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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-25-000-2015-00278-00 (0546-2015)
Demandante: Remberto Ruiz Echenique
Demandado: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio
de Justicia y del Derecho – Departamento Administrativo de la Función Pública – Procuraduría General de la Nación
Tema: régimen especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación. Subtema 1: clasificación y nomenclatura de empleos. Subtema 2: manual específico de funciones y requisitos. Subtema 3: correspondencia entre clasificación, contenido funcional, responsabilidades y requisitos del empleo.
Sentencia de única instancia
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profiere sentencia de única instancia dentro del medio de control de nulidad promovido por Remberto Ruiz Echenique contra la expresión «[s]ustanciador 4SU 11», contenida en el artículo 7 del Decreto 264 del 22 de febrero de 2000, expedido por el Gobierno nacional, y contra la Resolución 253 del 9 de agosto de 2012, expedida por el procurador general de la Nación, en cuanto adoptó el manual específico de funciones y requisitos aplicable a ese empleo.
- Síntesis del caso
- Antecedentes
El demandante solicitó la nulidad de la expresión «[s]ustanciador 4SU 11» contenida en el artículo 7 del Decreto 264 de 2000, y de la Resolución 253 de 2012, en cuanto adoptó el manual específico de funciones y requisitos aplicable a ese empleo. Sostuvo que existe una falta de correspondencia entre su clasificación en el nivel técnico y el contenido funcional asignado al cargo, particularmente respecto de las actividades de sustanciación y proyección de conceptos, providencias, solicitudes, recursos y demás actuaciones para la firma de los procuradores judiciales. Afirmó que tales actividades corresponden materialmente al nivel profesional y que presentan similitudes sustanciales con las atribuidas al empleo de profesional universitario 3PU 17.
Las entidades demandadas se opusieron a las pretensiones. Señalaron que la Procuraduría General de la Nación cuenta con un régimen especial de carrera y con competencia para establecer la estructura, clasificación y nomenclatura de sus empleos, así como para adoptar el respectivo manual específico de funciones y requisitos. Sostuvieron que los empleos de sustanciador 4SU 11 y profesional universitario 3PU 17 no son equivalentes, pues difieren en su propósito, contenido funcional, responsabilidades, grado de especialización y requisitos de estudio y experiencia. En particular, para el empleo de sustanciador 4SU 11 se exige haber aprobado un año de educación superior en Derecho y acreditar un año y seis meses de experiencia relacionada, mientras que para el empleo de profesional universitario 3PU 17 se requiere título profesional en Derecho y dos años de experiencia profesional o docente.
La Sala negará las pretensiones. Considera que la clasificación del empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico no resulta incompatible con el perfil funcional
adoptado mediante la Resolución 253 de 2012, pues la pertenencia a un determinado nivel jerárquico debe establecerse a partir de una valoración integral de su propósito, funciones, responsabilidades, competencias y requisitos de estudio y experiencia, y no con fundamento en una función considerada aisladamente. Si bien algunas de las actividades asignadas al sustanciador comportan conocimientos jurídicos y la elaboración de documentos que serán sometidos a consideración y firma del superior, ello no determina, por sí solo, su pertenencia al nivel profesional, pues subsisten diferencias relevantes frente al empleo de profesional universitario 3PU 17. Asimismo, la obtención del título de abogado por quien desempeña un empleo técnico no modifica automáticamente la naturaleza ni la clasificación de este ni genera, por sí misma, un derecho a su nivelación o reclasificación. Finalmente, las controversias particulares relativas al reconocimiento o valoración de la experiencia adquirida como sustanciador deben resolverse de acuerdo con las funciones efectivamente acreditadas y las reglas del respectivo proceso de selección, sin que una eventual discrepancia sobre esa valoración permita desvirtuar, en abstracto, la legalidad de la clasificación del empleo.
La demanda
El 3 de febrero de 2015, Remberto Ruiz Echenique presentó1 demanda2, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, contra la expresión
«[s]ustanciador 4SU 11», contenida en el artículo 7 del Decreto 264 del 22 de febrero de 2000, «[p]or el cual se establecen el sistema de clasificación y nomenclatura, y la naturaleza de las funciones de los empleos de la Procuraduría General de la Nación incluidos los del Instituto de Estudios del Ministerio Público»3.
Pretensiones
Solicitó que se declarara la nulidad por inconstitucionalidad de la expresión
«[s]ustanciador 4SU11», en lo que atañe a los que cumplen funciones de sustanciación y proyección ante los procuradores judiciales II y administrativos, cuyo cargo se encuentra denominado en el manual de funciones y requisitos de la Procuraduría General de la Nación como «Sustanciadores Judiciales y Contencioso Administrativo»
[sic].
Pidió que se ordenara a la Procuraduría General de la Nación, que admita como experiencia profesional la adquirida por los sustanciadores 4SU11 judiciales y contencioso–administrativo, en el desempeño de sus funciones, una vez hayan obtenido los requisitos para el cargo de profesional universitario 3PU17, que se encuentran vinculados desde antes o a partir de la vigencia de la Resolución 453 de 2004 que adiciona y modifica la Resolución 450 de 2000 (manual de funciones de la Procuraduría General de la Nación), que es el acto administrativo que a su juicio, impone funciones profesionales a tales servidores.
También solicitó nivelar y/o reclasificar a los sustanciadores 4SU11 judiciales y contencioso–administrativo, al cargo de profesional universitario 3PU17 de la nomenclatura de empleos que establece el Decreto 264 de 2000, en su artículo demandado, siempre y cuando se encuentren inscritos en la carrera administrativa y cumplan con los requisitos para ocupar el cargo.
1 Índice 227 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf «01
Cuaderno.pdf», folios 31 a 67.
2 Índice 227 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«01Cuaderno.pdf», folio 31 a 67.
3 Expedido por el presidente de la República en desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992.
Hechos
El demandante manifestó que se encontraba vinculado a la Procuraduría General de la Nación en el empleo de sustanciador 4SU 11, adscrito a la Procuraduría 133 Judicial II Penal de Montería. Indicó que es abogado, especialista en Derecho Penal y que había prestado sus servicios a la entidad durante más de 20 años.
Expuso que el artículo 7 del Decreto 264 de 2000 incluyó el empleo de sustanciador 4SU 11 dentro del nivel técnico de la Procuraduría General de la Nación. Señaló que, posteriormente, la Resolución 453 del 6 de diciembre de 2004, manual de funciones de la entidad, adicionó a ese empleo, las tareas de «sustanciar y proyectar para la firma del procurador judicial conceptos, providencias, solicitudes, recursos y todo aquello que guarde relación con el cumplimiento de las funciones de intervención ante las autoridades jurisdiccionales y administrativas, así como de la actividad conciliatoria».
Afirmó que el manual específico de funciones y de requisitos adoptado mediante la Resolución 253 del 9 de agosto de 2012, mantuvo el empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico y estableció como requisitos para ejercerlo la aprobación de 1 año de educación superior en Derecho y 1 año y 6 meses de experiencia relacionada. Agregó que el propósito principal de dicho empleo consiste en sustanciar e impulsar los procesos judiciales, y que entre sus funciones se encuentra la proyección de conceptos, providencias, solicitudes, constancias y recursos para la firma del funcionario competente.
Comparó esas funciones con las asignadas al empleo de profesional universitario 3PU 17 de las procuradurías delegadas con funciones de intervención, cuyo propósito principal consiste en proyectar conceptos sobre los asuntos de competencia de la respectiva dependencia. A su juicio, ambos empleos desarrollan funciones iguales o similares, pues sus titulares proyectan conceptos e intervenciones en asuntos judiciales y administrativos para la firma de sus superiores.
Sostuvo que, pese a esa similitud funcional, los empleos pertenecen a niveles jerárquicos distintos, tienen requisitos diferentes y reciben remuneraciones desiguales. En particular, indicó que, para 2014, la asignación básica mensual del sustanciador judicial y contencioso–administrativo grado 11 ascendía a $3.061.497, mientras que la correspondiente al profesional universitario grado 17 era de $4.312.908.
Aseguró que la Procuraduría General de la Nación no reconoce como profesional la experiencia adquirida en el empleo de sustanciador 4SU 11, aunque su titular sea abogado y desempeñe funciones que, en su criterio, corresponden al nivel profesional. Según manifestó, esta circunstancia impide que esos servidores acrediten la experiencia necesaria para concursar y ascender a empleos del nivel profesional dentro de la entidad.
Explicó que, con ocasión de la Convocatoria 2006-053, promovió una acción de tutela porque la Procuraduría General de la Nación no admitió como profesional la experiencia adquirida en el empleo de sustanciador 4SU 11. Afirmó que el Tribunal Administrativo de Córdoba amparó su derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos y que esa decisión fue confirmada por el Consejo de Estado.
También señaló que la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación sí han reconocido como profesional la experiencia adquirida por quienes ejercen el empleo de sustanciador 4SU 11, lo que les ha permitido participar en concursos para cargos de jueces, magistrados y fiscales. Agregó que algunos servidores que anteriormente desempeñaron ese empleo fueron nombrados procuradores judiciales.
Finalmente, indicó que la Procuraduría General de la Nación abrió, mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, un concurso público para proveer cargos de procurador judicial I y II. Sostuvo que no podía participar en igualdad de condiciones, porque la entidad no reconocía como profesional la experiencia que había adquirido como sustanciador 4SU 11.
Normas violadas y concepto de violación
Remberto Ruiz Echenique citó como normas violadas los artículos 13, 25, 40.7, 53 y 125 de la Constitución Política. Asimismo, sustentó sus reparos en el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Ley 909 de 2004 y los decretos 770 y 2539 de 2005.
Adujo que la clasificación del empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico desconoce el artículo 13 de la Constitución Política, porque sus funciones son iguales o similares a las del profesional universitario 3PU 17. Consideró que no existe una justificación objetiva y razonable para que ambos empleos pertenezcan a niveles jerárquicos distintos, reciban remuneraciones diferentes y no generen la misma clase de experiencia.
Agregó que el trato desigual también se evidencia en que los auxiliares jurídicos ad honorem, aun sin haber obtenido el título de abogado, cumplen las funciones correspondientes al empleo de profesional universitario 3PU 17, mientras que a los sustanciadores 4SU 11 que son abogados no se les reconoce el carácter profesional de las funciones que ejercen.
Afirmó que esa diferenciación restringe las oportunidades laborales y de ascenso de los sustanciadores, en contravía del Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, instrumentos que garantizan la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación.
Sostuvo que la norma acusada vulnera el artículo 25 de la Constitución Política, porque mantiene a los sustanciadores judiciales y contencioso–administrativos en el nivel técnico, pese a que se les asignaron funciones que requieren conocimientos propios de un profesional del Derecho.
Explicó que la Resolución 453 de 2004, manual de funciones de la Procuraduría, adicionó al empleo de sustanciador 4SU 11 la función de proyectar conceptos, providencias, solicitudes y recursos, sin modificar su clasificación jerárquica, sus requisitos ni su remuneración. En su criterio, dicha modificación excedió los límites del ius variandi, pues alteró las condiciones del empleo sin preservar la dignidad, los intereses y los derechos de sus titulares.
Aseguró que esta situación somete a los sustanciadores a mayores responsabilidades y exigencias, sin reconocerles la condición profesional de las funciones desempeñadas ni permitirles avanzar dentro de la carrera administrativa.
Argumentó que la clasificación cuestionada desconoce el artículo 40.7 de la Constitución Política, porque impide que los sustanciadores 4SU 11 que cuentan con título de abogado acrediten la experiencia requerida para acceder a empleos del nivel profesional.
Señaló que, aunque estos servidores pueden inscribirse en algunas convocatorias, no tienen una posibilidad real de superar los concursos, debido a que la experiencia adquirida como sustanciadores se califica como técnica y, por tanto, no se valora como antecedente profesional. A su juicio, esa circunstancia desconoce el mérito, la capacidad y la igualdad de oportunidades que deben orientar el acceso a los cargos públicos.
Manifestó que la clasificación del empleo también vulnera el artículo 53 de la Constitución Política, particularmente los principios de remuneración proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y de primacía de la realidad sobre las formalidades.
En relación con la remuneración, sostuvo que los sustanciadores 4SU 11 y los profesionales universitarios 3PU 17 desarrollan labores similares, pero reciben asignaciones salariales diferentes. Por ello, consideró desconocido el principio de «a trabajo igual, salario igual».
En cuanto a la primacía de la realidad, afirmó que debe prevalecer la naturaleza profesional de las funciones efectivamente desempeñadas por los sustanciadores sobre su clasificación formal en el nivel técnico. A su juicio, la realidad funcional del empleo exige que sus titulares sean reclasificados en el nivel profesional.
Indicó que la expresión acusada desconoce el artículo 125 de la Constitución Política, porque imposibilita el ascenso de los sustanciadores 4SU 11 dentro de la Procuraduría General de la Nación. Explicó que, aunque el artículo 183 del Decreto 262 de 2000 reconoce la posibilidad de ascender como uno de los objetivos de la carrera especial de la entidad, la experiencia obtenida en el empleo no se admite como profesional.
Sostuvo que esa restricción obliga a quienes ocupan el empleo a permanecer en el nivel técnico, solicitar una comisión para desempeñar cargos profesionales en otras entidades o retirarse de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, estimó que la posibilidad de ascenso prevista en el régimen de carrera se torna ineficaz para dichos servidores.
Finalmente, afirmó que la clasificación demandada desconoce los criterios establecidos en la Ley 909 de 2004 y en los decretos 770 y 2539 de 2005, conforme a los cuales debe existir correspondencia entre el contenido funcional de un empleo y los requisitos de estudio, experiencia y competencias exigidos para ejercerlo. Expuso que la función de proyectar conceptos e intervenciones en asuntos penales, administrativos, contencioso–administrativos, civiles, laborales y de familia exige conocimientos propios de un profesional del Derecho, los cuales no se corresponden con el requisito de haber aprobado únicamente 1 año de educación superior en esa disciplina.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que la inclusión del empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico carece de coherencia con sus responsabilidades y produce consecuencias adversas en materia salarial, de reconocimiento de experiencia, acceso a cargos públicos y ascenso dentro de la carrera administrativa.
Solicitud de medida cautelar
El demandante solicitó, como medida cautelar de urgencia, la suspensión del concurso público abierto mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015 para proveer cargos de procurador judicial I y II.
Sustentó la solicitud en que las convocatorias exigían 4 años de experiencia profesional para el empleo de procurador judicial I y 8 años para el de procurador judicial
II. Señaló que, aunque era abogado y había desarrollado funciones jurídicas durante su
vinculación como sustanciador 4SU 11, la entidad no reconocía esa experiencia como profesional, por lo cual no podría superar la etapa de verificación de requisitos ni obtener puntuación por ese concepto.
Consideró que la suspensión resultaba necesaria para permitir que él y los demás sustanciadores que se encontraban en la misma situación participaran en el proceso de selección en condiciones de igualdad.
Subsanación de la demanda
Mediante auto del 26 de marzo de 2015, el despacho sustanciador inadmitió la demanda y ordenó su corrección, en consideración a que: (i) el medio de control procedente era el de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; (ii) existía una indebida acumulación de pretensiones, debido a que los restablecimientos solicitados no se derivaban de la nulidad del acto acusado; (iii) debía precisarse la designación de las partes y de sus representantes; y (iv) era necesario demandar la Resolución 040 de 2015 para dar trámite a la solicitud de suspensión provisional formulada respecto de ese acto.
El 20 de abril de 2015, Remberto Eduardo Ruiz Echenique subsanó la demanda. En primer lugar, precisó que ejercía el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 e identificó como entidades demandadas a la Presidencia de la República y a la Procuraduría General de la Nación.
Además del artículo 7 del Decreto 264 de 2000, demandó parcialmente la Resolución 253 del 9 de agosto de 2012, mediante la cual la Procuraduría General de la Nación adoptó su manual específico de funciones y de requisitos por competencias laborales, en lo relacionado con el empleo de sustanciador 4SU 11 judicial y contencioso–administrativo.
Sostuvo que la Resolución 253 de 2012 asignó al referido empleo, clasificado en el nivel técnico, funciones propias del nivel profesional, como sustanciar y proyectar conceptos e intervenciones ante autoridades judiciales y administrativas para la firma de los procuradores judiciales y administrativos II. Afirmó que el manual específico no podía desconocer la clasificación y la naturaleza general de las funciones previstas en el Decreto 264 de 2000 ni asignar a un empleo técnico responsabilidades correspondientes a otro nivel jerárquico.
