco, esta Sección ha precisado que este vicio invalidante se configura por «[…] la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […]»7.
Al revisar los considerandos del Acuerdo CNSC 20181000007926 de 2018, la Sala observa que este se fundó expresamente en los Decretos Ley 8938 y 894 de 20179, así como en el Decreto 1038 de 201810. Estas disposiciones regulan la cobertura de los PDET y las reglas aplicables al ingreso, selección, capacitación y estímulos para los empleos de los municipios priorizados, de modo que su invocación no resulta ajena a la finalidad de la convocatoria. Por el contrario, constituían el marco normativo aplicable al proceso de selección núm. 862 de 2018.
Además, el artículo 9 del acto acusado incluyó como requisitos generales de participación los criterios especiales previstos en el artículo 2.2.36.2.4 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018. Entre ellos, haber nacido en alguno de los 170 municipios priorizados; acreditar residencia, estudio o trabajo durante al menos dos años en cualquiera de esos municipios; estar inscrito
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 31 de agosto de 2023, rad. núm. 66001-23-33-000-2020-00354-01 (5720-2022).
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de marzo de 2016, rad. núm. 11001-03-25-000-2012-00317-00 (1218-12).
8 «Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET».
9 «Por el cual se dictan normas en materia de empleo con el fin de facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera».
10 «Por el cual se adiciona el Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector de Función Pública, en lo relacionado con los requisitos de ingreso, selección, capacitación y estímulos para los empleos de los municipios priorizados en el Decreto Ley 893 de 2017».
en el Registro Único de Población Desplazada, en el Registro Único de Víctimas o en el Sistema de Información de la Agencia para la Reincorporación y Normalización.
Lo anterior demuestra que la convocatoria incorporó reglas diferenciales asociadas al arraigo territorial y a la vinculación de los aspirantes con el contexto del conflicto armado. Por ello, no se advierte divergencia entre el régimen normativo invocado en el acto acusado y las reglas allí previstas, pues las normas que sirvieron de fundamento al acuerdo tuvieron reflejo concreto en las condiciones de participación del concurso.
En efecto, el citado artículo 9 previó condiciones especiales de participación en favor de quienes acreditaran nacimiento, residencia, estudio o trabajo en los municipios priorizados, así como de quienes estuvieran inscritos en los registros de población desplazada, víctimas o reincorporación. Tales exigencias guardan relación con el enfoque diferencial previsto para la implementación del Acuerdo Final, en cuanto buscan valorar circunstancias sociales, económicas, culturales y educativas de un grupo poblacional con vínculos con un específico territorio.
En cuanto al Acuerdo 0040 de 2020, sus modificaciones se limitaron a actualizar la Oferta Pública de Empleo de Carrera - OPEC tras cotejarla con el MEFCL de la Alcaldía de Florencia, a reducir el plazo para el cambio de ciudad de aplicación de pruebas y a incluir a Puerto Leguízamo como sede adicional. Ninguno de esos ajustes comprometió el fundamento normativo del proceso de selección ni las condiciones diferenciales de participación previstas en el acuerdo original.
Así las cosas, el cargo no está llamado a prosperar, pues el Acuerdo CNSC 20181000007926 de 2018 se apoyó en el régimen aplicable a los municipios priorizados e incorporó condiciones especiales de participación que materializaron el enfoque diferencial previsto en ese marco normativo, mientras que el Acuerdo 0040 de 2020 introdujo ajustes que no comprometieron ese sustento jurídico ni alteraron dichas condiciones. En consecuencia, el demandante no acreditó que los motivos consignados en los actos acusados fueran inexistentes, erróneos o ajenos a la decisión adoptada, presupuestos indispensables para que prospere la falsa motivación.
Infracción de normas en que debía fundarse
El demandante afirmó que, para cumplir la finalidad del Decreto Ley 894 de 2017, la CNSC debía promover la creación de «plantas temporales», en lugar de adelantar un concurso abierto para proveer empleos de carrera administrativa. Según indicó, esa modalidad permitía formalizar el empleo de personas reinsertadas o afectadas por el conflicto armado y garantizar condiciones diferenciales de ingreso.
Para resolver este reproche, debe precisarse que el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 autoriza la creación de empleos temporales en las plantas de personal,
de manera excepcional, para atender necesidades específicas de la administración. Dicha disposición prevé que estos empleos pueden crearse, entre otros eventos, para cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración, desarrollar programas o proyectos de duración determinada, atender incrementos extraordinarios de trabajo o ejecutar labores de consultoría y asesoría institucional por un término definido.
En este orden, el próposito del Decreto Ley 894 de 2017, en particular la disposición que adicionó el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, fue permitir la creación de empleos temporales en el contexto de la transición con la finalidad de implementar el Acuerdo de Paz con las FARC.
