Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 848 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00392-00 (0848-2020)

Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Gobernación del Cesar -

SINTRAGOBCE

Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)

Tema: Aplicación de la Ley 1960 de 2019 –modalidad de ascenso– a convocatorias en curso antes del periodo de inscripciones. Subtema 1. Posibilidad de modificaciones sustanciales a los concursos de méritos antes de la etapa de inscripciones – artículo

2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015–. Subtema 2. Identificación del acto administrativo por sus elementos materiales esenciales –circulares con decisiones interpretativas de efectos generales–.

 Sentencia de única instancia

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la demanda de nulidad simple presentada por el Sindicato de Trabajadores de la Gobernación del Cesar -SINTRAGOBCE, contra los oficios (a) 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 y (b) 20192000660481 del 6 de noviembre de 2019 proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y (c) el numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 dictada por la anterior entidad y el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP).

Síntesis del caso

El Sindicato de Trabajadores de la Gobernación del Cesar –SINTRAGOBCE–solicitó la nulidad de dos oficios proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil y del numeral 6 de una circular expedida conjuntamente por esa entidad y el Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante los cuales se negó modificar la Convocatoria 1279 de 2019 para incorporar la modalidad de concurso de ascenso prevista en el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, al considerar que dicha ley no resultaba aplicable a convocatorias aprobadas por la Sala Plena de la CNSC con anterioridad a su entrada en vigor.

La Subsección declarará la nulidad de los actos acusados. Se constata que el numeral 6 de la circular constituye un acto administrativo susceptible de control judicial, en tanto contiene una decisión interpretativa con efectos jurídicos generales que va más allá de

la simple orientación normativa. Asimismo, se establece que los actos acusados desconocieron la Ley 1960 de 2019, al considerar que no es aplicable a las convocatorias aprobadas con anterioridad por la CNSC, con fundamento en una regla de inaplicabilidad temporal que carece de sustento normativo y no puede inferirse de los pronunciamientos judiciales que invocaron como respaldo, sin considerar que, expedida la regulación reglamentaria necesaria para hacer efectiva la modalidad de ascenso, dicha ley era plenamente exigible respecto de convocatorias que aún no habían iniciado la etapa de inscripciones.

Antecedentes

Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho

Pretensiones

1. El 6 de febrero de 2020¹, el Sindicato de Trabajadores de la Gobernación del Cesar (en adelante SINTRAGOBCE), en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA², solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos³: los oficios (a) 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 y (b) 20196000970412 (sic⁴) del 6 de noviembre de 2019 proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en lo sucesivo CNSC o Comisión), y (c) el numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 dictada por la anterior entidad y el Departamento Administrativo de la Función Pública (en adelante DAFP).
2. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se le ordene a la CNSC modificar «las directrices y las bases» del Acuerdo 20191000006006 del 15 de mayo de 2019, por medio del cual se realizó la convocatoria para proveer los empleos pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de la Gobernación del Cesar, «Convocatoria N.° 1279 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena». Indicó que la modificación consiste en incorporar «el concurso de ascenso para los empleados de planta que estén en situación administrativa para ascenso en el empleo».

Hechos

3. Relató que el 15 de mayo de 2019, el CNSC y la Gobernación del Cesar suscribieron el anterior acuerdo, con el fin de proveer 192 empleos de carrera administrativa, acto administrativo que se publicó en la página web de la primera entidad el 19 de julio de 2019.

1 Folio 11 vuelto, cuaderno principal.

2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

³ Folios 1 a 11, cuaderno principal. Samai, índice 7, documento «RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO: Esscrito Subsanado Dda. rad. 2020-00392..pdf(.pdf) NroActua 7». La demanda se sintetiza teniendo en cuenta el escrito inicial y su subsanación.

⁴ Al revisar el oficio del 6 de noviembre de 2019 al que hace alusión la parte demandante, se evidencia que su radicado es 20192000660481 (folios 32-33).

4. Narró que después de proferida la convocatoria, pero antes de su publicación, el 27 de junio de 2019 se promulgó la Ley 1960, que modificó la Ley 909 de 2004 y el Decreto Ley 1567 de 1998. Entre los cambios introducidos destacó la provisión definitiva de cargos por ascenso⁵.
5. Señaló que con ocasión de la Ley 1960 de 2019, el gobernador del Cesar y SINTRAGOBCE, en momentos distintos, le solicitaron a la CNSC modificar la Convocatoria 1279 de 2019, con el fin de que incluyera la alternativa de ascenso para los funcionarios inscritos en carrera administrativa. Indicó que tales peticiones fueron negadas, respectivamente, mediante los oficios 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 y 20196000970412 (sic) del 6 de noviembre del mismo año, en los que se argumentó que la referida ley es aplicable a los procesos de selección aprobados por la Sala Plena de la CNSC después del 27 de junio de 2019, por lo que el cambio normativo no cobijó la señalada convocatoria, en tanto fue aprobada en sesiones del 2 y 14 de mayo de 2019.
6. Subrayó que el oficio del 6 de noviembre de 2019, mediante el cual se atendió la petición de modificación de la convocatoria realizada por el sindicato demandante, se remitió a lo dicho por la CNSC y el DAFP en la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019, que insiste en que la Ley 1960 de 2019 rige para los procesos de selección aprobados después de su vigencia.

5 Sobre el particular destacó el artículo 2.° de la Ley 1960 de 2019 que señala lo siguiente:

«ARTÍCULO 2o. El artículo 29 de la Ley 909 de 2004 quedará así:

Artículo 29. Concursos. La provisión definitiva de los empleos públicos de carrera administrativa se hará mediante procesos de selección abiertos y de ascenso los cuales adelantará la Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad en la que esta delegue o desconcentre la función.

En los procesos de selección o concursos abiertos para ingresar a la carrera podrán participar las personas que acrediten los requisitos y condiciones requeridos para el desempeño de los empleos.

El concurso de ascenso tiene como finalidad permitir la movilidad a un cargo superior dentro de la planta de personal de la misma entidad, del mismo sector administrativo o dentro del cuadro funcional de empleos.

El concurso será de ascenso cuando:

La vacante o vacantes a proveer pertenecen a la misma planta de personal, las plantas de personal del sector administrativo o cuadro funcional de empleos, en los niveles asesor, profesional, técnico o asistencial.

Existen servidores públicos con derechos de carrera general o en los sistemas específicos o especiales de origen legal, que cumplan con los requisitos y condiciones para el desempeño de los empleos convocados a concurso.

El número de los servidores con derechos de carrera en la entidad o en el sector administrativo que cumplen con los requisitos y condiciones para el desempeño de los empleos convocados a concurso es igual o superior al número de empleos a proveer.

Si se cumple con los anteriores requisitos se convocará a concurso de ascenso el treinta (30%) de las vacantes a proveer. El setenta (70%) de las vacantes restantes se proveerán a través de concurso abierto de ingreso.

Si en el desarrollo del concurso de ascenso no se inscribe un número igual de servidores con derechos de carrera por empleo convocado, el concurso se declarará desierto y la provisión de los cargos se realizará mediante concurso de ingreso abierto. Quienes se hayan inscrito inicialmente para el concurso de ascenso continuarán en el concurso abierto de ingreso sin requerir una nueva inscripción.

PARÁGRAFO. La Comisión Nacional del Servicio Civil determinará, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el procedimiento para que las entidades y organismos reporten la Oferta Pública de Empleos, con el fin de viabilizar el concurso de ascenso regulado en el presente artículo.» (Se destaca).

Concepto de violación

7. Arguyó que los actos acusados resultan contrarios a los artículos 2, 4, 13, 25,

29, 53, 83 y 230 de la Constitución Política; 3, 65 y 137 de la Ley 1437 de 2011; 31 de

la Ley 909 de 2004; y 29 (sic⁶) de la Ley 1960 de 2019.

8. En primer lugar, argumentó que la CNSC negó modificar la convocatoria para garantizar el derecho de ascenso de los servidores públicos de carrera administrativa, al margen del procedimiento establecido en la Ley 1437 de 2011, esto es, unilateralmente, imponiendo «en forma omnímoda su propio criterio» y sin haberle brindado la oportunidad a los interesados de expresar su opinión (citó el artículo 42 del CPACA). Agregó que el desconocimiento al debido proceso en los anteriores términos conllevó a que las señaladas peticiones se negaran «sin mayores razonamientos y ponderación», bajo el «argumento distractor de la vigencia de las normas», que materialmente afecta los «ideales y esperanzas de quienes durante años han venido sembrando mediante sus capacidades y competencias individuales y colectivas el desarrollo de la función pública administrativa».
9. En segundo lugar, señaló que los actos acusados atentan contra el principio de legalidad, materializado, en este caso, en el mandato contenido en la Ley 1960 de 2019, consistente en que el 30% de las vacantes sean provistas mediante un concurso de ascenso en igualdad de condiciones entre quienes hacen parte de la carrera administrativa, cuya confianza legítima se vio defraudada al no haberse adoptado las decisiones correspondientes para garantizar el ordenamiento jurídico vigente, obligación que está en cabeza de la CNSC y la Gobernación del Cesar.
10. Como tercer motivo de inconformidad, arguyó que los actos acusados incurrieron en un error al señalar que la Ley 1960 de 2019 no resultaba aplicable a la Convocatoria 1279 de 2019, si se tiene en cuenta que la primera entró a regir el 27 de junio del mismo año, es decir, antes de que se publicara la convocatoria y, por ende, que empezara a surtir efectos, con el agravante que esta previó en su artículo 10 la posibilidad de introducir modificaciones antes de la etapa de inscripciones, por lo que se contó con la posibilidad de garantizar los derechos de los servidores públicos en carrera administrativa y, por consiguiente, de respetar el ordenamiento jurídico vigente, en lugar de inaplicarlo mediante actos administrativos.

6 La Ley 1960 de 2019 solo tiene 7 artículos. Se estima que el demandante quiso hacer alusión al artículo 2, que modificó el 29 de la Ley 909 de 2004.

Trámite procesal

Admisión inicial de la demanda

11. Mediante auto del 16 de marzo de 2023⁷, se decidió sobre la admisibilidad de la demanda en los siguientes términos:
1. Se admitió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los oficios 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 y 20196000970412 (sic) del 6 de noviembre de 2019 proferidos por la CNSC. Esto al constatar que fueron notificados «el 2 y [el] 7 de noviembre de 2019», respectivamente, por lo que la demanda del 6 de febrero de 2020 fue presentada dentro de los 4 meses previstos en el artículo 164, numeral 2, literal d) de la Ley 1437 de 2011.
2. Se rechazó por caducidad frente a la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 dictada por el CNSC y el DAFP. Lo anterior, en consideración a que aquella fue publicada el 31 de julio de 2019⁸, por lo que el término previsto en la disposición arriba señalada para presentar la demanda venció el 1 de diciembre de 2019; pero esta se radicó con posterioridad.

Saneamiento del proceso

12. A través de providencia del 16 de diciembre de 2024⁹, se advirtió que a la demanda de la referencia se le dio el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aunque, teniendo en cuenta la naturaleza de los actos acusados, las peticiones realizadas y los motivos de inconformidad, la discusión está llamada a adelantarse bajo la cuerda procesal de los asuntos de simple nulidad.
13. En consecuencia, se adoptaron las siguientes determinaciones: (a) se adecuó el trámite de la referencia al de simple nulidad; (b) se dejó sin efectos el auto del 16 de marzo de 2023 que admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y declaró de oficio la excepción de caducidad respecto de la señalada circular; y (c) se inadmitió la demanda a fin de brindarle a SINTRAGOBCE la oportunidad de incluir dentro de los actos acusados el Acuerdo 20191000006006 del 15 de mayo de 2019, a través del cual se efectuó la Convocatoria 1279 de 2019, y de excluir toda pretensión ajena al medio de control procedente.
14. SINTRAGOBCE guardó silencio en el término concedido para subsanar la demanda¹⁰.

7 M.P. César Palomino Cortés. Folios 47-49, cuaderno principal. Samai, índice 27.

8 Samai, índices 18 y 20.

⁹ Samai, índice 53.

10 Como se registró en el paso al despacho del 7 de febrero de 2025. Ver Samai, expediente digital, índice 57.

15. A partir de las anteriores circunstancias, mediante auto del 14 de marzo de 2025¹¹ se admitió la demanda de la referencia en el marco del medio de control de simple nulidad, circunscribiendo el análisis a los oficios de 26 de septiembre y de 6 de noviembre de 2019 y al numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019. Esto en consideración a que la parte demandante decidió no incluir el Acuerdo del 15 de mayo de 2019, pese a que inicialmente realizó algunos juicios de reproche contra él.

Contestación de la demanda

Contestación de la demanda por parte de la CNSC

16. A través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló excepciones de mérito, sustentando su defensa en los siguientes argumentos principales¹²:

Inexistencia de causales de nulidad en el acto administrativo y cumplimiento de un deber legal

17. Arguyó que los actos administrativos expedidos no quebrantaron las normas constitucionales, legales y reglamentarias en las que debían fundarse, por lo que no se encuentran inmersos en las causales de nulidad consagradas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Sostuvo que actuó en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales establecidas en los artículos 130 de la Constitución Política y 30 de la Ley 909 de 2004, las cuales la facultan para convocar y adelantar concursos de méritos para la provisión de empleos públicos de carrera administrativa.

Buena fe y presunción de legalidad

18. Invocó el principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política y la presunción de legalidad establecida en el artículo 88 del CPACA, destacando que los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso - Administrativa. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado que establece que en el evento de una eventual anulación, esta tendría efectos hacia el futuro (ex nunc), no retroactivos¹³, en especial cuando se trata de actos administrativos de carácter general.

11 Samai, índice 60.

¹² Samai, índice 70, documento «B90F67ACCE26760F BF76D6A23C7A4591 76D9F7BC6AD9D2F4

24C00AAEF15AF3AF».