Como normas vulneradas, adicionó la Ley 4 de 1992, en particular los criterios previstos en los literales b) y j) de su artículo 2, relativos al respeto por la carrera administrativa y a la correspondencia entre el nivel de los empleos, la naturaleza de sus funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. También reiteró la vulneración de la Ley 909 de 2004, por la falta de coherencia entre las funciones asignadas al empleo y los requisitos establecidos para ejercerlo.
En consecuencia, reformuló las pretensiones de la siguiente manera:
«1.- Se declare la Nulidad Parcial del artículo 7° del Decreto 264 de 2000, por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura, así como la naturaleza de las funciones de los empleos de la Procuraduría General de la Nación, en lo que respecta al cargo de SUSTANCIADOR 4SU11, que sustancian y proyectan conceptos e intervenciones ante autoridades judiciales y administrativas, para la firma de los Procuradores Judiciales II.- Como consecuencia de lo anterior se decrete la nulidad de la expresión “SUSTANCIADOR 4SU11” en lo que respecta a los SUSTANCIADORES (4SU11) JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS.
2.- Se decrete la Nulidad Parcial de la resolución 253 de 2012, por medio de la cual se adopta el Manual Específico de Funciones de la Procuraduría General de la Nación, en donde se ubica en el nivel técnico a los SUSTANCIADORES (4SU11) JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS, que sustancian y proyectan conceptos [e] intervenciones ante autoridades judiciales y administrativas, para la firma de los Procuradores Judiciales y Administrativos II, sus inmediatos superiores jerárquicos; quienes a su vez, desempeñan funciones ante los Tribunales Superiores de Distrito Judicial». [sic].
Finalmente, desistió de la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 040 de 2015. Explicó que, mediante el Acta 02 del 13 de febrero de 2015, la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación modificó el criterio que había adoptado en 2012 y dispuso que, para acreditar experiencia profesional, debía analizarse en cada caso el contenido funcional del empleo de sustanciador desempeñado después de la obtención del título de abogado. En su criterio, esta determinación permitía que dicha experiencia fuera valorada en el concurso de méritos, por lo que la medida cautelar había perdido su objeto.
Posteriormente, mediante auto del 31 de agosto de 2015, el despacho sustanciador aceptó el desistimiento de la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 040 de 2015. Para el efecto, señaló que el demandante retiró la petición de medida cautelar porque la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación, mediante el Acta 02 del 13 de febrero de 2015, modificó el criterio establecido en el Acta 249 de 2012 respecto de las funciones de los empleos del nivel técnico.
Recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda
Mediante auto del 31 de agosto de 2015, el despacho sustanciador admitió la demanda de nulidad presentada por Remberto Ruiz Echenique contra el artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y la Resolución 253 de 2012.
El 15 de septiembre de 2015, la Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, con el propósito de que fuera revocado y, en su lugar, se rechazara la demanda por caducidad.
Sostuvo que, aunque los actos acusados eran de carácter general, las pretensiones formuladas perseguían el restablecimiento automático de un derecho subjetivo en favor del demandante, quien se encontraba vinculado a la entidad en el empleo de sustanciador 4SU 11.
Explicó que la solicitud inicial estaba dirigida a que la experiencia adquirida por los sustanciadores judiciales y contencioso–administrativos fuera reconocida como profesional, y a que estos fueran nivelados o reclasificados en el empleo de profesional universitario 3PU 17. En su criterio, la prosperidad de esas pretensiones modificaría directamente la situación laboral del demandante.
Agregó que la solicitud de suspensión provisional de la Resolución 040 de 2015 también evidenciaba el interés subjetivo perseguido, porque el demandante pretendía participar en el concurso de méritos para proveer cargos de procurador judicial I y II mediante el reconocimiento de la experiencia profesional adquirida como sustanciador.
Con fundamento en el parágrafo del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso–Administrativo, afirmó que el asunto debía tramitarse conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, señaló que operó la caducidad, pues los actos acusados habían sido expedidos en 2000 y 2012, mientras que la demanda se presentó el 3 de febrero de 2015.
Mediante auto del 3 de junio de 2021, el despacho sustanciador resolvió no reponer la providencia del 31 de agosto de 20154.
Consideró que, una vez subsanada la demanda, las pretensiones estaban dirigidas exclusivamente a obtener la nulidad parcial del artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y de la Resolución 253 de 2012, en lo relacionado con la clasificación y las funciones del empleo de sustanciador 4SU 11 judicial y contencioso–administrativo.
Precisó que, aunque el demandante podía tener un interés subjetivo en el resultado del proceso, la controversia planteada recaía sobre la legalidad de actos administrativos generales y abstractos. En particular, se cuestiona que el empleo de sustanciador estuviera clasificado en el nivel técnico, pese a que las funciones asignadas, según la demanda, correspondían al nivel profesional.
El despacho sustanciador concluyó que la eventual nulidad de los actos acusados no produciría el restablecimiento automático de un derecho en favor del demandante, pues la decisión de fondo no implicaría su remoción ni su promoción en el empleo público objeto de controversia, ni modificaría directamente su situación laboral.
En consecuencia, determinó que el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso–Administrativo es el adecuado para controvertir la presunción de legalidad de los actos demandados. Por esta razón, mantuvo el auto admisorio y ordenó continuar el trámite del proceso.
Contestaciones de la demanda
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contestó la demanda el 26 de octubre de 2015 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones5.
Señaló que el artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no desconoce las normas superiores invocadas y que su eventual nulidad tampoco solucionaría la situación planteada por el demandante. Respecto de la Resolución 253 de 2012, indicó que no fue expedida por ese ministerio y que tampoco vulnera el ordenamiento jurídico.
Explicó que la demanda no contiene un capítulo autónomo de hechos y que la controversia se limita a confrontar los actos acusados con las normas constitucionales y legales invocadas como vulneradas.
Sostuvo que las funciones generales asignadas en el Decreto 264 de 2000 a los niveles técnico y profesional son diferentes. Mientras el primero desarrolla actividades técnicas, tecnológicas, auxiliares y de apoyo, el segundo exige la aplicación de conocimientos propios de una profesión reconocida por la ley. Por tanto, consideró jurídicamente válido que los empleos de sustanciador 4SU 11 y profesional universitario 3PU 17 tengan clasificaciones, requisitos y consecuencias laborales distintas.
Agregó que la obtención del título de abogado por parte de quien ocupa el empleo de sustanciador no modifica automáticamente la naturaleza técnica del cargo ni lo
4 Índice 68 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo doc
«31_AUTOQUERESUELVE(.DOCX) NroActua 68».
5 Índice 227 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«01Cuaderno.pdf», folio 171 a 182.
convierte en profesional universitario. Únicamente le permite aspirar a empleos de ese nivel, siempre que cumpla los requisitos previstos para acceder a ellos.
En cuanto a la Resolución 253 de 2012, afirmó que el texto del acto no contiene la expresión cuya nulidad se solicita ni ubica directamente a los sustanciadores 4SU 11 en el nivel técnico. Por esta razón, estimó que la acusación no guarda correspondencia con el contenido del acto demandado.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de indebida representación de la Nación respecto de la Resolución 253 de 2012, porque ese acto fue expedido exclusivamente por el procurador general de la Nación y el ministerio no intervino en su adopción.
También alegó falta de legitimación en la causa por pasiva frente al artículo 7 del Decreto 264 de 2000. Explicó que, aunque el ministro de Hacienda y Crédito Público suscribió ese decreto, su participación se limitó a verificar los aspectos presupuestales derivados de la regulación, sin intervenir en la definición de su objeto, contenido o finalidad.
Finalmente, propuso la excepción de ineptitud de la demanda porque la acusación del demandante expresa una inconformidad particular suya y se sustenta en una supuesta similitud funcional que no se desprende de los actos demandados.
En definitiva, solicitó declarar probadas las excepciones, negar las pretensiones y desvincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público del proceso.
Departamento Administrativo de la Función Pública
El Departamento Administrativo de la Función Pública, contestó la demanda el 1 de diciembre de 2015 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones6.
Expuso que el Decreto 264 de 2000 fue expedido por el Gobierno nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, que contiene las normas generales, los objetivos y los criterios aplicables a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Señaló que los decretos expedidos en desarrollo de una ley marco tienen una potestad normativa más amplia que los decretos reglamentarios ordinarios y pueden regular las materias específicamente atribuidas al Gobierno nacional.
Afirmó que el acto acusado estableció las funciones generales y la nomenclatura de los empleos de la Procuraduría General de la Nación, clasificados en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo. En su criterio, esa regulación no modificó normas legales ni desconoció los principios constitucionales de la carrera administrativa.
Indicó que la Procuraduría General de la Nación cuenta con un sistema especial de carrera de origen constitucional y con autonomía para establecer, de acuerdo con sus necesidades institucionales, la nomenclatura de su planta de personal y los requisitos de sus empleos, con observancia de los principios de igualdad, mérito y estabilidad.
Sostuvo que el empleo de sustanciador 4SU 11 y el de profesional universitario 3PU 17 no son equivalentes. Señaló que sus funciones específicas y requisitos de ingreso corresponden a los niveles jerárquicos en los que fueron clasificados y que el
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«01Cuaderno.pdf», folio 218 a 223.
demandante no demostró que ambos empleos desarrollaran las mismas responsabilidades.
Concluyó que la inclusión del empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico no vulnera los derechos a la igualdad, al trabajo, al acceso y ascenso en los cargos públicos ni los principios de la carrera administrativa. En consecuencia, solicitó negar la pretensión de nulidad y mantener la presunción de legalidad del Decreto 264 de 2000.
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho contestó la demanda el 1 de diciembre de 2015 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones7.
Explicó que los artículos 3 y 4 del Decreto 264 de 2000 clasificaron los empleos de la Procuraduría General de la Nación y determinaron las funciones generales correspondientes a cada nivel. El nivel técnico comprende empleos que requieren conocimientos técnicos, habilidades y destrezas dirigidos a la obtención de resultados básicos y al apoyo de los niveles superiores, mientras que el profesional exige la aplicación de conocimientos propios de una profesión reconocida por la ley.
Señaló que el artículo 7 acusado se limita a incluir el empleo de sustanciador 4SU 11 dentro del nivel técnico y que las funciones específicas y los requisitos particulares del empleo no fueron fijados en ese decreto, sino en el manual de funciones expedido por la Procuraduría General de la Nación.
Sostuvo que el empleo de sustanciador no es equiparable al de profesional universitario. Para ejercer el primero se exige haber cursado 1 año de Derecho y su propósito consiste en sustanciar e impulsar procesos, mientras que para el segundo se requiere título universitario en Derecho y su función principal es proyectar conceptos sobre los asuntos de competencia de la respectiva procuraduría delegada.
Con fundamento en esas diferencias, consideró que la clasificación del sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico no vulnera el derecho a la igualdad ni las normas que regulan el acceso y la carrera administrativa. En consecuencia, solicitó negar la pretensión de nulidad del artículo 7 del Decreto 264 de 2000.
Respecto de la Resolución 253 de 2012, propuso la excepción de indebida representación de la Nación por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho, porque no intervino en su expedición y la regulación del manual de funciones de la Procuraduría General de la Nación no hace parte de sus competencias. Por tanto, solicitó declarar probada la excepción frente a ese acto.
Autos del 30 de mayo de 2019 y decisión que los dejó sin efectos
Mediante autos del 30 de mayo de 2019, el despacho sustanciador readecuó nuevamente el medio de control al de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, admitió la demanda y ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar a las entidades demandadas8.
7 Índice 227 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«01Cuaderno.pdf», folio 207 a 211.
8 Índice 227 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«01Cuaderno.pdf», folio 243 a 247.
El demandante, mediante memorial del 5 de junio de 20199, solicitó dejar sin efectos esas providencias. Explicó que la demanda ya había sido corregida y admitida como de nulidad mediante auto del 31 de agosto de 2015 y que, por medio de otra decisión de la misma fecha, se había aceptado el desistimiento de la medida cautelar. Por tanto, consideró que los autos del 30 de mayo de 2019 reprodujeron actuaciones procesales que ya se encontraban cumplidas.
Mediante auto del 17 de junio de 202010, el despacho sustanciador constató que las actuaciones mencionadas ya se habían adelantado y que las providencias del 30 de mayo de 2019 fueron proferidas por error. En consecuencia, las dejó sin efectos jurídicos, con fundamento en el numeral 5 del artículo 42 del Código General del Proceso.
Reforma de la demanda
El demandante presentó reforma de la demanda el 16 de septiembre de 2020, con el propósito de adicionar el acápite de pruebas. Para ello, aportó certificaciones relacionadas con las funciones desempeñadas en el empleo de sustanciador 4SU 11, las cuales, según indicó, estaban dirigidas a reforzar los fundamentos de sus pretensiones.
Mediante auto del 19 de agosto de 202211, el despacho admitió la reforma. Consideró que fue presentada oportunamente, porque el término correspondiente se encontraba interrumpido debido al recurso de reposición formulado contra el auto admisorio de la demanda, el cual fue resuelto el 3 de junio de 2021.
En esa providencia también se precisó que el control de legalidad recaería exclusivamente sobre el artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y la Resolución 253 de 2012, sin comprender la Resolución 040 de 2015. Además, se indicó que el manual de funciones debía entenderse como parte integrante de la Resolución 253 de 2012 para efectos del análisis del empleo de sustanciador 4SU 11.
Contestaciones a la reforma de la demanda
Departamento Administrativo de la Función Pública
El Departamento Administrativo de la Función Pública contestó la reforma de la demanda el 3 de octubre de 2022 y reiteró los argumentos expuestos en la contestación inicial. Se opuso a los planteamientos incorporados por el demandante y sostuvo que las circunstancias invocadas no modificaban el objeto de la controversia ni desvirtuaban la legalidad de los actos acusados12.
Señaló que la Procuraduría General de la Nación es un órgano autónomo e independiente, dotado de un sistema especial de carrera de origen constitucional. En consecuencia, consideró que le corresponde definir la estructura de sus empleos y adoptar las decisiones relacionadas con la administración de su personal, sin perjuicio de la colaboración armónica entre las autoridades públicas.
Respecto del Oficio EE 767 del 1 de febrero de 2010, expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, explicó que los conceptos emitidos en respuesta a
9 Índice 227 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«01Cuaderno.pdf», folio 250 a 253.
10 Índice 227 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«01Cuaderno.pdf», folio 388 a 389.
11 Índice 89 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo doc
«54_AUTOQUEADMITEREFORMADELADEMANDA(.doc) NroActua 89».
12 Índice 99 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«60_MemorialWeb_ContestaciOnREFORMADemanda(.pdf) NroActua 99».
consultas no tienen carácter vinculante ni son de obligatorio cumplimiento. Por tanto, afirmó que la Procuraduría General de la Nación no podía fundar sus decisiones exclusivamente en ese pronunciamiento ni trasladar al DAFP la responsabilidad derivada del ejercicio de sus competencias administrativas.
Agregó que la responsabilidad por la legalidad de las actuaciones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación no podía trasladarse al Departamento Administrativo de la Función Pública. En consecuencia, solicitó mantener la presunción de legalidad de la norma acusada.
Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la Nación remitió el 10 de octubre de 2022 la contestación a la reforma de la demanda, contenida en un escrito fechado el 10 de septiembre de ese año. Solicitó negar la nulidad parcial del artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y de la Resolución 253 de 201213.
Sostuvo que los actos acusados se encuentran amparados por la presunción de legalidad prevista en el artículo 88 del CPACA. Explicó que fueron expedidos por las autoridades competentes, con fundamento en las disposiciones superiores que regulan la administración de personal de la entidad y en atención a las necesidades del servicio que dieron lugar a la creación y regulación del empleo de sustanciador 4SU 11.
Señaló que las certificaciones aportadas con la reforma se refieren a las funciones desempeñadas por el demandante y, por tanto, acreditan circunstancias particulares que no desvirtúan la legalidad de las disposiciones generales demandadas. En su criterio, la parte actora pretendía que la clasificación normativa del empleo fuera modificada a partir de su situación individual, sin demostrar que los actos acusados hubieran incurrido en alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA.
Agregó que las inconformidades relacionadas con la naturaleza de las funciones efectivamente desempeñadas y con el reconocimiento de experiencia profesional no podían resolverse mediante el control abstracto de nulidad ejercido en este proceso. Finalmente, propuso la excepción genérica o innominada.