Lo anterior sin perjuicio de que las necesidades permanentes de los municipios priorizados den lugar a la creación de empleos de naturaleza indefinida. En efecto los empleos temporales tienen una finalidad distinta a la provisión definitiva de empleos de carrera administrativa. Mientras aquellos responden a necesidades transitorias, programas o proyectos de duración determinada, estos últimos corresponden a cargos permanentes de la planta de personal que deben proveerse mediante concurso de méritos cuando se encuentran en vacancia definitiva.
Al respecto, la Sala considera conveniente reiterar que la existencia de empleos de carácter definitivos o temporales dependerá de la vocación de permanencia de las funciones a realizar, independientemente de que la obligación sea para atender una necesidad fruto del cumplimiento del acuerdo de paz. En asunto sub judice, la parte demandante no demostró que los empleos ofertados tuvieran como finalidad funciones transitorias que hicieran obligatoria la creación de una planta o cargos temporales.
Por otra parte, la CNSC carece de competencia para ordenar la creación de plantas temporales. Conforme al artículo 130 de la Constitución Política y a la Ley 909 de 2004, sus funciones se circunscriben a la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos y a la estructuración de los procesos de selección, sin que ello le otorgue facultad para intervenir en la configuración de la planta de personal de las entidades territoriales. La decisión de crear, modificar o suprimir empleos corresponde exclusivamente a la autoridad nominadora, de acuerdo con las necesidades del servicio y las reglas aplicables.
En el presente caso, los acuerdos demandados convocaron un concurso abierto de méritos para proveer empleos vacantes pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Florencia. Por ello, la sola invocación del artículo 6 del Decreto Ley 894 de 2017 no permite concluir que la CNSC estuviera obligada a promover la creación de
«plantas temporales», pues esa disposición regula el nombramiento en empleos de carácter temporal y no la provisión de cargos de carrera administrativa en vacancia definitiva
En efecto, el hecho de que el proceso de selección estuviera dirigido a municipios priorizados y debiera incorporar un enfoque diferencial no modificaba, por sí solo, la naturaleza de los empleos ofertados. Una cosa es establecer condiciones especiales para el ingreso al empleo público en esos territorios, y otra distinta sostener que las vacantes definitivas de la planta de personal debían transformarse en empleos temporales.
Además, la parte actora no explicó por qué los empleos incluidos en la convocatoria correspondían a funciones transitorias, programas de duración determinada o necesidades extraordinarias de la administración.
Por consiguiente, el reproche no está llamado a prosperar, pues el demandante no acreditó que el artículo 6 del Decreto Ley 894 de 2017 impusiera a la CNSC el deber de crear plantas temporales ni que los empleos convocados tuvieran una naturaleza distinta a la de cargos de carrera administrativa en vacancia definitiva.
De otro lado, el accionante sostuvo que el municipio de Florencia no articuló en su POT instrumentos de planificación y gestión relacionados con el Acuerdo Final, lo cual, a su juicio, generó inconsistencias con la operación administrativa, pues no discriminó los cargos a proveer conforme al Decreto Ley 894 de 2017.
Para sustentar ese reproche, el actor citó el Acuerdo 018 de 2000 «por medio del cual se adopta el POT del municipio de Florencia - Caquetá» y en particular se refirió al artículo 16, que desarrolla el modelo de ordenamiento territorial del municipio y clasifica su territorio en zona rural y zona urbana. A partir de ello, aseguró que esa caracterización territorial debía ser tenida en cuenta bajo un «enfoque PDET» en la estructuración del concurso.
El POT, conforme al artículo 9 de la Ley 388 de 1997, se define como «[…] el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo». En ese sentido, su finalidad se relaciona con la planificación física del territorio y no con la determinación de las vacantes de carrera administrativa.
Por ello, aunque el artículo 16 del Acuerdo 018 de 2000 clasifique el territorio de Florencia en zona rural y zona urbana, de esa distinción no se desprende que los empleos públicos de la planta de personal del municipio deban clasificarse bajo la misma lógica territorial. La clasificación prevista en el POT recae sobre el territorio y el uso del suelo, no sobre los cargos de carrera administrativa que integran la planta de personal.
A su vez, el Decreto Ley 894 de 2017 adopta medidas en materia de empleo público para facilitar la implementación del Acuerdo Final. Sin embargo, en ninguna de sus disposiciones previó que los empleos públicos debieran clasificarse como
urbanos o rurales ni asignó al POT la función de identificar, clasificar o discriminar los cargos que deben ofertarse en una convocatoria pública.
Además, el cuestionamiento formulado por el accionante se dirige contra una supuesta omisión del POT de Florencia, adoptado mediante el Acuerdo 018 de 2000. Sin embargo, dicho acto no fue demandado en este proceso, por lo que no integra el objeto del presente control judicial. En consecuencia, la Sala no puede emitir un juicio de legalidad sobre un acto distinto de los acuerdos demandados.
Ahora bien, en otras oportunidades esta Sala ha precisado que el MEFCL constituye un insumo jurídico y técnico del proceso de selección, en la medida en que permite identificar las funciones, competencias y requisitos exigidos para los empleos ofertados11. A diferencia de aquel, ninguna disposición establece al POT como elemento integrante de la convocatoria, motivo por el cual la supuesta desarticulación entre el POT de Florencia y el enfoque PDET no tiene la virtualidad de comprometer la legalidad de los acuerdos acusados.
La parte actora también reprochó que los acuerdos demandados desconocieron el «retén social», pues la provisión definitiva de los empleos ofertados podía afectar a servidores vinculados en provisionalidad que se encontraran en situación de especial protección constitucional.
Esta Corporación, con base en lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-446 de 2011, ha considerado que la garantía de que gozan las personas constitucionalmente protegidas «consiste en que deben ser los últimos en ser desvinculados y, si es posible, nuevamente ser vinculados en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía de los que venían ocupando, para lo cual deberán acreditar su situación para la época de desvinculación o en el momento del posible nombramiento»12.
Sin embargo, esa garantía opera en una etapa posterior a la expedición de la convocatoria. En efecto, esta Sala ha precisado que las acciones afirmativas en favor de servidores en situación de especial protección no pueden incorporarse en el acuerdo de convocatoria, pues al momento de su expedición la entidad nominadora aún no cuenta con la información necesaria para adoptar ese tipo de medidas, dado que desconoce cuáles vacantes serán provistas, cuántas de ellas se encuentran ocupadas en provisionalidad y si los servidores que las desempeñan están amparados por alguna condición especial reconocida por el ordenamiento jurídico. Tales circunstancias únicamente se consolidan una vez conformadas las listas de elegibles13.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de mayo de 2026, radicado 11001 03 25 000 2023 00042 00 (0818-2023).
12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 6 de febrero de 2025, radicado 11001-03-25-000-2022-00266-00 (1630-2022).
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de septiembre de 2025, radicado 11001 03 25 000 2020 00181 00 (0182-2020).
En ese contexto, la existencia de servidores vinculados en provisionalidad que puedan ser sujetos de especial protección constitucional no impide, por sí misma, que los empleos sean ofertados en concurso de méritos. Esa garantía no excluye los cargos de la convocatoria ni desplaza el derecho de quien supera las etapas del proceso de selección, sino que exige a la administración adoptar las medidas afirmativas pertinentes al momento de la eventual desvinculación, conforme a las condiciones acreditadas.
Por lo expuesto, el reproche tampoco está llamado a prosperar.
Estudio de legalidad del artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018
Finalmente, el demandante cuestionó la legalidad del artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018, al considerar que desconoció el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017. A su juicio, esta última norma dispuso que, «para los empleos de estos municipios se exigirá como mínimo educación básica primaria», por lo que no era posible sujetar el ingreso a los cargos de los municipios priorizados al cumplimiento de los requisitos previstos en el MEFCL de la respectiva entidad.
Para resolver este cargo, debe tenerse en cuenta que el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017 dispuso que el Gobierno nacional establecería, para el ingreso a los empleos públicos de los municipios priorizados un sistema específico de nomenclatura, requisitos, competencias, salarios y prestaciones que respondiera a las particularidades económicas, sociales, educativas y culturales de la población, y que en todo caso para esos empleos se exigiría como mínimo educación básica primaria.
En ejercicio de esa habilitación, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1038 de 2018, que adicionó al Decreto 1083 de 2015 las reglas aplicables a los procesos de selección en los municipios priorizados, entre ellas el artículo 2.2.36.2.2, cuyo tenor literal es el siguiente:
Artículo 2.2.36.2.2. Requisitos para participar en los procesos de selección en los municipios de categorías especial, primera, segunda, tercera y cuarta. Los aspirantes a ocupar los empleos de carrera administrativa en los municipios de categorías especial, primera, segunda, tercera y cuarta identificados en el Decreto Ley 893 de 2017, que sean convocados a proceso de selección por la Comisión Nacional del Servicio Civil en cumplimiento de lo previsto en el Decreto Ley 894 de 2017, deberán acreditar los requisitos señalados en el manual de funciones y de competencias laborales de las respectivas entidades.
La expresión «como mínimo», contenida en el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017, no puede entenderse como la eliminación de los requisitos propios de cada empleo ni como una habilitación para que todos los cargos de carrera administrativa sean provistos únicamente con educación básica primaria. Por el contrario, establece una exigencia básica de formación, sin impedir que el Gobierno nacional defina requisitos diferenciados según la categoría del municipio, el nivel
jerárquico del empleo, las funciones asignadas y las competencias exigidas para su ejercicio.
En efecto, el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017 no estableció un régimen uniforme e indiferenciado para todos los empleos de los municipios priorizados ni eliminó la posibilidad de fijar requisitos acordes con la categoría territorial, el nivel jerárquico del empleo y las funciones asignadas. Por el contrario, dicha disposición otorgó al Gobierno nacional un margen de configuración normativa para diseñar un sistema especial de requisitos y competencias que, sin desconocer el enfoque diferencial previsto para esos territorios, preservara la correspondencia entre las exigencias del empleo y las necesidades del servicio público.
La lectura anterior se refuerza al comparar el régimen general de requisitos previsto en el Decreto 1083 de 2015 con las reglas especiales introducidas por el Decreto 1038 de 2018 para los municipios priorizados, pues dicho contraste permite identificar que la flexibilización normativa no eliminó la exigencia de formación académica para todos los niveles jerárquicos.
El Decreto 1083 de 2015 regula los requisitos generales para el ejercicio de los empleos públicos según niveles jerárquicos y grados salariales. En términos generales, dicho régimen combina formación académica y experiencia, de acuerdo con la naturaleza y complejidad de las funciones asignadas a cada empleo.
Al contrastar ese régimen con el artículo 2.2.36.2.1 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018, aplicable a los municipios de quinta y sexta categoría, se advierte que la flexibilización se orientó principalmente al requisito de experiencia. En efecto, esa disposición eliminó dicha exigencia para los distintos niveles jerárquicos, pero mantuvo requisitos de formación académica: título profesional para los niveles asesor y profesional, diploma de bachiller para el nivel técnico y educación básica primaria para el nivel asistencial.
De ello se desprende que la educación básica primaria prevista en el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017 opera como exigencia mínima de formación para el nivel asistencial en los municipios de quinta y sexta categoría, no como requisito único aplicable a todos los empleos y niveles de los municipios priorizados.
Para los municipios de categoría especial, primera, segunda, tercera y cuarta, el artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015 dispuso que los aspirantes debían acreditar los requisitos señalados en el MEFCL de las respectivas entidades. Esta regla responde a la decisión del Gobierno nacional de diferenciar el régimen aplicable según la categoría municipal y de preservar la relación entre los requisitos del empleo, las funciones asignadas y las competencias necesarias para su desempeño.
En el presente caso, Florencia es un municipio de segunda categoría, por lo que los aspirantes a los empleos ofertados debían acreditar los requisitos del MEFCL de la Alcaldía, conforme al artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015.
Esa exigencia no contradice el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017, pues la educación básica primaria allí prevista no constituye un requisito único aplicable a la totalidad de los empleos de los municipios priorizados.
Es importante resaltar que los requisitos de educación profesional, técnica o tecnológica establecidos en los manuales de funciones de las entidades buscan garantizar que las personas que acceden al cargo cuenten con los conocimientos necesarios para cumplir las funciones establecidas para el empleo.
En ese sentido, aunque el régimen aplicable a los municipios priorizados permite flexibilizar determinados requisitos de acceso al empleo público, ello no significa que la educación básica primaria deba entenderse como requisito único y uniforme para todos los cargos. La determinación de las exigencias de formación y experiencia continúa vinculada a la naturaleza del empleo, sus funciones y el nivel jerárquico correspondiente, aspectos frente a los cuales el Gobierno nacional conserva un margen de configuración reglamentaria en desarrollo de lo previsto en el Decreto Ley 894 de 2017.
En consecuencia, el artículo 2.2.36.2.2 del Decreto 1083 de 2015 [modificado por el Decreto 1038 de 2018] no desconoció el artículo 5 del Decreto Ley 894 de 2017 al establecer que en los municipios de categorías especial, primera, segunda, tercera y cuarta se debe acreditar los requisitos señalados en el manual de funciones y de competencias laborales de las respectivas entidades.
Condena en costas
La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma no significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
En este contexto, el artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado.
En el caso concreto, se tiene que la demanda fue incoada en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al
abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persigue el reconocimiento de derecho subjetivo alguno. Adicionalmente, no se advierte que la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal, toda vez que se plantearon cuestionamientos jurídicos contra el acto administrativo demandado que debieron ser analizados en la sentencia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en el presente proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
- RESUELVE
Primero. DECLARAR no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Comisión Nacional del Servicio Civil y por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Segundo. DECLARAR la configuración de cosa juzgada parcial respecto del cargo consistente en que el municipio de Florencia, por estar marcado con asterisco en el artículo 3 del Decreto Ley 893 de 2017, solo podía ser objeto de convocatoria en su zona rural. En consecuencia, ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 13 de noviembre de 2025, proferida dentro del proceso núm. 11001-03-25-000-2021-00166-00 (0973-2021).
Tercero. NEGAR las demás pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
Cuarto. Sin condena en costas.
Quinto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Firmado electrónicamente
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Firmado electrónicamente
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
