Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 22 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintiséis (2026)

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00014-00 (0022-2021)¹

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Demandada: Sofía Hernández Bobadilla

Medio de control: Acción especial de revisión (artículo 20, literal “b”, de la Ley 797 de 2003)

Tema: Incompatibilidad entre el reconocimiento concomitante de la indexación y los intereses moratorios

Decisión: Sentencia de única instancia

La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra la sentencia del cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual, se confirmó el fallo proferido por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral de Neiva, del veinte (20) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con Rad. 41001333300320140011000.

ANTECEDENTES

La acción especial de revisión.

Pretensiones².

La entidad accionante, por intermedio de apoderado judicial, formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20, literal b), de la Ley 797 de 2003, con la que pretende que, se infirme “parcialmente” la sentencia cinco (5) de diciembre de

1 Expediente electrónico.

² Índice 00003 del Samai.

dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se confirmó el fallo proferido por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral de Neiva, del veinte (20) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado con el Rad. 41001333300320140011000, providencias a través de las cuales, se ordenó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a sustituir y pagar el total de la pensión de vejez que devengaba el señor Luis Motta Barrios, en calidad de causante, a favor de la señora Sofía Hernández Bobadilla, en calidad de compañera permanente supérstite, a partir del diez (10) de enero de dos mil trece (2013).

Como consecuencia de lo anterior, la entidad accionante solicitó declarar que la señora Hernández Bobadilla debe efectuar la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión que le fue sustituida, al haberse ordenado el pago de la indexación sobre cada una de las mesadas pensionales y, de manera concomitante, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, desde la fecha de exigibilidad de la obligación, siendo ambas incompatibles.

Los hechos³.

Puso de presente que, al señor Luis Motta Barrios le fue reconocida, por parte de la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, una pensión de vejez en cuantía de $426.406.26, efectiva a partir del veinticinco (25) de agosto de mil novecientos noventa y cinco (1995), según consta en la Resolución Nº. 452 del veintiséis (26) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996).

Explicó que, mediante Auto ADP Nº. 004147 del veintiséis (26) de noviembre de dos mil doce (2012), la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP incorporó al expediente del señor Motta Barrios los documentos por él aportados, tendientes a acreditar la unión marital que sostenía con la señora Sofía Hernández Bobadilla.

Narró que el señor Motta Barrios falleció el diez (10) de enero de dos mil trece (2013), como consta en el Registro Civil de Defunción con el indicativo serial Nº.

3 Índice 00003 del Samai.

0706543. Agregó que, mediante la Resolución RDP Nº. 020728 del siete (7) de mayo de dos mil trece (2013), la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes (sic) a las señoras María del Carmen Salazar Muñoz, en calidad de cónyuge supérstite, y Sofía Hernández Bobadilla, en calidad de compañera permanente, argumentando la existencia de otra reclamante y la necesidad que, por la vía judicial, se definiera “dicha contradicción”. Contra el acto en cita se interpuso el recurso de apelación, el cual, fue confirmado en todas sus partes a través de la Resolución RDP 031924 del quince (15) de julio de ese año.

Resaltó que, la señora Hernández Bobadilla acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a solicitar la nulidad de la Resolución RDP Nº. 020728 del siete (7) de mayo y la Resolución RDP Nº. 031924 del quince (15) de julio de dos mil trece (2013), expedidas por la ahora accionante. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la entidad a reconocer la sustitución pensional “de manera retroactiva desde la fecha del fallecimiento del señor Motta Barrios, junto con las mesadas de junio y diciembre, el pago de los intereses establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, perjuicios morales y la indexación de todo lo adeudado”.

El proceso iniciado por la señora Sofía Hernández Bobadilla, tramitado con el Rad. Nº. 41001333300320140011000, fue acumulado con el proceso con el Rad. Nº. 41001333300320130047900, adelantado por la señora María del Carmen Salazar Muñoz, de los que conoció en primera instancia el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral del Circuito de Neiva, sede judicial que, mediante sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017), declaró la nulidad de los actos enjuiciados y, como consecuencia de lo anterior, le ordenó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a sustituir la pensión de la que era beneficiario el señor Motta Barrios, a la señora Hernández Bonilla, en calidad de compañera supérstite, a partir del diez (10) de enero de dos mil trece (2013). En adición, ordenó a la Unidad, a pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el diecisiete (17) de enero de dos mil trece (2013), a efectuar los reajustes de ley y a cumplir la sentencia en los términos del artículo 187, 192 y 195 del CPACA.

La sentencia de primera instancia fue apelada por la señora María del Carmen

Salazar Muñoz ⁴ y, mediante proveído del cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), el Tribunal Administrativo del Huila confirmó el fallo recurrido. Para sustentar la decisión, el Tribunal se refirió a la liquidación de la sociedad conyugal, de común acuerdo, entre la señora Salazar Muñoz y el señor Motta Barrios, concluyendo que, por esta razón, aquella no podía presentarse al litigio como cónyuge supérstite, a lo que se sumaba que no logró acreditar el requisito de convivencia exigido en la ley para ser beneficiaria de la prestación reclamada. Por su parte, encontró acreditado que la señora Hernández Bonilla sostuvo una relación durante más de diez (10) años con el causante, hasta la fecha de su fallecimiento.

Por medio de la Resolución RDP Nº. 016437 del catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020), la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP dio cumplimiento a la sentencia antes referida y, en ese sentido, ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes (sic) a favor de la señora Motta Barrios, en un 100%, a partir del once (11) de enero de dos mil trece (2013), día siguiente al del fallecimiento del causante.

Sostuvo que, “es evidente que, si bien a la señora Sofía Hernández Bobadilla, le asiste derecho a la pensión de sobrevivientes, como en efecto fue declarado por la jurisdicción contencioso administrativa, no es menos cierto que el fallo objeto de la presente acción condenó a la UGPP a cancelar una doble sanción por el mismo hecho generador, al ordenar el pago de la indexación de que trata el artículo 187 del CPACA y los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, de manera simultánea”. En tal virtud, insistió en que la sentencia objeto de revisión debe ser “revocada parcialmente”, comoquiera que se ordenó pagar, de manera simultánea, intereses moratorios e indexación sobre las mesadas pensionales reconocidas.

Sentencia(s) objeto de revisión⁵.

Mediante la sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)⁶, el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral de Neiva, dentro del Rad. Nº. 41001333300320140011000, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los términos consignados en la parte resolutiva que se transcribe:

“PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos Administrativos contenidos en las Resoluciones No. RDP. 020728 del 7 de mayo de 2013 y la Resolución No. RDP 031924 del 15 de julio de 2013, actos administrativos estos por medio de los cuales se negó el pago de

4 Y por la UGPP, aunque no se narra en el libelo inicial.

5 Índice 00003 del Samai, 4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3.

⁶ Índice 00003 del Samai, 4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3.

una pensión de sobrevivientes.

SEGUNDO: Como restablecimiento del derecho se dispone:

ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- a sustituir y pagar el total de la pensión de vejez que devengaba el señor LUIS MOTTA BARRIOS (q.e.p.d.) a la señora SOFÍA HERNÁNDEZ BOBADILLA identificada con la C.C. No. 34.565.284, en calidad de compañera permanente y a partir del 10 de enero de 2013, fecha de deceso del mencionado.

ORDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP al pago de intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el día 17 de enero del 2013.

Deberá reconocer y pagar a la señora SOFÍA HERNÁNDEZ BOBADILLA todos los reajustes y demás beneficios consagrados en la ley y devengados en vida por el señor LUIS MOTTA BARIOS (q.e.p.d.)

La sentencia será cumplida de conformidad con lo dispuesto en los artículos 192 y 195, numeral 4º de la Ley 1437 de 2011, así como se ajustará la condena en los términos del inciso cuarto del articulo 187 ibidem.

TERCERO: CONDENAR en costas a la entidad demandada. Liquídense por Secretaría, entendidas estas expensar como los gastos sufragados durante el proceso y las agencias en derecho, como lo prevé el articulo 361 del Código General del Proceso.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme a la expuesto.

QUINTO: En firme la presente providencia, archívese el expediente, una vez hechas las anotaciones correspondientes (…)”.

En lo que toca a la reclamación elevada por la señora María del Carmen Salazar Muñoz, el Juzgado destacó que aquella no podía presentarse como beneficiaria del señor Luis Motta Barrios, en calidad de cónyuge supérstite, comoquiera que, de acuerdo con las pruebas recaudadas, el causante abandonó el hogar desde el siete

(7) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), mientras que la sociedad conyugal fue liquidada desde el veintidós (22) de abril de esa anualidad. Así las cosas, concluyó que, entre la señora Salazar Muñoz y el causante, “había desaparecido cualquier vínculo, máxime que desde que comenzó a enfermarse, la que lo cuidaba era la señora Sofía Hernández Bobadilla, quien siempre lo atendía, lo acompañaba, a quien incluso veían en las clínicas a donde éste era internado, tal como se aseveró en audiencia de pruebas (…)”.

Con respecto a las pretensiones de la señora Sofía Hernández Bonilla, el juez de primer grado pudo evidenciar que, para la fecha del fallecimiento del causante, la prenombrada reclamante, y el señor Motta Barrios, llevaban más de cinco (5) años de convivencia y que la misma dependía económicamente de aquél, cuya voluntad en vida fue dejarle su pensión a su compañera para su subsistencia. Así las cosas, declaró la nulidad de los actos acusados y, como consecuencia de lo anterior, ordenó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales de la Protección Social – UGPP a sustituir y pagar la pensión de vejez que devengaba el señor Motta Barrios, a favor de la señora Sofía Hernández Bobadilla, a partir del diez (10) de enero de dos mil trece (2013). Adicionalmente, ordenó: (i) reconocer y pagar a favor de la beneficiaria los ajustes, mes por mes, en los términos del artículo 187 del CPACA; y (ii) pagar los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 19933, desde el diecisiete (17) de enero de dos mil trece (2013), fecha de presentación de la solicitud pensional.

A través de la sentencia del cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)⁷, corregida en virtud del auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020), el Tribunal Administrativo del Huila, al resolver los recursos de apelación interpuestos por la señora Salazar Muñoz y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, confirmó la sentencia impugnada⁸, proferida por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral de Neiva, al encontrar probado “el vínculo que sostenían la señora Sofía Hernández Bobadilla y el causante, y acreditado, como lo exige la normativa aplicable al caso, que estuvieron haciendo vida marital hasta su muerte y que convivieron más de cinco (5) años continuos con anterioridad al deceso del pensionado (…) a todas luces se tiene que esta situación da lugar al reconocimiento de la prestación en cabeza de quien acreditó tales supuestos fácticos y normativos”.

Las causales de revisión invocadas⁹.

La entidad accionante invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al sostener que, con las providencias cuya revisión se pretende, se dispuso el reconocimiento de una suma que excedió lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que, según expuso, se ordenó pagar de manera simultánea intereses moratorio e indexación sobre las mesadas pensionales reconocidas a favor de la señora Sofía Hernández Bobadilla, conceptos que son abiertamente incompatibles, en la medida en que se termina condenando a la entidad a un doble pago.

La entidad trajo a colación lo preceptuado por el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, y los artículos 187 y 192 del CPACA, para resaltar que “todas coinciden en señalar una carga en contra de la parte responsable de reconocer y pagar algún tipo de condenas, precisando que, al momento de efectuarlos, deben ajustarse tomando como sustento la devaluación

7 Índice 00003 del Samai, 4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, págs. 94 y siguientes.

8 Índice 00003 del Samai, 4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3.

⁹ Índice 00003 del Samai.

del poder adquisitivo de la moneda”. En esa línea, sostuvo, con apoyo en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia¹⁰, y del Consejo de Estado, que la condena por intereses moratorios y la indexación de mesadas son abiertamente incompatibles, comoquiera que ambos persiguen la misma finalidad, es decir, paliar los efectos adversos producidos por la mora del deudor en el cumplimiento de las obligaciones, buscando así contrarrestar los efectos de la inflación e impedir que la prestación se torne irrisoria a causa de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

Puso de presente que las órdenes dictadas en el proceso ordinario, generaron una situación irregular que se materializó en el “exceso de pago” a favor de la beneficiaria de la sustitución pensional, “haciendo gravosa la situación de la entidad, pues, sobre el mismo hecho generador se está creando una doble compensación o resarcimiento, por lo que no se puede desconocer que el factor indexación o corrección monetaria busca actualizar las sumas pendiente de pago o traerlas a valor presente, y el pago de los intereses de mora al pagarse a la tasa máxima legal vigente lleva inmerso el componente inflacionario, buscando que al momento de realizar el pago no represente una suma risible por la pérdida del poder adquisitivo del dinero”. Para ilustrarlo, la actora acudió al siguiente gráfico sobre el alcance de la condena:

Contestación de la demanda.

La acción especial fue admitida por el despacho ponente mediante el auto del cinco (5) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) ¹¹ , notificado por medios

10 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia SL16440-2014 con Rad. 42343; sentencia SJ del 28 de agosto de 2012, Rad. 39130; sentencia SJ SL 6114 – 2015 del 18 de marzo de 2015, Rad. 53406.

¹¹ Índice 00022 del Samai.

electrónicos el veintisiete (27) de enero de dos mil veintiséis (2026)¹², a través de la dirección que reposa en el expediente administrativo allegado por la entidad accionante. No obstante, vencido el término de traslado correspondiente, la parte demandada no allegó contestación alguna. En consecuencia, a través del auto del once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026)¹³, el despacho sustanciador tuvo por no contestada la acción especial de revisión y, en el mismo proveído, decretó, como prueba de oficio, el expediente correspondiente al proceso con el Rad. 2014-00110.

La Sala destaca que, para la notificación del auto admisorio -y el envío de las piezas procesales pertinentes-, se tuvo en cuenta la dirección de correo electrónico que reposa en el expediente administrativo y en los archivos de la entidad. En la constancia de envío visible en el aplicativo Samai, se acreditó el envío del mensaje de datos al destinatario, sin que se reportara ninguna novedad frente a la entrega.

Concepto del Ministerio Público¹⁴.

Mediante concepto radicado el veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026), la Procuraduría Segunda Delegada de Intervención 7 ante el Consejo de Estado solicitó declarar fundada la acción especial de revisión. Para tal efecto, explicó, en primer lugar, que la discusión no estriba en el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes que le asiste a la señora Sofía Hernández Bobadilla, en tanto aquella logró acreditar los requisitos para ser beneficiaria de la prestación. Así las cosas, resaltó que, lo que discute la accionante, es que se haya ordenado el pago simultáneo de los intereses moratorios y la indexación.

En tal virtud, precisó que, en la medida en que la indexación y los intereses moratorios obedecen a una misma causa (la devaluación de la moneda), las mismas se tornan incompatibles, por lo que, “de reconocerse ambas de forma conjunta, como se ordenó en la providencia objeto de recurso, se estaría condenando a la entidad a un pago por idéntica causa”. Agregó que, conforme a la postura jurisprudencial vigente, los intereses moratorios comprenden la indexación y, en consecuencia, ambas figuras no proceden concomitantemente. Resaltó que, teniendo en cuenta que la causal invocada guarda relación con la cuantía del derecho pensional reconocido, y que dicha causal tiene como finalidad corregir reconocimientos que se hayan efectuado

12 Índice 00027 del Samai.

13 Índice 00030 del Samai.

¹⁴ Índice 00028 del Samai.

en exceso, ésta ha de entenderse configurada, habida cuenta que el reconocimiento de ambos conceptos genera “una sobrecompensación a favor de la beneficiaria”.

CONSIDERACIONES

Competencia.

La Sala es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA ¹⁵ y 20 de la Ley 797 de 2003 ¹⁶ , en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación, contenido en el Acuerdo 080 del doce (12) de marzo de dos mil diecinueve (2019)¹⁷.

Oportunidad.

La acción especial de revisión bajo examen resulta oportuna, toda vez que, la sentencia de segunda instancia cuya revisión se pretende fue proferida el cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)¹⁸, y quedó ejecutoriada el veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020), mientras que la demanda se radicó el veinticinco

(25) de enero de dos mil veintiuno (2021)¹⁹, por lo que, surge de bulto que no se superó el término de cinco (5) años establecido en el artículo 251 del CPACA.

Problema jurídico.

Corresponde a la Sala, determinar lo siguiente:

¿Se configuró la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al haberse reconocido y ordenado el pago el pago de las mesadas pensionales indexadas, de manera concomitante con los intereses moratorios, a favor de la señora Sofía Hernández?

En caso afirmativo, ¿resulta procedente infirmar parcialmente las sentencias objeto de revisión y, en consecuencia, dictar sentencia de reemplazo, en la cual se declaré la incompatibilidad entre la indexación y los intereses moratorios, y se ordene la devolución de dineros recibidos

15 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]»

¹⁶ «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias»

17 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».

18 Índice 00003 del Samai, 4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3.

¹⁹ Índice 00001 del Samai.

por esos conceptos, como lo pretende la entidad demandante?

Marco normativo y jurisprudencial.

Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003: objeto y alcance.

El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera:

“Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”

Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material ²⁰ y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que sólo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley²¹.

Por lo tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas, que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio, adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

20 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015.

21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo, so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria, que fue realizada por el juez de instancia.

De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, puesto que, con ello se desnaturalizaría la función de esta clase de mecanismos extraordinarios²².

Finalmente, resulta necesario aclarar que, la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura, en sentencia del cuatro

(4) de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite²³ […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis²⁴, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia²⁵», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción²⁶.

Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido.

La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir,

22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00.

23 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E)

Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería.

²⁴ Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –. Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias.

25 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda. Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez.

²⁶ Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico.

cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente establecido.

Esta causal jurisprudencialmente ha sido considerada como una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios cardinales que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y el equilibrio o sostenibilidad financiera²⁷.

En la sentencia del tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021)²⁸, la Sección Segunda de esta Corporación precisó, frente al alcance de la acción especial de revisión bajo estudio, que la misma no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que, se orienta a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como, el principio de universalidad que lo inspira.

En dicha oportunidad, se aclaró que, la acción especial de revisión no se erige como una tercera instancia, a través de la cual se pueda reabrir el debate sustancial

-o de fondo- sobre el derecho a una prestación, pues, su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho y a la liquidación de aquel. En ese sentido, se entienden excluidos del alcance de la causal los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Análisis del caso concreto.

En el asunto sub examine, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, pretende que se infirme “parcialmente” la sentencia cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual, se

27 Reiterado en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 17 de mayo de 2018, M.P. William Hernández Gómez, Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14).

28 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-

03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez.

confirmó integralmente el fallo proferido por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral de Neiva, de fecha veinte (20) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado con el Rad. 41001333300320140011000, a través de las cuales, se ordenó a la accionante, a sustituir y pagar el total de la pensión de vejez que devengaba el señor Luis Motta Barrios, en calidad de causante, a favor de la señora Sofía Hernández Bobadilla, en calidad de compañera permanente supérstite, a partir del diez (10) de enero de dos mil trece (2013). En adición, se ordenó a la prenombrada Unidad, a pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el diecisiete (17) de enero de dos mil trece (2013); a efectuar los reajustes de ley; y a cumplir la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA.

La entidad accionante invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual sostuvo que, a través de las sentencias cuya revisión se pretende, se ordenó la indexación de las mesadas pensionales y, de manera concomitante, los intereses moratorios (con sujeción a lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993), conceptos que, en su criterio, resultan incompatibles, en la medida en que ambos persiguen la misma finalidad, dado su carácter resarcitorio. En esa línea, advirtió que, al haberse contemplado ambos mecanismos de corrección monetaria, se excedió la cuantía del derecho debatido.

En este punto, la Sala resalta que, según el fundamento fáctico y jurídico de la acción especial de revisión, la controversia no estriba, en estricto sentido, en el derecho pensional que le fue reconocido a la señora Sofía Hernández Bobadilla, como en efecto lo reconoció la entidad accionante, al indicar que: “es evidente que, si bien a la señora Sofía Hernández Bobadilla, le asiste derecho a la pensión de sobrevivientes, como en efecto fue declarado por la jurisdicción contencioso administrativa, no es menos cierto que el fallo objeto de la presente acción condenó a la UGPP a cancelar una doble sanción por el mismo hecho generador (…)”. Por el contrario, la inconformidad de la entidad radica en que, en los fallos de instancia, se ordenó la indexación de las mesadas y, simultáneamente, los intereses moratorios, siendo ambos -a su juicio- conceptos incompatibles. Por tal motivo, el análisis se circunscribirá a los reparos esgrimidos por la parte actora.

2.5.2. Sobre el presunto exceso en la cuantía del derecho reconocido.

Para el estudio de la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley

797 de 2003, la Sala hace hincapié en que, el presente mecanismo extraordinario no está encaminado a reabrir el debate de fondo, sino que, se orienta a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contravía a lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la sostenibilidad fiscal y la estabilidad del sistema de seguridad social.

En la exposición de motivos del Proyecto de Ley 56 de 2002 – Senado²⁹, que condujo a la expedición de la precitada Ley 797 de 2003, específicamente, en lo que toca a la enunciación de las causales de procedencia de la acción especial de revisión, se destacó que, el objeto de la regulación no es otro que “afrontar los graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar la continuidad del pago de pensiones que hayan sido reconocidas por montos superiores a aquellos determinados por la ley”³⁰.

En el caso de autos, se tiene que, mediante la sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)³¹, el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral de Neiva, dentro del Rad. 41001333300320140011000, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la ahora demandada, en el sentido de declarar la nulidad parcial de la Resolución RDP Nº. 020728 del siete (7) de mayo de dos mil trece (2013), y la Resolución RDP Nº. 031924 del quince (15) de julio de ese mismo año, por medio de las cuales, se negó la sustitución pensional a favor de la señora Sofía Hernández Bobadilla, en calidad de compañera supérstite del señor Luis Motta Barrios. Como consecuencia de lo anterior, se ordenó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a: (i) sustituir y pagar el total de la pensión que devengaba el causante, a la señora Hernández Bobadilla, a partir del diez (10) de enero de dos mil trece (2013); (ii) pagar los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el diecisiete (17) de enero de la referida anualidad; (iii) reajustar las sumas objeto de reconocimiento; y (iv) dar cumplimiento a la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 187 (inciso 4º), 192 y 195 del CPACA.

Contra el fallo de primera instancia, tanto la señora María del Carmen Salazar Muñoz, quien se presentó como cónyuge supérstite, como la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –

29 Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003, páginas 12 a 17.

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia de 21 de junio de 2018. Radicación: 11001 03 25 000 2014 00830 00. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

³¹ Índice 00003 del Samai, 4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3.

UGPP, interpusieron recurso de apelación. En el primer caso, la recurrente alegó que no se valoraron integralmente las pruebas que fueron incorporadas a los procesos acumulados, con las cuales pretendía acreditar los requisitos para ser beneficiaria de la prestación reclamada. En el segundo caso, la ahora accionante reprochó que, de las pruebas testimoniales, no era dable colegir que la señora Hernández Bobadilla hubiera sido compañera permanente del causante y que, a partir de los elementos de juicio examinados, no se acreditaba que esta última cumpliera con los requisitos de convivencia y ayuda mutua que exige la ley.

Mediante la sentencia del cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)³², corregida a través del auto del treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020), el Tribunal Administrativo del Huila, al resolver los recursos de apelación antes relacionados, confirmó en su integridad el fallo de primera instancia, después de encontrar acreditado que, entre la señora Sofía Hernández Bobadilla, y el señor Motta Barrios, existió una comunidad de vida por más de cinco (5) años, la cual se extendió hasta la fecha del fallecimiento del causante, quien además servía de sustento para su compañera y, en esa medida, le proveía lo necesario. Conviene precisar que, al no haber sido objeto de la apelación, el Tribunal no efectuó ningún análisis con respecto a la indexación de las mesadas, al reconocimiento de los intereses de mora o, en suma, a los términos de ejecución de la providencia.

Por medio de la Resolución RDP Nº. 016437 del catorce (14) de julio de dos mil veinte (2020)³³, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP dio cumplimiento a los fallos en comento y, en tal virtud, resolvió: (i) en el artículo primero, “dar cumplimiento al fallo judicial (…) y en consecuencia reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de Motta Barrios Luis, a partir del 11 de enero de 2013, día siguiente al fallecimiento del causante, en la misma cuantía devengada por el causante”, en un 100%, a favor de la señora Hernández Bobadilla; (ii) en el artículo segundo, dispuso pagar las sumas causadas con “los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por ley”; (iii) en el artículo sexto, previó que el Fondo de Pensiones Públicas pagaría la indexación ordenada en el artículo 187 del CPACA; y (iv) en el artículo séptimo, quedó consignado que se pagarían los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el diecisiete (17) de enero de dos mil trece (2013).

32 Índice 00003 del Samai, 4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, págs. 94 y siguientes.

³³ Índice 00003 del Samai, 4_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, págs. 129 y siguientes.

Con el escrito de subsanación³⁴, la entidad accionante allegó los certificados del FOPEP con el valor de las mesadas pagadas, así como las tablas de liquidación, en las cuales se relacionan los diferentes conceptos reconocidos a la demandada, dentro de las que no figuran valores en las columnas de “indexación” e “intereses”:

Como se advirtió en precedencia, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP pretende sustentar la causal invocada, esta es, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, en la alegada incompatibilidad entre la indexación de las mesadas y los intereses moratorios. No obstante, estos conceptos resultan, prima facie, ajenos a la cuantía del derecho pensional que fue reconocido, pues, no se cuestiona el monto del mismo, sino el método de actualización o corrección monetaria, así como los precisos términos en que se dispuso la ejecución de las órdenes emanadas de las providencias judiciales.

Al respecto, en el proveído del veintidós (22) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)³⁵, esta Corporación recordó que la indexación es entendida como un método por el cual “se vincula el cambio de una variable a la evolución de algún índice”, y permite traer una suma a valor presente o actualizarla a una fecha específica. En la misma oportunidad, se reiteró que los intereses moratorios son aquellos “que se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida”, precisando que tienen una naturaleza

34 Índices 00018 y 00019 del Samai.

35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, auto del 22 de septiembre de 2025, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 76001-23-33-000-2023-00266-01 (2104-2025).

sancionatoria y representan el perjuicio causado al acreedor por el retardo -o mora-en el cumplimiento de la obligación cuyo cumplimiento se depreca.

Con ello, la Sala observa, por un lado, que la demandante, a pesar de no haber manifestado la inconformidad en punto a la improcedencia de la indexación y los intereses moratorios al apelar el fallo de primera instancia, busca reabrir el debate para censurar, a través de la vía extraordinaria, aspectos que no discutió en el proceso ordinario, y, por el otro lado, que la actora, por conducto de esta acción especial, procura rebatir puntos que versan sobre los términos del cumplimiento de la sentencia, o sobre el alcance de la orden emanada del proceso ordinario, aspectos que resultan ajenos a la acción de revisión, máxime, cuando la inconformidad de la entidad no versa sobre el valor o la cuantía de las mesadas pensionales que le viene sufragando a la accionada.

No pasa inadvertido para la Sala que, con miras a soportar la causal invocada, la accionante no explicó las razones por las cuales el reconocimiento pensional comporta un pago excesivo de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva aplicable, al tenor de lo dispuesto en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003

-siendo esta la causal invocada por la parte actora-, y que además resulte desproporcionado o injustificado. En el sub-lite, no concurren los elementos que permitan a esta Sala advertir que la pensión sustituida configura un pago en exceso, que comprometa el equilibrio del sistema pensional, o haga nugatorio el criterio orientador de la sostenibilidad fiscal, al que los jueces, al tenor del artículo 334 superior, deben estricta observancia.

En una acción especial de revisión de similares contornos fácticos, en la que la ahora demandante alegó el exceso en la cuantía del derecho reconocido por haberse ordenado la indexación de las mesadas y los intereses moratorios, esta Sección, en sentencia del trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)³⁶, declaró infundada la causal bajo examen, al concluir que el disenso formulado no se refería al derecho pensional reconocido por la jurisdicción, sino a las particularidades frente a la ejecución de la orden. Así las cosas, sostuvo lo siguiente:

36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 13 de noviembre de 2025, Rad. 11001-03-25-000-2023-00384-00 (5348-2023), M.P. Luis Eduardo Mesa.

“44. De lo explicado coligió que la UGPP, al dar cumplimento al fallo objeto de revisión, reconocería en favor del demandado la suma de $66´068.064,49, por concepto de intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y la indexación del artículo 187 del CPACA, lo que deviene en un doble pago, si se tiene en cuenta que la corrección monetaria no puede ser doblemente considerada, ya sea bajo la forma de intereses moratorios o de ajuste por inflación.

1. Estima la Sala que el disenso formulado por la UGPP a través de la acción especial de revisión no se refiere al derecho pensional reconocido por la jurisdicción dado que su desacuerdo se dirige a cuestionar las particularidades de la orden de cumplimiento de la sentencia recurrida que no guardan relación con la prestación otorgada a favor del señor Ospina Sandoval.
2. En efecto, ambas instancias estimaron que el señor Ospina Sandoval reunía los requisitos para ser beneficiario de la sustitución pensional, en su condición de hijo en condición de discapacidad lo que generaba para él el derecho a percibir las mesadas pensionales desde el 11 de octubre de 2017, fecha del fallecimiento del causante.
3. Es de precisar que la primera instancia ordenó el pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, quien se pronunció en el marco de los argumentos que le fueron puestos de presente en el recurso de apelación instaurado por la entidad y que no cuestionaron la orden de pago de los intereses moratorios en mención.
4. En ese orden de ideas, y comoquiera que la consagración de la causal de revisión prevista en la Ley 797 de 2003 propende porque no se paguen con dineros del erario mesadas pensionales que estén por encima de los valores reconocidos por el ordenamiento jurídico, es apenas evidente que no goza de vocación de prosperidad la causal alegada para examinar la orden de pago de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 dada en la sentencia 30 de marzo de 2022, pues como se vio está relacionada con el cumplimiento de la decisión judicial”. (Se destaca).

Como corolario de lo anterior, es dable sostener que, la entidad accionante no logró acreditar los elementos configurativos de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, motivo por el cual, se impone declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva.

Conclusión.

De acuerdo con el fundamento expuesto, la Sala concluye que, los argumentos esgrimidos por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con los cuales, pretende que se infirme la sentencia del cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual, se confirmó el fallo proferido por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral de Neiva, del veinte

(20) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con Rad. 41001333300320140011000, no tienen vocación de prosperidad, en la medida en que, se orientan a discutir aspectos propios de la ejecución de la providencia y, en ese sentido, resultan ajenos al debate de la causal relativa al exceso de la cuantía del derecho pensional reconocido.

Condena en costas.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, no se dispondrá sobre la condena en costas, dada la naturaleza del asunto, lo cual, releva a la Sala de acudir al estudio de los demás presupuestos establecidos en el precepto en cita.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra la sentencia del cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual, se confirmó el fallo proferido por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo Oral de Neiva, del veinte (20) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado con el Rad. 41001333300320140011000, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias y anotaciones del caso.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.