Solicitudes posteriores de medida cautelar
El 10 de noviembre de 2021, el demandante presentó una solicitud de medida cautelar y, el 24 de noviembre siguiente, pidió que fuera tramitada como medida cautelar de urgencia. Pretendió que se ordenara a la Procuraduría General de la Nación certificar o hacer constar provisionalmente como experiencia profesional la adquirida por quienes desempeñaban el empleo de sustanciador 4SU 11, siempre que acreditaran el ejercicio de funciones jurídicas y la obtención del título de abogado.
Mediante auto del 19 de agosto de 202214, el despacho negó ambas medidas cautelares. Consideró que no se acreditó una situación urgente, inminente o impostergable y que la modificación de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, efectuada mediante el Decreto Ley 1851 de 2021, no demostraba por sí misma la necesidad de impartir la orden pretendida. También señaló que la medida solicitada no guardaba correspondencia con el control abstracto de legalidad propio del medio de control de nulidad, pues suponía retomar las pretensiones de reconocimiento de experiencia profesional y reclasificación del empleo que el demandante había retirado
13 Índice 101 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«64_ADISPOSICIONDELASPARTES_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 101».
14 Índice 87 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo doc
«53_AUTOQUERESUELVEMEDIDACAUTELAR(.doc) NroActua 87».
al subsanar la demanda. Finalmente, precisó que la controversia exigía un análisis de fondo sobre la clasificación, las funciones y los requisitos de los empleos de sustanciador 4SU 11 y profesional universitario 3PU 17, el cual no correspondía efectuar en la etapa cautelar, y advirtió que la decisión no implicaba prejuzgamiento.
Decisión sobre las excepciones
Mediante auto del 17 de noviembre de 202315, el despacho declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida representación de la Nación, propuestas por los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho.
Para adoptar esa decisión, señaló que el artículo 7 del Decreto 264 de 2000 fue suscrito por el presidente de la República, los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho, y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Asimismo, indicó que la Resolución 253 de 2012 fue expedida por el procurador general de la Nación. En consecuencia, concluyó que las autoridades que participaron en la expedición de los actos acusados se encontraban debidamente vinculadas al proceso.
Respecto de la excepción denominada ineptitud de la demanda y legalidad de las normas demandadas, consideró que sus argumentos se relacionaban con el fondo de la controversia y, por tanto, dispuso que serían resueltos en la sentencia.
Solicitudes de coadyuvancia
Entre el 15 de marzo y el 10 de abril de 202416 se presentaron solicitudes de coadyuvancia en apoyo de la parte demandante. Los intervinientes afirmaron que las funciones efectivamente desarrolladas por los sustanciadores tenían naturaleza jurídica y comprendían la elaboración de proyectos de providencias, conceptos, intervenciones, respuestas a acciones de tutela, peticiones y demás documentos para la firma de los procuradores judiciales.
Sostuvieron que la experiencia debía calificarse de acuerdo con las actividades efectivamente ejecutadas y la formación profesional de quienes las desarrollaban, y no únicamente con fundamento en el nivel jerárquico del empleo. También alegaron que existía un trato desigual frente a los empleados de la Rama Judicial que desempeñaban funciones jurídicas desde cargos clasificados en los niveles técnico o asistencial. En consecuencia, solicitaron acceder a las pretensiones de la demanda.
Mediante auto del 25 de abril de 202417, el despacho reconoció como coadyuvantes de la parte demandante a Carlos Hernando Puerto Quiroga, Adrián Vásquez Betancur, María Alicia Caraballo, Karenth Adriana Daza Gómez, William Millán Monsalve, Samuel Darío Ibáñez Zabala, Gloria Amparo Rico Valencia, Jorge Luis Llorente Fontalvo, Carlos Augusto Giraldo Carvajal, Daniel Guillermo Carrillo Corzo, Dayana Andrea Salamanca Muñoz, Luz Elena Peralta Robles, Piedad Cristina Agámez Tuirán, Inés Lucía Negrette Guzmán, Yuri Paola Niño Navarrete, María Victoria Rendón Agudelo, Julián Andrés Chara León, Didier Noraldo Franco Osorio, Simón Hernán Obaji Cardona, Nelson Francisco Torres Murillo, Mike Andrés Sánchez Conde, Julio Jesús Miled Ortiz, Ricardo Enrique Sandoval Llanez, Iván Camilo Hernández Arroyo, Sandra Milena López Tobar,
15 Índice 109 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«72_AUTOQUEDECIDESOBREEXCEPCIONESPREVIAS(.pdf) NroActua 109».
16 Índice 114 a 169 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00.
17 Índice 171 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf «131Autoque resuel_OK05462015resuelveco(.docx) NroActua 171».
Lizbeth Adriana Palta Urbano, Ana Betzabé Manrique Bustacara, Katy Hernández Hoyos, Ana Rosa Celis Arias, Martha Lucía Neira Cifuentes y Lucía Vanessa Meza Contreras.
Trámite para sentencia anticipada
Mediante auto del 18 de marzo de 202518, el despacho sustanciador adoptó el trámite para proferir sentencia anticipada, de conformidad con el numeral 1 del artículo 182A del CPACA. Consideró que la controversia es de puro derecho, no requiere la práctica de pruebas y las partes únicamente habían solicitado valorar las documentales incorporadas al expediente.
En consecuencia, prescindió de la audiencia inicial y decretó como pruebas las documentales aportadas con la demanda, su subsanación y la reforma, a las cuales se les otorgaría el valor probatorio correspondiente al momento de dictar sentencia.
Asimismo, fijó el litigio en determinar si procedía declarar la nulidad parcial del artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y de la Resolución 253 de 2012, por haber sido expedidos, según lo alegado en la demanda, con infracción de las normas constitucionales y legales invocadas. Finalmente, ordenó correr traslado a las partes por 10 días para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, y dispuso que, cumplido ese trámite, el expediente ingresara al despacho para proferir sentencia anticipada.
Alegatos de conclusión
El término para presentar alegatos de conclusión transcurrió entre el 25 de marzo y el 7 de abril de 2025. En esta oportunidad intervinieron el demandante; la Procuraduría General de la Nación; el Ministerio de Justicia y del Derecho; el Departamento Administrativo de la Función Pública; los sindicatos STP Dignidad y Asoprocuraduría; y varios coadyuvantes de la parte demandante.
Remberto Ruiz Echenique
El demandante solicitó acceder a las pretensiones. Expuso que la Resolución 453 del 6 de diciembre de 2004 adicionó al manual de funciones de la Procuraduría General de la Nación la función consistente en sustanciar y proyectar, para la firma del procurador judicial, conceptos, providencias, solicitudes, recursos y demás actuaciones relacionadas con las funciones de intervención ante autoridades judiciales y administrativas y con la actividad conciliatoria19.
Señaló que esas funciones fueron conservadas en el manual específico adoptado mediante la Resolución 253 de 2012 y que, por su contenido, exigen la aplicación de conocimientos jurídicos propios de la profesión de abogado. Por esta razón, consideró incongruente que el empleo de sustanciador 4SU 11 se encuentre clasificado en el nivel técnico y que para su desempeño únicamente se exija haber aprobado 1 año de educación superior en Derecho y acreditar 1 año y 6 meses de experiencia relacionada, requisitos que, además, pueden ser sustituidos mediante equivalencias.
Sostuvo que la Procuraduría General de la Nación, pese a contar con un sistema especial de carrera de origen constitucional, debe observar, con carácter supletorio, los principios y las disposiciones de la Ley 909 de 2004 relacionadas con la estructura del empleo público y la correspondencia que debe existir entre las funciones asignadas, las
18 Índice 184 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«138Autoquecorre_ii05462015Autoadecua(.pdf) NroActua 184».
19 Índice 204 y 206 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«Memorial 164Alegatos(.pdf) NroActua 204».
competencias requeridas y los requisitos de estudio y experiencia. También invocó los Decretos 770, 2539 y 2772 de 200520 y las orientaciones impartidas por el Departamento Administrativo de la Función Pública para la elaboración de los manuales específicos de funciones.
Afirmó que la clasificación acusada vulnera los derechos a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, al acceso y ascenso en los cargos públicos y los principios de la carrera administrativa. Explicó que, aunque los sustanciadores que cuentan con título de abogado ejecutan funciones de naturaleza profesional, la entidad certifica su experiencia como técnica, circunstancia que les impide acreditar experiencia profesional para participar en concursos dirigidos a proveer empleos de ese nivel.
Agregó que distintas decisiones adoptadas en sede de tutela ordenaron reconocer como profesional la experiencia adquirida por sustanciadores después de obtener el título de abogado. En su criterio, tales providencias debían ser aplicadas uniformemente por la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el artículo 10 del CPACA.
Indicó que el manual de funciones fue modificado el 10 de octubre de 2023 y que, a partir de esa actuación, la función de «sustanciar y proyectar» fue reemplazada por la de «apoyar en la proyección», además de eliminarse otras actividades relacionadas con la elaboración de actos administrativos y respuestas a peticiones. Afirmó que esos cambios no fueron motivados ni estaban comprendidos en el acto que había ordenado actualizar el manual.
En consecuencia, reiteró la solicitud de nulidad parcial del artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y de la Resolución 253 de 2012. Subsidiariamente, pidió inaplicar por excepción de inconstitucionalidad la expresión «[s]ustanciador 4SU 11». Adicionalmente, solicitó declarar la nulidad parcial de la modificación realizada el 10 de octubre de 2023, respecto de la supresión y variación de las funciones del empleo de sustanciador 4SU 11.
Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la Nación solicitó negar las pretensiones. Expuso que el Decreto 264 de 2000 estableció el sistema de clasificación y nomenclatura de sus empleos en desarrollo de la Ley 4 de 1992. Señaló que la ubicación de cada empleo depende de la naturaleza y complejidad de sus funciones, de las responsabilidades asignadas y de los requisitos exigidos para su ejercicio21.
Explicó que el nivel técnico comprende los empleos que demandan la aplicación de conocimientos técnicos, habilidades y destrezas dirigidos a la obtención de resultados básicos y al apoyo de los niveles superiores. En contraste, el nivel profesional corresponde a aquellos cuyas funciones exigen la aplicación de conocimientos propios de una profesión reconocida por la ley.
Sostuvo que el artículo 7 del Decreto 264 de 2000 únicamente incluye el empleo de sustanciador 4SU 11 dentro del nivel técnico, sin establecer sus funciones específicas ni sus requisitos particulares, aspectos que fueron regulados en el manual de funciones.
20 Decreto 770 de 2005. Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004. // Decreto 2539 de 2005. por el cual se establecen las competencias laborales generales para los empleos públicos de los distintos niveles jerárquicos de las entidades a las cuales se aplican los Decretos-ley 770 y 785 de 2005. // Decreto 2772 de 2005. Por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones.
21 Índice 194 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«148_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 194».
Agregó que el empleo de sustanciador y el de profesional universitario 3PU 17 no tienen funciones, responsabilidades ni requisitos de estudio y experiencia equivalentes.
Respecto de la Resolución 253 de 2012, destacó que la Procuraduría General de la Nación cuenta con autonomía administrativa, financiera y presupuestal y con un sistema especial de carrera de origen constitucional. En ese marco, consideró que se encuentra facultada para identificar los empleos de su planta y definir los perfiles, competencias y requisitos necesarios para su desempeño.
Concluyó que el demandante no demostró que los actos acusados vulneraran los artículos 13, 25, 40.7, 53 y 125 de la Constitución Política. Por tanto, pidió declarar ajustados a derecho el artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y la Resolución 253 de 2012.
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho reiteró que su intervención se circunscribía a la defensa del artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y solicitó negar la pretensión de nulidad formulada contra esa disposición22.
Señaló que el Decreto 264 de 2000 fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades propias y permanentes previstas en la Ley 4 de 1992. Explicó que los artículos 3 y 4 de ese decreto clasificaron los empleos de la Procuraduría General de la Nación y diferenciaron las funciones generales correspondientes a los niveles técnico y profesional.
Sostuvo que la inclusión del sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico no desconoce los principios de la carrera administrativa ni evidencia que las responsabilidades del empleo sean incompatibles con su clasificación, pues las funciones específicas y los requisitos particulares no fueron fijados en el Decreto 264 de 2000, sino en el manual expedido por la Procuraduría General de la Nación.
Agregó que el sustanciador, para cuyo desempeño se exige haber cursado 1 año de Derecho, no se encuentra en la misma situación que el profesional universitario, empleo que requiere título profesional. En su criterio, las funciones tampoco son equiparables, porque el primero sustancia e impulsa procesos, mientras que el segundo proyecta conceptos sobre asuntos de competencia de la respectiva procuraduría delegada.
Finalmente, afirmó que la clasificación de un empleo dentro de la estructura de la entidad no implica, por sí misma, la vulneración de los derechos a la igualdad, al trabajo o al acceso a cargos públicos, ni de los principios que rigen la carrera administrativa. Añadió que el diseño de la nomenclatura y clasificación de los empleos corresponde al Gobierno nacional y no puede controvertirse únicamente por el desacuerdo con los criterios adoptados por la autoridad competente.
Departamento Administrativo de la Función Pública
El Departamento Administrativo de la Función Pública reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda y su reforma. Sostuvo que el Decreto 264 de 2000 fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 y estableció las funciones generales y la nomenclatura de los empleos de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con su nivel jerárquico23.
22 Índice 199 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«157RECIBEMEMORIAL_11001032500020150027(.pdf) NroActua 199».
23 Índice 200 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«157_MemorialWeb_Alegatos-20256000185851(.pdf) NroActua 200».
Explicó que la Procuraduría General de la Nación cuenta con autonomía y con un sistema especial de carrera, por lo que debe estructurar sus empleos y elaborar su manual específico de funciones conforme a sus necesidades institucionales. Agregó que un empleo comprende no solo su denominación, código y grado, sino también las funciones, responsabilidades y competencias requeridas para cumplir los fines de la entidad.
Consideró inadecuado comparar empleos a partir de la similitud de algunas de sus funciones, pues cada cargo debe analizarse según su ubicación institucional, responsabilidades, requisitos y nivel jerárquico. Añadió que la eventual asignación de funciones adicionales relacionadas con la naturaleza del empleo no transforma automáticamente su clasificación.
Señaló que la existencia de regímenes salariales diferenciados entre las entidades y ramas del poder público no vulnera el derecho a la igualdad. Explicó que la determinación salarial puede atender a la naturaleza, complejidad y calidad de las funciones, a las responsabilidades, a las calidades exigidas, al nivel, rango y categoría del empleo y a la disponibilidad de recursos públicos.
Con fundamento en esas consideraciones, sostuvo que el demandante no acreditó que los empleos confrontados se encontraran en situaciones materialmente iguales ni que el trato diferenciado fuera injustificado. En consecuencia, solicitó negar las pretensiones y mantener la presunción de legalidad de los actos acusados.
Coadyuvantes de la parte demandante
Carlos Hernando Puerto Quiroga y Samuel Darío Ibáñez Zabala, en escrito conjunto, así como Daniel Guillermo Carrillo Corzo y María Fernanda Ponce Muñoz, en intervenciones separadas, solicitaron acceder a las pretensiones de la demanda. Sus alegatos contienen argumentos sustancialmente coincidentes24.
Afirmaron que las funciones desarrolladas por los sustanciadores adscritos a las procuradurías judiciales tienen naturaleza profesional, porque comprenden la elaboración de proyectos de conceptos, providencias, solicitudes, recursos, intervenciones judiciales, respuestas a acciones de tutela y peticiones. En su criterio, esas actividades requieren la aplicación de conocimientos jurídicos y son similares a las asignadas a los profesionales universitarios 3PU 17.
Señalaron que la clasificación del empleo en el nivel técnico impide que la experiencia adquirida después de obtener el título de abogado sea reconocida como profesional, lo cual restringe la participación de sus titulares en concursos para acceder o ascender a empleos del nivel profesional. Por esta razón, consideraron vulnerados los artículos 13, 25, 40.7, 53 y 125 de la Constitución Política y los principios previstos en la Ley 909 de 2004.
También alegaron que existe un trato desigual frente a los empleados de la Rama Judicial, a quienes se les reconoce como profesional la experiencia adquirida después de obtener el título de abogado, aun cuando el empleo desempeñado se encuentre clasificado en los niveles técnico o asistencial. Sostuvieron que no existe una justificación objetiva para que ese reconocimiento no opere respecto de los sustanciadores de la Procuraduría General de la Nación.
24 Índice 191, 197, 198, 207, 192, 193, 196, 202, 203 y 205 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-
000-2015-00278-00.
Agregaron que la falta de contestación de la demanda por parte de la Procuraduría General de la Nación debía valorarse como un indicio grave o como un allanamiento tácito a las pretensiones. Subsidiariamente, solicitaron inaplicar los actos acusados por excepción de inconstitucionalidad y reconocer como profesional la experiencia adquirida por los sustanciadores después de obtener el título de abogado.
Julián Andrés Chará León sostuvo que la expedición formal de los actos acusados dentro de las competencias atribuidas al Gobierno nacional y al procurador general de la Nación no excluye el deber de confrontar su contenido con la Constitución y con las normas que regulan la carrera administrativa.
Explicó que, en su experiencia como sustanciador adscrito a una procuraduría judicial para la defensa de los derechos de la infancia, la adolescencia, la familia y la mujer, proyecta conceptos, recursos, intervenciones en acciones de tutela y respuestas a peticiones. Afirmó que esas actividades requieren conocimientos profesionales en Derecho y son conocidas por jueces y magistrados, por lo que no pueden considerarse labores básicas o meramente instrumentales.
Agregó que los procuradores judiciales tienen calidades y remuneración equivalentes a las de los jueces y magistrados ante quienes intervienen. Sin embargo, mientras los empleados que apoyan directamente a esas autoridades judiciales pueden acreditar experiencia profesional después de obtener el título de abogado, los sustanciadores de la Procuraduría General de la Nación no reciben el mismo tratamiento.
En consecuencia, consideró que la clasificación acusada vulnera la igualdad, el trabajo en condiciones dignas y justas y la posibilidad de ascenso. Por tanto, solicitó declarar la nulidad de los actos demandados y adoptar las medidas necesarias para que los derechos invocados fueran reconocidos sin dilaciones.
La Asociación Nacional Sindical de Trabajadores de la Procuraduría – Asprocuraduría– solicitó acceder a las pretensiones. Indicó que la mayoría de los sustanciadores son profesionales y algunos cuentan con estudios de posgrado, pese a lo cual continúan clasificados en el nivel técnico y no pueden obtener certificaciones de experiencia profesional.
Manifestó que esa situación había sido planteada en mesas de negociación y en diferentes pliegos de peticiones sin obtener una solución. Consideró necesario modificar el manual específico de funciones para armonizar la clasificación de los sustanciadores con las actividades que efectivamente desempeñan. Subsidiariamente, pidió reconocer como profesional la experiencia adquirida después de obtener el título de abogado, de manera semejante a lo previsto para los empleados de la Rama Judicial.
El Sindicato de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación –STP Dignidad– coadyuvó las pretensiones y reiteró, en lo sustancial, los argumentos expuestos por el demandante. Señaló que existe una falta de correspondencia entre la clasificación técnica del empleo, sus funciones de naturaleza jurídica y los requisitos exigidos para su desempeño.
Añadió que la Procuraduría General de la Nación debía aplicar supletoriamente las disposiciones de la Ley 909 de 2004 y las normas reglamentarias relacionadas con la elaboración de los manuales de funciones. Asimismo, cuestionó la modificación efectuada en 2023, porque, en su criterio, alteró y eliminó funciones del empleo de sustanciador sin una motivación suficiente. Por tanto, solicitó declarar la nulidad de los actos acusados y de la modificación posterior o, subsidiariamente, inaplicar la clasificación cuestionada por excepción de inconstitucionalidad.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público rindió concepto y solicitó negar las pretensiones de la demanda, por considerar que carecen de fundamento fáctico y jurídico25.
Expuso que la Procuraduría General de la Nación es un órgano autónomo e independiente y cuenta con un régimen especial de carrera de origen constitucional, regulado principalmente por el Decreto Ley 262 de 2000. Precisó que las disposiciones de la Ley 909 de 2004 únicamente le resultan aplicables con carácter supletorio cuando existan vacíos en su normativa especial.
Señaló que el procurador general de la Nación ejerce la dirección y administración del sistema especial de carrera y se encuentra facultado para expedir y modificar el manual específico de funciones y requisitos de la entidad. En ese contexto, estimó que la Procuraduría puede definir la estructura de sus empleos, las funciones asignadas y los requisitos necesarios para su desempeño.
Sostuvo que el demandante no formuló adecuadamente un cargo de nulidad contra los actos acusados. Indicó que, aunque invocó varias disposiciones constitucionales y legales, no identificó con claridad alguna de las causales previstas en el artículo 137 del CPACA ni desarrolló un juicio de confrontación que permitiera desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos.
Agregó que los argumentos de la demanda se concentran en la situación particular de quienes desempeñan el empleo de sustanciador 4SU 11 y pretenden que sus funciones sean consideradas profesionales, con el propósito de obtener su reclasificación, nivelación y reconocimiento de experiencia profesional. En su criterio, esas pretensiones evidencian una inconformidad subjetiva que no corresponde a la finalidad del medio de control de nulidad.
Respecto de la Resolución 253 de 2012, afirmó que el demandante no individualizó el artículo, apartado o texto concreto cuya nulidad pretendía y que el contenido formal de esa resolución no menciona el empleo de sustanciador 4SU 11. Por esta razón, consideró que tampoco se estructuró un cargo que permitiera efectuar el control de legalidad de ese acto.
En cuanto al fondo de la controversia, explicó que la inclusión del sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico no implica, por sí sola, el desconocimiento de los principios de la carrera administrativa ni demuestra que sus responsabilidades sean incompatibles con la clasificación asignada.
Indicó que las funciones específicas y los requisitos del empleo no fueron establecidos en el Decreto 264 de 2000, sino en el manual de funciones expedido por la Procuraduría General de la Nación. Añadió que el sustanciador, para cuyo ejercicio se exige haber cursado 1 año de Derecho, no es equiparable al empleo del nivel profesional, que requiere título universitario en esa disciplina.
También consideró diferentes los propósitos principales de los empleos comparados. Mientras el sustanciador se encarga de sustanciar e impulsar los procesos judiciales y contencioso–administrativos, el profesional universitario debe proyectar conceptos sobre los asuntos de competencia de la respectiva procuraduría delegada.
25 Índice 195 de Samai Consejo de Estado, expediente 11001-03-25-000-2015-00278-00, archivo pdf
«Memorial_CHL_153Concepto(.pdf) NroActua 195».
- Consideraciones
Competencia
El presente asunto es competencia de esta corporación, en única instancia, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad promovidos contra los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
Cuestiones previas
Aptitud sustantiva de la demanda
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que el demandante no formuló de manera adecuada un cargo de nulidad contra los actos acusados. En particular, sostuvo que, aunque invocó diversas disposiciones constitucionales y legales, no identificó con claridad alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA ni desarrolló un juicio de confrontación que permitiera desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos. La Procuraduría General de la Nación, por su parte, planteó un reparo semejante, al señalar que el demandante no había identificado expresamente las causales de nulidad y que sus argumentos se orientaban principalmente a obtener el reconocimiento de la naturaleza profesional de la experiencia adquirida en el empleo de sustanciador 4SU 1126.
El numeral 4 del artículo 162 del CPACA dispone que, cuando se impugna un acto administrativo, deben indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Esta exigencia se encuentra vinculada con la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos y con el carácter rogado del control de legalidad, en cuanto corresponde a quien pretende su anulación delimitar la controversia mediante la identificación de las disposiciones que considera infringidas y la explicación de las razones por las cuales el acto acusado las desconoce. De esta manera, el concepto de violación constituye el marco a partir del cual debe desarrollarse el juicio de legalidad, sin que corresponda al juez administrativo emprender, de oficio y de manera indiscriminada, la búsqueda de posibles motivos de nulidad no planteados por el demandante. Así lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-197 de 1999, al examinar el entonces numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso– Administrativo, cuyo contenido sustancial en esta materia corresponde al actualmente previsto en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA27.
No obstante, la exigencia de precisar las normas infringidas y explicar el concepto de violación no puede ser aplicada con un rigorismo formal incompatible con la prevalencia del derecho sustancial. La ratio decidendi de la Sentencia C-197 de 1999 no se limita a reconocer la carga procesal que pesa sobre quien demanda la nulidad de un acto administrativo, sino que también permite entender que dicha carga debe apreciarse de manera razonable, atendiendo al contenido material de la acusación. Por ello, la falta de una denominación ritual de la causal de nulidad, una deficiencia formal en la presentación del cargo o incluso una cita normativa que no sea enteramente precisa no conducen, por sí mismas, a la ineptitud de la demanda cuando, a partir de su lectura integral, sea posible identificar las disposiciones que el actor considera infringidas, el
26 Artículo 137 y numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011; Sentencia C-197 de 1999 de la Corte Constitucional; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de septiembre de 2019, rad. 25000-23-42-000-2015-02179-02 [4465-2017].
27 Numeral 4 del artículo 162 y artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; artículo 137, numeral 4, del Decreto 01 de 1984; Corte Constitucional, Sentencia C-197 del 7 de abril de 1999.
sentido de su reproche y las razones jurídicas que sustentan la contradicción que atribuye al acto acusado.
Esta comprensión permite armonizar el carácter rogado de la jurisdicción con los principios de acceso efectivo a la administración de justicia y de prevalencia del derecho sustancial. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado, en esta misma línea, que la exigencia del numeral 4 del artículo 162 del CPACA no autoriza a sacrificar el examen judicial de una acusación que, aunque pueda presentar deficiencias formales, resulte comprensible y permita delimitar el problema jurídico sometido a consideración de la jurisdicción28.
En el presente caso, el demandante identificó los actos administrativos objeto de censura e invocó como vulneradas, entre otras, las normas contenidas en los artículos 13, 25, 40.7, 53 y 125 de la Constitución Política, así como los literales b) y j) del artículo 2 de la Ley 4.ª de 1992 y disposiciones de la Ley 909 de 2004. Asimismo, explicó que la clasificación del empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico no guardaba correspondencia con las funciones asignadas en el manual específico, particularmente aquellas relacionadas con la sustanciación y proyección de conceptos, intervenciones y otras actuaciones para la firma de los procuradores judiciales y administrativos II, y sostuvo que tales actividades eran de naturaleza profesional y semejantes a las correspondientes al empleo de profesional universitario 3PU 17.
En esas condiciones, la acusación permite establecer la relación de contradicción que, según el demandante, existe entre la clasificación normativa del empleo, las funciones que le fueron atribuidas y las disposiciones superiores invocadas como parámetro de control. De esta manera, el reproche puede encuadrarse jurídicamente en el supuesto de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse los actos, previsto en el artículo 137 del CPACA29.
Tampoco se configura la ineptitud respecto de la Resolución 253 de 2012. Aunque su articulado no reproduce el perfil del sustanciador 4SU 11, el artículo 1 de la propia Resolución 253 de 2012 dispuso que el manual específico de funciones y requisitos formaría parte integral de dicho acto administrativo. Además, el demandante individualizó suficientemente el contenido objeto de censura mediante la identificación del empleo, su denominación, código, grado y ubicación, y aportó el contenido funcional que, a su juicio, desborda la clasificación asignada al cargo. Por ello, la acusación permite establecer tanto el objeto sobre el cual recae el juicio de legalidad como las razones por las cuales se considera que existe contradicción entre la clasificación del empleo y las funciones que le fueron atribuidas. Esta conclusión resulta además coherente con la decisión adoptada durante el trámite del proceso, en la que se precisó que el control de legalidad recaería sobre la Resolución 253 de 2012 y que el manual de funciones debía entenderse como parte integrante de dicho acto para efectos del análisis del empleo de sustanciador 4SU 1130.
En consecuencia, la demanda contiene elementos suficientes para efectuar el juicio de legalidad, pues permite identificar los actos acusados, las normas que se estiman infringidas y las razones por las cuales el demandante considera que existe una contradicción entre aquellos y el ordenamiento jurídico. Lo anterior no implica desconocer
28 Artículo 228 de la Constitución Política; numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011; Corte Constitucional, Sentencia C-197 del 7 de abril de 1999; Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de mayo de 2019, rad. 11001-03-27-000-2018-00048-00 [24126].
29 Artículos 13, 25, 40.7, 53 y 125 de la Constitución Política; artículo 2, literales b) y j), de la Ley 4.ª de 1992; Ley 909 de 2004; artículo 137 y numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011; Corte Constitucional, Sentencia C-197 del 7 de abril de 1999.
30 Artículo 1.º de la Resolución 253 del 9 de agosto de 2012, expedida por el procurador general de la Nación; numeral 4 del artículo 162 y artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; auto del 19 de agosto de 2022, proferido dentro del proceso rad. 11001-03-25-000-2015-00278-00 [0546-2015].
el carácter rogado de esta jurisdicción ni relevar a la parte actora de la carga de formular un concepto de violación inteligible y jurídicamente delimitable; significa, por el contrario, aplicar dicha exigencia de manera compatible con la prevalencia del derecho sustancial, sin convertir las formalidades de la demanda en un obstáculo para el examen de una acusación que puede ser comprendida y controvertida. Cabe precisar, además, que una cuestión distinta es determinar si los argumentos expuestos por el demandante son jurídicamente acertados y si tienen la entidad suficiente para demostrar la infracción alegada, asunto que corresponde al estudio de fondo y no al examen de la aptitud sustantiva de la demanda. Por consiguiente, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda no está llamada a prosperar31.
Delimitación del objeto de la controversia
De acuerdo con la demanda corregida, la reforma admitida y la fijación del litigio efectuada mediante auto del 18 de marzo de 2025, el control de legalidad recae exclusivamente sobre: (i) la expresión «Sustanciador 4SU 11», contenida en el nivel técnico del artículo 7 del Decreto 264 de 2000; y (ii) el perfil de ese empleo para las procuradurías judiciales y las delegadas en lo contencioso administrativo, establecido en el manual de funciones adoptado mediante la Resolución 253 de 2012.
En los alegatos de conclusión, el demandante y algunos coadyuvantes solicitaron adicionalmente la nulidad de la modificación del manual de funciones realizada el 10 de octubre de 2023. También cuestionaron la supresión o variación de algunas funciones del empleo de sustanciador.
La Sala no se pronunciará sobre esas solicitudes. El artículo 187 del CPACA exige que la sentencia sea congruente con las pretensiones y los argumentos oportunamente formulados. En consecuencia, los alegatos de conclusión no constituyen una oportunidad para ampliar el objeto del proceso, demandar un nuevo acto o formular cargos autónomos que no pudieron ser controvertidos por la parte demandada.
Esta limitación también se aplica a los coadyuvantes. De acuerdo con el artículo 223 del CPACA, su intervención se dirige a apoyar las pretensiones y los argumentos de la parte coadyuvada, pero no los habilita para formular pretensiones propias ni nuevos cargos de nulidad.
La modificación posterior del manual tampoco impide examinar la legalidad de la Resolución 253 de 2012. La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la derogatoria, subrogación o modificación de un acto administrativo general no produce sustracción de materia cuando aquel generó efectos jurídicos durante su vigencia32.
Finalmente, la falta de contestación de la demanda por parte de la Procuraduría General de la Nación no constituye allanamiento tácito ni releva al demandante de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados. El allanamiento regulado en el artículo 176 del CPACA requiere una manifestación expresa y, en todo caso, el silencio de una entidad pública no determina la ilegalidad de un acto administrativo de carácter general ni comporta la confesión de una cuestión de derecho.
31 Artículo 228 de la Constitución Política; numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011; Corte Constitucional, Sentencia C-197 del 7 de abril de 1999; Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de mayo de 2019, rad. 11001-03-27-000-2018-00048-00 [24126]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de septiembre de 2019, rad. 25000-23-42-000-2015-02179-02 [4465-2017].
32 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de julio de 2018, proceso con radicado 11001-03-24-000-2010-00205-00
Problema jurídico y metodología de su resolución
De acuerdo con lo expuesto, la Sala analizará el fondo del asunto a partir del siguiente problema jurídico:
De acuerdo con la demanda corregida, su reforma, las contestaciones y la fijación del litigio efectuada mediante auto del 18 de marzo de 2025, corresponde a la Sala determinar si procede la nulidad parcial del artículo 7 del Decreto 264 de 2000 y de la Resolución 253 de 2012, en cuanto se refieren al empleo de sustanciador 4SU 11, por haber sido expedidos, según se alega, con infracción de las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda.
Para resolver este interrogante, la Sala deberá establecer, en particular, si existe correspondencia entre la clasificación del empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico y el contenido funcional, las responsabilidades y los requisitos previstos para dicho empleo en el manual específico adoptado mediante la Resolución 253 de 2012; para ello, deberá examinar los argumentos relacionados con la naturaleza de las funciones de sustanciación y proyección atribuidas al cargo y su comparación con las correspondientes al empleo de profesional universitario 3PU 17, así como las alegadas vulneraciones de los artículos 13, 25, 40.7, 53 y 125 de la Constitución Política, del artículo 2, literales b) y j), de la Ley 4 de 1992, del Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y de las demás disposiciones de la Ley 909 de 2004 y de los Decretos 770 y 2539 de 2005 invocadas por la parte actora.
La precisión anterior no comporta una ampliación del objeto del proceso ni la incorporación de un nuevo cargo de nulidad. Los aspectos señalados corresponden a los elementos argumentativos de la acusación formulada en la demanda y a las cuestiones que resulta necesario examinar para resolver el problema de legalidad fijado en el auto del 18 de marzo de 2025. En consecuencia, la Sala los abordará como componentes del juicio de legalidad de los actos acusados, dentro de los límites establecidos por las pretensiones, las normas invocadas y el concepto de violación33.
Marco normativo y jurisprudencial
El empleo público y los manuales específicos de funciones
El artículo 122 de la Constitución Política establece que no habrá empleo público que no tenga sus funciones detalladas en la ley o el reglamento. A su vez, el artículo 123 superior dispone que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento34.
La Corte Constitucional ha precisado que el artículo 122 de la Constitución permite que las funciones específicas de los empleos públicos sean desarrolladas mediante los respectivos manuales de funciones, pues la expresión «reglamento» empleada por esa disposición comprende también los actos generales mediante los cuales las entidades
33 En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la fijación del litigio delimita los aspectos fácticos y jurídicos controvertidos y orienta la actividad probatoria y decisoria, pero no impide que, al momento de sentenciar, el juez estructure el problema jurídico con el grado de precisión necesario para resolver las pretensiones, siempre dentro de los hechos, pretensiones y fundamentos sometidos al contradictorio. Así lo ha señalado la Sección Tercera, Subsección A, entre otras, en las sentencias del 27 de agosto de 2020, exp. 18001-23-33-000-2013-00151-02, y del 19 de marzo de 2021, exp. 63001-23-33-000-2014-00134-01. En el mismo sentido, la Sección Cuarta, en sentencia del 30 de agosto de 2024, exp. 76001-23-33-000-2019-00910-01 (28546), examinó la relación entre la formulación del problema jurídico efectuada al disponer la sentencia anticipada y la desarrollada posteriormente en el fallo, y destacó la necesidad de verificar que la decisión permanezca dentro de la controversia planteada en la demanda y respete las garantías de contradicción y defensa.
34 Corte Constitucional, sentencia C-447 de 1996.
concretan las tareas correspondientes a cada empleo. De esta manera, el manual específico constituye un instrumento jurídicamente válido para precisar las funciones concretas del cargo; sin embargo, esa potestad de concreción se encuentra subordinada a la Constitución, la ley y las demás normas superiores que regulan el empleo público, de modo que las funciones allí previstas no pueden desconocer los lineamientos generales que gobiernan el cargo ni desvirtuar los objetivos de la institución o la finalidad propia del empleo. De esta regla se sigue que el manual específico puede desarrollar y concretar el contenido funcional de un empleo, pero no puede utilizarse para alterar su naturaleza o clasificación jurídica, pues una cosa es precisar las funciones que corresponden al cargo y otra distinta modificar los elementos estructurales que determinan el nivel jerárquico al que este pertenece35.
El Consejo de Estado, por su parte, ha indicado que la planta de personal está integrada por los empleos permanentes requeridos para cumplir los objetivos de la entidad, identificados y ordenados jerárquicamente de acuerdo con el respectivo sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración. La ordenación de los empleos permite determinar sus funciones, requisitos y asignación salarial y se estructura, principalmente, a partir de la denominación, el código y el grado36.
La denominación y el código permiten identificar el empleo, mientras que el nivel jerárquico atiende a la naturaleza de las funciones, las responsabilidades, las competencias y los requisitos exigidos para ejercerlo. Por ello, la naturaleza de un cargo no puede establecerse mediante el análisis aislado de una de sus funciones ni a partir de las calidades personales de quien circunstancialmente lo desempeña.
En el régimen especial de la Procuraduría General de la Nación, la pertenencia de un empleo a un determinado nivel jerárquico no depende de la denominación que se le haya asignado ni de las funciones consideradas aisladamente, sino de la correspondencia entre la naturaleza general del empleo y el conjunto de funciones, responsabilidades y requisitos que objetivamente lo caracterizan. Así se desprende del artículo 4.º del Decreto 264 de 2000, que define el nivel profesional a partir de la aplicación de conocimientos propios de una profesión reconocida por la ley y el nivel técnico a partir de la aplicación de conocimientos, habilidades y destrezas técnicas dirigidas a la obtención de resultados básicos y al apoyo técnico de los niveles superiores. Por consiguiente, la potestad de concreción funcional reconocida por la jurisprudencia constitucional no autoriza a que, mediante el manual específico, se desplace la clasificación legal del empleo; el juicio de legalidad debe establecer si el perfil específico conserva la correspondencia exigida por el Decreto 264 de 2000 o si, por el contrario, el contenido funcional adoptado termina desnaturalizando el nivel jerárquico en el que el empleo fue clasificado37.
En esa misma línea, la jurisprudencia ha considerado que, para establecer si 2 empleos son equivalentes o si uno de ellos fue desnaturalizado, debe efectuarse una comparación integral de sus elementos objetivos. El análisis debe comprender el propósito principal, la totalidad de las funciones, el grado de responsabilidad, las competencias laborales, los requisitos de estudio y experiencia y la ubicación del empleo dentro de la estructura institucional.
35 Artículo 122 de la Constitución Política; Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1996; artículos 4.º y 7.º del Decreto 264 de 2000.
36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2023, proceso con radicado 11001-03-25-000-2018-00003-00 (0003-2018).
37 Artículo 4.º del Decreto 264 de 2000; artículos 122 y 123 de la Constitución Política; Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1996; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2023, rad. 11001-03-25-000-2018-00003-00 [0003-2018].
38Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2023, proceso con radicado 11001-03-25-000-2018-00003-00 (0003-2018).
Régimen especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación
El artículo 279 de la Constitución Política atribuyó al legislador la regulación de la estructura y el funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, así como lo relacionado con el concurso de méritos, la denominación, las calidades, la remuneración y el régimen de sus funcionarios y empleados. De esta disposición se deriva que la carrera administrativa de esa entidad tiene carácter especial y origen constitucional.
En desarrollo de ese mandato fueron expedidos los Decretos Ley 262, 263 y 264 de 2000. El primero reguló la estructura, organización y régimen de carrera de la Procuraduría; el segundo estableció los requisitos de sus empleos; y el tercero determinó el sistema de clasificación y nomenclatura y la naturaleza general de las funciones correspondientes a cada nivel jerárquico.
La existencia de este régimen especial implica que la administración y regulación de la carrera de la Procuraduría no se someten íntegramente al sistema general previsto en la Ley 909 de 2004. El numeral 2 del artículo 3 de esa ley dispone que sus normas se aplican a los servidores de las carreras especiales de origen constitucional «con carácter supletorio en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige».
La aplicación supletoria exige, entonces, que exista un verdadero vacío en el régimen especial y que la disposición general resulte compatible con su estructura. No basta con que la Ley 909 de 2004 contenga una regulación diferente o más favorable para desplazar las reglas establecidas específicamente para la Procuraduría General de la Nación40.
Lo anterior no significa que la autonomía de la entidad sea absoluta ni que los actos expedidos en ejercicio de ella estén exentos de control judicial. La clasificación de los empleos y la elaboración de los manuales específicos deben respetar la Constitución y las normas superiores aplicables, así como mantener una correspondencia razonable entre las funciones, las responsabilidades, las competencias y los requisitos de cada cargo.
Criterios para comparar empleos de los niveles técnico y profesional
La jurisprudencia de la Sección Segunda ha sostenido que la vulneración del derecho a la igualdad entre servidores públicos no puede establecerse mediante una comparación formal o fundada exclusivamente en la semejanza de algunas actividades. Debe comprobarse que los empleos confrontados se encuentran en condiciones objetivamente equivalentes en cuanto a funciones, responsabilidades, preparación, perfil y requisitos de acceso41.
En consecuencia, antes de establecer si existe un trato desigual constitucionalmente reprochable, debe determinarse si los empleos utilizados como término de comparación constituyen verdaderos pares desde una perspectiva material. El juicio de igualdad no parte de la sola constatación de que dos empleos desarrollen algunas actividades semejantes, sino de la existencia de un tertium comparationis
39 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de julio de 2021, procesos acumulados, principal con radicado 11001-03-25-000-2015-00366-00 (0740-2015). Véase también Consejo de Estado, Sección Segunda, auto de importancia jurídica, proferido con fines de unificación, del 31 de octubre de 2018, proceso con radicado 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-2016).
40 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de julio de 2021, procesos acumulados, principal con radicado 11001-03-25-000-2015-00366-00 (0740-2015). Véase también Consejo de Estado, Sección Segunda, auto de importancia jurídica con fines de unificación del 31 de octubre de 2018, proceso con radicado 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-2016).
41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, proceso con radicado 73001-23-33-000-2016-00616-01 (0047-2018).
jurídicamente relevante que permita afirmar que las situaciones comparadas son sustancialmente equivalentes respecto de los elementos que justifican la clasificación o el tratamiento diferenciado. En materia de empleo público, esa comparación debe considerar, entre otros factores, el propósito principal, la totalidad de las funciones, las responsabilidades, el grado de complejidad, las competencias y los requisitos de estudio y experiencia42.
Aunque ese criterio ha sido desarrollado principalmente en controversias de nivelación salarial, resulta pertinente para determinar si la clasificación normativa de 2 empleos desconoce el derecho a la igualdad. La comparación solo es jurídicamente válida cuando recae sobre verdaderos pares y comprende todas las condiciones objetivas de los cargos, pues la similitud parcial de determinadas funciones no demuestra, por sí sola, su equivalencia.
En particular, la Sección Segunda ha señalado que, para efectuar esa confrontación, debe verificarse que quien se encuentra en la situación presuntamente desfavorable: (i) cumpla las mismas funciones y tenga iguales responsabilidades que las correspondientes al empleo comparado; (ii) cuente con la misma preparación o perfil; y
(iii) reúna la totalidad de los requisitos exigidos para desempeñar el cargo respecto del cual invoca la igualdad43.
Por consiguiente, los requisitos de estudio y experiencia no son elementos accesorios de la comparación. Estos permiten identificar el grado de formación, preparación y experiencia que la administración considera indispensable para desarrollar las funciones del empleo y, por ello, deben examinarse junto con el propósito principal, la complejidad de las actividades y las responsabilidades asignadas.
La jurisprudencia también ha precisado que la reubicación de un servidor o la asignación de actividades relacionadas con otra dependencia no produce automáticamente la desnaturalización del empleo. Para que pueda afirmarse que materialmente se ejerció un cargo de mayor jerarquía debe demostrarse un cambio real en las funciones, requisitos y responsabilidades, y no únicamente una variación en el área o en el objeto específico de algunas tareas44.
Del mismo modo, la asignación de funciones correspondientes a otro empleo no modifica por sí sola el nombramiento ni produce automáticamente el ascenso, la reclasificación del cargo o el reconocimiento de la remuneración prevista para una posición diferente. El acceso a un empleo de mayor jerarquía debe efectuarse mediante las formas de provisión y los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.
De estas reglas se desprende que las calidades adquiridas por el servidor durante el ejercicio del empleo tampoco transforman la naturaleza del cargo. Si una persona vinculada en un empleo técnico obtiene posteriormente un título profesional o de posgrado, esa circunstancia puede habilitarla para aspirar a otros empleos, pero no modifica automáticamente la denominación, el código, el nivel jerárquico, las funciones o los requisitos del cargo para el cual fue nombrada.
Esta conclusión no impide examinar si las funciones objetivamente asignadas por el manual corresponden al nivel en el que fue clasificado el empleo. Sin embargo, ese
42 Artículo 13 de la Constitución Política; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-00988-00 [4469-2016]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, rad. 73001-23-33-000-2016-00616-01 [0047-2018].
43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, proceso con radicado 73001-23-33-000-2016-00616-01 (0047-2018).
44Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de septiembre de 2018, proceso con radicado 05001-23-33-000-2014-00351-01 (4327-2016).
análisis debe recaer sobre el perfil normativo del cargo y no sobre la formación académica o las capacidades particulares de algunos de sus titulares.
En materia de acceso y ascenso, el artículo 125 de la Constitución protege el mérito como criterio de ingreso y permanencia en la función pública. No obstante, ese mandato no confiere a los servidores un derecho automático a ascender ni obliga a reconocer como equivalentes cargos pertenecientes a niveles distintos. El interesado debe participar en el respectivo proceso de selección y acreditar los requisitos establecidos para el empleo al que aspira.
La comparación con empleos de la Rama Judicial tampoco permite trasladar automáticamente sus reglas a los servidores de la Procuraduría General de la Nación. Se trata de sistemas especiales de carrera de origen constitucional que cuentan con autoridades, estructuras y disposiciones propias. La jurisprudencia ha precisado que el reconocimiento de semejanzas entre las labores de ambas instituciones no significa que sus regímenes de carrera hayan sido homologados45.
En consecuencia, la circunstancia de que la Rama Judicial o la Fiscalía General de la Nación valoren de determinada manera la experiencia adquirida en algunos cargos no obliga, por sí sola, a aplicar idéntica calificación dentro del régimen especial de la Procuraduría. Para acreditar una vulneración de la igualdad sería necesario demostrar que las situaciones comparadas son materialmente equivalentes y que la diferencia de trato carece de una justificación objetiva.
Caso concreto. Análisis de la Sala
Legalidad de la expresión acusada del artículo 7 del Decreto 264 de 2000
El artículo 7 del Decreto 264 de 2000 incluyó el empleo de sustanciador, código 4SU, grado 11, en el nivel técnico. Esa disposición forma parte de un sistema general de nomenclatura que identifica los empleos mediante su denominación, código y grado, pero no establece las funciones específicas correspondientes a cada empleo dentro de la planta.
En efecto, el contenido acusado no señala que el sustanciador deba proyectar conceptos jurídicos, providencias o recursos, ni regula la manera en que debe acreditarse la experiencia adquirida por quienes ocupan el empleo. Esos aspectos fueron desarrollados posteriormente en los manuales de funciones expedidos por la Procuraduría General de la Nación.
Por esta razón, la legalidad de la clasificación efectuada en el año 2000 no puede juzgarse como si las funciones específicas incorporadas posteriormente mediante la Resolución 253 de 2012 hubieran formado parte desde entonces del contenido normativo del Decreto 264. El juicio de legalidad debe efectuarse, en principio, a partir de las circunstancias de hecho y de derecho relevantes al momento de expedición del acto. Esto no significa que el contenido posterior del manual resulte jurídicamente irrelevante: sí lo es para establecer la legalidad de la Resolución 253 de 2012 y para verificar si el perfil específico respeta la clasificación general previamente establecida; lo que no puede hacerse es utilizar un acto posterior como parámetro retroactivo para demostrar que, desde su expedición en el año 2000, el Decreto 264 incurrió en una infracción normativa que entonces no podía derivarse de ese contenido funcional posterior46.
45 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de julio de 2021, procesos acumulados, principal con radicado 11001-03-25-000-2015-00366-00 (0740-2015).
46 Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 7 de diciembre de 2016, rad. 11001-03-25-000-2012-00571-00 (2139-2012), en la que se reiteró que el juicio de legalidad de los actos administrativos debe efectuarse, en principio, con fundamento en las circunstancias de hecho y de derecho vigentes
La Ley 909 de 2004 tampoco constituye un parámetro temporal de validez del Decreto 264 de 2000, pues fue expedida más de 4 años después. En todo caso, su artículo 3 reconoce la aplicación prevalente del régimen especial de la Procuraduría y limita la intervención del régimen general a los eventos de vacío normativo.
La expresión acusada tampoco desconoce los literales b) y j) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992. El Decreto 264 de 2000 preservó el sistema especial de carrera y clasificó los empleos a partir de las funciones generales, las responsabilidades y los requisitos para su ejercicio. La parte demandante no demostró que la denominación de sustanciador, considerada de manera general y al margen de una ubicación funcional específica, exija necesariamente título profesional o el ejercicio autónomo de una profesión.
Además, el artículo 7 no distingue entre los sustanciadores ubicados en procuradurías judiciales, dependencias disciplinarias, oficinas administrativas u otras áreas de la planta global. Por tanto, la nulidad de la expresión «[s]ustanciador 4SU 11» eliminaría del nivel técnico una denominación aplicable a diferentes perfiles, incluso respecto de aquellos que el propio demandante reconoce como compatibles con ese nivel.
El juez de nulidad no puede reemplazar a la autoridad competente para diseñar la planta, crear un nuevo empleo o trasladar la denominación cuestionada al nivel profesional. Su intervención se limita a retirar del ordenamiento las disposiciones contrarias a normas superiores, supuesto que no fue demostrado frente al artículo 7 del Decreto 264 de 2000.
Legalidad del perfil de sustanciador adoptado mediante la Resolución 253 de 2012
La Resolución 253 de 2012 fue expedida por el procurador general de la Nación con fundamento en el numeral 41 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000 y en el artículo 22 del Decreto 263 de 2000. Por consiguiente, la autoridad contaba con competencia para adoptar el manual específico y determinar los perfiles, funciones, conocimientos y requisitos de los empleos que conformaban la planta.
Para establecer si el perfil cuestionado desconoce la definición del nivel técnico contenida en el artículo 4.º del Decreto 264 de 2000, debe compararse integralmente con el empleo de profesional universitario 3PU 17 invocado por el demandante:
Cuadro 1. Comparación de los perfiles funcionales y requisitos de los empleos de sustanciador 4SU 11 y profesional universitario 3PU 17
| Elemento | Sustanciador 4SU 11 | Profesional Universitario 3PU 17 |
| Nivel | Técnico | Profesional |
| Estudios | Aprobación de 1 año de educación superior en Derecho | Título de formación universitaria en Derecho |
| Experiencia | 1 año y 6 meses de experiencia relacionada | 2 años de experiencia profesional o docente |
al momento de su expedición; véase también, en igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de octubre de 2021, rad. 11001-03-25-000-2018-00302-00 (1046-2018).
| Elemento | Sustanciador 4SU 11 | Profesional Universitario 3PU 17 |
| Propósito principal | Sustanciar y dar impulso a los procesos en lo contencioso administrativo y en lo judicial, con el propósito de cumplir los objetivos propuestos, de acuerdo con la normatividad vigente y los plazos establecidos para tal fin. | Proyectar conceptos sobre los asuntos de competencia de la Procuraduría Delegada para el cumplimiento de la misión institucional. |
| Función de proyección | Sustanciar y proyectar para la firma del competente conceptos, providencias, solicitudes, constancias, recursos y todo aquello que guarde relación con el cumplimiento de las funciones de la dependencia, de acuerdo con la normatividad vigente y los plazos establecidos. | Proyectar conceptos para las intervenciones judiciales en procesos contencioso-administrativos y demás temas de competencia de la Procuraduría Delegada; proyectar pronunciamientos sobre acciones de nulidad y restablecimiento del derecho; y proyectar conceptos respecto de procesos de pérdida de investidura, acciones populares y acciones de tutela. |
| Otras responsabilidades | Solicitar información; actualizar sistemas; vigilar procesos; apoyar el trámite de expedientes; proyectar respuestas a peticiones; controlar términos y audiencias; recibir notificaciones; elaborar citaciones; organizar archivos; y atender a los usuarios. | Recopilar y actualizar jurisprudencia y legislación; revisar solicitudes y adelantar el trámite extrajudicial de conciliación; proponer actividades preventivas; y coordinar proyectos especializados propios de su profesión. |
Fuente: elaboración de la Sala a partir del artículo 4.º y demás disposiciones pertinentes del Decreto 264 de 2000 y de los perfiles de los empleos de sustanciador 4SU 11 y profesional universitario 3PU 17 contenidos en la Resolución 253 del 9 de agosto de 2012.
La comparación muestra una coincidencia parcial: la primera función del sustanciador y varias funciones del profesional universitario comprenden la proyección de documentos. Sin embargo, esa semejanza debe examinarse dentro del perfil completo de cada empleo y no permite afirmar, por sí sola, que exista identidad funcional.
El propósito principal del sustanciador consiste en sustanciar y dar impulso a los procesos en lo contencioso–administrativo y en lo judicial. Dentro de ese marco, la función de «sustanciar y proyectar» es una de las 15 actividades esenciales del empleo y se integra con labores de solicitud de información, actualización de sistemas, vigilancia de procesos, apoyo al trámite de expedientes, control de términos y audiencias, recepción de notificaciones, elaboración de citaciones, organización de archivos y atención a los usuarios. Consideradas conjuntamente, esas atribuciones se orientan predominantemente al apoyo y al impulso procesal y administrativo de la dependencia.
En el profesional universitario, por el contrario, el propósito principal consiste en proyectar conceptos sobre los asuntos de competencia de la procuraduría delegada. Varias de sus funciones esenciales se concentran en el análisis jurídico de procesos contencioso–administrativos, acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, pérdida de investidura, acciones populares y acciones de tutela. También debe revisar solicitudes y adelantar el trámite extrajudicial de conciliación, proponer actividades preventivas y coordinar proyectos especializados propios de su profesión. Este contenido funcional explica que el manual exija título profesional en Derecho y 2 años de experiencia profesional o docente.
Los requisitos de acceso constituyen un elemento estructural de la comparación. Para el sustanciador se exige la aprobación de 1 año de educación superior en Derecho y 1 año y 6 meses de experiencia relacionada; para el profesional universitario, título de formación universitaria en Derecho y 2 años de experiencia profesional o docente. Esta diferencia refleja el grado de formación y experiencia que la entidad consideró necesario para desarrollar integralmente las funciones de cada empleo y confirma que no se trata de perfiles objetivamente equivalentes.
La Sala no desconoce que la función de sustanciar y proyectar conceptos, providencias, solicitudes, constancias y recursos exige conocimientos jurídicos y, por ello, explica que el perfil del sustanciador contemple estudios superiores en Derecho y conocimientos relacionados con la Constitución, los procedimientos administrativos y las normas que regulan la actividad de la entidad. Sin embargo, la exigencia de conocimientos jurídicos para desarrollar una determinada actividad no conduce, por sí sola, a que el empleo pertenezca al nivel profesional. Para que ello ocurra, debe establecerse que el conjunto funcional del cargo, atendiendo a su propósito principal, responsabilidades, competencias y requisitos de acceso, tiene como elemento predominante la aplicación especializada y autónoma de conocimientos propios de una profesión. En el caso examinado, la actividad de proyección se encuentra inserta en un perfil cuyo propósito principal es sustanciar y dar impulso a los procesos y se articula con un conjunto amplio de funciones de apoyo, trámite, seguimiento y gestión procesal, mientras que los productos proyectados están destinados a la consideración y firma del funcionario competente47.
En otras palabras, la cuestión no consiste en determinar si alguna de las funciones del sustanciador puede ser ejecutada utilizando conocimientos jurídicos –lo cual la Sala reconoce–, sino en establecer si esa circunstancia es suficiente para afirmar que el empleo, considerado en su integridad, exige las mismas condiciones de formación, especialización, responsabilidad y experiencia que el empleo profesional universitario 3PU 17. La respuesta es negativa. La semejanza material de una o varias actividades no elimina las diferencias estructurales que existen entre los dos perfiles ni convierte la función de proyección, por sí sola, en equivalente al propósito principal y al conjunto de responsabilidades atribuidas al empleo profesional.
La diferencia entre los empleos no radica únicamente en que los proyectos sean revisados y firmados por una autoridad superior, pues ambos perfiles pueden comprender la elaboración de documentos para consideración del funcionario competente. La distinción se encuentra en el propósito predominante, el conjunto completo de funciones, el grado de especialización de los asuntos, las responsabilidades asignadas y, de manera relevante, los requisitos mínimos de estudios y experiencia.
En consecuencia, el perfil cuestionado no desborda los lineamientos generales establecidos en el Decreto 264 de 2000 ni desconoce el límite que, conforme a la jurisprudencia constitucional, rige la elaboración de los manuales específicos de funciones: estos pueden concretar las tareas propias de un empleo, pero no pueden, so pretexto de esa concreción, desvirtuar su finalidad ni contrariar las normas que determinan su naturaleza y clasificación. En el caso examinado, la función de sustanciar y proyectar conserva una relación material con el propósito de apoyo e impulso atribuido al empleo técnico y, valorada conjuntamente con las demás funciones, responsabilidades, competencias y requisitos del perfil, no alcanza a transformar el contenido estructural del empleo ni a convertirlo en uno perteneciente al nivel profesional.
47 Artículo 4.º del Decreto 264 de 2000; artículos 122 y 123 de la Constitución Política; Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1996; Resolución 253 de 2012, perfil del empleo de sustanciador 4SU 11.
48 Artículo 4.º del Decreto 264 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, rad. 73001-23-33-000-2016-00616-01 [0047-2018]; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10
de octubre de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-00988-00 [4469-2016].
La existencia de actividades que requieren conocimientos jurídicos no desvirtúa, por sí sola, esa conclusión, pues lo determinante es que el perfil, considerado integralmente, mantiene las características objetivas que justifican su ubicación en el nivel técnico y conserva diferencias sustanciales frente al empleo de profesional universitario 3PU 1749.
Aplicación supletoria de la Ley 909 de 2004 y sus disposiciones reglamentarias
La parte demandante no identificó un vacío concreto en los Decretos 262, 263 y 264 de 2000 que hiciera necesaria la aplicación supletoria de la Ley 909 de 2004. Por el contrario, esas normas especiales regulan la clasificación de los empleos, las funciones generales de cada nivel, los requisitos, las equivalencias, la competencia para adoptar el manual y el sistema de carrera de la Procuraduría.
El artículo 19 de la Ley 909 de 2004, relacionado con el contenido del empleo público, no conduce a una conclusión distinta. La Resolución 253 de 2012 identificó el empleo, su ubicación, propósito, funciones esenciales, competencias, conocimientos y requisitos de estudio y experiencia. Por tanto, el perfil contiene los elementos estructurales contemplados en esa disposición.
Por otra parte, la Sala precisa que los Decretos Ley 770 y 785 de 2005, así como el Decreto 2539 de 2005, establecieron reglas generales sobre la clasificación, las funciones, los requisitos y las competencias laborales de los empleos públicos pertenecientes a los sistemas de carrera regulados por la Ley 909 de 2004; a su vez, el Decreto 2772 de 2005 desarrolló las funciones y requisitos generales de los empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional comprendidos en su ámbito de aplicación. Estas disposiciones, por tanto, no constituyen, por sí mismas, el régimen especial de clasificación, funciones y requisitos de los empleos de la Procuraduría General de la Nación, cuya carrera administrativa tiene origen constitucional y se encuentra regulada específicamente por los Decretos Ley 262, 263 y 264 de 2000. En consecuencia, las reglas contenidas en aquellos decretos no pueden ser utilizadas como parámetro normativo directo para desplazar o sustituir las disposiciones especiales que gobiernan el empleo cuestionado. La Ley 909 de 2004 solo resulta aplicable a la carrera de la Procuraduría con carácter supletorio, cuando exista un vacío en su regulación especial, circunstancia que no se advierte en este proceso. Así lo ha precisado la Sala Plena de la Sección Segunda al señalar que las disposiciones del régimen general de carrera no desplazan las normas propias de la Procuraduría cuando estas regulan específicamente la materia objeto de controversia50.
De ahí que la circunstancia de que el demandante encuentre en aquellas disposiciones generales criterios relativos a la correspondencia entre funciones, competencias y requisitos de los empleos no permita trasladarlos, sin más, al empleo de sustanciador 4SU 11, pues esa correspondencia debe examinarse, en este caso, a la luz
49 Artículo 4.º del Decreto 264 de 2000; artículos 122 y 123 de la Constitución Política; Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1996; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2023, rad. 11001-03-25-000-2018-00003-00 [0003-2018]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, rad. 73001-23-33-000-2016-00616-01 [0047-2018].
50 El Decreto Ley 770 de 2005 estableció el sistema general de funciones y requisitos de los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos de las entidades comprendidas en su ámbito de aplicación; el Decreto 2539 de 2005 desarrolló las competencias laborales generales de los distintos niveles jerárquicos para las entidades sujetas a los Decretos Ley 770 y 785 de 2005; y el Decreto 2772 de 2005 estableció las funciones y requisitos generales de los empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional comprendidos en su ámbito de aplicación. Estas disposiciones hacen parte del régimen general o de sus desarrollos y no desplazan el régimen especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación. Sobre la inaplicabilidad del Decreto 2772 de 2005 a la Procuraduría, por encontrarse esta excluida del régimen general de carrera, véase Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 30 de julio de 2021, rad. 11001-03-25-000-2015-00366-00 (0740-
2015).
de las normas especiales que estructuran los empleos de la Procuraduría y, particularmente, de los artículos 4 y 7 del Decreto Ley 264 de 200051.
Ausencia de vulneración del derecho a la igualdad
Juicio de igualdad y término de comparación
Para establecer si la diferencia de trato alegada por la parte demandante desconoce el derecho a la igualdad, la Sala aplicará el juicio relacional propio de este principio, a partir del criterio de comparación o tertium comparationis construido en el acápite precedente. En este caso, el término de comparación está constituido por los empleos de sustanciador 4SU 11 y profesional universitario 3PU 17, respecto de los cuales debe establecerse, desde una perspectiva material, si existe una equivalencia relevante en aquellos elementos que justifican su clasificación dentro de un determinado nivel jerárquico. Para ello, la comparación no puede limitarse a la coincidencia de algunas actividades, sino que debe atender al propósito principal de cada empleo, el conjunto de sus funciones, las responsabilidades asignadas, el grado de complejidad y especialización, las competencias requeridas y los requisitos de estudio y experiencia52.
Aplicado ese criterio al caso concreto, la Sala encuentra que los empleos confrontados comparten determinados elementos funcionales, particularmente algunas actividades relacionadas con la sustanciación y proyección de documentos para consideración y firma del superior. Sin embargo, esas coincidencias no son suficientes para configurar un tertium comparationis que permita afirmar su equivalencia material. El sustanciador 4SU 11 y el profesional universitario 3PU 17 difieren en aspectos estructurales del empleo, entre ellos, el nivel jerárquico al que pertenecen, el propósito principal que orienta su actividad, la formación académica exigida, la experiencia requerida, el grado de especialización y las responsabilidades que integran su respectivo perfil funcional. Por consiguiente, aunque existe un ámbito parcial de semejanza, las diferencias relevantes para efectos de la clasificación de los empleos tienen mayor peso que las coincidencias identificadas53.
Diferencias objetivas y ausencia de trato discriminatorio
Establecida la ausencia de equivalencia material entre los empleos, debe reconocerse, no obstante, que el ordenamiento les dispensa un tratamiento jurídico diferente: el sustanciador 4SU 11 está ubicado en el nivel técnico, mientras que el profesional universitario 3PU 17 pertenece al nivel profesional, con las consecuentes diferencias en los requisitos de acceso, remuneración y régimen de experiencia. La existencia de este trato diferenciado no determina, por sí misma, la vulneración del artículo 13 de la Constitución, pues el principio de igualdad no impone un tratamiento uniforme de situaciones que presentan diferencias jurídicamente relevantes. Lo constitucionalmente exigible es que la distinción responda a elementos objetivos y guarde una relación razonable con la finalidad que explica la clasificación de los empleos54.
51 Artículos 279 de la Constitución Política; artículos 4.º y 7.º del Decreto 264 de 2000; artículo 3.º, numeral 2, de la Ley 909 de 2004; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de julio de 2021, rad. 11001-03-25-000-
2015-00366-00 [0740-2015].
52 Artículo 13 de la Constitución Política; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-00988-00 [4469-2016]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, rad. 73001-23-33-000-2016-00616-01 [0047-2018]; Corte Constitucional, Sentencias C-345 de 2019, C-420 de 2020 y C-503 de 2020, sobre el criterio de comparación o tertium comparationis como presupuesto del juicio de igualdad.
53 Artículo 13 de la Constitución Política; artículo 4 del Decreto 264 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-00988-00 [4469-2016]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, rad. 73001-23-33-000-2016-00616-01 [0047-2018].
54 Artículo 13 de la Constitución Política; artículos 122, 123 y 125 ibidem; artículo 4 del Decreto 264 de 2000; Corte Constitucional, Sentencias C-431 de 2010, C-240 de 2014 y C-420 de 2020.
En el presente asunto, la diferencia de trato encuentra fundamento en elementos objetivos inherentes a los empleos y no en una condición personal de quienes los desempeñan. La clasificación diferenciada responde a la estructura normativa de la planta de personal y, en particular, a las diferencias previamente identificadas en el propósito, las funciones, las responsabilidades, el grado de especialización y los requisitos de estudio y experiencia. Se trata, por tanto, de criterios vinculados directamente con la naturaleza y finalidad de cada empleo, que resultan constitucionalmente relevantes para establecer su ubicación dentro de la estructura jerárquica de la entidad55.
Una consideración adicional merece la comparación propuesta por la parte demandante con lo que él denomina «auxiliares jurídicos ad honorem», pero que no especifica de quienes se trata. Ahora bien, la sola circunstancia de que estos puedan desarrollar determinadas actividades de contenido jurídico no los convierte en un término de comparación constitucionalmente idóneo frente a quienes ocupan un empleo público de carrera como el de sustanciador 4SU 11. El juicio de igualdad debe recaer sobre situaciones jurídicas y laborales materialmente comparables, lo que exige atender, entre otros aspectos, a la naturaleza del vínculo, la existencia de un empleo dentro de la planta de personal, el régimen jurídico aplicable, las funciones y responsabilidades atribuidas y los requisitos establecidos para su desempeño56.
Esta conclusión también resulta compatible con los instrumentos internacionales invocados por la parte demandante. El Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo proscribe las distinciones, exclusiones o preferencias que tengan por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación, sin considerar discriminatorias aquellas diferencias fundadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado. Por su parte, el artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, incluida una remuneración equitativa e igual por trabajo de igual valor y la igualdad de oportunidades para la promoción dentro del trabajo. Ninguno de estos parámetros impone, sin embargo, la equiparación jurídica de empleos que, aun cuando compartan algunas actividades, presentan diferencias objetivas y relevantes en su propósito, conjunto de funciones, responsabilidades, grado de especialización y requisitos de estudio y experiencia57.
La formación individual de quienes ocupan el empleo de sustanciador no altera esta conclusión. El hecho de que algunos servidores sean abogados o cuenten con estudios de posgrado acredita una cualificación personal superior a la mínima exigida, pero no modifica automáticamente la naturaleza del empleo ni obliga a equipararlo con otro cargo.
55 Artículo 13 de la Constitución Política; artículo 4 del Decreto 264 de 2000; artículos 6 y 20 del Decreto Ley 263 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-00988-00 [4469-2016]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, rad. 73001-23-33-000-2016-00616-01 [0047-2018].
56 Artículo 13 de la Constitución Política; artículos 122, 123 y 125 ibidem; Decreto Ley 262 de 2000, en cuanto regula el sistema especial de carrera y la vinculación a los empleos de la Procuraduría General de la Nación; Corte Constitucional, Sentencias C-022 de 1996, C-093 de 2001, C-345 de 2019, C-420 de 2020 y C-503 de 2020, sobre la necesidad de establecer un término de comparación materialmente relevante para estructurar un juicio de igualdad.
57 Artículo 13 y artículo 53 de la Constitución Política; artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Ley 74 de 1968, cuyo literal a) reconoce el derecho a una remuneración equitativa e igual por trabajo de igual valor y cuyo literal c) garantiza la igualdad de oportunidades para la promoción dentro del trabajo; artículos 1.º y 2.º del Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, aprobado por la Ley 22 de 1967, conforme al cual constituyen discriminación las distinciones, exclusiones o preferencias que tengan por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación, sin que tengan ese carácter las diferencias fundadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-00988-00 [4469-2016]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, rad. 73001-23-33-000-2016-00616-01 [0047-2018].
Tampoco es procedente trasladar automáticamente a los sustanciadores de la Procuraduría las reglas sobre experiencia aplicables a los empleados de la Rama Judicial. La Procuraduría es un órgano autónomo y cuenta con un sistema especial de carrera distinto. La Sección Segunda ha precisado que los nexos funcionales entre la Procuraduría y los despachos judiciales ante los cuales interviene no permiten homologar sus regímenes ni aplicar extensivamente las disposiciones propias de la carrera judicial.
Los anteriores criterios encuentran confirmación en las decisiones y actuaciones que obran en el expediente. En particular, en la sentencia de tutela de segunda instancia del 11 de diciembre de 2013, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, dentro del expediente 25000-23-36-000-2013-01649-01, esta Corporación ordenó valorar como experiencia profesional, para efectos del concurso específico en el que participaba el accionante, la experiencia que este había adquirido como sustanciador de procesos disciplinarios de la Policía Nacional después de la terminación y aprobación de las materias de Derecho. Sin embargo, esa decisión no examinó la legalidad de la clasificación general de un empleo de sustanciador ni dispuso su reclasificación en el nivel profesional, sino que resolvió una situación jurídica individual a partir de la correspondencia material entre las funciones efectivamente acreditadas por el accionante y las exigidas para el empleo profesional al que aspiraba58.
Para precisar el alcance de la providencia antes referida, debe advertirse que la controversia allí resuelta tuvo un objeto sustancialmente distinto del que ahora ocupa a la Sala. En aquella oportunidad, el ciudadano Edilberto de Jesús Villegas Villada había participado en la Convocatoria núm. 2012-053 de la Procuraduría General de la Nación, dirigida a proveer, entre otros, cinco cargos de Profesional Universitario 3PU-18, para los cuales se exigían título universitario en Derecho y tres años de experiencia profesional o docente. El accionante pretendía que, para efectos de acreditar dicho requisito y obtener la correspondiente valoración dentro de la prueba de análisis de antecedentes, se reconociera como profesional la experiencia adquirida entre el 15 de diciembre de 2006 y el 9 de mayo de 2010 como sustanciador de procesos disciplinarios y/o penales de la Policía Nacional, período durante el cual ya había culminado las materias correspondientes al programa académico de Derecho. La controversia, por tanto, no versó sobre la legalidad abstracta de la clasificación de un empleo de sustanciador en el nivel técnico, sino sobre la valoración de una experiencia laboral concreta dentro de un concurso de méritos determinado59.
La decisión se sustentó, además, en la confrontación de las funciones efectivamente acreditadas por el accionante con las correspondientes al empleo profesional al que aspiraba. La Sala constató que, durante el período discutido, aquel había desempeñado en la Policía Nacional funciones que comprendían el adelantamiento de investigaciones disciplinarias y/o penales y la proyección motivada de decisiones interlocutorias y de fondo, entre otras actuaciones propias de los procesos asignados; a partir de ese contenido funcional, lo confrontó con el propósito y las funciones del empleo Profesional Universitario 3PU-18 ofertado por la Procuraduría y concluyó que existía una identidad material suficiente para efectos de la valoración de esa experiencia en el concurso. La decisión no estableció, por consiguiente, una regla general según la cual toda experiencia adquirida en un empleo denominado sustanciador
58 Artículos 86 y 228 de la Constitución Política; artículo 6.º del Decreto Ley 262 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de diciembre de 2013, rad. 25000-23-36-000-2013-01649-01.
59 Convocatoria núm. 2012-053 de la Procuraduría General de la Nación; artículo 6.º del Decreto Ley 262 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de diciembre de 2013, rad. 25000-23-36-000-2013-01649-01.
deba reputarse profesional, ni afirmó que la pertenencia formal del empleo a un nivel técnico carezca de relevancia para determinar su naturaleza jurídica60.
La diferencia de objeto resulta determinante para el presente juicio. La providencia de tutela fue dictada en el marco de la protección inmediata de derechos fundamentales que el accionante consideraba vulnerados dentro de un concurso de méritos y tuvo como finalidad establecer si, en las circunstancias particulares acreditadas en ese proceso, la Procuraduría había desconocido los derechos a la igualdad y al debido proceso al no valorar determinada experiencia laboral. La orden impartida fue igualmente concreta: rectificar el puntaje del concursante y valorar la experiencia adquirida como sustanciador de procesos disciplinarios en la Policía Nacional a partir de la terminación de las materias del programa de Derecho. No se declaró la nulidad de una disposición general, no se modificó la clasificación del empleo de sustanciador y tampoco se estableció una regla general de reclasificación de este tipo de empleos. En consecuencia, aquella providencia constituye un antecedente relevante para advertir que la valoración de la experiencia profesional puede atender al contenido funcional efectivamente acreditado, pero no constituye, por sí misma, un precedente que permita trasladar automáticamente esa conclusión al juicio abstracto de legalidad que aquí se adelanta.
En el mismo sentido, mediante Acta núm. 02 del 13 de febrero de 2015, la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación revisó el criterio que hasta entonces había aplicado respecto de la experiencia adquirida en empleos de sustanciador y concluyó que su eventual reconocimiento como experiencia profesional no podía determinarse exclusivamente a partir del nivel jerárquico o de los requisitos de acceso al empleo, sino que exigía examinar, en cada caso, las funciones acreditadas, la versión del manual aplicable, la fecha de vinculación y las demás reglas pertinentes. La propia Comisión precisó que una función asignada a un empleo técnico puede, en determinadas circunstancias, implicar la aplicación de conocimientos propios de una disciplina profesional y ser valorada para efectos de acreditar experiencia profesional.
Para delimitar el alcance de esta determinación administrativa, debe precisarse que el Acta núm. 02 del 13 de febrero de 2015 no resolvió la situación particular de un concursante ni reconoció, de manera individual, determinada experiencia como profesional. La Comisión de Carrera examinó la tesis que venía aplicándose en la entidad desde 2012, en el marco del proceso de selección «Procurando Mérito y Rectitud 2012-2013», y, a partir de la revisión de las distintas versiones de los manuales de funciones y requisitos de la Procuraduría General de la Nación, así como de la sentencia de tutela proferida por esta Corporación el 11 de diciembre de 2013 en el radicado 25000-23-36-000-2013-01649-01, a la que se hizo referencia en los párrafos anteriores, concluyó que la determinación del carácter profesional de una experiencia no podía efectuarse exclusivamente a partir del nivel jerárquico del empleo ni de los requisitos establecidos para su acceso. En particular, tomó como referente un caso en el que se había reconocido la experiencia adquirida por un sustanciador de procesos disciplinarios y/o penales de la Policía Nacional, empleo perteneciente al nivel misional administrativo y al nivel básico de esa institución y cuyo requisito de formación era el de bachiller, para concluir que, en el ámbito de la Procuraduría, debían examinarse las funciones concretamente acreditadas por cada aspirante, la versión del manual aplicable, la fecha de vinculación y las demás reglas pertinentes62.
60 Artículo 6.º del Decreto Ley 262 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de diciembre de 2013, rad. 25000-23-36-000-2013-01649-01.
61 Artículos 6.º y 20 del Decreto Ley 263 de 2000; Decreto 264 de 2000; Acta n.º 02 del 13 de febrero de 2015, Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación.
62 Acta núm. 02 del 13 de febrero de 2015, Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación; artículos 6.º y 240, numerales 2.º, 8.º y 14, del Decreto Ley 262 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de diciembre de 2013, rad. 25000-23-36-000-2013-01649-01.
El alcance de la conclusión adoptada por la Comisión de Carrera de la Procuraduría debe entenderse, entonces, en sus justos términos. El Acta no dispuso la reclasificación de los empleos de sustanciador, no modificó el Decreto 264 de 2000 ni convirtió esos empleos en cargos del nivel profesional. Tampoco estableció que toda función de sustanciación o proyección desarrollada por un servidor deba ser considerada, por sí misma, como actividad profesional. Lo que estableció fue un criterio para la valoración de la experiencia en los procesos de selección de la entidad: cuando las certificaciones laborales permitan establecer que, en las funciones efectivamente desempeñadas, el servidor aplicó conocimientos propios de la disciplina académica exigida para el empleo al cual aspira, dicha experiencia podrá ser valorada como profesional, siempre que concurran las demás condiciones normativamente exigibles. Se trata, por consiguiente, de un criterio dirigido a resolver la aptitud de una experiencia concreta para satisfacer un requisito de un proceso de selección, y no de una regla que modifique la clasificación objetiva del empleo del cual provino esa experiencia63.
Tales antecedentes no desvirtúan, sino que confirman, la conclusión que aquí se adopta. El reconocimiento de una determinada experiencia como profesional constituye una valoración que se realiza respecto de una persona concreta, durante un período determinado y para efectos de un proceso de selección específico, a partir de las funciones efectivamente acreditadas y de las normas que gobiernan ese proceso. De ello no se sigue que el empleo del cual provino dicha experiencia deba pertenecer necesariamente al nivel profesional, ni que la clasificación general del empleo resulte contraria al ordenamiento jurídico. Se trata, por tanto, de dos juicios jurídicos diferentes: uno relativo a la naturaleza y clasificación objetiva del empleo y otro referido a la aptitud de una experiencia concreta para satisfacer un requisito particular de acceso o provisión de un empleo público64.
Esta diferenciación resulta particularmente relevante en el presente asunto, porque la pretensión sometida al control judicial no está dirigida a obtener el reconocimiento de una experiencia individual dentro de un concurso determinado, sino a desvirtuar, mediante un juicio abstracto de legalidad, la clasificación del empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico y el perfil funcional adoptado por la Procuraduría General de la Nación. Por consiguiente, la circunstancia de que, conforme a las reglas aplicables y previa valoración de las funciones efectivamente acreditadas, determinada experiencia de quien haya ocupado ese empleo pueda ser reconocida como profesional, no demuestra que la clasificación normativa del cargo sea ilegal ni que deba ser homologado, nivelado o reclasificado en el empleo de profesional universitario 3PU 1765.
Derecho al trabajo y principio de primacía de la realidad
Para la Sala, la clasificación controvertida en la demanda tampoco desconoce el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas previsto en el artículo 25 de la Constitución Política. Esta garantía no supone que todo empleo cuyas funciones comporten conocimientos especializados deba pertenecer al mismo nivel jerárquico ni que las diferencias de clasificación y remuneración entre empleos resulten, por sí mismas, incompatibles con la dignidad del trabajador. Lo constitucionalmente exigible es que las condiciones en que se desarrolla la relación de trabajo respeten la dignidad humana y los principios mínimos que gobiernan las relaciones laborales. En el presente caso, las funciones, los requisitos y la remuneración del empleo de sustanciador 4SU 11
63 Acta núm. 02 de 9 y 13 de febrero de 2015, Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación; artículos
6.º y 20 del Decreto Ley 263 de 2000; artículo 4.º del Decreto 264 de 2000.
64 Artículo 125 de la Constitución Política; artículos 6.º y 20 del Decreto Ley 263 de 2000; artículo 4.º del Decreto 264 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 30 de julio de 2021, rad. 11001-03-25-000-2015-00366-00 [0740-2015].
65 Artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011; artículos 6.º y 20 del Decreto Ley 263 de 2000; artículo 4.º del Decreto
264 de 2000.
se encuentran establecidos normativamente y la parte demandante no acreditó que el perfil cuestionado impusiera cargas humillantes o degradantes, desconociera una garantía laboral mínima o estableciera condiciones de trabajo incompatibles con la dignidad de quienes lo desempeñan. La sola circunstancia de que el empleo se encuentre clasificado en el nivel técnico y tenga una remuneración inferior a la correspondiente al profesional universitario 3PU 17 no permite, por sí misma, concluir la vulneración del artículo 25 superior, máxime cuando la diferencia entre ambos empleos responde a las características objetivas de cada uno, según quedó establecido en el análisis precedente66.
Tampoco conduce a una conclusión diferente el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades invocado por la parte demandante. Este principio impone al juez atender a las condiciones materiales en que se desarrolla la relación de trabajo cuando existe discordancia entre estas y las formas jurídicas que las documentan; sin embargo, su alcance no puede extenderse hasta desconocer la estructura normativa de los empleos públicos ni convertir el desempeño material de determinadas actividades en un mecanismo automático de creación, modificación o reclasificación de cargos. En el ámbito de la función pública, la realidad funcional constituye un elemento relevante para establecer cuáles son las tareas efectivamente asignadas y, en los casos en que corresponda, para determinar la naturaleza de una experiencia laboral concreta; pero la modificación del nivel jerárquico, la denominación, el código, el grado o los requisitos de un empleo exige la intervención de la autoridad competente y el respeto de las reglas que gobiernan la organización de la planta y la carrera administrativa67.
Bajo esa premisa, la primacía de la realidad no permite concluir que el empleo de sustanciador 4SU 11 deba ser reclasificado por el solo hecho de que algunas de las actividades comprendidas en su perfil requieran conocimientos jurídicos o coincidan parcialmente con las desarrolladas por un empleo profesional. Como se explicó, una cosa es verificar la correspondencia material entre las funciones efectivamente asignadas y el perfil normativo del empleo –juicio que la Sala ha realizado integralmente en esta providencia– y otra, distinta, es derivar de esa constatación la existencia de un derecho subjetivo a ocupar un empleo de nivel superior. En el primer ámbito opera el principio de primacía de la realidad; en el segundo rigen las reglas constitucionales y legales sobre creación, clasificación y provisión de los empleos públicos68.
Derecho de acceso a los cargos públicos y principio del mérito
Tampoco se vulnera el derecho previsto en el artículo 40, numeral 7, de la Constitución Política. Esta disposición garantiza a todo ciudadano la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, pero su ejercicio debe armonizarse con las reglas constitucionales y legales que regulan cada empleo y, tratándose de cargos de carrera, con los principios del mérito, la igualdad y el concurso público. De ahí que el derecho de acceso no comporte la facultad de obtener un determinado empleo por el solo hecho de reunir una condición personal, ni dispense al
66 Artículos 25 y 53 de la Constitución Política; Corte Constitucional, Sentencias SU-519 de 1997, C-107 de 2002 y C-815 de 1999; artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado mediante la Ley 74 de 1968; artículos 4.º y 7.º del Decreto 264 de 2000.
67 Artículo 53 de la Constitución Política; artículos 122, 123 y 125 ibidem; artículos 4.º y 7.º del Decreto 264 de 2000; artículos 6.º y 20 del Decreto Ley 263 de 2000; Corte Constitucional, Sentencias C-555 de 1994, C-154 de 1997 y C-614 de 2009; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de septiembre de 2018, rad. 05001-23-33-000-2014-00351-01 [4327-2016].
68 Artículos 53, 122 y 125 de la Constitución Política; artículos 4.º y 7.º del Decreto 264 de 2000; artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2023, rad. 11001-03-25-000-2018-00003-00 [0003-2018]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de septiembre de 2018, rad. 05001-23-33-000-2014-00351-01 [4327-2016].
aspirante del cumplimiento de los requisitos de estudio, experiencia y demás calidades objetivamente establecidos para el cargo al que pretende acceder69.
Desde esta perspectiva, la clasificación del empleo de sustanciador 4SU 11 en el nivel técnico no configura, por sí misma, una restricción inconstitucional del derecho de acceso a los cargos públicos. Dicha clasificación determina la naturaleza, los requisitos y el ámbito funcional del empleo que actualmente ocupa el servidor, pero no le impide aspirar a cargos pertenecientes al nivel profesional cuando reúna las condiciones exigidas para su provisión. En particular, la circunstancia de que la experiencia adquirida en el empleo de sustanciador deba ser valorada conforme a las reglas aplicables y atendiendo a las funciones efectivamente desempeñadas no significa que el servidor quede excluido, de manera general y definitiva, de los procesos de selección para empleos profesionales. Como se explicó anteriormente, la valoración de esa experiencia puede depender del contenido funcional concreto acreditado y de las reglas que rijan la respectiva convocatoria; por consiguiente, una eventual controversia sobre la valoración de la experiencia en un concurso determinado no demuestra, por sí sola, la inconstitucionalidad de la clasificación general del empleo70.
El artículo 125 de la Constitución tampoco confiere a quien obtiene un título profesional un derecho subjetivo a ascender dentro de la carrera administrativa ni a ser incorporado automáticamente a un empleo de superior nivel. Esta disposición establece que tanto el ingreso a los cargos de carrera como el ascenso en ellos están sujetos al previo cumplimiento de los requisitos y condiciones fijados por la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. De esta manera, la adquisición de una nueva cualificación académica puede constituir un presupuesto relevante para aspirar a otro empleo, pero no sustituye las demás condiciones exigidas para su provisión ni desplaza el principio del mérito como criterio de selección71.
Esta conclusión adquiere particular relevancia en el régimen especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación. El artículo 183 del Decreto Ley 262 de 2000 reconoce la posibilidad de ascender como uno de los objetivos de dicho sistema, pero establece que el ingreso, la permanencia y el ascenso en los empleos de carrera se rigen exclusivamente por el mérito. A su vez, el artículo 88 del mismo estatuto define el ascenso como una forma de provisión de los empleos de carrera definitivamente vacantes mediante el sistema de méritos, mientras que el artículo 191 dispone que los procesos de selección tienen como finalidad garantizar tanto el ingreso de personal idóneo como el ascenso de los empleados con fundamento en el mérito, mediante procedimientos que aseguren la selección objetiva y la participación en igualdad de condiciones de quienes acrediten los requisitos exigidos. Por consiguiente, aun cuando la obtención del título de abogado habilite al servidor que ocupa un empleo técnico para aspirar a cargos cuyo requisito de formación sea profesional, de ello no se sigue que tenga derecho a ser promovido, nivelado o reclasificado sin acreditar las demás
69 Artículos 40, numeral 7, y 125 de la Constitución Política, relativos al derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos y al principio del mérito como fundamento de la carrera administrativa; Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2009, en la que se reiteró que el mérito constituye el criterio definitorio para el acceso, permanencia y retiro del empleo público y que el concurso público es el mecanismo constitucional para determinar las capacidades e idoneidad de los aspirantes; Sentencia SU-446 de 2011, sobre la relación entre el derecho de acceso a cargos públicos, el mérito, el concurso y la obligatoriedad de las reglas que gobiernan los procesos de selección.
70 Artículos 13, 40, numeral 7, y 125 de la Constitución Política; Corte Constitucional, Sentencias C-588 de 2009 y SU-446 de 2011; Acta n.º 02 de 2015 de la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación, en cuanto dispuso que la eventual valoración como profesional de la experiencia adquirida en empleos de sustanciador debía efectuarse atendiendo, en cada caso, al contenido funcional efectivamente desempeñado y a las reglas aplicables al respectivo proceso de selección.
71 Artículo 125 de la Constitución Política; Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2009 y T-485 de 2025; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 14 de octubre de 2021, rad. 11001-03-25-000-2018-00302-00 (1046-2018).
exigencias propias del empleo y sin someterse al mecanismo de selección previsto por el régimen especial.
En consecuencia, no puede confundirse el derecho a participar en los mecanismos de selección para acceder a un empleo profesional con un supuesto derecho a que el empleo actualmente desempeñado sea reclasificado por razón de la formación académica posteriormente adquirida por su titular. Lo primero constituye una manifestación del derecho de acceso a los cargos públicos y del principio del mérito; lo segundo supone una modificación de la estructura y clasificación de los empleos, que no se produce por la sola circunstancia de que quien ocupa un cargo técnico reúna, con posterioridad, las calidades académicas exigidas para otro empleo. Admitir lo contrario significaría sustituir las reglas objetivas de organización de la carrera por una consecuencia automática derivada de una condición personal del servidor y, además, prescindir del procedimiento constitucional y legalmente previsto para la provisión de los empleos de carrera73.
Inexistencia de un ejercicio abusivo del ius variandi
Los cuestionamientos relacionados con el ejercicio del ius variandi tampoco conducen a la nulidad solicitada. En el ámbito de las relaciones legales y reglamentarias, esta figura constituye una manifestación del poder subordinante de la Administración y se concreta en la posibilidad de introducir, por razones vinculadas con las necesidades del servicio, determinadas modificaciones en las condiciones de prestación de este, particularmente en aspectos relativos al modo, tiempo, lugar o distribución de las labores. Sin embargo, no se trata de una potestad omnímoda: su ejercicio está sometido a la Constitución y a la ley y debe respetar la dignidad del servidor, sus derechos fundamentales, las condiciones mínimas de trabajo y los principios de razonabilidad y proporcionalidad. De ahí que la eventual configuración de un ejercicio abusivo del ius variandi exija identificar la decisión administrativa concreta que produjo la alteración de las condiciones laborales y establecer, a partir de sus circunstancias particulares, si aquella desbordó los límites jurídicos que gobiernan el poder subordinante de la Administración74.
Esta consideración permite establecer una diferencia que resulta decisiva para resolver el cargo propuesto. Una cosa es el ejercicio concreto del ius variandi respecto de un servidor determinado y otra, sustancialmente distinta, es la definición normativa del contenido y del perfil de un empleo público. En el primer supuesto se examina una actuación administrativa particular que incide sobre las condiciones de prestación del servicio dentro de una relación legal y reglamentaria ya existente; en el segundo, el juicio de legalidad recae sobre las disposiciones que determinan la clasificación, el propósito, las funciones, las responsabilidades y los requisitos del empleo, cuya validez debe confrontarse con las normas superiores que regulan la organización de la función pública y el régimen especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación. Por consiguiente, la incorporación de funciones al manual específico no puede calificarse, por sí sola, como una manifestación abusiva del ius variandi, pues antes de establecer si tales funciones desbordan el nivel técnico es necesario determinar si, consideradas integralmente, son compatibles con la naturaleza, responsabilidades y requisitos del empleo definidos por el ordenamiento75.
72 Artículos 88, 183 y 191 del Decreto Ley 262 de 2000; artículo 125 de la Constitución Política; Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2009.
73 Artículos 40, numeral 7, y 125 de la Constitución Política; artículos 88, 183 y 191 del Decreto Ley 262 de 2000; Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2009.
74 Artículos 25 y 53 de la Constitución Política; artículos 122, 123 y 125 ibidem; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de septiembre de 2020, rad. 15001-23-31-000-1999-01547-01 [0019-2014]; Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de octubre de 2013, rad. 05001-23-31-000-2004-04860-01 [1376-2011]. 75 Artículo 122 de la Constitución Política; artículos 3.º, 4.º y 7.º del Decreto 264 de 2000; artículo 7.º, numeral 41, del Decreto Ley 262 de 2000; artículo 22 del Decreto Ley 263 de 2000; Resolución 253 del 9 de agosto de 2012; Consejo
Bajo esa perspectiva, el reproche formulado en la demanda no demuestra que los actos acusados hayan constituido un ejercicio abusivo del ius variandi. En efecto, la controversia que corresponde resolver en este proceso no versa sobre una orden particular impartida al demandante que hubiera modificado arbitrariamente sus condiciones de trabajo, ni sobre un traslado, cambio de jornada, alteración del lugar de prestación del servicio o imposición concreta de labores extrañas al empleo, sino sobre la compatibilidad entre la clasificación normativa del cargo de sustanciador 4SU 11 y las funciones incorporadas a su manual específico. Se trata, por tanto, de una cuestión relativa a la legalidad objetiva del perfil del empleo, que debe resolverse mediante la confrontación integral de su nivel, propósito principal, funciones, responsabilidades, competencias y requisitos, y no mediante la categoría jurídica del ius variandi.
Alcance del control abstracto de legalidad frente a controversias sobre la valoración de la experiencia
Tampoco podría derivarse la nulidad de los actos acusados de la circunstancia de que un servidor determinado considere que las funciones que efectivamente desempeñó debieron ser reconocidas como profesionales o que la experiencia adquirida en ellas debió recibir una determinada valoración en un concurso de méritos. Tales cuestiones corresponden a situaciones jurídicas particulares cuya solución depende del contenido funcional efectivamente acreditado, de las reglas que gobiernen el respectivo proceso de selección y de las condiciones exigidas para el empleo al que se aspira. No es jurídicamente admisible convertir una eventual controversia individual sobre la valoración de la experiencia en razón suficiente para invalidar, en abstracto, la clasificación general de un empleo cuando, como ocurre en este caso, la Sala encuentra que su perfil normativo integral resulta compatible con el nivel técnico en el que fue ubicado77.
Conclusión de la decisión
La Sala establece que la clasificación de un empleo dentro de un determinado nivel jerárquico debe determinarse a partir de las características objetivas que conforman su perfil normativo, y no de la denominación del cargo, de una función considerada aisladamente ni de las calidades personales de quien lo desempeña. Para ese efecto, resulta necesario confrontar, de manera conjunta, el nivel jerárquico, el propósito principal, el contenido funcional, las responsabilidades, las competencias y los requisitos de estudio y experiencia establecidos para el empleo. En consecuencia, la circunstancia de que algunas de sus funciones requieran conocimientos jurídicos o comprendan la elaboración de documentos que serán sometidos a consideración y firma del superior no determina, por sí sola, que el empleo corresponda al nivel profesional.
Aplicada esa regla al empleo de sustanciador 4SU 11, la Sala concluye que su clasificación en el nivel técnico no resulta incompatible con el contenido del perfil adoptado mediante la Resolución 253 de 2012. Aunque este comprende actividades de sustanciación y proyección de conceptos, providencias, solicitudes, constancias y recursos, tales funciones, apreciadas conjuntamente con el propósito principal del empleo y con las demás responsabilidades, competencias y requisitos que lo integran, conservan una relación material con las labores de apoyo, impulso y seguimiento propias
de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 22 de octubre de 2018, rad. 73001-23-33-004-2016-00546-01 [0705-2018]; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de septiembre de 2020, rad. 15001-23-31-000-1999-01547-01 [0019-2014].
76 Artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; artículos 122, 123 y 125 de la Constitución Política; artículo 4.º del Decreto 264 de 2000; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de septiembre de 2020, rad. 15001-23-31-000-1999-01547-01 [0019-2014].
77 Artículos 13, 40.7 y 125 de la Constitución Política; artículos 88, 183 y 191 del Decreto Ley 262 de 2000; Corte Constitucional, Sentencias C-588 de 2009 y SU-446 de 2011; Acta n.º 02 de 2015 de la Comisión de Carrera de la Procuraduría General de la Nación.
del nivel técnico. A su vez, subsisten diferencias relevantes frente al empleo de profesional universitario 3PU 17, tanto en el propósito funcional como en el grado de especialización, la formación académica, la experiencia exigida y las responsabilidades asignadas.
De igual manera, la diferencia de clasificación entre los empleos confrontados no desconoce el derecho a la igualdad, pues no se acreditó que se trate de situaciones materialmente equivalentes ni que la distinción responda a una condición personal de quienes los desempeñan. La diferencia de trato encuentra fundamento en elementos objetivos relacionados con la estructura de los empleos y con las exigencias asociadas a su respectivo nivel jerárquico. Por la misma razón, tampoco se configura una vulneración de las garantías de trabajo en condiciones dignas y justas, de acceso a los cargos públicos, de carrera y mérito, ni de los instrumentos internacionales invocados por la parte demandante. La obtención del título profesional por quien ocupa un empleo técnico puede habilitarlo para aspirar a otros cargos, cuando reúna los requisitos establecidos para su provisión, pero no transforma por sí misma la naturaleza del empleo que desempeña ni genera un derecho a su nivelación o reclasificación.
Finalmente, la Sala advierte que las controversias particulares que puedan suscitarse respecto del reconocimiento o valoración de la experiencia adquirida por un servidor que haya desempeñado el empleo de sustanciador 4SU 11 no tienen la entidad suficiente para desvirtuar, en abstracto, la legalidad de la clasificación examinada. La valoración de una experiencia concreta depende de las funciones efectivamente acreditadas, de las reglas que rijan el respectivo proceso de selección y de los requisitos establecidos para el empleo al que se pretenda acceder. Se trata de cuestiones que deben resolverse en el ámbito jurídico correspondiente a cada situación particular y que no modifican la conclusión alcanzada en este proceso acerca de la compatibilidad entre el perfil normativo del sustanciador 4SU 11 y el nivel técnico en el que fue ubicado. En consecuencia, al no haberse demostrado que la expresión «Sustanciador 4SU 11», contenida en el artículo 7.º del Decreto 264 de 2000, ni el perfil correspondiente adoptado mediante la Resolución 253 de 2012, desconozcan las normas superiores invocadas, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
Costas
Finalmente, no habrá condena en costas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, por tratarse de un proceso en el que se ventila un interés público78.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
Primero. Declarar no probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Negar las pretensiones de la demanda promovida por Remberto Eduardo Ruiz Echenique contra la expresión «[s]ustanciador 4SU 11», contenida en el artículo 7 del Decreto 264 del 22 de febrero de 2000, y contra la Resolución 253 del 9 de agosto de 2012, en cuanto adoptó el manual específico de funciones y requisitos aplicable a ese empleo.
78 Artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, relativo a la condena en costas en los procesos contencioso-administrativos.
Tercero. Sin condena en costas.
Cuarto. En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase.
Elizabeth Becerra Cornejo
Firmado electrónicamente
Juan Enrique Bedoya Escobar
Firmado electrónicamente
Jorge Edison Portocarrero Banguera
Firmado electrónicamente
Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx