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 27 de abril de 2017, Rad. 11001-03-25-000-2013-01087-00(2512-13), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Argumento central: Aprobación de la convocatoria con anterioridad al cambio normativo

19. Sostuvo que la Convocatoria 1279 de 2019 fue aprobada por la Sala Plena de la CNSC en sesiones del 2 y 14 de mayo de 2019, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1960 del 27 de junio de 2019. Respaldó esta posición en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que establece las etapas del proceso de selección, y en el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional (sentencia C-183 de 2019), según el cual, afirmó, dichos procesos existen jurídicamente desde su aprobación por la mencionada Sala Plena como consecuencia del agotamiento de la etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional.

Ausencia de efectos retrospectivos de la Ley 1960 de 2019

20. Argumentó que la Ley 1960 de 2019 no tiene efectos retrospectivos, fundamentándose en los artículos 52 y 53 de la Ley 4 de 1913, los cuales establecen que las leyes solo rigen para situaciones de hecho ocurridas con posterioridad a su promulgación. Explicó que como el legislador no indicó expresamente que la Ley 1960 fuera retroactiva o retrospectiva, esta solo se puede aplicar a situaciones posteriores a su publicación en el Diario Oficial No. 50.997 del 27 de junio de 2019.
21. Reforzó este argumento citando jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia T-110 de 2011) que establece que la retrospectividad de las normas solo procede «frente a situaciones que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición normativa», situación que no se presenta en el caso bajo estudio,

«pues la fase de planeación del concurso de méritos se agotó con anterioridad a la publicación de la citada norma, es decir, es una situación fáctica y jurídica que no es susceptible de modificaciones por el tránsito de normatividad».

Imposibilidad de modificación posterior al inicio de inscripciones

22. Subrayó que las modificaciones de fondo a una convocatoria no son posibles una vez iniciadas las inscripciones, conforme al artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015. Señaló que la etapa de inscripciones se surtió entre el 20 de diciembre de 2019 y el 7 de febrero de 2020, momento para el cual no era viable introducir cambios sustanciales al proceso.

Existencia de listas de elegibles en firme y derechos adquiridos

23. Informó que el proceso de selección culminó exitosamente con la publicación de 165 listas de elegibles el 3 de marzo de 2022, las cuales se encuentran en firme y comprenden más de 33.000 aspirantes que superaron las diferentes etapas. Argumentó que estos tienen derechos adquiridos y confianza legítima en el proceso,

por lo que cualquier modificación vulneraría los principios del debido proceso, igualdad, mérito, libre concurrencia, publicidad, transparencia e imparcialidad.

24. Destacó que las listas de elegibles en firme generan para los aspirantes el derecho subjetivo a ser nombrados en período de prueba, constituyendo actos administrativos de carácter particular y concreto que gozan de presunción de legalidad.

Conclusión

25. A partir de las anteriores consideraciones, sostuvo que con los actos acusados no se vulneraron las normas invocadas, especialmente cuando explicaron de manera razonada por qué los cambios introducidos con la Ley 1960 del 27 de junio de 2019 no son aplicables a la Convocatoria No. 1279 de 2019.

Peticiones

26. Con fundamento en los argumentos expuestos, solicitó: (a) negar las pretensiones de la demanda; (b) declarar probadas las excepciones formuladas; y (c) condenar en costas procesales a la parte actora, incluyendo agencias en derecho. Además, pidió que se tuvieran como pruebas los documentos que aportó con el escrito de contestación, relacionados con la referida convocatoria y las peticiones que se hicieron para que se modificara de conformidad con la Ley 1960 de 2019.

Contestación del DAFP

27. A través de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, particularmente, a la petición de nulidad del numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019. Sustentó su defensa en los siguientes argumentos¹⁴:

La circular no constituye un acto administrativo enjuiciable

28. La entidad demandada desarrolló como fundamento central de su defensa que la anterior circular no es jurídicamente un acto administrativo orientado a crear, modificar o extinguir una situación jurídica, sino un instrumento de naturaleza informativa destinado a brindar orientaciones e instrucciones de diversos asuntos, entre ellos, la manera de cumplir las disposiciones normativas consagradas en la Ley 1960 de 27 de junio de 2019.
29. Sustentó esta posición en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, según los cuales las circulares son susceptibles de control jurisdiccional únicamente cuando «contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos

14  Samai, índice 72, documento «81_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACION1100103(.pdf)

NroActua 72».

jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado»¹⁵, pero no cuando «se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial»¹⁶, como estima ocurre en el caso de autos.

Competencia legal para expedir la circular instructiva

30. Argumentó que tanto el DAFP como la CNSC se encuentran legalmente autorizados para expedir instructivos en los temas de su competencia. Respecto a la CNSC, señaló que tiene competencia específica conforme al artículo 11, literal h) de la Ley 909 de 2004 para «(e)xpedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa», así como las funciones de administración y vigilancia del sistema general de carrera establecidas en los artículos 113 y 130 de la Constitución Política y los artículos 7, 11 y 12 de la Ley 909 de 2004.
31. En cuanto al DAFP, explicó que tiene competencias de asesoría y apoyo a la CNSC (artículo 14 literal p de la Ley 909 de 2004), vela por el cumplimiento de las normas sobre los empleos públicos (artículo 14 literal f), e imparte «las directrices jurídicas (…) para la interpretación y aplicación de las normas por parte de las dependencias y demás organismos y entidades del Estado en los temas de competencia del Departamento», según el numeral 4 del artículo 16 del Decreto 430 de 2016.
32. Con base en estas competencias legales, argumentó que ambas entidades estaban facultadas para expedir la circular instructiva destinada a brindar orientaciones sobre la aplicación de la Ley 1960 de 2019.
33. Finalmente, realizó extensas consideraciones sobre la competencia de la CNSC

para adelantar procesos de selección, argumentando que estos requieren la participación coordinada de las entidades beneficiarias, especialmente en aspectos presupuestarios y de planeación.

Intervención del departamento del Cesar

34. Como tercero con interés en el asunto de la referencia, a través de apoderada judicial se opuso a las pretensiones por las siguientes razones¹⁷:

15 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 9 de mayo de 2002, Rad. 11001-03-24-000-2000-6604-01(6604), M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola.

16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de mayo de 2012, Rad. 11001-03-25-000-2008-00116-00(2556-08), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

¹⁷ Samai, índice 74, documento «83_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONDEMANDA(.pdf)

NroActua 74».

35. Respecto a los hechos planteados, precisó que la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) de la Convocatoria No. 1279 sufrió modificaciones posteriores mediante el Acuerdo No. CNSC-20201000000026 del 04 de febrero de 2020, estableciendo que finalmente se ofertaron 166 empleos correspondientes a 394 vacantes, distribuidos así: 100 empleos profesionales (117 vacantes), 35 empleos técnicos (43 vacantes) y 31 empleos asistenciales (234 vacantes).
36. Como argumento central alegó que el Acuerdo No. CNSC 20191000006006 fue suscrito el 15 de mayo de 2019, por lo tanto, el proceso de selección existe jurídicamente desde el momento en que es aprobado por la Sala Plena de la CNSC, es decir, desde 2 y el 14 de mayo de 2019. Por esta razón, debe aplicarse la Ley 909 de 2004 sin su modificación, ya que la Comisión no debía darle aplicación a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, en la medida en que esta normatividad no regulaba la convocatoria 1279 por haber sido aprobada con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley.
37. Formuló como excepción principal la legalidad de los actos administrativos demandados, argumentando que la CNSC y el DAFP expidieron estos en uso de sus facultades constitucionales, legales y reglamentarias. Aseveró que no violan el artículo 130 de la Constitución Política, la Ley 909 de 2004, ni desconocen las previsiones de la Ley 1960 de 2019, la cual no resulta aplicable por haber sido creada con posterioridad al Acuerdo que inició el concurso.
38. Con fundamento en estos argumentos, solicitó: (a) declarar probadas las excepciones propuestas; (b) negar todas y cada una de las pretensiones solicitadas en la demanda; y (c) condenar en costas a la contraparte. Además, pidió que se tuvieran como pruebas los documentos que aportó con el escrito de contestación, relacionados con la referida convocatoria.

Fijación del litigio, decreto de pruebas y procedencia de sentencia anticipada

39. A través de auto del 27 de noviembre de 2025¹⁸, en cuanto a la fijación de litigio se consideró que debían resolverse los siguientes interrogantes:

¿El numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 de la CNSC

y el DAFP, constituye un acto administrativo susceptible de control judicial?

¿Los oficios (i) 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 y (ii) 20192000660481 del 6 de noviembre de 2019 proferidos por la CNSC y (iii) el numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 dictada por la anterior entidad y el DAFP (de ser susceptible de control judicial), desconocieron la Ley 1960 de 2019, al considerar que los cambios introducidos por esta, en especial, los atinentes a la modalidad de ascenso en los procesos de selección introducidos por el artículo 2 de la misma normativa, solo resultan aplicables respecto de las convocatorias públicas

18 Samai, índice 76, documento «96Autoquecorre_Unicainst_2020003920008482020A(.pdf) NroActua 76».

aprobadas por la Sala Plena de la Comisión con posterioridad a la entrada en vigor de la referida ley?

En caso afirmativo, la negativa de modificar la «Convocatoria N.° 1279 de 2019 – Territorial Boyacá, Cesar y Magdalena», a efectos de garantizar la modalidad de ascenso, por parte de los oficios acusados, ¿conllevó una violación de los derechos al debido proceso y de acceso al ejercicio de cargos y funciones públicas?

40. En la misma providencia se decretaron como pruebas los documentos allegados por los sujetos procesales, con el valor probatorio que la ley les otorga, y se determinó la procedencia de dictar sentencia anticipada en aplicación de los literales a) y c) del artículo 182 de la Ley 1437 de 2011, «toda vez que la controversia planteada es de puro derecho, propia de los asuntos que se tramitan por la cuerda procesal del medio de control de simple nulidad; además, para su resolución resultan suficientes las pruebas documentales que obran en el expediente, aportadas al presentarse la demanda y su contestación».

Alegatos de conclusión

41. Únicamente intervino la CNSC¹⁹, que insistió en las razones expuestas al contestar la demanda. En tal sentido, hizo hincapié en que la Ley 1960 de 2019 empezó a regir el 27 de junio de 2019, motivo por el cual no resulta aplicable a las convocatorias que se aprobaron con anterioridad, como lo indicaron los actos acusados, determinación que garantiza la seguridad jurídica, la confianza legítima, la igualdad, el trabajo y el acceso a cargos públicos de los aspirantes que tenían la expectativa de que los concursos de méritos se desarrollaran a partir de un marco previamente definido, que no puede modificarse con posterioridad a la aprobación de la convocatoria respectiva, como lo ha señalado el DAFP²⁰ y el Consejo de Estado²¹.
42. Agregó que el artículo 6 de la Circular Conjunta 20191000000117 constituye un acto administrativo susceptible de control, en la medida que «impartió lineamientos sobre la aplicación temporal de la Ley 1960 de 2019, procurando una interpretación conforme al principio de irretroactividad de la ley y orientada a preservar las expectativas legítimas de los administrados». Seguidamente indicó que es una decisión válida que se pronunció sobre la debida aplicación de la Ley 1960 y el principio de irretroactividad respecto de las convocatorias que fueron aprobadas con anterioridad, lo que garantiza los derechos fundamentales de los inscritos a estas, por lo que insistió en que deben negarse las pretensiones de la demanda.

19 Samai, índice 81, documento «100_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 81».

20 Citó los conceptos 083501 y 100881 de 2021.

21 Refirió las decisiones proferidas en los siguientes procesos, sin precisar la fecha de las providencias o la Sección que las dictó: CE-25000-23-41-000-2020-00477-01(ACU)-2020, CE-25000-23-41-000-2021-00060-01(ACU) y CE-76001-23-33-000-2020-01203-01(ACU)

Concepto del Ministerio Público

43. La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado solicitó que la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, se inhiba de proferir sentencia de fondo por las siguientes razones²²:
44. Afirmó que la demanda no determina «cuál causal o causales de nulidad deben tenerse en cuenta, ni se cuenta con un concepto de violación debidamente estructurado, pues el simple hecho de enlistar unos actos administrativos, per se, no constituye un ajuste automático entre la normativa y el acto acusado de ilegalidad».
45. No obstante, indicó que de considerarse que a partir de la demanda sí es posible emprender un estudio de legalidad, los actos demandados no son susceptibles de control. En cuanto al numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 señaló que no es un acto administrativo que cree, modifique o extinga situaciones jurídico, pues simplemente se limitó a «recoger lo previsto por el legislador» en las leyes 909 de 2004 y 1960 de 2019. Respecto a los demás oficios demandados destacó que no son actos administrativos generales, por lo que no son susceptibles de estudio a través del medio de control de simple nulidad según el artículo 137 del CPACA, y que, en todo caso, «no configuran actos administrativos susceptibles de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, ni son objeto de control ante la jurisdicción contenciosa».

Consideraciones

Competencia

46. De conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 (antes de su reforma por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021²³), y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia.

Problemas jurídicos

47. La Sala considera que los interrogantes a resolver corresponden a los definidos al fijar el litigio en la providencia del 27 de noviembre de 2025, enunciados en el acápite

2.5 de esta providencia.

22 Samai, índice 80, documento «Memorial_CHL_100Concepto(.pdf) NroActua 80».

23 Debido a que la demanda se presentó el 6 de febrero de 2020.

Análisis del caso en concreto

De la condición de acto administrativo del artículo 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019

48. Una de las principales cuestiones que se ha discutido en este proceso consiste en si el artículo 6 de la anterior circular es o no un acto administrativo, en la medida que solo de ser afirmativa la respuesta sería susceptible de analizarse de fondo en este trámite.
49. Para resolver esta cuestión es pertinente recordar qué ha entendido la doctrina y la jurisprudencia por acto administrativo, en atención a que el supuesto sobre el cual se construyó el señalado motivo de inconformidad es que la referida circular no puede catalogarse como tal. Para ello, se tendrán en cuenta algunas de las consideraciones expuestas por esta Sección en el auto del 19 de septiembre de 2023²⁴, sobre los conceptos que se han desarrollado en la materia:

7. Una de las más importantes manifestaciones del poder público lo constituye el acto administrativo, pues es el instrumento por excelencia con el que cuenta la administración para exteriorizar su voluntad unilateral y garantizar su ejecución.

8. A continuación, el despacho ponente citará jurisprudencia y doctrina autorizada respecto a la concepción del acto administrativo (…)

10. Acosta Romero Miguel. «En nuestra opinión, el acto administrativo es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutiva y se propone satisfacer el interés general».²⁵

(…)

20. Brewer Carias Allan Randolph. «Es toda manifestación de voluntad de carácter sub - legal realizada por los órganos del poder ejecutivo, actuando en ejercicio de la función administrativa, de la función legislativa y de la función jurisdiccional; por los órganos del poder legislativo, actuando en ejercicio de la función administrativa y de carácter sub - legal, por los órganos del poder judicial, actuando en ejercicio de la función administrativa y de la función legislativa, con el objeto de producir efectos jurídicos determinados que pueden ser o la creación de una situación jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de Derecho en una situación jurídica general [...]»²⁶ Según el autor la noción de acto administrativo «[...] solo puede resultar de una combinación de

24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 19 de septiembre de 2023, Rad. 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

25 ACOSTA ROMERO, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. México. Editorial Porrúa S.A., primer curso, 11ª edición, 1993, p. 718.

²⁶ BREWER - CARIAS, Allan R. Ley Orgánica del Procedimiento Administrativo y el Contencioso Administrativo, en SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Op. cit. p. 68.

criterios orgánico, formal y material y nunca puede condicionarse al cumplimiento de una función específica del Estado [...]²⁷

(…)

24. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (Argentina). «El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, al par que aplicar el derecho al hecho controvertido».²⁸

25. Cassagne Juan Carlos. «Toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto [...] el acto administrativo pertenece a la categoría de los actos jurídicos voluntarios».²⁹

(…)

Consejo de Estado Colombiano. La corporación ha aludido a las siguientes nociones del acto administrativo en diferentes providencias, como se indica a continuación:

(…)

Conforme a la doctrina, acto administrativo es la unilateral expresión de voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracto, o bien, de carácter subjetivo, individual y concreto.

Desde antes de la expedición del Decreto extraordinario 01 de 1984 la jurisprudencia más generalizada ha considerado que cuando la norma legal no exigía formas especiales a los actos administrativos, éstos podían tener tal naturaleza y carácter si contenían una manifestación unilateral de voluntad administrativa destinada a producir efectos jurídicos, por lo cual puede darse esa calidad en simples oficios o circulares.

Ese criterio jurisprudencial encontró consagración legal en el Código Contencioso Administrativo de 1984, en cuyo artículo 84 se dispuso que la acción de nulidad procede contra los actos de carácter "definitivo", y "también" contra los conceptos y circulares "que la administración quiera aplicar de modo general", y contra los actos de certificaciones y registro.

[…]

De suerte que para que los actos de la administración tengan el carácter de administrativos deben ser, además de decisorios, definitivos, o de trámite que adquieran esa calidad.27 - [E]l acto administrativo, por esencia, consiste en una manifestación de

27 En Santofimio, Jaime Orlando. Op. cit. p. 68.

28 Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Sala D, 18/2/81, 'Bianchi, Carlos A. C/ Municipalidad de la Capital', JA, 1982-1-356 en DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina, 5ª edición, 1996, p. 203.

29 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Buenos Aires, Tomo II, Abeledo Perrot, p. 47 y en SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Op. cit. p. 64.

30 Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Dr. Jorge Dávila Hernández, auto del 13 de diciembre de 1976, expediente 4068. En Anales página 476, Tomo XCI, cita del Diccionario Jurídico, Tomo I, Autores: María Elena Giraldo y Nubia González Cerón. También puede consultarse el sistema de búsqueda de jurisprudencia del Consejo de Estado.

autoridad en ejercicio de función administrativa, entendida ésta como que aquella función estatal “que se ejerce por parte de los agentes del Estado y los particulares ley, expresamente autorizados para ello por la ley, que a diferencia de la función legislativa se ejerce en el plano sublegal y, que excepto las supremas autoridades administrativas, se caracteriza por la presencia de un poder de instrucción”³¹ criterio éste expuesto con antelación en otro fallo de acción de cumplimiento el 10 de febrero de 2000.³²

(…)

40. Dromi Roberto. Este autor establece la definición de acto administrativo a partir de las siguientes características:

Declaración. El acto administrativo es una declaración, entendiendo por tal un proceso de exteriorización intelectual - no material - que toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende principalmente a la voluntad declara, al resultado jurídico objetivo, emanado de la Administración con fuerza vinculante por imperio de la ley.

Unilateral. En el acto administrativo la emanación y contenido de toda declaración depende de la voluntad de un solo sujeto de derecho: el Estado o ente público estatal, en su caso. Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos, que tienen un régimen jurídico específico. La declaración tiene que ser unilateral. Desestimamos la idea de los actos administrativos bilaterales; de ahí que el contrato no sea un acto administrativo […].

Efectuada en ejercicio de la función administrativa. La función administrativa constituye la nota cualificadora del derecho administrativo […]. El acto administrativo es dictado en ejercicio de la función administrativa, sin importar el órgano que la ejerce […].

Que produce efectos jurídicos. No toda la actividad administrativa produce efectos jurídicos. Por ello algunos autores clasifican el ejercicio de la actividad administrativa en actos y hechos no jurídicos, en contraposición a actos y hechos jurídicos […]. Que produce efectos jurídicos significa que crea derechos u obligaciones para ambas partes: la administración y el administrado.

(…)³³

100. Con todo y para efectos didácticos, el suscrito magistrado concibe el acto administrativo como una manifestación de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, sometido a la Constitución y a la ley y cuyo control jurisdiccional corresponde a la jurisdicción de lo contencioso - administrativo.

31 Esta es precisamente una de las notas esenciales que permite distinguir la función administrativa de la función jurisdiccional.

32 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Dr. Germán Rodríguez Villamizar, sentencia del 4 de julio de 2002, radicado 73001-23-31-000-1999-9333-01 (19333).

33 DROMI, Roberto. Op. cit. pp. 203-207.

50. En la misma providencia, a propósito de la anterior conceptualización, se analizaron varios tipos de pronunciamientos de la administración, a efectos de establecer si podían o no catalogarse como actos administrativos susceptibles de control en la jurisdicción, entre los que se encontraban las circulares de servicios, respecto de las cuales indicó que: son «comunicaciones de carácter general dirigidas a un grupo específico de personas que tienen una situación jurídica o unos intereses comunes en razón de su actividad o su relación jurídica, económica, social, o laboral.³⁴ Además, pueden ser externas o internas, dependiendo de si interesan a los ciudadanos en general o si están dirigidas a un grupo específico de servidores y solo los afecta a ellos de manera directa»; y que están «encaminadas a informar, orientar y/o a reproducir decisiones o normas adoptadas con anterioridad³⁵»³⁶.
51. Asimismo, bajo una perspectiva material del concepto de acto administrativo, que permite identificarlo por sus elementos esenciales más que por su denominación formal, se reiteró «que las circulares son pasibles de ser enjuiciadas ante la jurisdicción en cuanto revistan el carácter de actos administrativos, es decir, que se trate de manifestaciones de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que produzcan efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, sometido a la Constitución y a la ley»³⁷.
52. Bajo esta perspectiva de análisis, esto es, sin perder de vista que se está ante un acto administrativo cuando se trata de manifestaciones unilaterales de la administración dirigidas a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, de manera reiterada esta corporación ha sostenido que las circulares son susceptibles de control judicial cuando pueden enmarcarse en la anterior definición y, por ende, van más allá de una mera reiteración del contenido de normas y otras decisiones, simples orientaciones o instrucciones³⁸, como de manera inequívoca lo explicó esta Subsección en providencia del 20 de marzo de 2013³⁹:

Ha precisado esta Corporación que las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones

34 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 21 de julio de 2021, radicado 11001 03 24 000 2018 00123 00.

35 Pueden verse las siguientes providencias: i) del 21 de julio de 2021, radicado 11001 03 24 000 2018 00123 00;

ii) del 7 de septiembre de 2000, expediente 6152, C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa; iii) del 3 de febrero de 2000, expediente 5236, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola; iv) del 18 de junio de 1998, expediente 4775, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 19 de septiembre de 2023, Rad. 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

37 Ibidem.

38 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 10 de agosto de 2023, Rad. 11001-03-24-000-2016-00164-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de febrero de 2020, Rad. 11001-03-24-000-2010-00317-00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de marzo de 2009, Rad. 11001-03-25-000-2005-00285-00, M.P. Rafael R. Ostau De Lafont Pianeta.

³⁹ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de marzo de 2013, Rad. 08001-23-31-000-2010-00135-01(1575-12), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial⁴⁰

Igualmente se ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio.

(…)

Así es dable resaltar que lo esencial para distinguir un Acto Administrativo, de una simple manifestación de la administración, es que el primero contenga una decisión, no importa que la manifestación del Estado se la llame circular, Instrucción, certificado, etc.

53. En la misma línea argumentativa, la Sección Segunda de esta corporación, en providencia del 12 de septiembre de 2024⁴¹, reiteró lo siguiente:

Debe, finalmente, destacarse que el Consejo de Estado, atendiendo lo dispuesto en el artículo 104 del C.P.A.C.A., ha considerado que esta jurisdicción conoce de las demandas de nulidad contra los «actos sujetos al derecho administrativo», entre otros, las circulares expedidas por las entidades públicas cuando produzcan efectos jurídicos de carácter definitivo o constituyan actos expedidos en desarrollo de una función administrativa. En efecto en sentencia de 27 de noviembre de 2014, la Corporación amplió el entendimiento del control judicial de las circulares de servicio, cuando dijo⁴²: (…)

54. A la luz de las anteriores consideraciones, corresponde analizar la naturaleza del aparte demandado de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019, a fin de establecer si la manifestación que realiza contiene o no una decisión susceptible de control judicial.
55. Sobre el particular, lo primero que se destaca es que el anterior acto fue dictado por la CNSC y el DAFP, y se dirigió a «los representantes legales y jefes de Unidades de Personal de entidades del Sistema General de Carrera Administrativa, de los Sistemas Específicos o Especiales de origen legal y de los Sistemas Especiales a los que por orden de la ley les aplica transitoriamente la Ley 909 de 2004». A través de este documento  las  señaladas  entidades  manifestaron  la  necesidad  de  impartir

40 En el mismo sentido, ver: Sección Cuarta, sentencia de 13 de marzo de 1998, exp. 8487; Sección Primera, sentencia de 19 de marzo de 2009, exp. 00285, C.P. doctor Rafael Ostau de Lafont Pianeta; de 3 de febrero de 2000, exp 5236. C.P. doctor Manuel Santiago Urueta; de 14 de octubre de 1999, exp 5064. C. P. doctor Manuel Urueta Ayola y providencias de 10 de febrero de 2000, exp. 5410 y de 1 de febrero de 2001, exp. 6375, ambas con ponencia de la Consejera, doctora Olga Inés Navarrete Barrero.

41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de septiembre de 2024, exp. 11001032500020130165400 (4252-2013), 11001-03-25-000-2013-01645-00(4223-2013) acumulado, M.P. Luis

Eduardo Mesa Nieves.

42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 27 de noviembre de 2014, radicación Núm.: 05001 23 33 000 2012 00533 01, Actor: Asociación de Institutores de Antioquia – ADIDA, medio de control: nulidad.

lineamientos frente a la aplicación de las modificaciones introducidas por la Ley 1960 de 2019, para lo cual abordaron 6 temas a saber:

Derecho preferencial de encargo de los servidores de carrera administrativa del Sistema General, Sistemas Específicos o Especiales de origen legal y de los Sistemas Especiales a los que por orden de la ley les aplica transitoriamente la Ley 909 de 2004.

Criterios de desempate para la provisión de un empleo de carrera mediante encargo cuando existe pluralidad de servidores de carrera que cumplen requisitos.

Encargo de servidores de carrera en un empleo de libre nombramiento y remoción.

Vigencia del artículo 24 de la Ley 909 de 2004, modificado por la Ley 1960 de 2019 y procesos de encargo a los cuales se aplica.

Obligatoriedad de las entidades de informar previamente a su provisión mediante encargo o nombramiento provisional a la CNSC las vacantes definitivas en empleos de carrera que conformarán la oferta pública - OPEC –

Vigencia del artículo 29 de la Ley 909 de 2004, modificado por la Ley 1960 de 2019 y procesos de selección a los que aplica.

56. El último de los asuntos es el que interesa en el caso de autos, por corresponder al que motivó la presentación de la demanda de la referencia. En concreto, en cuanto a la cuestión relativa a qué procesos de selección se aplica la Ley 1960 de 2019, la circular indicó lo siguiente⁴³:

El artículo 7° de la Ley 1960 de 2019, prevé: "(...) La presente ley rige a partir de su publicación (...)", hecho que acaeció con la publicación realizada en el Diario Oficial No. 50997 del 27 de junio de 2019⁴⁴

Conforme con las etapas definidas en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 y el precedente jurisprudencial⁴⁵, los procesos de selección existen jurídicamente desde el momento en que son aprobados por la Sala Plena de la CNSC, como consecuencia del agotamiento de la etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional.

Los procesos aprobados en sesión de Comisión hasta antes del 27 de junio de 2019, podrán ser modificados, corregidos o aclarados en cualquiera de sus aspectos en los términos de la normatividad que se encontraba vigente antes de la expedición de la Ley 1960 de 2019.

43 Folio 37, cuaderno principal.

44 De conformidad con lo previsto en los artículos 52 y 53 numeral 1° de la Ley 4 de 1913.

45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 31 de enero de 2019, radicado 11001-03-25-000-2016-01017, número interno 4574-2016, Consejero Ponente Dr. César Palomino Cortés. Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2019.

Con fundamento en lo antes citado, los procesos de selección aprobados antes del 27 de junio de 2019 se regirán por el artículo 29 de la Ley 909 de 2004 vigente antes de su modificación.

57. Al analizar el anterior apartado de la circular acusada, se evidencia por las siguientes razones, que materialmente se está ante un acto administrativo susceptible de control judicial, al constatarse a la luz de la doctrina y jurisprudencia, la presencia de los elementos esenciales de aquel, esto es, (a) la manifestación unilateral de la administración, (b) en ejercicio de la función administrativa, (c) capaz de producir efectos jurídicos:
58. (a) Manifestación unilateral de voluntad administrativa: El pronunciamiento emanó de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), entidades que actuaron dentro del ámbito de sus competencias legales, dirigiéndose a los representantes legales y jefes de unidades de personal de las entidades del Sistema General de Carrera Administrativa y sistemas especiales.
59. (b) Ejercicio de función administrativa: Como lo señala la misma circular, fue dictada por las anteriores entidades «en uso de las funciones conferidas en los artículos 11, 12 y 14 de la Ley 909 de 2004», esto es, las de administración y vigilancia de la carrera administrativa en cabeza de la CNSC, y las de apoyar a esta entidad cuando lo requiera (artículo 14 literal p) y velar por el cumplimiento de las normas de empleo público (artículo 14 literal f), que le corresponden al DAFP, como este lo reconoció al contestar la demanda.
60. (c) Producción de efectos jurídicos: Este elemento, determinante para la configuración del acto administrativo, se evidencia en el hecho que no se limitó a la mera reproducción del texto legal, sino que adoptó una decisión interpretativa concreta con consecuencias jurídicas específicas.
61. En efecto, el punto 6 de la circular contiene una decisión administrativa de naturaleza interpretativa que trasciende la simple reiteración normativa. Específicamente, las entidades emisoras adoptaron una determinación concreta sobre la aplicación temporal de las modificaciones introducidas por la Ley 1960 de 2019 al artículo 29 de la Ley 909 de 2004, estableciendo como criterio decisorio que «los procesos de selección aprobados antes del 27 de junio de 2019 se regirán por el artículo 29 de la Ley 909 de 2004 vigente antes de su modificación».
62. Este pronunciamiento no constituye una mera transcripción del contenido legal, sino que representa una determinación administrativa fundamentada en dos elementos interpretativos que evidencian su carácter resolutivo y vinculante:
63. (1) Interpretación del concepto de «existencia jurídica» de los procesos de selección: La circular adopta una posición interpretativa específica al establecer que

«los procesos de selección existen jurídicamente desde el momento en que son aprobados por la Sala Plena de la CNSC, como consecuencia del agotamiento de la etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional». Esta determinación constituye una decisión administrativa de contenido hermenéutico que trasciende la aplicación mecánica de la ley, por cuanto: define un concepto jurídico indeterminado que la normativa no desarrolla expresamente, pues si bien la Ley 909 de 2004 establece las etapas de los procesos de selección en su artículo 31, no precisa en qué momento específico estos adquieren existencia jurídica para efectos de implementar reformas legales.

64. Es decir, adopta una posición entre múltiples alternativas interpretativas posibles, toda vez que la administración pudo haber considerado que los procesos existen desde su planeación, convocatoria pública, fase de inscripción, evaluación, o cualquier otra etapa procedimental, pero optó por el momento de aprobación por la Sala Plena de la CNSC como criterio determinante.
65. Para llegar a la anterior conclusión, invocó precedentes jurisprudenciales específicos, lo cual denota un ejercicio hermenéutico activo que va más allá de la simple reproducción normativa, al integrar pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional como sustento de la determinación adoptada. A partir de ello generó una regla de aplicación general y vinculante para todas las entidades del sistema de carrera administrativa, creando por consiguiente, una pauta interpretativa que delimita el ejercicio de la función administrativa en la materia.
66. Esta circunstancia resulta evidente, si se revisan las decisiones judiciales referidas, que no contienen una declaración clara e inequívoca sobre la existencia de los procesos de selección desde el momento en que son aprobados por la Sala Plena de la CNSC, en la medida que no se ocuparon de abordar dicho tema en particular.
67. En efecto, en la sentencia C-183 de 2019 la Corte Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión «el Jefe de la entidad u organismo» contenida en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, que regula las etapas del proceso de selección para los empleos de carrera administrativa; la cual fue declarada exequible en el entendido que «si bien el jefe de la entidad u organismo puede suscribir la convocatoria, como manifestación del principio de colaboración armónica, de esta posibilidad no se sigue de ningún modo (a) que pueda elaborarla, modificarla u obstaculizarla y (b) que la validez de la convocatoria dependa de la firma del jefe de la entidad o u organismo, y que la CNSC, en tanto autor exclusivo de la convocatoria, no puede disponer la realización del concurso sin que previamente se

46 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

hayan cumplido en la entidad cuyos cargos se van a proveer por medio de éste, los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley».

68. En cuanto a la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado⁴⁷, se ocupó de un asunto similar, en el que se discutía si un acto de convocatoria pública para empleos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) por el hecho de estar suscrito únicamente por el presidente de la CNSC, fue expedido de forma irregular y con desconocimiento de las normas en que debería fundarse; cuestión que fue resuelta negativamente considerando que:

cuando la norma contenida en la disposición del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 se refiere a [la] suscripción de la convocatoria, implica que tanto la CNSC como la entidad beneficiaria deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por la implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta, sin que este proceso de participación e interrelación implique necesariamente que ambas entidades, a través de sus representantes legales, deban concurrir con su firma en el acto administrativo que incorpora la convocatoria al proceso de selección o concurso.

69. Se hace alusión de manera concisa a los pronunciamientos judiciales citados en la referida circular, en la medida que las entidades accionadas no se limitaron a reproducir en la circular acusada lo dicho por estos, sino que realizaron un ejercicio interpretativo de ellos, del cual infirieron la existencia de una subregla de aplicación general, consistente en que los procesos de selección existen desde que son aprobados por la Sala Plena de la CNSC, aunque se insiste, ese no fue uno de los asuntos abordados de manera específica por las mencionadas sentencias.
70. (2) Restricción de los efectos de la ley frente a convocatorias en curso: En segundo lugar, se estima que la circular materializa una decisión concreta sobre la aplicación temporal de la Ley 1960 de 2019, en la medida que esta simplemente indicó que «rige a partir de su publicación, modifica en lo pertinente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 1567 de 1998, y deroga las demás disposiciones que le sean contrarias»(art. 7), sin entrar a precisar si debe o no aplicarse a procesos de selección en curso, y mucho menos, desde cuándo debe entenderse que estos existen formalmente.
71. Lo anterior sin desconocer, que en algunos apartados, a propósito de las modificaciones introducidas a los artículos 29 de la Ley 909 de 2004 y 4 del Decreto-Ley 1567 de 1998, otorgó plazos específicos después de la vigencia de la Ley 1960 para: (a) fijar los procedimientos correspondientes que permitan a las entidades y organismos reportar la Oferta Pública de Empleos, con el fin de viabilizar el concurso

47 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de enero de 2019, Rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00, M.P. César Palomino Cortés.

de ascenso (6 meses), y (b) establecer los lineamientos de la movilidad horizontal (18 meses).

72. En ese orden de ideas, las consideraciones que realizó el acto acusado sobre la aplicabilidad de la Ley 1960 de 2019 frente a procesos que fueron aprobados por la CNSC antes de la entrada en vigor de esta, son producto del ejercicio interpretativo que realizó, del cual estableció la siguiente regla: los procesos aprobados antes del 27 de junio de 2019 –fecha de publicación de la citada ley– «podrán ser modificados, corregidos o aclarados en cualquiera de sus aspectos en los términos de la normatividad que se encontraba vigente antes de la expedición de la Ley 1960 de 2019»; en sentido contrario, que la anterior normativa no es aplicable a los trámites que se aprobaron antes del 27 de junio de 2019, aunque no hayan finalizado.
73. Dicho de otro modo, la circular produjo efectos jurídicos inmediatos y vinculantes, al delimitar qué régimen jurídico rige para cada proceso de selección según su fecha de aprobación, en términos que no fueron los expresamente empleados por la Ley 1960 de 2019, pero que según la parte accionada sí se infieren de ella y de la jurisprudencia que estima aplicable, asunto que deberá confirmarse o desvirtuarse en esta oportunidad.
74. Producto de la anterior determinación, puede apreciarse que en otro de los actos acusados en esta oportunidad, el oficio 20192000660481 del 6 de noviembre de 2019 de la CNSC, mediante el cual se negó la petición del sindicato accionante de dar cumplimiento a la Ley 1960 de 2019 – en cuanto a la inclusión de la modalidad de ascenso– al interior de la Convocatoria 1279 de 2019, que la referida entidad citó el numeral 6 de la Circular 20191000000117 para argumentar que la anterior norma no es aplicable a la mencionada convocatoria, pues esta fue aprobada antes del 27 de junio de 2019. Esto confirma que la circular conjunta de la Comisión y el DAFP es un acto administrativo que produjo efectos jurídicos.
75. Por las consideraciones expuestas, el apartado controvertido de la mencionada circular constituye un acto administrativo en sentido material, independientemente de su denominación formal, en tanto contiene una manifestación unilateral de voluntad de la administración que, en ejercicio de función administrativa, adoptó una decisión concreta que produjo efectos jurídicos frente a los administrados. En consecuencia, es susceptible de control judicial ante esta jurisdicción, como lo reconoció la misma CNSC en los alegatos de conclusión, así⁴⁸:

Corresponde en primer lugar reconocer que las circulares pueden revestir la condición de acto administrativo cuando contienen decisiones que producen efectos jurídicos vinculantes frente a los administrados. La jurisprudencia del Consejo de Estado, en providencias como CE-11001-03-25-000-2019-00617-00(4743-19)-2022 y CE-SECCION SEGUNDA-27001-23-33-000-2013-00157-01(3101-13)-2015, ha sostenido

48 Samai, índice 81, documento «100_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 81», pp.

4-5.

que las circulares son susceptibles de control judicial cuando crean, modifican o suprimen situaciones jurídicas y tienen fuerza vinculante. En ese entendimiento, se admite que el numeral 6° de la Circular Conjunta 20191000000117 constituye un acto administrativo susceptible de control.

No obstante, la admisibilidad del control no conlleva, ipso facto, la invalidez del pronunciamiento administrativo. El contenido del numeral 6° debe valorarse conforme al marco normativo vigente y a los principios de seguridad jurídica y de legalidad. Tal como quedó plasmado en la contestación de la demanda y en la actuación administrativa, dicho numeral impartió lineamientos sobre la aplicación temporal de la Ley 1960 de 2019, procurando una interpretación conforme al principio de irretroactividad de la ley y orientada a preservar las expectativas legítimas de los administrados. En consecuencia, aun cuando tenga naturaleza de acto administrativo, el numeral 6° es jurídicamente defendible por ser una instrucción dirigida a garantizar la adecuada aplicación de la ley en el tiempo.

De la aplicación de la Ley 1960 de 2019 frente a convocatorias aprobadas con anterioridad

Precisiones sobre el contenido y naturaleza de los actos acusados

76. Precisado que el numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 es un acto administrativo, corresponde establecer si ella y los oficios 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 y 20192000660481 del 6 de noviembre de 2019 proferidos por la CNSC, desconocieron la Ley 1960 de 2019, al considerar que los cambios introducidos por esta, en especial, los atinentes a la modalidad de ascenso en los procesos de selección introducidos por el artículo 2 de la misma normativa, solo resultan aplicables respecto de las convocatorias públicas aprobadas por la Sala Plena de la Comisión con posterioridad a la entrada en vigor de la referida ley.
77. Frente al contenido de la mencionada circular, particularmente su numeral 6, se hizo alusión con anterioridad, por lo que no es necesario volver a describirlo. Simplemente se destaca que se trata de un acto administrativo de carácter general, a través del cual la CNSC y el DAFP impartieron lineamientos en asuntos como: el derecho preferencial en encargo de los servidores en carrera administrativa; los criterios de desempate de un empleo de carrera mediante encargo; cuando este se efectúa en un empleo de libre nombramiento y remoción; y la vigencia del artículo 29 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 2.° de la Ley 1960 de 2019, respecto del cual determinó que solo rige para los procesos de selección aprobados después de la vigencia de esta, es decir, que no cobija a los que estaban en curso con anterioridad.
78. En lo que atañe a los oficios cuya nulidad se solicita, se tiene que corresponden a actos administrativos cuyos efectos son particulares como generales, en tanto a través de ellos se resolvieron las peticiones efectuadas por el gobernador de Boyacá y SINTRAGOBCE, consistentes en que se modifique la Convocatoria 1279 de 2019, con

el fin de que incluya la alternativa de ascenso para los funcionarios inscritos en carrera administrativa, con ocasión de la modificación realizada por el artículo 2.° de la Ley 1960 de 2019.

79. Las anteriores peticiones fueron negadas mediante los señalados oficios. El 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 se refirió a la solicitud realizada por el gobernador y el 20192000660481 del 6 de noviembre de 2019 a la petición del sindicato. En ambos, la razón de la decisión consistió en que la Convocatoria 1279 de 2019 fue aprobada por la Sala Plena de la CNSC en sesiones del 2 y 14 de mayo de 2019, es decir, antes del 27 de junio de 2019, que constituye la fecha de publicación de la Ley 1960 de 2019, motivo por el cual la modificación introducida por el artículo

2.° de esta, de incluir la modalidad de ascenso para la provisión de cargos de carrera, no resulta aplicable a la señalada convocatoria.

80. Se considera que dichos oficios produjeron efectos tanto particulares como generales. Los primeros se configuran en la medida en que la negativa a modificar la convocatoria –con el fin de incluir la modalidad de ascenso– resulta de interés directo para los funcionarios de carrera administrativa que eventualmente se habrían visto beneficiados por el cumplimiento del artículo 2.° de la Ley 1960 de 2019, los cuales conforman un grupo determinable. Los segundos, en cambio, incidieron sobre la generalidad de las personas que podían hacer parte de la convocatoria, en particular quienes participaban en la modalidad abierta, habida cuenta de que la posición de la CNSC consistió en ratificar que aquella no sería objeto de modificación, lo que se traduce, por ejemplo, en que no se reduciría el número de vacantes ofertadas para la población en general.
81. En ese orden de ideas, como lo ha precisado esta corporación a partir de la doctrina, se está ante actos administrativos de naturaleza mixta, esto es, aquellos «que “contiene simultáneamente decisiones con efectos generales y con efectos particulares o concretos”⁴⁹, caracterizado “por su doble naturaleza normativa, abstracta e impersonal, individual y concreta”⁵⁰»⁵¹, decisión contra la cual, según el caso, proceden los medios de control de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho⁵².
82. En ese orden de ideas, también se estima que los referidos oficios materializaron manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración, en este caso la CNSC, en ejercicio de las funciones que le competen en materia de la carrera

49 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 7ª Edición, Bogotá, 2016, pág. 163.

50 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. Pág. 554-555 El acto administrativo de contenido mixto.

⁵¹ Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 5 de marzo de 2021, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. 11001-03-24-000-2015-00439-00A.

52 Ver entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, fallo de 14 de abril de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 05001-23-31-000-2003-00103 01. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de septiembre de 2023, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón (e), Rad. 05001-2331-000-2010-02086-01

administrativa, que produjeron claros efectos jurídicos, consistentes en negar las peticiones de modificación de la Convocatoria 1279, bajo el argumento que la Ley 1960 no resultaba aplicable esta, cerrando así la posibilidad de implementar la modalidad de ascenso en el referido proceso de selección. Esto como producto de un ejercicio intelectual que hizo la entidad demandada para justificar que los cambios introducidos por la referida ley no aplican a convocatorias que con anterioridad fueron aprobadas por la Sala Plena de la CNSC. Todas estas circunstancias denotan que se está frente actos administrativos susceptibles de control judicial.

83. Se realizan las anteriores consideraciones sobre el contenido y la naturaleza de los actos acusados, de un lado para precisar sobre qué versan, lo que resulta necesario para realizar el control de legalidad correspondiente, y de otro, porque el Ministerio Público en su intervención cuestionó que los oficios acusados sean susceptibles de control y que, si lo fueren, dado su carácter de actos administrativos de contenido particular no pueden estudiarse; expresamente indicó lo siguiente:

No obstante, y en gracia de discusión, si la Subsección B de la Sección Segunda considerara necesario efectuar un juicio de legalidad de los actos administrativos cuestionados, resulta pertinente advertir que la exigencia prevista en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 está dirigida exclusivamente a actos administrativos de carácter general.

84. Frente a lo afirmado por la agente del Ministerio Público resulta imperativo precisar que la anterior norma (art. 137 del CPACA) no limita la posibilidad de controvertir a través del medio de control de nulidad los actos administrativos de contenido general, para tal efecto resulta suficiente remitirse a su inciso 4, que enumera los eventos en los que es posible ejercer dicho medio de control contra actos administrativos particulares, entre los que se destaca, para el caso de autos, «cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero» (inciso cuarto, numeral primero).
85. Se destaca la anterior hipótesis de procedibilidad del medio de control nulidad simple contra actos administrativos particulares, porque como se indicó durante este trámite en el auto del 16 de diciembre de 2024⁵³, que determinó que el medio de control adecuado para adelantar la presente controversia es de simple nulidad, «al analizar los motivos de inconformidad dirigidos contra los mencionados oficios, se observa el planteamiento de un debate de legalidad sobre la aplicación del artículo 2 de la Ley 1960 de 2019 a la Convocatoria 1279 de 2019, más que una discusión sobre algún derecho de naturaleza subjetiva en cabeza del sindicato accionante; tan es así, que además de solicitar la nulidad de los referidos actos administrativos mixtos, lo que busca es que la convocatoria se adecúe a la anterior norma, lo que no comporta la

53 Mediante el cual se adoptaron medidas de saneamiento y se adecuó el presente proceso al medio de control de simple nulidad.

adopción de alguna medida en favor de los derechos subjetivos de la parte demandante, caso en el cual sería procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».

86. En otras palabras, la demanda de la referencia no busca ni de ella se desprende un restablecimiento automático de algún derecho subjetivo, simplemente se pretende el control de legalidad abstracto de las decisiones acusadas, entre los que se encuentran los señalado oficios, por lo que el análisis de validez está llamada a efectuarse a la luz de la reglas del medio de control de que trata el artículo 137 ibidem, que contrario a lo indicado por el Ministerio Público, sí es procedente contra actos administrativos de carácter particular en los eventos señalados en dicha norma.
87. Del mismo modo, se recuerda el debate de legalidad planteado se circunscribe a los motivos de inconformidad planteados en la demanda, a través de los cuales se invocó como causal de nulidad la infracción de normas superiores, que fueron citadas, resaltando el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, que hace alusión a la modalidad de ascenso de los concursos públicos para proveer cargos públicos, y se expusieron razones claras, precisas y concretas en las que se fundamenta la presunta configuración de la referida causal, que principalmente giran alrededor de la supuesta falta de aplicación de la anterior norma en la Convocatoria 1279 de 2019.
88. Por lo tanto, no se comparte la apreciación del Ministerio Público consistente en que el sindicato accionante no invocó causal de nulidad alguna ni motivos de inconformidad concretos contra los actos acusados, aunque el contenido de la demanda y el desarrollo de la controversia da cuenta de lo contrario, lo que ha permitido que los sujetos procesales expongan de fondo las razones en contra y a favor de la validez de aquellos, y que se formulen problemas jurídicos claros, precisos y concretos, que están llamados a resolverse en esta providencia.

Resolución del segundo problema jurídico

89. Hechas las anteriores precisiones, corresponde resolver el segundo problema jurídico planteado, consistente en determinar si los actos administrativos cuya nulidad se solicita desconocieron la Ley 1960 de 2019, al señalar que los cambios introducidos por esta, particularmente los atinentes a la modalidad de ascenso en los procesos de selección, no resultan aplicables a la Convocatoria N.° 1279 de 2019.

Consideraciones sobre el cambio normativo introducido por la Ley 1960 de 2019

90. Para resolver la cuestión planteada vale la pena precisar el alcance de las modificaciones introducidas por la Ley 1960 del 27 de junio de 2019 al régimen de carrera administrativa, en lo concerniente a los procesos de selección para la provisión de empleos públicos.
91. El artículo 2 de la referida ley modificó sustancialmente el artículo 29 de la Ley 909 de 2004. Este en su redacción original se limitaba a indicar que los concursos para el ingreso y el ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa serían abiertos para todas las personas que cumplieran los requisitos exigidos para su desempeño, sin mayores precisiones sobre modalidades diferenciadas de provisión. La reforma del 2019 efectuó una distinción entre estas, al indicar que el concurso de ascenso «tiene como finalidad permitir la movilidad a un cargo superior dentro de la planta de personal de la misma entidad, del mismo sector administrativo o dentro del cuadro funcional de empleos».
92. Adicionalmente, el artículo 2 ibidem estableció tres requisitos de procedencia para que un concurso se adelante en la modalidad de ascenso:
1. Que la vacante o vacantes a proveer pertenezcan a la misma planta de personal, las plantas de personal del sector administrativo, o cuadro funcional de empleos, en los niveles asesor, profesional, técnico o asistencial.
2. Que existan servidores públicos con derechos de carrera general o en los sistemas específicos o especiales de origen legal, que cumplan con los requisitos y condiciones para el desempeño de los empleos convocados a concurso.
3. Que el número de los servidores con derechos de carrera en la entidad o en el sector administrativo que cumplen con los requisitos y condiciones para el desempeño de los empleos convocados a concurso sea igual o superior al número de empleos a proveer.
93. Cumplidos estos requisitos, la norma dispuso que se convocaría a concurso de ascenso del 30 % de las vacantes a proveer, mientras que el 70 % restante se proveerían a través del concurso abierto de ingreso.
94. Finalmente, y de particular relevancia para el asunto bajo estudio, en el parágrafo indicó que la CNSC «determinará, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el procedimiento para que las entidades y organismos reporten la Oferta Pública de Empleos, con el fin de viabilizar el concurso de ascenso regulado en el presente artículo».

Precisiones sobre la naturaleza del debate planteado

95. En segundo lugar, se estima necesario precisar que la controversia planteada en este proceso presenta una particularidad que la distingue de otros asuntos que han sido resueltos por esta corporación en relación con la aplicación de la Ley 1960 de

2019. En efecto, la demanda de la referencia no se dirige contra el Acuerdo 20191000006006 del 15 de mayo de 2019, mediante el cual la CNSC y la Gobernación del Cesar suscribieron la Convocatoria 1279 de 2019. Aunque de aquella podrían desprenderse algunos juicios de reproche contra dicho acuerdo, la parte demandante expresamente decidió no incluirlo dentro de los actos acusados, como consta en el auto del 14 de marzo de 2025⁵⁴, en el que se dejó constancia de que el sindicato accionante guardó silencio frente a la oportunidad que se le brindó para subsanar la demanda en ese sentido.

96. El presente medio de control se dirigió por una parte, contra un acto administrativo general en el que se sentó como directriz que el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019 no aplica a las convocatorias aprobadas por el CNSC antes de la entrada en vigor de la anterior ley, el 27 de junio de 2019; de otra, contra actos administrativos particulares⁵⁶ que, siguiendo el señalado lineamiento negaron peticiones⁵⁷ dirigidas a que la Convocatoria 1279 del 15 de mayo 2019 se modificara para incluir la modalidad de ascenso desarrollada en la Ley 1960.
97. En consecuencia, el debate jurídico no se circunscribe a determinar si la Convocatoria 1279 de 2019 debió o no ajustarse desde su origen a las disposiciones de la Ley 1960 de 2019 –cuestión que, por lo demás, resultaría jurídicamente imposible, dado que dicho acuerdo fue expedido el 15 de mayo de 2019, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la mencionada ley del 27 de junio del mismo año–

, sino si las autoridades demandadas desconocieron el ordenamiento jurídico al negar la posibilidad de aplicar la Ley 1960 de 2019, particularmente en cuanto a la modalidad de ascenso, a convocatorias que existen con antelación al cambio normativo.

98. Dicho de otro modo, la cuestión a resolver consiste en determinar si, en el marco de un proceso de selección que fue aprobado antes de la entrada en vigor de la Ley 1960 de 2019, pero cuyas etapas posteriores –particularmente la publicación y las inscripciones– se adelantaron con posterioridad a dicha fecha, resultaba jurídicamente viable y exigible que se modificara la convocatoria para incorporar la modalidad de ascenso prevista en el artículo 2 de la referida ley.
99. Esta precisión resulta relevante porque, como se verá, el análisis de legalidad no se agota en la constatación de que la convocatoria fue aprobada antes de la vigencia de la Ley 1960 de 2019, sino que debe extenderse a examinar si, dados los principios que rigen la materia y las normas aplicables, existió o no la posibilidad jurídica y material de realizar la modificación solicitada.

54 Mediante el cual se admitió la demanda.

55 La circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 de la CNSC y el DAFP (folios 34-37).

⁵⁶ Oficios 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 (en respuesta a la petición del gobernador) y 20192000660481 del 6 de noviembre de 2019 (en respuesta a la solicitud del sindicato accionante) proferidos por la CNSC (folios 29-30, 32-33).

⁵⁷ Con fecha del 27 de agosto de 2019 del Gobernador del Cesar y 21 de octubre 2019 de SINTRAGOBCE (folios 27-28, 31).

La vigencia de la ley y su aplicabilidad efectiva

100. Para resolver adecuadamente la controversia planteada, es indispensable distinguir entre dos conceptos que, aunque relacionados, tienen alcances diferenciados: la vigencia formal de una ley y su aplicabilidad material o efectiva a situaciones concretas.
101. En cuanto a la vigencia, para el caso concreto no existe discusión en que el artículo 7 de la Ley 1960 de 2019 señaló expresamente que «la presente ley rige a partir de su publicación», hecho que ocurrió con el Diario Oficial 50.997 del 27 de junio de 2019. Desde ese momento, la ley quedó incorporada al ordenamiento jurídico colombiano y, en principio, desde ese instante debe ser observada y aplicada por todas las autoridades y particulares.
102. Sin embargo, la vigencia formal de una ley no implica necesariamente su aplicabilidad inmediata e incondicionada a todas las situaciones que regula, pues la determinación de la aplicabilidad de una norma requiere considerar diversos factores, entre ellos⁵⁸: (a) el momento en que se configuraron los hechos o situaciones que la norma pretende regular; (b) la existencia de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas; (c) los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe; (d) la existencia de normas o pronunciamientos que regulen la aplicación en el tiempo de las disposiciones; y (e) la viabilidad material de su implementación.
103. En el caso de la Ley 1960 de 2019, el legislador no se limitó a establecer su vigencia desde la fecha de publicación, sino que reconoció expresamente que la implementación efectiva de algunas de sus disposiciones requería un período de desarrollo reglamentario y de adecuación institucional. Esto se evidencia de manera clara en el parágrafo del artículo 2, que otorgó a la CNSC un plazo de 6 meses contados a partir de la entrada en vigor de la ley para determinar el procedimiento para que las entidades y organismos reporten la Oferta Pública de Empleos, «con el fin de viabilizar el concurso de ascenso».
104. La expresión «con el fin de viabilizar» empleada por el legislador resulta particularmente relevante, pues evidencia el reconocimiento expreso de que la modalidad de ascenso introducida por la ley requería de desarrollos procedimentales y coordinación interinstitucional para poder ser implementada efectivamente. Así las cosas, el legislador no partió del supuesto de que la regulación contenida en el artículo

⁵⁸ Sobre los aspectos al considerar frente a los efectos en la ley en el tiempo, pueden consultarse entre otros pronunciamientos los siguientes: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de julio de 2011, exp. 11001-03-06-000-2011-00040-00(2064), M.P. Enrique José Arboleda Perdomo. Corte Constitucional, sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Diaz. Corte Constitucional, sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional, sentencia C-588 de 2019, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, auto del 25 de junio de 2014, exp. 25000-23-36-000-2012-00395-01 (49299), M.P. Enrique Gil Botero.

2 de la Ley 1960 de 2019 fuera de aplicación automática e inmediata desde el momento de su publicación, sino que reconoció la necesidad de un período de desarrollo reglamentario para su implementación, para lo cual otorgó 6 meses, sin incluir en este plazo el tiempo necesario para la ejecución de los trámites en los casos en concreto.

105. En el presente caso, la interpretación sistemática de la Ley 1960 de 2019, particularmente del parágrafo del artículo 2.° y el 7.°, conduce a la conclusión de que si bien se estableció la vigencia de la ley desde su publicación, se reconoció que su aplicación efectiva, en lo que atañe a los concursos en la modalidad de ascenso, requería de un desarrollo reglamentario previo que debía completarse en un plazo de

6 meses. Por consiguiente, resulta razonable concluir que la exigibilidad de la aplicación de las disposiciones sobre concurso de ascenso a convocatorias específicas no podía operar de manera inmediata, sino que estaba condicionada a la culminación del período de implementación institucional previsto por el propio legislador.

El momento relevante para determinar el régimen jurídico aplicable a los procesos de selección y el análisis de la argumentación de los actos acusados

106. Los actos acusados fundamentaron su negativa en que la Convocatoria 1279 de 2019 es anterior a la entrada en vigor de la Ley 1960 del 27 de junio del mismo año, y, por consiguiente, que las modificaciones introducidas por esta última no le son aplicables.
107. Este criterio ha sido objeto de análisis por parte de esta corporación en diversos pronunciamientos. Así, en sentencia del 5 de mayo de 2022, proferida dentro del proceso radicado 11001-03-25-000-2019-00886-00 (6373-2019), el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, al pronunciarse sobre un caso en el que se cuestionaba la validez de un acuerdo de convocatoria bajo el argumento de que presuntamente infringía el artículo 263 de la Ley 1955 de 2019 y el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, señaló:

[P]ara la fecha en que se expidió el Acuerdo CNSC-20191000000626, esto es, el 4 de marzo de 2019, no habían entrado en vigencia las referidas leyes, ni si quiera se habían proferido. Estas previeron su entrada en rigor desde la fecha de su publicación, lo que en el caso de la Ley 1955 sucedió el 25 de mayo de 2019 y en el de la Ley 1960, el 27 de junio del mismo año.

De lo expuesto emergen dos análisis importantes. El primero relativo a la eficacia del acuerdo acusado pues podría pensarse que los cambios normativos que introdujeron aquellas normas afectaron la fuerza ejecutoria de las reglas del concurso, sin embargo, esto no es así dadas las particularidades de ese tipo de actos administrativos.

En efecto, el acto de convocatoria, que contiene las reglas del concurso, se caracteriza por su obligatoriedad y, una vez iniciada la etapa de inscripciones al concurso, por su inmodificabilidad salvo en aspectos no sustanciales como la fecha, el sitio y la hora de inscripciones y pruebas. Estas características obedecen a razones de gran peso constitucional como el respeto del mérito, la seguridad jurídica, la buena fe y la confianza legítima que se genera en los participantes, los principios de moralidad y eficacia por los que se rige la función administrativa, así como la garantía de transparencia y el derecho constitucional de acceso a cargos públicos.

De allí que una ley posterior que modifique las reglas o los procedimientos a los que deben someterse este tipo de procesos de selección no afecte la obligatoriedad de las normas que rigen para aquellos que se encontraban en curso previamente. Estos deben seguir su trámite con sujeción a las disposiciones vigentes al momento de la expedición del respectivo acuerdo.

108. En ese sentido, la misma Subsección, en un caso en el que se discutía si una convocatoria anterior a la Ley 1960 de 2019 debía aplicar el artículo 2 de esta, en cuanto a la modalidad de ascenso, en sentencia del 14 de mayo de 2025 señaló⁵⁹:

Si bien podría pensarse que los cambios normativos que introdujo aquella norma afectaron la fuerza ejecutoria de las reglas del concurso, esto no es así dadas las particularidades de ese tipo de actos administrativos, pues el acto de convocatoria se caracteriza por su obligatoriedad y, una vez iniciada la etapa de inscripciones al certamen, es inmodificable salvo en aspectos no sustanciales.

De allí que una ley posterior que modifique las reglas o los procedimientos a los que deben someterse este tipo de procesos de selección no afecte la obligatoriedad de las normas que rigen para aquellos que se encontraban en curso previamente. Estos deben seguir su trámite con sujeción a las disposiciones vigentes al momento de la expedición del respectivo acuerdo.

109. Adicionalmente, en auto del 17 de julio de 2025, proferido dentro del expediente 11001-03-25-000-2021-00227-00 (1406-2021), esta Subsección al pronunciarse sobre una solicitud de medida cautelar relacionada con la Convocatoria 1279 de 2019 indicó⁶⁰:

es necesario precisar que la Ley 1955 de 2019 fue publicada en el Diario Oficial 50.964 del 25 de mayo de 2019 y la Ley 1960 de 2019 fue publicada en el Diario Oficial 50.997 el 27 de junio de 2019 y; por tal razón, entraron en vigencia desde el día de su publicación.

59 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2025, Rad.

11001-03-25-000-2023-00053-00 (0888-2023), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. En similar sentido puede consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de septiembre de 2025, Rad. 11001 03 25 000 2020 00181 00 (0182-2020), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo. Consejo de Estado, Sección

Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de febrero de 2023, Rad. 11001-03-25-000-2020-00608-00 (1488-2020),

M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

⁶⁰ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 17 de julio de 2025, Rad. 11001-03-25-000-2021-00227-00 (1406-2021), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

En ese orden de ideas, el despacho advierte que, en el Acuerdo CNSC20191000006006 del 15 de mayo de 2019 no les aplica la retroactividad de la norma, debido a que este es un hecho consolidado y la fase de planeación del concurso se agotó con anterioridad a la publicación de estas normas.

110. Los anteriores pronunciamientos parten de la premisa de que un momento relevante para determinar el régimen jurídico aplicable a un proceso de selección es el de la expedición o aprobación del acuerdo de convocatoria, como consecuencia del agotamiento de la etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional.
111. Esto encuentra sustento en el artículo 31.1 de la Ley 909 de 2004, que establece las etapas del proceso de selección, iniciando por la convocatoria, que «implica que tanto la CNSC como la entidad beneficiaria deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta»⁶¹, como lo ha precisado esta corporación y la Corte Constitucional.
112. La Sala reconoce que la aprobación de un proceso de selección por la Sala Plena de la CNSC marca un hito procedimental relevante, pues con ella culmina la etapa de planeación y se formalizan las reglas bajo las cuales se adelantará el concurso. Sin embargo, este criterio temporal, por sí solo, no es determinante para establecer si una modificación normativa posterior puede o no aplicarse a un proceso en curso.
113. En efecto, como se indicó previamente, la demanda no se dirige contra el acuerdo de convocatoria, sino contra los actos que negaron su modificación. Por consiguiente, el análisis no puede limitarse a constatar que el Acuerdo del 15 de mayo de 2019 fue aprobado antes de la vigencia de la Ley 1960 de 2019, sino que debe extenderse a determinar si, con posterioridad a la entrada en vigor de dicha ley, existió la posibilidad jurídica y material de modificar la convocatoria para incorporar la modalidad de ascenso.
114. Esta posibilidad, a su vez, debe examinarse a la luz de dos elementos fundamentales: (a) el marco normativo que regula las modificaciones a las convocatorias, particularmente el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015; y (b) el plazo de implementación previsto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, en relación con el cronograma efectivo del proceso de selección del caso en concreto.
115. El artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015 establece el régimen jurídico aplicable a las modificaciones de las convocatorias para proveer empleos de carrera administrativa. La norma dispone lo siguiente:

61 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de enero de 2019, Rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00, M.P. César Palomino Cortés. Sobre el particular, se hace referencia a lo dicho por la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma corporación en concepto del 16 de agosto de 2016.

62 Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

ARTÍCULO 2.2.6.4 Modificación de la convocatoria. Antes de iniciarse las inscripciones, la convocatoria podrá ser modificada o complementada en cualquier aspecto por la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo cual deberá ser divulgado por la entidad que adelanta el proceso de selección.

Iniciadas las inscripciones, la convocatoria solo podrá modificarse en cuanto al sitio, hora y fecha de recepción de inscripciones y aplicación de las pruebas, por la entidad responsable de realizar el concurso. Las fechas y horas no podrán anticiparse a las previstas inicialmente en la convocatoria.

(…)

116. De la lectura de esta disposición se desprende una regla clara y categórica: las modificaciones sustanciales a una convocatoria solo pueden efectuarse antes de que se inicie la etapa de inscripciones. Una vez esta inició únicamente es posible modificar aspectos formales y accesorios, tales como el sitio, la hora y la fecha de recepción de inscripciones y aplicación de las pruebas, pero en ningún caso pueden modificarse elementos estructurales o de fondo de la convocatoria.
117. Esta restricción temporal obedece a razones de orden constitucional y legal entre las que se destacan:
1. La seguridad jurídica de los aspirantes, quienes deben tener certeza sobre las reglas del proceso al momento de tomar la decisión de inscribirse y participar en el concurso.
2. La confianza legítima de quienes se inscriben bajo unas condiciones específicas, con la expectativa razonable de que las reglas no variarán durante el desarrollo del proceso.
3. El principio de igualdad, que exige que todos los participantes concursen bajo las mismas reglas, conocidas de antemano y aplicadas de manera uniforme.
4. El derecho al debido proceso, que comporta el derecho a conocer previamente las reglas que regirán el procedimiento.
5. Los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad que deben regir los procesos de selección por mérito, los cuales podrían verse comprometidos si se admitieran modificaciones sustanciales una vez iniciada la etapa de inscripciones.
6. El principio del mérito como criterio exclusivo de acceso a cargos públicos (artículo 125 de la Constitución Política), que se concreta en la aplicación de reglas claras, estables y conocidas previamente por todos los aspirantes.
118. Ahora bien, no cabe duda de que la incorporación de la modalidad de concurso de ascenso en una convocatoria que originalmente solo contemplaba la modalidad abierta constituye una modificación sustancial del proceso de selección. En efecto, se trata de un cambio que altera de manera fundamental la estructura de la provisión de

los empleos, pues implica, por ejemplo, reservar el 30% de las vacantes para servidores con derechos de carrera que cumplan ciertos requisitos, excluyendo para ese porcentaje a quienes no tengan tal condición; establecer procedimientos diferenciados para cada modalidad; modificar el universo de posibles aspirantes para una proporción significativa de las vacantes; y alterar las expectativas y oportunidades de quienes, al momento de conocer la convocatoria, tomaron la decisión de participar o de prepararse para el concurso bajo unas reglas determinadas.

119. Aterrizando las anteriores consideraciones al caso concreto se estima que la incorporación del concurso de ascenso habría implicado una reestructuración de la convocatoria, con implicaciones como las siguientes:
1. Reclasificación de vacantes: Habría sido necesario determinar cuáles vacantes ofertadas cumplían los tres requisitos establecidos en el artículo 29 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019) para ser provistas mediante concurso de ascenso (30%) y cuáles mediante concurso abierto (70%). Esta determinación no es automática, pues requiere verificar: (1) que las vacantes pertenezcan a la misma planta de personal en los niveles asesor, profesional, técnico o asistencial; (2) que existan servidores con derechos de carrera que cumplan los requisitos para cada empleo; y (3) que el número de dichos servidores sea igual o superior al número de empleos a proveer en esa modalidad.
2. Identificación de aspirantes elegibles para ascenso: Verificar la existencia de servidores con derechos de carrera que cumplieran los requisitos y condiciones específicos para el desempeño de cada uno de los empleos convocados, labor que implica revisar hojas de vida, certificaciones de carrera, cumplimiento de requisitos de estudio y experiencia, y demás condiciones exigibles.
3. Modificación de las condiciones de competencia: La introducción posterior del concurso de ascenso habría modificado el universo competitivo, reservando el 30% de las vacantes para un grupo específico de personas (servidores de carrera), con la consecuente reducción de oportunidades para quienes no ostentaban tal condición.
120. En consonancia con lo expuesto, como lo indicó esta Subsección en sentencia del 5 de septiembre de 2024, proferida dentro del expediente 11001-03-25-000-2019-00887-00 (6375-2019)⁶³, al pronunciarse sobre un caso en el que se cuestionaba la validez de un acuerdo de convocatoria por no haber incluido la modalidad de ascenso prevista en la Ley 1960 de 2019, destacó que esta no opera de manera automática, sino que está condicionada al cumplimiento de los tres requisitos establecidos en el artículo 29 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019.

63 M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera.

121. Esta complejidad evidencia que la modificación solicitada, de ser procedente, significaría ajustar aspectos esenciales del proceso de selección, de manera tal que las modificaciones pertinentes solo podrían efectuarse antes de iniciarse el período de inscripciones, conforme al mandato del artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015.

Análisis cronológico: la existencia de una ventana temporal jurídicamente viable para la modificación

122. Establecido lo anterior, corresponde determinar si, en el caso concreto, existió una ventana temporal durante la cual resultara jurídicamente viable realizar la modificación solicitada.
123. Para ello, es necesario considerar los siguientes hitos cronológicos relevantes, que se encuentran acreditados en el expediente:

2 y 14 de mayo de 2019: la Sala Plena de la CNSC aprobó las reglas del proceso de selección para proveer por mérito los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Gobernación del Cesar⁶⁴.

15 de mayo de 2019: se suscribió el Acuerdo 20191000006006⁶⁵, que contiene la Convocatoria 1279 de 2019, es decir, que esta es anterior a la entrada en vigor de la Ley 1960 de 2019.

27 de junio de 2019: se publica la Ley 1960 de 2019 en el Diario Oficial 50.997.

19 de julio de 2019: publicación de la Convocatoria 1279 de 2019 en la página web de la CNSC⁶⁶.

29 de julio de 2019: la Comisión y el DAFP expidieron la Circular 20191000000117⁶⁷, que en su punto 6 determinó que «los procesos de selección aprobados antes del 27 de junio de 2019 se regirán por el artículo 29 de la Ley 909 de 2004 vigente antes de su modificación» por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019.

27 de agosto de 2019: es la fecha del oficio mediante el cual el gobernador del Cesar le solicitó a la CNSC la modificación de la Convocatoria 1279 de 2019, con ocasión de la reforma del artículo 29 de la Ley 909 de 2004⁶⁸.

6 de septiembre de 2019: la Comisión profiere el Acuerdo 20191000008736⁶⁹,

«por el cual se define el procedimiento para el reporte de la Oferta Pública de

64 Según lo manifiesta en sus considerados el Acuerdo 20191000006006 del 15 mayo de 2019. Folios 16-25.

65 Folios 16-25.

66 Según informó la Comisión al contestar la demanda. Samai índice 70, documento

«78_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 70», folio 16.

67 Folios 34-37.

68 Folios 27-28.

⁶⁹ Ver: https://www.cnsc.gov.co/normatividad/acuerdo-20191000008736-06-09-2019 . También puede consultarse: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=86568#

Empleos de Carrera (OPEC) con el fin de viabilizar el concurso de ascenso», en cumplimiento del parágrafo del artículo 29 de la Ley 1960 de 2019. Este acuerdo en su artículo 4 estableció:

ARTÍCULO 4°. ACTUALIZACIÓN DE (sic) PERMANENTE DE LA OPEC. La OPEC

deberá mantenerse actualizada, razón por la cual cada vez que se produzca una nueva vacante definitiva o un cambio en su información, la entidad deberá efectuar la actualización o modificación correspondiente, a más tardar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la ocurrencia de la novedad.

PARÁGRAFO: Para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 1960, las entidades deberán efectuar el reporte inicial de la Oferta Pública de Empleos de Carrera a más tardar el 25 de octubre de 2019, en los términos del presente acuerdo.

26 de septiembre de 2019: mediante el oficio 20192330504501 la Comisión niega la anterior petición, argumentando que como la Convocatoria 1279 de 2019 se aprobó antes de la entrada en vigor de la Ley 1960 de 2019, esta no le resulta aplicable⁷⁰.

21 de octubre de 2019: es la fecha del oficio mediante el cual el sindicato accionante le solicitó a la CNSC «dar cumplimiento del artículo 2 de la Ley 1960 del 27 de junio de 2019, norma que está siendo incumplida por la Comisión Nacional del Servicio Civil al no convocar a concurso de ascenso en la Gobernación del Departamento del Cesar»⁷¹.

25 de octubre de 2019: fecha límite establecida en el Acuerdo 20191000008736 para que las entidades efectuaran el reporte inicial de la OPEC, a fin de viabilizar el concurso de ascenso.

6 de noviembre de 2019: a través del oficio 20192000660481⁷² la Comisión niega la petición del sindicato accionante, argumentando que como la Convocatoria 1279 de 2019 se aprobó antes de la entrada en vigor de la Ley 1960 de 2019, esta no le resulta aplicable. En tal sentido, también se hizo alusión a la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019.

20 de diciembre de 2019: inicio del período de inscripciones de la Convocatoria 1279 de 2019⁷³.

7 de febrero de 2020: finalización del primer período de inscripciones⁷⁴.

21 de febrero al 10 de abril de 2020: segundo período de inscripciones para

«aquellas OPEC (empleos) sin inscritos o con un número de inscritos inferior al número de vacantes ofertadas»⁷⁵.

70 Folios 29-30.

71 Folio 31.

⁷² Folios 32-33.

73 Según informó la Comisión al contestar la demanda. Samai índice 70, documento

«78_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 70», folio 16.

⁷⁴ Ibidem.

75 Ibidem.

124. Del análisis de esta cronología se desprende una circunstancia de particular relevancia: entre la entrada en vigor de la Ley 1960 de 2019 y el inicio del período de inscripciones de la Convocatoria 1279 de 2019 existió una ventana temporal durante la cual era jurídicamente viable realizar la modificación solicitada (de ser procedente), circunstancia que los actos acusados, en especial los oficios, no consideraron al momento de resolver las peticiones.
125. En efecto, la Ley 1960 de 2019 entró en vigor el 27 de junio de 2019. La Convocatoria 1279 fue publicada en la página web de la CNSC el 19 de julio de 2019. Las peticiones de modificación de aquella se formularon el 27 de agosto⁷⁶ y el 21 de octubre de 2019⁷⁷, y fueron resueltas el 26 de septiembre y 6 de noviembre de 2019, respectivamente. Las inscripciones al concurso de méritos comenzaron el 20 de diciembre de 2019. Esto quiere decir, que para la fecha en que se presentaron y resolvieron las mencionadas solicitudes, la convocatoria aún no había ingresado a la etapa de inscripciones, lo que significa que, conforme al artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015, era modificable en cualquier aspecto.
126. La anterior conclusión encuentra sustento en el tenor literal de la norma antes señalada, que establece dos tipos de regímenes de modificación claramente diferenciados según el momento procesal en que se encuentre la convocatoria. El primero, antes de que inicie la etapa de inscripciones, en el que se autoriza que esta pueda «ser modificada o complementada en cualquier aspecto» por la CNSC. El segundo, una vez iniciadas las inscripciones, evento en el cual los cambios quedan restringidos exclusivamente a aspectos puntuales y de orden logístico: el sitio, la hora, la fecha de recepción de inscripciones y la aplicación de las pruebas, sin que las fechas y horas puedan anticiparse a las previstas inicialmente.
127. La contraposición entre la amplitud irrestricta del primer régimen –«cualquier aspecto»– y la taxatividad del segundo –solo sitio, hora y fecha– no es casual, corresponde a una decisión lógica estrictamente relacionada con la garantía del debido proceso de las personas que deciden participar en el concurso de méritos, en la medida que solo puede considerarse que estas se someten a las reglas de la convocatoria, cuando antes de inscribirse se les ha informado de manera clara, precisa y suficiente el contenido de aquellas; de lo contrario, se aceptaría la posibilidad de cambiar aquellas una vez el trámite ha iniciado, lo que podría significar, por ejemplo, la aplicación retroactiva de las nuevas pautas, sorprender a los concursantes con exigencias que no se realizaron cuando decidieron competir bajo una condiciones mínimas, modificar las vacantes ofertadas, entre otras circunstancias que tienen incidencia en la garantía del derecho al debido proceso, en el desarrollo de un trámite que está regido por los principios de igualdad, objetividad y mérito.

76 Del gobernador del Cesar.

77 Del sindicato accionante.

128. En cambio, una vez ha iniciado el periodo de inscripción y, por consiguiente, cuando los aspirantes han aceptado someterse a las reglas previamente establecidas, prima facie no resulta contrario al debido proceso las modificaciones de orden logístico, como el momento en que se desarrollarán algunas de las etapas del trámite concursal, que pueden responder a circunstancias que tuvieron lugar durante el desarrollo de la convocatoria, que requieren algunos ajustes para garantizar su debida culminación.
129. En suma, esta estructura tiene una finalidad clara: garantizar que todos los interesados en el concurso conozcan las reglas definitivas del proceso antes de adoptar la decisión de inscribirse, de manera que puedan evaluar con certeza si les conviene participar, bajo qué modalidad compiten y cuáles son sus posibilidades de acceso a los empleos ofertados. Es en ese período previo a las inscripciones que el ordenamiento jurídico abre expresamente la posibilidad de introducir modificaciones de fondo a la convocatoria, incluyendo, por su naturaleza y magnitud, cambios tan relevantes como la modalidad del concurso.
130. No es casualidad que los cambios permitidos después del inicio de inscripciones sean únicamente los de carácter logístico –sitio, hora y fecha–, pues en principio (debido a que en cada caso resulta pertinente analizar las circunstancias particulares) son los únicos que no alterarían las condiciones de competencia ni las expectativas de los participantes. Los cambios sustanciales, en cambio, solo tienen cabida antes, cuando aún ningún aspirante ha comprometido su decisión de participar bajo unas reglas específicas.
131. Así entendido, el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015 no es un obstáculo para la modificación solicitada en el caso de autos respecto de la Convocatoria 1279 de 2019, sino precisamente la norma que la habilitaba, en tanto las peticiones se formularon y resolvieron en un momento en que la convocatoria se encontraba dentro de esa ventana de modificabilidad plena, esto es, antes de la etapa de inscripción, motivo por el cual de efectuarse algún cambio, no se estarían desconociendo las reglas a las que de libre y voluntariamente decidieron someterse los aspirantes.
132. Ahora bien, como se señaló en párrafos precedentes, no se pasó por alto que la aplicabilidad efectiva del artículo 2 de la Ley 1960 de 2019 no era automática desde su publicación, pues el propio legislador reconoció que la implementación de la modalidad de ascenso requería de un desarrollo reglamentario previo. Ese argumento, sin embargo, no puede extenderse indefinidamente en el tiempo, pues ello equivaldría a vaciar de contenido la obligación legal que el legislador impuso.
133. En este punto cobra especial relevancia el Acuerdo 20191000008736, expedido por la propia CNSC el 6 de septiembre de 2019, que definió el procedimiento para el reporte de la OPEC con el fin de viabilizar el concurso de ascenso, fijando además el 25 de octubre de 2019 como fecha límite para que las entidades efectuaran el reporte respectivo. Con la expedición de este acuerdo, la condición de viabilización que el

propio legislador había establecido como presupuesto para la aplicación efectiva de la modalidad de ascenso quedó satisfecha.

134. Estos dos hitos, la reglamentación del procedimiento y el vencimiento del plazo para el reporte inicial, confirman que, para cuando se formularon y resolvieron las peticiones de modificación, desde el punto de vista normativo existían las condiciones necesarias para evaluar la posibilidad de implementar el concurso de ascenso, lo cual se subraya, ocurrió antes del inicio del período de inscripciones.
135. Por lo tanto, la negativa contenida en el oficio 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 se produjo veinte días después de expedido el Acuerdo 20191000008736 de la CNSC. La del oficio 20192000660481 del 6 de noviembre de 2019, 2 meses después. Ambas decisiones se adoptaron, por consiguiente, en un momento en que: (a) la Ley 1960 de 2019 se encontraba vigente; (b) la reglamentación que viabilizaba el concurso de ascenso había sido expedida por la propia CNSC; (c) el plazo para el reporte inicial de la OPEC había vencido o estaba próximo a vencer (25 de octubre de 2019); y (d) la Convocatoria 1279 de 2019 aún era susceptible de modificaciones sustanciales, al no haber iniciado el periodo de inscripciones, que se desarrolló desde el 20 de diciembre 2019.
136. Ahora bien, se recuerda que los oficios que dieron respuesta a las peticiones de modificación de la Convocatoria 1279 de 2019 reiteraron el criterio desarrollado en la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 de la CNSC y el DAFP –también objeto de estudio en esta oportunidad– que en su punto 6 determinó que «los procesos de selección aprobados antes del 27 de junio de 2019 se regirán por el artículo 29 de la Ley 909 de 2004 vigente antes de su modificación» por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019.
137. Como se indicó al resolver el primer problema jurídico, las anteriores entidades infirieron la anterior regla de dos pronunciamientos judiciales, la sentencia C-183 de 2019 de la Corte Constitucional y el fallo del 31 de enero de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado⁷⁹. Esta circunstancia es relevante, porque da cuenta que no se sustenta la referida pauta de vigencia de la Ley 1960 de 2019 de lo dicho en ella o en otra norma, sino de la interpretación de las anteriores decisiones. Corresponde entonces examinar si dicho razonamiento es o no admisible.
138. En lo que respecta al sustento normativo, como se expuso en el acápite anterior, ninguna disposición de la Ley 1960 de 2019, de la Ley 909 de 2004 ni del Decreto 1083 de 2015 establece que las modificaciones introducidas por aquella solo resultan aplicables a las convocatorias aprobadas por la Sala Plena de la CNSC con posterioridad a su publicación. La ausencia de esa disposición expresa no es un vacío

78 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

⁷⁹ Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de enero de 2019, Rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00, M.P. César Palomino Cortés.

accidental, toda vez que cuando el legislador ha querido delimitar el ámbito temporal de una reforma con ese alcance, lo ha hecho de manera explícita. Su silencio frente al escenario de las convocatorias en curso antes del inicio de inscripciones no puede interpretarse como una exclusión tácita, máxime cuando el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015 consagra expresamente la posibilidad de modificar la convocatoria en cualquier aspecto antes de ese momento.

139. En cuanto a los fallos judiciales invocados, el examen de su contenido revela que la regla de inaplicabilidad temporal adoptada en la circular no se infiere de ninguno de ellos, por las razones que se exponen a continuación.
140. La sentencia C-183 de 2019 de la Corte Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión «el Jefe de la entidad u organismo», contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004. El problema jurídico que abordó consistió en determinar si esa expresión, al incluir al jefe de la entidad entre quienes deben suscribir la convocatoria al concurso, era compatible con las competencias constitucionales de la CNSC. La Corte la declaró exequible de manera condicionada, bajo el entendido de que el jefe de la entidad puede suscribir el acto de convocatoria como manifestación del principio de colaboración armónica, pero que la CNSC no puede disponer la realización de un concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad destinataria «los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley».
141. La referencia a la «etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional» que aparece en esa sentencia tiene un alcance preciso, esto es, explicar por qué la participación de la entidad beneficiaria en la suscripción de la convocatoria es necesaria, dado que dicha participación evidencia que se han satisfecho los compromisos presupuestales y de planificación que el proceso implica para esa entidad. En ningún aparte de la sentencia la Corte Constitucional afirmó que los procesos de selección existen jurídicamente desde el momento en que son aprobados por la Sala Plena de la CNSC, ni que ese momento sea el determinante para fijar el régimen jurídico aplicable frente a cambios normativos sobrevinientes. Ese asunto no fue objeto de la controversia planteada ni, por consiguiente, de pronunciamiento alguno por parte del tribunal constitucional.
142. En cuanto a la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proferida dentro del proceso radicado 11001-03-25-000-2016-01017-00, resolvió un asunto similar al del fallo C-183 de 2019. Se analizó si el Acuerdo de Convocatoria 326 de 2015 del DANE era nulo por haber sido suscrito únicamente por el presidente de la CNSC, sin la concurrencia de la firma del director de esa entidad. La Sección resolvió negativamente, al considerar que la firma conjunta no constituye un requisito de existencia del acto, siempre que la entidad beneficiaria haya participado activa y coordinadamente en la etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional, lo que en ese caso se encontraba acreditado mediante las

actuaciones presupuestales desplegadas por el DANE con anterioridad a la convocatoria.

143. Al igual que en la sentencia C-183 de 2019, la expresión «etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional» aparece en ese fallo con un propósito específico: precisar qué significa la suscripción conjunta de la convocatoria a que se refiere el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, concluyendo que no exige necesariamente dos firmas, sino la participación coordinada de ambas entidades en los actos preparatorios del concurso. En ningún momento esa sentencia afirmó que los procesos de selección existen jurídicamente desde su aprobación por la Sala Plena de la CNSC para efectos de determinar el régimen normativo aplicable frente a reformas legales posteriores. Ese tema no fue objeto de controversia ni de análisis en esa decisión.
144. De lo anterior se sigue que las entidades demandadas realizaron un ejercicio interpretativo que va más allá de lo que los referidos pronunciamientos judiciales efectivamente decidieron. Ambos fallos abordaron un problema jurídico preciso y circunscrito, alrededor de quién debe suscribir el acto de convocatoria y sus implicaciones. Ninguno de los dos se ocupó de determinar desde qué momento existe jurídicamente un proceso de selección para efectos de la aplicación de normas sobrevinientes, ni estableció regla alguna sobre la inaplicabilidad de reformas legales a convocatorias en curso.
145. La subregla que la Circular 20191000000117 infirió de esas decisiones –que los procesos aprobados antes del 27 de junio de 2019 se rigen íntegramente por el régimen anterior, que no se les aplica la Ley 1960 de 2019, con independencia del estado en que se encuentren–, no encuentra respaldo en su contenido y constituye, por consiguiente, una extensión interpretativa, respecto de la cual no se advierte sustento normativo ni en la jurisprudencia que se invocó como fundamento.
146. La anterior circunstancia es la que resulta determinante para considerar que la circular controvertida no se ajusta al ordenamiento jurídico, pues a través de ella las entidades accionadas establecieron una pauta interpretativa sobre la aplicación temporal de la Ley 1960 de 2019, a partir de la cual concluyeron que bajo ninguna circunstancia resultaría aplicable a las convocatorias aprobadas con anterioridad por la Sala Plena de la CNSC, tesis que, como se ilustró, se construyó a partir de premisas normativas y jurisprudenciales que no ofrecen respaldo para esa conclusión, y que no consideró los propios términos en que esa ley desarrolló la modalidad de ascenso en los concursos de méritos, ni la posibilidad que el ordenamiento prevé de modificar las convocatorias antes del inicio de las inscripciones.
147. No se pasa por alto que al momento de dictarse la Circular 20191000000117, la CNSC no había expedido la regulación reglamentaria prevista en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1960 de 2019 para hacer viable la modalidad de ascenso, de

manera que podría sostenerse que para esa fecha no existían las condiciones normativas y reglamentarias que permitieran evaluar la procedencia de dicha modalidad frente a las convocatorias en curso. Sin embargo, incluso aceptando esa lectura, el vicio de la circular no se atenúa, pues su reproche no radica en haber ignorado una reglamentación que aún no existía, sino en haber adoptado una regla de inaplicabilidad absoluta –según la cual la Ley 1960 de 2019 no podía, bajo ninguna circunstancia, aplicarse a convocatorias aprobadas con anterioridad a su vigencia, incluidas aquellas en las que aún no había iniciado la etapa de inscripciones– sin sustento normativo ni jurisprudencial válido, y sin considerar los propios términos en que esa ley desarrolló la modalidad de ascenso, ni la posibilidad de modificar las convocatorias antes de la etapa de inscripciones.

148. Este desconocimiento del ordenamiento jurídico, ya constatado respecto de la circular, resulta aún menos justificable en los oficios cuya nulidad se solicita, habida cuenta de que para el momento en que fueron proferidos ya existía la regulación reglamentaria necesaria para hacer viable la modalidad de concurso de ascenso –el Acuerdo 20191000008736 del 6 de septiembre de 2019–, lo que brindaba un escenario aún más propicio para evaluar si esa modalidad era procedente frente a la Convocatoria 1279 de 2019; análisis que, se insiste, no fue emprendido, pues las entidades accionadas se limitaron a aplicar el criterio de inaplicabilidad temporal desarrollado en la Circular 20191000000117, que por las razones expuestas resulta contrario al ordenamiento jurídico.
149. En ese orden de ideas, el vicio de legalidad que afecta a los actos acusados queda confirmado desde una doble perspectiva. La principal, y más relevante, es que desconocieron la Ley 1960 de 2019, específicamente su artículo 2, al excluirla en términos absolutos como norma aplicable a convocatorias que habían iniciado con anterioridad a su vigencia, incluidas aquellas en las que aún no había comenzado la etapa de inscripciones.
150. Lo anterior conllevó a que no se consideraran los términos en que esa ley desarrolló la modalidad de ascenso –entre ellos, la reglamentación prevista en el parágrafo del artículo 2, que ya existía para el momento en que se negaron las peticiones de modificación– ni el hecho de que la Convocatoria 1279 de 2019 aún era susceptible de modificaciones sustanciales al no haber iniciado el período de inscripciones.
151. Por lo tanto, lo que correspondía no era inaplicar la norma con fundamento en un criterio cronológico sin respaldo normativo o jurisprudencial válido (desarrollado en la circular controvertida), sino examinar si en el caso concreto se satisfacían los tres requisitos del artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, que establece los presupuestos de la modalidad de ascenso –cuestión que los actos acusados ni siquiera abordaron–.
152. La segunda perspectiva, derivada de la anterior, es que esa inaplicación desconoció igualmente la posibilidad de modificación sustancial que el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015 expresamente consagra antes del inicio de las inscripciones, pues al cerrar la discusión con un argumento de vigencia temporal, los actos acusados prescindieron del cauce normativo que habilitaba la adecuación de la convocatoria al nuevo marco legal (la Ley 1960 de 2019).
153. En suma, lo que correspondía no era negar de plano la modificación con fundamento en la fecha de aprobación de la convocatoria, sino examinar si en el caso concreto se cumplían los tres requisitos establecidos en el artículo 29 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, que son los que determinan si la modalidad de ascenso resulta procedente. Esa evaluación no fue realizada por los actos acusados, que se limitaron a aplicar un criterio de inaplicabilidad temporal que carece de sustento normativo expreso y que contradice la posibilidad de modificación sustancial antes del inicio de inscripciones prevista en el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015.
154. En ese orden de ideas, el vicio de legalidad que afecta a los actos acusados no consiste en haber negado la modificación como resultado de un análisis sobre el cumplimiento de los requisitos del artículo 29 de la Ley 909 de 2004, sino en haber fundado esa negativa en una regla de inaplicabilidad temporal que no se encuentra consagrada en el ordenamiento jurídico, pauta interpretativa que se extrajo del punto 6 de la circular demandada, que tampoco se estima válido conforme a las razones hasta aquí expuestas, por lo que es procedente acceder a la pretensión de nulidad.

Alcance de la declaratoria de nulidad

155. Establecido el vicio de legalidad, es necesario precisar el alcance de la declaratoria de nulidad, a fin de evitar interpretaciones que excedan los límites del medio de control ejercido y de la realidad probatoria y fáctica del presente proceso.
156. La nulidad que se declara recae exclusivamente sobre el fundamento jurídico de los actos demandados, esto es, sobre la premisa de que la Ley 1960 de 2019 es, por razones de aplicación temporal, inaplicable en abstracto a convocatorias aprobadas por la Sala Plena de la CNSC antes del 27 de junio de 2019, sin consideración al estado en que se encuentre el proceso de selección al momento de la solicitud de modificación.
157. La declaratoria de nulidad no implica, sin embargo, que la Convocatoria 1279 de 2019 debía modificarse para incorporar la modalidad de ascenso, por las siguientes razones:
1. La convocatoria no fue acusada. La demanda no incluyó el Acuerdo 20191000006006 del 15 de mayo de 2019 como acto demandado, por lo que su legalidad no es objeto de pronunciamiento en esta providencia. En consecuencia, la

nulidad de los oficios acusados no puede extenderse a producir efectos sobre un acto que no fue sometido al control de esta jurisdicción.

2. Los tres requisitos del artículo 29 de la Ley 909 de 2004 –luego de su modificación por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019– no fueron acreditados. La parte demandante no aportó elemento probatorio alguno que permitiera establecer si en las entidades territoriales correspondientes existían servidores públicos con derechos de carrera que cumplieran los requisitos específicos de los empleos convocados, ni si su número era igual o superior al de las vacantes a proveer, ni si estas correspondían a los niveles previstos en la norma (asesor, profesional, técnico o asistencial).
3. Asimismo, tampoco se pasa por alto que el proceso culminó y generó derechos adquiridos, como lo informó la CNSC al contestar la demanda, como producto de haber conformado 165 listas de elegibles el 3 de marzo de 2022, que comprenden más de

33.000 aspirantes que superaron las diferentes etapas del concurso. Esas listas se encuentran en firme y han generado para sus integrantes el derecho subjetivo a ser nombrados en período de prueba, derechos consolidados que no pueden verse afectados por la presente declaratoria de nulidad.

158. En consecuencia, la declaratoria de nulidad tiene un alcance estrictamente jurídico y abstracto y elimina del ordenamiento el criterio de inaplicabilidad temporal adoptado por los actos acusados, sin que de ello se deriven efectos prácticos sobre el proceso de selección ya concluido ni sobre los derechos adquiridos de quienes participaron en él.

Resolución del tercer problema jurídico

159. Establecida la nulidad de los actos acusados por las razones expuestas al resolver el segundo problema jurídico, corresponde pronunciarse sobre el tercero, consistente en determinar si la negativa de modificar la Convocatoria 1279 de 2019 conllevó una violación de los derechos al debido proceso y de acceso al ejercicio de cargos y funciones públicas.
160. La Sala considera que este interrogante no puede resolverse afirmativamente en el marco del presente proceso. Para constatar una violación concreta de los derechos al debido proceso y de acceso al ejercicio de cargos y funciones públicas en el contexto de un concurso de ascenso, sería indispensable acreditar que los servidores públicos con derechos de carrera presuntamente afectados o interesados reunían los tres requisitos establecidos en el artículo 29 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, como presupuesto de procedencia de esa modalidad. Solo a partir de esa verificación podría sostenerse que existía un derecho concreto a participar en el concurso de ascenso que resultó vulnerado por la negativa de modificar la convocatoria.
161. Sin embargo, la parte demandante no aportó elemento probatorio alguno orientado a demostrar el cumplimiento de esas condiciones. En ausencia de esa prueba, lo que existía en cabeza de los servidores interesados era una expectativa abstracta, cuya materialización dependía de circunstancias fácticas que este proceso no permite verificar.
162. En consecuencia, el tercer problema jurídico se resuelve negativamente. No es posible constatar en esta oportunidad una violación de los derechos invocados que sea autónoma e independiente del vicio de legalidad ya declarado, pues su demostración habría requerido una acreditación probatoria que la parte demandante no realizó.

Conclusión

163. En suma, los tres problemas jurídicos planteados al fijar el litigio se resuelven de la siguiente manera. En cuanto al primero, se estima que el numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019 de la CNSC y el DAFP constituye un acto administrativo susceptible de control judicial, en tanto contiene una manifestación unilateral de voluntad de la administración que, en ejercicio de función administrativa, adoptó una decisión interpretativa concreta con efectos jurídicos generales sobre la aplicación temporal de la Ley 1960 de 2019, que va más allá de la simple reproducción normativa o de la mera orientación a sus destinatarios.
164. Respecto al segundo, se considera que los actos acusados desconocieron la Ley 1960 de 2019 al fundar su negativa en una regla de inaplicabilidad temporal – según la cual esa ley no rige para convocatorias aprobadas por la Sala Plena de la CNSC antes del 27 de junio de 2019– que carece de sustento normativo expreso y no puede inferirse de los pronunciamientos judiciales que los propios actos invocaron como respaldo, desconociendo que el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019 era una norma cuya aplicación debía evaluarse frente a las convocatorias que aún no habían iniciado la etapa de inscripciones y permanecían modificables en cualquier aspecto conforme al artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015.
165. De lo anterior se deriva que la Ley 1960 de 2019, particularmente su artículo 2, no puede ser descartada de plano frente a convocatorias aprobadas con anterioridad a su vigencia, cuando estas aún no han iniciado la etapa de inscripciones y, por tanto, permanecen modificables en cualquier aspecto conforme al artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015. En esos casos, lo que corresponde no es inaplicar la norma con fundamento en un criterio cronológico referido a la fecha de aprobación de la convocatoria, sino examinar si se satisfacen los requisitos establecidos en el artículo 29 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, que determinan la procedencia de la modalidad de ascenso. Solo si esos requisitos se acreditan, la modificación de la convocatoria resulta obligatoria; en caso contrario, la

negativa será jurídicamente válida, pero por razones sustanciales y no por un criterio temporal sin respaldo normativo.

166. Finalmente, no es posible constatar en este proceso una violación autónoma de los derechos al debido proceso y de acceso al ejercicio de cargos y funciones públicas, pues su demostración habría exigido acreditar el cumplimiento de los tres requisitos del artículo 29 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, prueba que la parte demandante no aportó.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla

Declarar la nulidad del numeral 6 de la Circular 20191000000117 del 29 de julio de 2019, proferida conjuntamente por la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento Administrativo de la Función Pública, y de los oficios 20192330504501 del 26 de septiembre de 2019 y 20192000660481 del 6 de noviembre de 2019, proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase.

Elizabeth Becerra Cornejo

Firmado electrónicamente

Juan Enrique Bedoya Escobar

(Salva voto) Firmado electrónicamente

Jorge Edison Portocarrero Banguera

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx