Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 5274 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00682-00 (5274-2019)

Demandante: Lelys María Mendoza Franco

Demandada: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur)

Asunto: Recurso extraordinario de revisión

Tema: recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Reiteración de jurisprudencia.

Sentencia que resuelve el recurso extraordinario de revisión

La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Lelys María Mendoza Franco, contra la sentencia del 22 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que confirmó la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Montería, en la cual se le concedió la sustitución pensional en un 25%, en su condición de cónyuge del causante. Asimismo, se reconoció la misma proporción a favor de la señora Luz Nery Mercado Ruíz, quien demostró ser la compañera permanente.

Antecedentes

Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

1. A partir de las pruebas aportadas por la parte recurrente a este trámite, las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso, en adelante CGP¹, y el expediente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho allegado por el Juzgado Quinto Administrativo de

1 Artículos 244 y subsiguientes del CGP. «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia». Artículo 246 del CGP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Montería, identificado con el número de radicación 23001-33-31-002-2012-00159-00/01, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes del citado trámite ordinario:

La demanda

La señora Luz Nery Mercado Ruíz interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el 26 de abril de 2012², en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) en la que pidió la declaratoria de nulidad de las resoluciones núms. 1515 del 16 de abril de 2009³y 0017 del 14 de enero de 2011⁴así como del acto administrativo generado como consecuencia de la falta de respuesta a la petición radicada el 15 de diciembre de 2011 y recibida por la entidad el 19 de ese mes y año.
Por consiguiente, solicitó que Casur le pagara retroactivamente el 50% de la asignación mensual de retiro que en vida percibía el señor Jorge Enrique Colorado Cervantes, en catorce mesadas pensionales, por ostentar la condición de beneficiaria como compañera permanente.
En sustento, puso de presente que tuvo una unión marital de hecho con el señor Jorge Enrique Colorado Cervantes que subsistió continuamente por más de 12 años hasta su disolución el 9 de septiembre de 2008, fecha de su muerte, inclusive en la que procrearon una hija. Agregó que, aunque el citado convivió con la señora Lelys María Mendoza Franco con ocasión del vínculo matrimonial que existió entre estos, tenía el derecho al reconocimiento solicitado en atención a que se le debía dar prelación al concepto de la relación familiar.
Refirió que debía vincularse como interviniente ad excludendum a la señora Lelys María Mendoza Franco, a quien debía notificársele «mediante edicto emplazatorio en los términos del artículo 318 del CPC, toda vez, que se desconoce bajo la gravedad del juramento lugar de residencia y trabajo y no figuran en el directorio telefónico local»⁵.

Contestación de la demanda por parte de Casur

La apoderada de Casur contestó la demanda y manifestó que se oponía a todas las declaraciones y condenas, porque, aunque las señoras Lelys María

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NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 18 del archivo digital.

³Que reconoció, en un 50% y a partir del 9 de septiembre de 2008, la sustitución a favor de los hijos Jorge Enrique y Jetsika Colorado Mercado y dejó en suspenso el restante 50% hasta se dirimiera judicialmente la controversia entre las señoras Lelys María Mendoza Franco y Luz Nery Mendoza Ruíz. Además, le da la entidad la facultad de retribuir la prestación en caso de que se presentaran nuevos beneficiarios con mejor o igual derecho.

4 Mediante la cual Casur redistribuyó la prestación y reconoció a Tatiana Colorado Mendoza como beneficiaria del derecho a la cuota de la sustitución de la asignación de retiro. Asimismo, esta decisión dejó nuevamente en suspenso el 50% restante.

5 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, páginas 3 a 18 del archivo digital.

Mendoza Franco y Luz Nery Mercado Ruíz afirmaron que convivieron con el causante respectivamente en sus condiciones de cónyuge supérstite y compañera permanente, la entidad carecía de competencia para dirimir el conflicto. Por ende, fue que se expidió la Resolución núm. 00017 del 14 de enero de 2011 en la que redistribuyó y ratificó la suspensión del trámite de sustitución de la asignación de retiro hasta que la justicia ordinaria dirimiera la controversia. Bajo este entendido, planteó como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la falta de competencia del juzgado administrativo al considerar que el asunto era de la órbita de la jurisdicción ordinaria⁶.

Trámite procesal relevante

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería profirió auto el 4 de mayo de 2012⁷en el que admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al encontrar satisfechos los requisitos previstos en los artículos 134B y subsiguientes del Código Contencioso Administrativo (CCA). Ordenó que esta providencia se le notificara personalmente a la procuradora 78 judicial I administrativa de Montería, al director general de Casur y a la señora Lelys María Mendoza Franco personalmente en los términos del numeral 3 del artículo 207 del CCA.
Al respecto, el apoderado de la demandante allegó memorial en el que pidió que se emplazara a la señora Lelys María Mendoza Franco, de conformidad con el artículo 318 del CPC, porque según se afirmó en la demanda se desconocía su domicilio⁸.
En consecuencia, el Juzgado Tercero Administrativo en Descongestión del Circuito de Montería profirió el auto del 11 de septiembre de 2012⁹en el que ordenó el emplazamiento de la señora Lelys María Mendoza Franco según lo dispuesto en el artículo 318 del CPC en el diario El Tiempo o El Espectador. Lo anterior toda vez que la parte demandante afirmó que desconocía la dirección y/o el paradero de esta señora, lo que impedía que diera cumplimiento a la parte final del numeral 3 del citado artículo.
Por tanto, obra en el expediente ordinario el edicto emplazatorio publicado en la cartelera del citado Juzgado, el 21 de septiembre de 2012, por el término de 15 días con el fin de surtir la notificación de la señora Lelys María Mendoza Franco. El edicto se desfijó el 11 de octubre de 2012 y allí se dejó la anotación de que una vez surtido el término sin que los emplazados hubieran comparecido se designaría

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NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, páginas 72 a 76 del archivo digital.

7 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 42 del archivo digital.

⁸Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, páginas 46 del archivo digital.

9 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 49 del archivo digital.

curador ad litem quien representaría sus intereses en el proceso de conformidad con el artículo 318 del CPC¹⁰. Ahora bien, con ocasión de un requerimiento que el Juzgado Tercero le hizo al apoderado de la demandante en auto del 24 de octubre de 2012¹¹, este adjuntó las constancias de publicación de los edictos emplazatorios tanto en prensa como en radio.

Seguidamente, el Juzgado mediante proveído del 12 de diciembre de 2012¹²designó como curador ad litem de la señora Lelys María Mendoza Franco al primero de tres abogados al que se le notificara el auto admisorio de la demanda. Allí se dispuso que debía comunicársele la designación del cargo para que manifestara su aceptación en un término de 5 días contados desde la comunicación. Posteriormente, como se consignó en el acta del 22 de enero de 2013¹³el doctor Francisco Álvaro Gómez López se posesionó como curador ad litem.
En este orden, el citado radicó contestación de la demanda en la que indicó que se atenía a lo probado en el proceso y planteó como excepción la prevista en el artículo 306 del CPC, esto es, aquella que el funcionario judicial encuentre probada¹⁴.
El Jugado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Montería, el 24 de junio de 2013¹⁵, abrió el proceso a pruebas como lo dispone el artículo 209 del CCA y, entre estas, ordenó citar a la señora Lelys María Mendoza Franco para que compareciera y absolviera el interrogatorio que le formularía el apoderado de la parte demandante. En consecuencia, se le envió telegrama al curador ad litem de la interviniente, pero se dejó constancia que la señora no se hizo presente en la diligencia celebrada el 23 de julio de 2013¹⁶. Por último, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Montería, quien conoció del proceso en virtud de la redistribución efectuada, mediante auto del 2 de abril de 2014, declaró precluida la etapa probatoria¹⁷.

Sentencia de primera instancia

El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Montería profirió sentencia el 24 de marzo de 2015 en la que declaró imprósperas

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NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 51 del archivo digital.

11 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 56 del archivo digital.

¹²Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 80 del archivo digital.

¹³Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 86 del archivo digital.

14 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, páginas 86 a 90 del archivo digital.

15 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, páginas 104 a 105 del archivo digital.

¹⁶Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 112 del archivo digital.

17 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 270 del archivo digital.

las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, anuló parcialmente las resoluciones núms. 00515 del 16 de abril de 2009 y 000017 del 14 de enero de 2011 en las que se suspendió el 50% a favor de las señoras Lelys María Mendoza Franco y Luz Nery Mercado Ruíz por concepto de la sustitución de la asignación de retiro, así como del acto ficto negativo derivado del escrito de petición interpuesto el 15 de diciembre de 2011.

Como consecuencia de esto, condenó a Casur, a título de restablecimiento del derecho, a pagarle a la señora Luz Nery Mercado Ruíz, en calidad de compañera permanente, la sustitución de la asignación de retiro en un porcentaje equivalente al 25% y el otro 25% a favor de la señora Lelys María Mendoza Franco, como cónyuge supérstite, a partir del 10 de septiembre de 2008. Negó las demás súplicas de la demanda y fijó los honorarios del curador al litem.
En sustento, argumentó que en casos de convivencia simultánea entre la cónyuge y la compañera permanente era fundamental determinar cuál de las dos personas compartió la vida con el fallecido durante los últimos años, dentro de lo cual no tenía relevancia el tipo de vínculo constitutivo de la familia. Por ende, analizó el caso concreto y determinó que al señor Jorge Enrique Colorado Cervantes se le reconoció una asignación mensual de retiro a partir del 14 de noviembre de 2002, en una cuantía equivalente al 70% del sueldo básico y de conformidad con las partidas legalmente computables para el grado.
Esta última, fue sustituida a favor de los menores Jorge Enrique Colorado y Jetsika Colorado Mercado mediante la Resolución núm. 001515 del 16 de abril de 2009 y se suspendió en un 50% para las señoras Lelys María Mendoza Franco y Luz Nery Mercado Ruiz. Asimismo, está probado que el señor Jorge Enrique murió el 9 de septiembre de 2008 y que, con posterioridad, las señoras Lelys María Mendoza Franco y Luz Nery Mercado Ruíz, así como sus hijos matrimoniales y extramatrimoniales, le pidieron a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro, derecho que se les definió en el acto administrativo demandado.
Luego, mediante la Resolución núm. 000017 del 14 de enero de 2011 se redistribuyó el 50% de la sustitución mensual, a partir del 9 de septiembre de 2008, en partes iguales y se mantuvo la suspensión sobre el otro 50% que le correspondiera a la cónyuge y a la compañera permanente. Finalmente, se tiene que el 15 de diciembre de 2011 la señora Luz Nery Mercado Ruíz, como compañera permanente, radicó escrito de petición ante Casur en el que le solicitó el reconocimiento del 50% de la sustitución mensual, pero este no fue contestado configurándose el silencio administrativo negativo.
Al respecto, a partir de las declaraciones rendidas en el proceso existió una convivencia entre los señores Jorge Enrique Colorado Cervantes y Luz Nery Mercado Ruíz por un espacio de 12 años y hasta su fallecimiento. Además, que en virtud de esta unión procrearon 2 hijos que dependían económicamente de este. No

obstante, también fue cierto que algunas versiones de los declarantes dieron cuenta de que la señora Luz Nery Mercado Ruíz convivió en unión marital de hecho por un lapso de 14 años, pero no hasta el deceso del causante, porque la demandante aceptó que sus hijos mayores trasladaran a ese último a la ciudad de Medellín con el fin de recibir tratamiento médico. Sin embargo, estos últimos dieron cuenta de que la actora dependía económicamente de este.

Por su parte, en el proceso obraba la declaración extraprocesal rendida el 26 de noviembre de 2008 por la cónyuge supérstite, Lelys María Mendoza Franco, según la cual convivió con el causante por 22 años y hasta su muerte, con procreación de 5 hijos que dependían de este. Este hecho fue corroborado por los declarantes en el proceso.
Por tanto, estaba plenamente demostrado que existió una relación simultánea del causante con la cónyuge y la compañera permanente, y pese a que se evidenció que frente a la primera la convivencia no ocurrió hasta la muerte, esto se debió a circunstancias externas que no le son imputables. Bajo este parámetro, consideró que procedía la distribución de la asignación de retiro en partes iguales entre ambas, dadas las circunstancias especiales que envolvían el caso concreto. Así las cosas, ordenó el reconocimiento pensional en partes iguales entre las señoras Luz Nery Mercado Ruíz y Lelys María Mendoza Franco, esto es, en un 25% para cada una a partir del 10 de septiembre de 2008, día siguiente al del fallecimiento del señor Jorge Enrique Colorado Cervantes.
Se aclaró que no prosperaba la pretensión de reconocimiento y pago de los intereses de mora y se fijó una suma por concepto de los honorarios del curador ad litem, que serían pagados por la demandante, ya que la vinculada no se hizo parte en el proceso. En particular, ordenó el pago a su favor de la suma de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), porque su intervención en el trámite se limitó a contestar la demanda¹⁸.

Recurso de apelación de la parte demandante

El apoderado de la señora Luz Nery Mercado Ruíz interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el que reparó en la inexistencia de una convivencia simultánea. En este orden, sostuvo que el juez le dio valor a unas declaraciones extraprocesales que carecen de mérito probatorio, cuando lo cierto es que la demandante arrimó testigos que fueron contestes en su posición.
Para el recurrente, está demostrado que la señora Luz Nery Mercado Ruíz inició una unión marital de hecho que subsistió por un lapso de 12 años y solo se disolvió con la muerte del señor Jorge Enrique Colorado Cervantes el 9 de

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NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, páginas 279 a 299 del archivo digital.

septiembre de 2008, por consiguiente, debía revocarse la condena impuesta en la decisión de primer grado y ordenarse exclusivamente el reconocimiento a favor de la demandante¹⁹.

Sentencia de segunda instancia

La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba profirió sentencia el 22 de mayo de 2019 en la que confirmó la decisión de primera instancia y se abstuvo de imponer condena en costas.
En particular, precisó que de conformidad con los argumentos de la apelación el problema jurídico que le correspondía resolver era si la demandante Luz Nery Mercado Ruíz tenía derecho exclusivo al reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro del señor Jorge Enrique Colorado Cervantes, con exclusión de su esposa Lelys María Mendoza Franco, porque esta última no acreditó el requisito de convivencia en el tiempo inmediatamente anterior a la muerte del pensionado.
Determinó que, con ocasión a la fecha del fallecimiento del causante, la norma aplicable era la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004 que fijó el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública. A su vez, que la Corte Constitucional avaló esta disposición y aclaró que la compañera permanente también era beneficiaria de las pensiones y de la sustitución de la asignación de retiro, la cual debía dividirse entre esta y la cónyuge a partir del tiempo de convivencia efectiva. Igualmente, cuando se presentara convivencia simultánea, y se mantuviera vigente la sociedad conyugal, pero hubiera una separación de hecho, la cónyuge no perdía el derecho como lo consideró erróneamente la apelante, sino que en ese escenario también debía dividirse en partes iguales en los términos en que lo sustentó el juez de primer grado.
En este panorama, al estar demostrado el vínculo matrimonial existente entre el señor Jorge Enrique Colorado Cervantes y la señora Lelys María Mendoza Franco esta última tenía derecho a la sustitución de la asignación de retiro, con independencia de si existía o no convivencia simultánea. En el mismo sentido, dado que existió convivencia con la demandante en su condición de compañera permanente, por más de 5 años antes de su fallecimiento, también le asistía derecho a esta. Por ende, había lugar a distribuir el porcentaje de la sustitución pensional que Casur dejó en suspenso, en proporción al tiempo convivido por cada una de estas²⁰.

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NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, páginas 302 a 303 del archivo digital.

20 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 02CuadernoSegundaInstancia.pdf, páginas 33 a 41 del archivo digital.

Trámite procesal relevante con posterioridad a la sentencia de segunda instancia

Luego de que el Juzgado de primera instancia profirió el auto de obedézcase y cúmplase el 28 de agosto de 2019²¹, el apoderado judicial de la parte demandante allegó memorial en el que solicitó la expedición de copias auténticas de las piezas procesales del expediente, como de las sentencias dictadas en ambas instancias, del auto referido y de la constancia de ejecutoria, así como del poder dirigido al Juzgado, para iniciar el trámite de cumplimiento ante la entidad²². El 12 de septiembre de 2019 se ordenó desarchivar el expediente, así como la expedición y entrega de las copias auténticas solicitadas²³.
Frente a esta situación, la aquí recurrente, Lelys María Mendoza Franco aportó al presente recurso extraordinario de revisión la copia del Oficio núm. 480741 del 29 de agosto de 2019 mediante el cual la jefe de la oficina asesora jurídica de Casur le comunicó a su apoderado la sentencia del 22 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba dentro del proceso de radicado al núm. 23001-33331-002-2012-00159-01 y le pidió remitir varios documentos para dar cumplimiento al fallo.

Recurso extraordinario de revisión

La señora Lelys María Mendoza Franco, el 19 de septiembre de 2019²⁴, radicó recurso extraordinario de revisión contra la sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el 22 de mayo de 2019 y el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Montería, el 24 de marzo de 2015, al considerar que estas incurrieron en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), relativa a que exista nulidad en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación.
En particular, toda vez que: (i) no se practicó en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a las personas determinadas; y (ii) existía falta de competencia territorial del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Montería y del Tribunal Administrativo de Córdoba para conocer del asunto, en la medida en que el último lugar en el que el extinto agente, Jorge Enrique Colorado Cervantes, prestó sus servicios, fue el municipio de Yopal.
La parte precisó que solo tuvo conocimiento de las decisiones proferidas en el curso del proceso ordinario, y de las nulidades en que estas incurrieron, el 6 de

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NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 328 del archivo digital.

22 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 329 del archivo digital.

23 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 330 del archivo digital.

²⁴C. principal, reverso del folio 13.

septiembre de 2019, cuando Casur le envío una comunicación a su apoderado en la que le solicitó varios requisitos para el cobro del título, pese a que este nunca intervino en el aludido trámite. En este orden, se trató de un vicio generado cuando se emitieron las providencias objeto de censura, contra las que no procedía recurso de apelación.

Ahora bien, para explicar las causales de nulidad expresó que en la demanda ordinaria interpuesta por la señora Luz Nery Mercado se le citó como interviniente excluyente, pero en ese acto inicial se indicó que se desconocía la dirección de su residencia en la que se le pudiera notificar. Por tanto, se pidió el emplazamiento y posteriormente se designó curador ad litem quien llevó adelante su defensa.
No obstante, en el marco de las pruebas que se le solicitaron a Casur estuvo la remisión del expediente administrativo correspondiente a la sustitución de la asignación de retiro del señor Jorge Enrique Colorado Cervantes. En este orden, luego de efectuar una verificación del contenido de este último obraban documentos contentivos de la dirección de notificación, lo que demostraba que sí se conocía donde podía surtirse la comunicación. A pesar de ello, no se le notificó en debida forma la decisión.
Concretamente, relató que obraba el acta de recepción de la declaración con fines extraprocesales número 100 que rindió la señora Liboniel Arcila Franco, el 2 de diciembre de 2008, en la que se establece cuál fue su última dirección. También obra la citación que Casur le envió a su hija frente a la Resolución núm. 000017 del 14 de enero de 2011, uno de los actos demandados en el proceso iniciado por la señora Luz Nery Mercado, la cual se surtió a la dirección de residencia y coincide con la referida en el primer documento. En consecuencia, existían formas válidas de surtir la notificación sin tener que designarle un curador ad litem y vulnerarle el derecho a la defensa.
Por su parte, relató que existió otro proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició mediante demanda del 23 de febrero de 2015 en contra de Casur, en la que pretendió el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en su condición de cónyuge del señor Jorge Enrique Colorado Cervantes, esto es, con objeto similar al que inició la compañera permanente. Sin embargo, este se radicó en los juzgados administrativos de Yopal en aplicación de la regla de competencia prevista en el numeral 3 del artículo 156 del CPACA, según el cual:

En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

Al respecto, la señora Lelys María Mendoza Franco manifestó que aportaba el oficio núm. 21730 del 10 de septiembre de 2014 emitido por Casur en el que esta entidad le informó que el último lugar en el que el señor Jorge Enrique Colorado

Cervantes laboró fue Yopal, lo que dio lugar a que la competencia para conocer el proceso radicara en los juzgados administrativos allí ubicados.

En línea, precisó que el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal conoció este asunto con el número de radicado 85001-3333-002-2015-00142-00 y allí se vinculó como litisconsorte necesaria a la señora Luz Nery Mercado Ruíz. Aunque esta fue representada mediante curador ad litem y se dictaron sentencias en ambas instancias, el Tribunal Administrativo del Casanare decretó la nulidad de todo lo actuado el 8 de junio de 2018 a partir del auto admisorio de la demanda, con ocasión a que no se le notificó a esta en debida forma, no se ordenó vincular a la menor, Jetsika Colorado Mercado, no se ordenó citar a los terceros indeterminados que pudieran tener interés en el asunto debatido ni se adoptó una medida tendiente a integrar la proposición jurídica.
Como consecuencia de esta situación, la aquí recurrente interpuso acción de tutela conocida por el Consejo de Estado, pero esta autoridad se negó a conceder el amparo de los derechos fundamentales. Ahora bien, con ocasión de la nulidad que el Tribunal decretó frente al citado auto admisorio, se dictó una nueva providencia que en la actualidad está en etapa de notificaciones.
En sustento, refirió que se fundamentaba en los numerales 1 y 8 del artículo 133 del CGP, relativos a la falta de competencia y de notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas. Además, en el artículo 134 del CGP que invoca que las nulidades pueden alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posterioridad a esta, si ocurrieron en ella. Del mismo modo, el inciso segundo del citado artículo prevé que la falta de notificación se puede alegar en la diligencia de entrega, como excepción en la ejecución de la sentencia o a través del recurso de revisión, si no se pudo alegar en las anteriores oportunidades. Igualmente, citó los artículos 248 a 255 del CPACA y la sentencia proferida el 1 de marzo de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado²⁵.
Por tanto, en atención a los motivos consignados, pidió que se anularan las citadas providencias judiciales y que se ordenara la acumulación del proceso con aquel que tramita el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, identificado con el número de radicado 85001-33-33-002-2015-00142-00²⁶.

Trámite del recurso extraordinario de revisión

Mediante auto del 28 de noviembre de 2019²⁷el magistrado ponente en esa época inadmitió el recurso extraordinario de revisión con el fin de que se aportara la copia de la sentencia enjuiciada y su respectiva constancia de ejecutoria. En cumplimiento, la parte demandante allegó la constancia de ejecutoria según la cual

25 Dentro del exp. 11001032500020130083800 (17632013).

26 C. Principal, folios 1 a 13.

²⁷C. Principal, folio 53.

las decisiones del 24 de mayo de 2015 y del 22 de mayo de 2019 quedaron ejecutoriadas el 5 de julio de 2019²⁸, así como la copia de estas últimas²⁹.

Ahora bien, a través de providencia del 17 de junio de 2020³⁰se admitió el recurso extraordinario de revisión y se ordenó notificar a Casur y al Ministerio Público para que lo contestaran y solicitaran las pruebas necesarias. Seguidamente, se profirió proveído el 28 de octubre de 2021³¹en el que se requirió al Juzgado Quinto Administrativo Mixto de Montería para que remitiera en calidad de préstamo el expediente ordinario radicado con el número 23001-33-31-002-2012-00159-00 iniciado por la recurrente en contra de Casur.
El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito de Montería allegó memorial en el que indicó que el citado proceso cursó en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería, por lo que se le debía pedir el expediente a esa unidad judicial. Por su parte, este último Juzgado pidió que se aclarara el número de radicado y el nombre de la demandante, ya que la información brindada no correspondía con aquella que reposaba en sus bases de datos³³. En igual sentido, con posterioridad este Juzgado informó que el proceso escritural se remitió al Juzgado Tercero Administrativo de Montería, sin que se conociera con certeza su estado actual. Por su parte, el apoderado de la demandante también brindó información y pidió claridad en el requerimiento³⁵.
Después, el 29 de septiembre de 2022³⁶se dictó providencia porque pese a que se ofició al Juzgado Quinto Administrativo Mixto de Montería para que remitiera el expediente del proceso ordinario, no se había podido recaudar. En atención a ello, y como consecuencia de la respuesta brindada por la recurrente en la que puso de presente que el proceso se archivó en el Juzgado Quinto Administrativo de Montería, con el radicado núm. 2019-00011, se ordenó oficiar por segunda vez a este último para que aportara el citado. El Juzgado cumplió con lo ordenado³⁷.
El expediente ingresó para fallo el 6 de febrero de 2023³⁸, no obstante, el 13 de julio siguiente³⁹se dictó auto en el que se ordenó vincular a la señora Luz Nery Mercado Ruíz, como tercera con interés directo en las resultas del proceso y se ordenó surtir su notificación personal para que en el término de 10 días contestara el recurso y solicitara las pruebas que considerara necesarias. Asimismo, se ordenó poner a su disposición todas las actuaciones y se le requirió para que constituyera

28 C. Principal, folio 56.

²⁹C. Principal, folios 57 a 72.

30 C. Principal, folio 76.

³¹C. Principal, folio 79.

32 Samai, índice 22.

33 Samai, índice 24.

³⁴Samai, índice 26.

35 Samai, índice 30.

36 C. Principal, folio 86.

³⁷Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37.

38 C. Principal, folio 89.

³⁹C. Principal, folio 90.

apoderado judicial. En particular, sustentó su decisión en que esta fungió como parte demandante en el proceso en el cual se profirieron las sentencias que se pretenden revisar. Por ende, era necesario surtir su vinculación para garantizar los derechos al debido proceso y a la defensa.

En este contexto, el apoderado de la demandante pidió que se librara oficio dirigido a Casur con el fin de requerir la dirección física o electrónica que reposa en sus archivos de la señora Luz Nery Mercado⁴⁰. Al respecto, esta última allegó memorial en el que afirmó que recibió un documento en su lugar de residencia en el proceso en el que era demandante la señora Lelys María Mendoza Franco. Así las cosas, requería que le indicaran si hacía parte de este o de otro proceso con el fin de surtir la notificación en debida forma⁴¹. De igual forma, el 11 de septiembre de 2023⁴²se libró despacho comisorio para surtir la notificación personal de la citada señora.
El apoderado de la parte demandante también remitió memorial en el que expresó cuál era la dirección de residencia de la señora Luz Nery Mercado Ruíz y puso de presente que le envió comunicación a esta del 28 de agosto de 2023 con el fin de comunicarle la existencia del recurso extraordinario de revisión. Así, remitió constancia de la guía de Interrapidísimo, constancia de entrega y advirtió que se aportó un número de celular por la interesada al cual debía surtirse la notificación⁴³.
Por lo anterior, el 30 de noviembre de 2023⁴⁴se surtió la notificación personal al correo electrónico correspondiente a la señora Luz Nery Mercado Ruíz. En este orden, esta última, mediante apoderado judicial, contestó el recurso de la referencia e hizo alusión a que es cierto que al momento de la presentación de la demanda se desconocía la dirección de notificación de la señora Lelys María Mendoza Franco. Cuestión distinta era que con posterioridad Casur pudiera aportar los documentos contentivos de la dirección, que no se conocieron en su momento.
Bajo este entendido, se opuso a todas las pretensiones de la demanda al considerar que la recurrente es quien tiene la carga de probar. Asimismo, destacó que la señora Lelys María Mendoza Franco confundió el instituto de las nulidades con el recurso extraordinario de revisión, alegando situaciones que debieron ser propuestas en la oportunidad procesal pertinente, en la que estuvo representada por un curador ad litem. Así, emerge que se instauró el mecanismo de la referencia como una forma de enervar la negligencia en su atención del proceso, lo que implica que el recurso de revisión no está llamado a prosperar y las sentencias de primera y de segunda instancia deben mantener su firmeza. Finalmente, aportó la dirección a la cual debían surtirse las notificaciones⁴⁵.

40 Samai, índice 50.

41 Samai, índice 52.

⁴²C. Principal, folio 92 y Samai, índice 53.

43 Samai, índice 55.

44 Samai, índice 59.

⁴⁵Samai, índice 60.

Luego, la magistrada ponente dictó auto el 7 de octubre de 2025 en el que decretó y tuvo como pruebas los documentos aportados con el recurso extraordinario de revisión y como consecuencia de la orden de inadmisión. Por su parte, negó la solicitud que presentó la tercera interviniente.
Asimismo, dispuso que en el presente asunto no era necesario agotar el periodo probatorio de que trata el artículo 254 del CPACA, porque las pruebas decretadas ya obraban en el expediente y sobre estas se surtió el correspondiente traslado. Por tanto, una vez ejecutoriada la decisión, el expediente ingresaría al despacho para fallo⁴⁶.
No obstante, lo cierto es que ese mismo día se profirió auto en el que se rechazó por improcedente la solicitud de medida cautelar presentada con el escrito de demanda, al considerar que a través del recurso extraordinario de revisión no era posible invalidar la condición de inmutabilidad de las decisiones judiciales al disponer la suspensión provisional de la providencia enjuiciada⁴⁷. En consecuencia, el 17 octubre de 2025⁴⁸se remitió el expediente al despacho para que, una vez negada la medida cautelar, se incorporara al cuaderno principal. Posteriormente, el 20 de ese mes y año, pasó el expediente para fallo⁴⁹.

Consideraciones

Competencia

La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por Lelys María Mendoza Franco, contra la sentencia del 22 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA⁵⁰.

Oportunidad

La sentencia objeto del recurso fue proferida el 22 de mayo de 2019 y quedó ejecutoriada el 5 de julio siguiente. Por consiguiente, como la señora Lelys María Mendoza Franco interpuso recurso extraordinario de revisión el 19 de septiembre siguiente, su radicación fue oportuna⁵¹ dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA⁵².

46 Samai, índice 68.

⁴⁷Samai, índice 69.

48 Samai, índice 76.

49 Samai, índice 77.

⁵⁰«De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia».

51 Así se consignó en el auto admisorio proferido al interior de este trámite.

⁵²«El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia».

Legitimación en la causa

La señora Lelys María Mendoza Franco y Casur están legitimados en la causa para ser partes en este trámite, toda vez que fueron, respectivamente, interviniente y demandado en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. Si bien la recurrente aduce que no compareció formalmente a ese trámite, lo cierto es que se le vinculó, emplazó y designó un curador ad litem dado que le asistía un interés en las resultas del proceso. De ahí que el cuestionamiento de este asunto esté precisamente dirigido a plantear una eventual afectación al debido proceso como consecuencia de su notificación al interior del trámite ordinario.

Problemas jurídicos

De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si:
¿El hecho de que con posterioridad a la notificación del auto admosorio de la demanda se alleguen documentos que permitan establecer la dirección de notificación de la persona a quien se emplazó y se le designó curador ad litem, constituye causal de nulidad en los términos del numeral 5 del artículo 250 del CPACA y habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión?
¿Constituye causal de nulidad en la sentencia la falta de competencia territorial de los jueces ordinarios para tramitar el asunto objeto del recurso extraordinario de revisión?
Para resolver estos problemas jurídicos, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; en segundo lugar, abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, atinente a que exista nulidad originada en la sentencia; en tercer lugar, se pronunciará frente las causales de nulidad previstas en los numerales 1 y 8 del artículo 133 del CGP; en cuarto lugar resolverá el caso concreto; y, por último, decidirá sobre la condena en costas.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA⁵³.

53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA⁵⁴, para casos en los que la decisión contenga algún vicio procesal o se pretendan cuestionar «[…] aspectos que atañen a la validez o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión»⁵⁵.
Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»⁵⁶.
De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal de nulidad invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la decisión adoptada como si se tratara de una nueva instancia judicial.
Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»⁵⁷. De este modo, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de

«[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»⁵⁸.

Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso

El artículo 250 del CPACA, regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece que:

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

Visto lo anterior, el alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «[…] que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»⁵⁹.

54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00.

⁵⁵Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 7de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2013-02042-00(REV).

56 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00.

57 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).

⁵⁸Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).

59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de

julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

No obstante, como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem.
En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insaneables establecidas en el artículo 133 del CGP. De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión.
Así se pronunció la Sala Especial de Decisión 3 del Consejo de Estado, en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «[…] se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib. (antes 144 CPC)»⁶⁰.
Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión,

«[…] no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso. Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»⁶¹.

Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso.
Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales⁶²:

60 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001-03-15-000-2021-11463-00.

⁶¹Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del

13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).

62 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00.

-Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso⁶³.

-Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley.

-Cuando la providencia carezca por completo de motivación⁶⁴.

-Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus⁶⁵.

-Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia⁶⁶.

-Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso⁶⁷; y

-Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado⁶⁸.

En conclusión, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»⁶⁹.
De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»⁷⁰, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA, procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente.

63 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02493-00 (REV).

64 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-

03-15-000-2009-00494-00 (REV).

⁶⁵Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV).

⁶⁶Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV).

67 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2014-04059-00 (REV).

68 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001-03-15-000-1998-00153-01.

⁶⁹Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de

julio de 2024, exp. 11001-03-15-000-2022-03940-00.

Nulidades procesales. Énfasis en las establecidas en los numerales 1 y 8 del artículo 133 del CGP

El artículo 133 del CGP prevé que el proceso es nulo, en todo o en parte en los siguientes casos:

1.Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. […]

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.

Además, el artículo 134 de la citada codificación dispone lo siguiente frente a la oportunidad y trámite para alegar las nulidades procesales, con una precisión frente a la causal de falta de notificación o emplazamiento, en los anteriores términos:

Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella.

La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, o la originada en la sentencia contra la cual no proceda recurso, podrá también alegarse en la diligencia de entrega o como excepción en la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión, si no se pudo alegar por la parte en las anteriores oportunidades.

Dichas causales podrán alegarse en el proceso ejecutivo, incluso con posterioridad a la orden de seguir adelante con la ejecución, mientras no haya terminado por el pago total a los acreedores o por cualquier otra causa legal.

El juez resolverá la solicitud de nulidad previo traslado, decreto y práctica de las pruebas que fueren necesarias.

La nulidad por indebida representación, notificación o emplazamiento, solo beneficiará a quien la haya invocado. Cuando exista litisconsorcio necesario y se hubiere proferido sentencia, esta se anulará y se integrará el contradictorio.

En particular, en lo que respecta a la primera causal de nulidad el texto legal taxativamente dispone que esta tiene lugar cuando el juez haya actuado en el proceso después de haber declarado la falta de jurisdicción o competencia. Ello en

modo alguno equivale a la existencia de una falta de competencia, supuesto que, aunque se consideraba causal de nulidad en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (CPC)⁷¹fue replanteado en su redacción original y se reemplazó por el actual numeral 1 del artículo 133 del CGP.

De esta forma, como la Sección Quinta de esta corporación lo consideró al proferir auto del 26 de abril de 2018⁷²:

Al revisar dicha norma se advierte que en ninguno de los numerales consagra la falta de competencia como causal de nulidad. Al efecto, dicha norma prevé .[…] Así las cosas, es claro que ninguna de las causales de la norma invocada consagra la falta de competencia y por tanto la solicitud debería ser rechazada.

Ahora bien, en punto a la nulidad por falta de notificación o emplazamiento, esto es, la consignada en el numeral 8 del artículo 133 ibidem, el Tribunal Superior de Medellín, Sala Segunda de Familia dispuso lo siguiente al hacer referencia a la postura de la Corte Suprema de Justicia:

Si bien existen varios instrumentos jurídicos para llegar a la declaratoria de nulidad por las razones bajo examen, no queda al arbitrio de las partes emplear cualquiera de ellos según les convenga, por cuanto, como lo ha sostenido esta Sala: «[L]os medios en cuestión están determinados en consideración a la naturaleza del acto viciado, a la oportunidad en que es solicitada la nulidad e incluso, en no pocos casos, al mandato expreso de la ley; luego es evidente que no pueda prosperar una petición en ese sentido si no es utilizado, ante una situación procesal dada, el camino que a ella resulte apropiado”(G.J., ib., pag.43), situación que no podía ser de otra manera como que del contexto de las disposiciones que en la actualidad gobiernan lo atinente a las nulidades (arts.140 a 147, ib) surge palmar “que fue voluntad del legislador la de que, por regla general, todo lo concerniente a dicha materia se discuta y decida dentro del proceso en que ellas han ocurrido”(G.J., t. CLV, pág. 29)» (se subraya) (CSJ, auto de 24 jun. 2004, exp. No. 00029-01). En un asunto en el que también se alegó la causal séptima de revisión respecto de una sentencia proferida en un juicio declarativo que se encontraba en fase de ejecución o cumplimiento, esta Corte dispuso lo siguiente:

«Es claro que al recurso de revisión no puede acudir la parte afectada mientras disponga de mecanismos ordinarios de defensa judicial que todavía tenga oportunidad de ventilar ante el juez de instancia. (…) Pues bien, cuando la alegada en la demanda de revisión es la causal séptima, a las dos premisas mencionadas en precedencia, esto es, la atinente a la carga de esgrimir ante el juez ordinario los medios de defensa judicial de los que disponga el afectado; y la consistente en que el trámite del recurso de revisión no impide el cumplimiento del fallo enjuiciado, se suma una tercera que es preciso tener presente cuando de procesos ejecutivos o que se encuentren en fase de ejecución se trata: es imperioso que el proceso se encuentre terminado» (énfasis fuera del texto) (CSJ, AC4712-2014, 21 ago.).

71 Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1562 de 2012.

72 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, auto del 26 de abril de 2018, exp. 15001-23-31-000-2002-03011-01.

Entonces, quien recurra en revisión no está habilitado para escoger a su antojo la vía procesal para pretender la nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento, pues, según quedó visto, la procedencia de este recurso excepcional es residual, por cuanto está supeditada a que el afectado no le haya sido posible formularla previamente en las oportunidades procesales dispuestas en las respectivas instancias (CSJ, AC4802-2022 y AC886-2023)”.

Aplicado lo anterior al presente recurso extraordinario de revisión en sede contencioso-administrativa, solo podrá invocarse la causal contenida en el numeral 8 del artículo 133 del CGP cuando no se hubiera podido alegar previamente. Lo anterior, deviene del supuesto de que la indebida notificación en últimas es un vicio procesal que impacta el proceso y que no se origina propiamente en la sentencia. En este orden, resulta necesario que el afectado demuestre que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, en aras de evitar que este mecanismo se convierta en un remedio para subsanar su negligencia.

Caso concreto

La señora Lelys María Mendoza Franco invocó la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, relativa a que exista nulidad en la sentencia contra la cual no procede recurso de apelación y sustentó su configuración en dos escenarios procesales que se encuadran en los numerales 1 y 8 del artículo 133 del CGP.
Bajo este entendido, se tiene que, aunque la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual se profirió la sentencia enjuiciada, se inició y tramitó bajo las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo (CCA), al recurso extraordinario de revisión le resultan aplicables las normas del CPACA sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021⁷³, al tratarse de la disposición vigente el 19 de septiembre de 2019 cuando se interpuso el mecanismo de la referencia. En igual sentido, también resulta aplicable el CGP, en lo que corresponda, conforme a la integración normativa regulada en el artículo 306 del CPACA⁷⁴.
Pues bien, de lo establecido y comoquiera que los dos escenarios que la recurrente plantea como motivos de nulidad en la sentencia, de orden procesal, esto es, la falta de notificación en debida forma del auto admisorio de la demanda y la falta de competencia territorial para conocer del proceso, los fundamenta respectivamente en los supuestos previstos en los numerales 1 y 8 del artículo 133

73 En los términos del artículo 308 del CPACA este código rigió a partir del 2 de julio de 2012 y se aplicaría a todos los procedimientos, actuaciones, demandas y procesos que se inicien con posterioridad a la entrada en vigencia.

74 «ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

del CGP, así deben ser estudiados por la Sala. Por consiguiente, se atenderán de forma separada cada uno de los problemas jurídicos formulados.

Nulidad por no haberse practicado en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a la señora Lelys María Mendoza Franco

Frente al primer supuesto de nulidad, la recurrente sostuvo que no se practicó en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a las personas determinadas. Aunque se le citó como interviniente excluyente en el proceso ordinario, fue objeto de emplazamiento y posteriormente de designación de curador ad litem, porque la señora Luz Nery Mercado manifestó que desconocía su dirección de residencia, de la remisión del expediente administrativo enviado por Casur existían pruebas contentivas de su dirección que demostraban los insumos válidos para surtir la comunicación, sin tener que designarle un curador ad litem y vulnerarle su derecho de defensa.
En este contexto, la demandante alegó que solo conoció de esta situación el 6 de septiembre de 2019, cuando Casur le envió comunicación a su apoderado en la que le solicitó el cumplimiento de los requisitos para el cobro del título, razón por la cual se trató de un vicio generado cuando se emitieron las providencias objeto de censura.
Al respecto, la Sala considera que la señora Lelys María Mendoza Franco se amparó en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA y lo invocado se encuadra en uno de los supuestos de nulidad descritos en el artículo 133 del CGP, concretamente en el numeral 8 que establece:

Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Ahora bien, aunque la norma transcrita refiere que la nulidad se configura cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda, lo cierto es que en este caso la demandante no contó con posibilidades de cuestionar este asunto al interior del trámite ordinario, precisamente porque fue representada mediante curador ad litem y solo tuvo noticia de lo acontecido cuando Casur le remitió, a través de su abogado, la comunicación en la que le informó no solo de la existencia del proceso sino que también le indicó el trámite a seguir para la ejecución y cumplimiento de la decisión que ordenó a su favor el pago de la pension de su interés, en un porcentaje equivalente al 25%.
En este punto de la providencia, resulta relevante hacer alusión a lo acontecido en el trámite del proceso ordinario en el que la señora Luz Nery Mercado Ruíz, quien actuaba como demandante, pidió expresamente en su demanda que a la señora Lelys María Mendoza Franco se le notificara «mediante edicto emplazatorio en los términos del artículo 318 del CPC, toda vez, que se desconoce bajo la gravedad del juramento lugar de residencia y trabajo y no figuran en el directorio telefónico local».
En este orden, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería admitió la demanda en auto proferido el 4 de mayo de 2012 y ordenó la notificación personal de dicho auto a la señora Lelys María Mendoza Franco en los términos del numeral 3 del artículo 207 del CCA. No obstante, el apoderado de la demandante allegó memorial en el que pidió que se emplazara a la citada señora Mendoza Franco, de conformidad con el artículo 318 del CPC, porque como lo afirmó tanto en el escrito de demanda como en el poder, desconocía su domicilio.
Por tanto, el Juzgado profirió auto del 11 de septiembre de 2012 en el que ordenó emplazar a la señora Lelys María Mendoza Franco según lo dispuesto en el artículo 318 del CPC, lo cual se surtió mediante la publicación de un edicto emplazatorio. Sin embargo, comoquiera que esta no compareció al proceso, se le designó curador ad litem quien se limitó a contestar la demanda. De lo anterior, es claro que, el auto admisorio se notificó en debida forma a quien fuera designado como representante de la vinculada y hoy recurrente en revisión.
Pese a esto, el supuesto que plantea la recurrente da cuenta de que existió una nulidad que impactó su derecho fundamental al debido proceso en la medida en que una vez Casur aportó el expediente administrativo, en la etapa probatoria, el juez ordinario tuvo conocimiento del lugar donde la vinculada podía ser ubicada, para efectos de las notificaciones procesales.
Por este motivo, y a pesar de que la designación del curador ad litem para que ejerciera la representación judicial de la emplazada, resultó válida, ello no impedía que una vez se tuviera conocimiento de las direcciones donde podía ser ubicada la referida señora Mendoza Franco, se intentará algún tipo de comunicación para hacerle saber la existencia del proceso con el único fin de que compareciera directamente a ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Ello claro está, tomando el proceso en el estado en que se encontrara al momento de acudir al mismo.
Así, el problema jurídico que subyace en el presente asunto, supone determinar si: ¿el juez está llamado a intentar la notificación personal a la parte a quien previamente se le designó curador ad litem, cuando en el curso del proceso se allegan elementos que le permiten ubicarla?
Puntualmente, porque en este preciso evento, de la revisión de los antecedentes administrativos relacionados con la sustitución de la asignación de

retiro del señor Jorge Enrique Colorado Cervantes, se advierte que obra la copia del acta de recepción de la declaración con fines extraprocesales núm. 100 que rindió la señora Liboniel Arcila Franco el 2 de diciembre de 2008, según la cual: «Jorge Enrique Colorado hasta el momento de su fallecimiento convivió de manera permanente y continua con su esposa la señora Lelys Mendoza […] y asistió económicamente en todo a su esposa, que su último domicilio fue en Medellín en la Calle 79 No. 40-39, interior 132»⁷⁵.

En el mismo sentido, obra una petición radicada ante Casur en la cual la señora Lelys María Mendoza Franco solicitó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro y afirmó que era «residente en la calle 79 #40-30 en el barrio Manrique Santa Inés de la ciudad de Medellín, Antioquia»⁷⁶. Igualmente, la declaración con fines extraprocesales rendida por la citada, en la que manifestó que vivía en la ciudad de Medellín «en la siguiente dirección Calle 79 # 40-39 Int. 132», un formato emitido por el Ministerio de Defensa, Casur que dió cuenta de que la dirección de Lelys Mendoza era la «Calle 79 # 40-39 Int. 132 barrio Manrique Santa Inés Medellín - Antioquia»⁷⁷y la comunicación de la Resolución núm. 001515 del 16 de abril de 2009 que Casur le envió a la señora Lelys María Mendoza Franco a la citada dirección⁷⁸.
Bajo este entendido, el acta de la declaración extraprocesal que rindió la señora Liboniel Arcila Franco no permite establecer por sí sola la dirección de notificación de la señora Lelys María Mendoza Franco, pero lo cierto es que en el expediente sí existían varios documentos que reforzaban dicha información. Por ende, se tiene que la aquí demandante aunque ejemplificó el supuesto de nulidad en que existía el acta referida y la citación para la notificación personal remitida a su hija, lo cierto es que fundó la causal de revisión en que «en el expediente administrativo que aporta Casur al proceso se evidencian documentos con la dirección que tenía la señora Lelys María Mendoza Franco para ese momento, situación que demuestra que la dirección de la interviniente excluyente sí era conocida, pero a pesar de ello no se notificó en debida forma».
En este contexto, el juzgado de primera instancia siguió el curso del proceso con la comparencia del curador ad litem sin intentar dar a conocer la existencia del proceso a la interesada a pesar de que contaba, con posterioridad a la etapa probatoria, con la información suficiente para tal efecto.
En este orden de ideas, a pesar de que no se cuestiona el emplazamiento y la notificación del auto admisorio de la demanda al auxiliar de la justicia designado

75 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, páginas 183 a 184 del archivo digital.

76 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 176 del archivo digital.

⁷⁷Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 182 del archivo digital.

78 Samai, índice 37, 36_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_20221202(.zip)

NroActua 37, 01CuadernoPrimeraInstancia.pdf, página 218 del archivo digital.

en debida forma, lo cierto es que, como lo afirma la aquí recurrente, el Juzgado sí contaba con elementos que permitían practicar de manera personal la notificación de la decisión de primera instancia que definió su derecho pensional.

Así las cosas, al no haberse intentado la notificación personal ni puesto en conocimiento la situación a la interesada para que interviniera en el proceso de considerarlo pertinente, se configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo 133 del CGP. Al respecto, aunque esta se generó en el curso del proceso, y no en la sentencia de segunda instancia, se trata de una irregularidad que vicia todo lo actuado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a partir de cuando se configuró el vicio, lo que en últimas impacta en la providencia que definió la controversia y que se notificó por edicto.
En conclusión, el hecho de que con posterioridad a la notificación del auto admisorio de la demanda se allegaran a la acción ordinaria documentos a partir de los cuáles era posible establecer la dirección de notificación de la persona a quien se le emplazó y designó curador ad litem, constituye causal de nulidad en los términos del numeral 5 del artículo 250 del CPACA y habilita la procedencia del presente recurso extraordinario de revisión.
Este argumento guarda correspondencia con lo que disponía en su momento el artículo 46 del CPC, actual artículo 56 del CGP, según el cual «el curador ad litem actuará en el proceso hasta cuando concurra a él la persona a quien representa, o un representante de esta». Ello implica que el curador ad litem ejerce la defensa de la parte, pero su actuación cesará, como es natural, cuando esta acuda directamente o a través de apoderado.
Bajo el anterior planteamiento, la decisión que corresponde es declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso ordinario, a partir del auto proferido en el curso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 2 de abril de 2014, que declaró precluida la etapa probatoria y corrió traslado común a las partes para que alegaran de conclusión, toda vez que Casur remitió los antecedentes solicitados en los folios 157 a 250 del cuaderno de primera instancia, en el término de ejecutoria de la providencia del 12 de marzo de 2014, en la cual el Juzgado requirió al director de Casur para que remitiera copias auténticas del expediente administrativo.
Así las cosas, aunque la parte demandante en el presente trámite pidió que se anularan las dos sentencias judiciales y se ordenara la acumulación de los procesos ordinarios, lo que procede es rehacer la actuación afectada por la nulidad a partir de cuándo se tuvo conocimiento de la dirección en la cual se podrían llevar a cabo las notificaciones personales a la vinculada como tercera interesada.
Por su parte, la acumulación de procesos que pretende la recurrente se disponga como consecuencia de la prosperidad del recurso, es una petición que

deberá resolver el juez del proceso ordinario pues escapa a la competencia del juez extraordinario.

Por lo visto, se declarará fundado el recurso extraordinario de revisión de la referencia y se dispondrá la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto proferido el 2 de abril de 2014, inclusive, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 23-001-33-31-002-2012-00159-00/01. Lo anterior, con el fin de que el juzgado de origen adopte las determinaciones a que haya lugar con el fin de garantizar la comparecencia de la señora Lelys María Mendoza Franco al proceso ordinario en el que pueda ejercer en debida forma sus derechos de defensa y contradicción.

Falta de competencia territorial del Juzgado y del Tribunal

Ahora bien, como un segundo eje del recurso de revisión la recurrente alegó que existía falta de competencia territorial del Juzgado y del Tribunal que conocieron del asunto, en la medida en que el último lugar en el que el extinto agente, Jorge Enrique Colorado Cervantes prestó sus servicios, fue en Yopal.
Para esta Sala no hay lugar a estudiar la nulidad alegada porque en la actualidad, la falta de competencia territorial no está prevista como causal en las disposiciones adjetivas vigentes, en virtud de las cuales se interpuso el presente recurso extraordinario de revisión. Así, no resulta procedente que la Sala defina que el juez de Yopal es quien tiene la competencia para conocer del asunto, ya que esto va más allá del alcance de la causal invocada.
En atención a los motivos expuestos, a diferencia del análisis que se efectuó frente al primer problema jurídico, en la actualidad no es causal de nulidad en la sentencia la falta de competencia territorial de los jueces ordinarios para tramitar el asunto objeto del recurso extraordinario de revisión. No obstante, en últimas, como se anulará lo actuado a partir del auto que dispuso el cierre de la etapa probatoria, con el fin de garantizar la comparecencia de la señora Lelys Maria Mendoza Franco, esta podrá plantear ante el juez competente cualquier irregularidad que encuentre procedente.
Por tanto, el recurso extraordinario de revisión de la referencia solo prosperará en punto a la indebida notificación de que trata el numeral 8 del artículo 133 del CGP, que genera un vicio en el proceso, motivo por el cual se ordenará que se rehaga la actuación afectada con la irregularidad y de ahí en adelante se siga el curso del trámite correspondiente.

Costas

La presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario⁷⁹de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe⁸⁰. Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que el presente recurso se declarará fundado.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Falla

PRIMERO: Declarar fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Lelys María Mendoza Franco, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Declarar la nulidad de todo lo actuado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada al número 23-001-33-31-002-2012-00159-00/01, a partir, inclusive, del auto proferido el 2 de abril de 2014, con el fin de que el juzgado de origen adopte las determinaciones a que haya lugar y garantice la debida notificación de la señora Lelys María Mendoza Franco.

TERCERO: Sin condena en costas, de acuerdo con los motivos consignados en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: Archivar el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el Sistema de Gestión Judicial, Samai y luego de que se surta la comunicación al juzgado de origen.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

79 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso; (ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

80 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813-00 (3722-2016). MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Elizabeth Becerra Cornejo Firmado Electrónicamente

Juan Enrique Bedoya Escobar Firmado Electrónicamente

Jorge Edison Portocarrero Banguera Firmado Electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.

Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 5274 de 2026

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