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Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00008-00 Actor: RICARDO AGUILAR CAMACHO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2022-00008-00
Actor: RICARDO AGUILAR CAMACHO
TESIS: SE DECLARA LA NULIDAD DEL ARTÍCULO 2°, NUMERAL 1, DE LA RESOLUCIÓN 0784 DE 2020, TODA VEZ QUE EL MINISTERIO DEL TRABAJO CARECÍA DE COMPETENCIA PARA SUSPENDER TÉRMINOS EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS QUE ADELANTABA PREVIO A LA EXPEDICIÓN DEL DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020. SE DENIEGAN LAS DEMÁS PRETENSIONES DE LA DEMANDA POR CUANTO EL MINISTERIO, CON POSTERIORIDAD A LA EXPEDICIÓN DEL DECRETO LEGISLATIVO MENCIONADO, YA ERA COMPETENTE PARA EXPEDIR LOS DEMÁS ACTOS ACUSADOS.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el señor Ricardo Aguilar Camacho, quien actúa en nombre propio, tendiente a que se declare la nulidad de las resoluciones núms. 0784 de 17 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de emergencia sanitaria”; 0876 de 1o. de abril de 2020, “Por medio de la cual se modifican las medidas transitorias previstas en la Resolución núm. 0784 del 17 de marzo de 2020 en virtud de lo dispuesto en el Decreto 417 de
2020”; y 1590 de 8 de septiembre de 2020, “Por medio de la cual se levanta la suspensión de términos señalada en la Resolución 784 del 17 de marzo de 2020, modificada por la Resolución 0876 del 1 de abril de 2020, respecto de los trámites administrativos, investigaciones y procesos disciplinarios en el Ministerio de Trabajo”, expedidas por el Ministerio del Trabajo.
I.- LA DEMANDA
I.1. El señor Ricardo Aguilar Camacho, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener las siguientes declaraciones:
“[…] PRIMERA: SE DECLARE LA NULIDAD TOTAL de la
Resolución No. 784 de fecha 17 de marzo 2020, publicada en el Diario Oficial No. 51.259 (17/03/202), por medio de la cual el MINISTERIO DE TRABAJO en cabeza del Dr. Ángel Custodio Cabrera Báez, adoptó medidas transitorias por motivos de emergencia sanitaria de carácter administrativo, como consecuencia de la existencia de vicios insanables que afectan la validez del acto demandado relacionadas con falta de competencia, violación o infracción de las normas en que debía fundamentarse, y expedición irregular, conforme con lo argumentado en el acápite denominado “CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN”.
SEGUNDA: Por la misma vía, DECLARESE LA NULIDAD de los actos administrativos de carácter general expedidos con base en la Resolución No. 784 del 17 de marzo de 2020, tales como la Resolución No. 876 del 1º de abril de 2020, en la medida que guarda correlación de causalidad directa con el acto anteriormente demandado, y, por ende, se ve igualmente afectada con su nulidad.
TERCERA: En consecuencia, DECLARESE LA INTEGRA NULIDAD
de los actos administrativos de carácter general expedidos con base en la Resolución No. 784 del 17 de marzo de 2020, tales como la Resolución No. 1590 de fecha 8 de septiembre 2020, en la medida que guarda correlación de causalidad directa con el acto anteriormente demandado, y, por ende, se ve igualmente afectada con su nulidad […]”.
I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, se señalan los siguientes:
Indicó que la Organización Mundial de la Salud - OMS1, el 7 de enero de 2020, declaró el brote de coronavirus covid-19 como emergencia de salud pública de importancia internacional y el 11 de marzo de ese año declaró la enfermedad como una pandemia.
Señaló que, el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa de la covid-19 en todo el territorio nacional, en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015.
Manifestó que, el Ministerio del Trabajo, mediante el artículo 2° de la Resolución núm. 784 de 17 de marzo de 2020 dispuso suspender términos en todos los trámites de competencia “del viceministro de Relaciones Laborales e Inspección, las Direcciones de Inspección,
Vigilancia, Control y Gestión Territorial, de Riesgos laborales, de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de las Direcciones Territoriales, Oficinas Especiales e Inspecciones de Trabajo y Seguridad Social de este Ministerio”, incluyendo los procedimientos administrativos sancionatorios a su cargo, la cual fue prorrogada a través de la Resolución núm. 876 de 1o. de abril de 2020.
Adujó que ese mismo día, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, a través del Decreto Legislativo 417 de 2020.
Expuso que el 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 491 de 2020, por medio del cual, entre otros, ordenó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
Afirmó que el demandado, por Resolución núm. 1590 de 8 de septiembre de 2020, levantó la suspensión de términos ordenada en las resoluciones núms. 784 de 17 de marzo de 2020 y 876 de 1o. de abril de 2020.
I.3.- Normas violadas y concepto de violación.
La parte actora sostuvo que las resoluciones demandadas fueron expedidas sin competencia por parte del ministerio demandado.
Explicó que el Ministerio del Trabajo suspendió los procedimientos administrativos sancionatorios y recursos que se adelantaban ante el Viceministerio de Relaciones Laborales o Inspección, las direcciones de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, de Riesgos Laborales, de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de las direcciones territoriales, Oficinas Especiales e inspecciones de Trabajo y Seguridad Social, desde el 17 hasta el 31 de marzo de 2020, sin que existiera una disposición de orden legal que lo autorizara para tal efecto.
Sostuvo que solo el legislador es la única autoridad facultada para suspender términos en los procesos administrativos y judiciales, por lo que, en el caso específico, el presidente de la república tenía el deber de expedir un decreto legislativo con tal fin en virtud de la declaratoria de emergencia efectuada a través del Decreto Legislativo 417 de 2020.
Afirmo que, conforme con lo previsto en los artículos 121 y 122 de la Constitución Política, las autoridades del Estado no pueden ejercer funciones distintas de las atribuidas en la Constitución Política y la ley, motivo por el cual el Ministerio del Trabajo no podía suspender
términos en los procedimientos administrativos a su cargo, al no tener dicha función establecida en la Ley.
Manifestó que la suspensión de términos en los procedimientos administrativos se materializó cuando el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 491 de 2020 y autorizó a las entidades estatales para tal efecto.
Adujo que la Sala Veintidós Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de sentencia de 4 de septiembre de 20202, declaró la ilegalidad de la Resolución núm. 0945 de 25 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, por cuanto suspendió los términos de las actuaciones administrativas disciplinarias que cursaban ante esa entidad, sin tener competencia para ello por cuanto al momento de su expedición no había sido dictado el Decreto Legislativo 491 de 2020 que autorizaba a la entidad administrativa para ello.
Expuso que la Resolución 784 de 2020 fue expedida de forma irregular habida cuenta que el Ministerio del Trabajo no tenía facultades para adoptar la decisión de suspender términos al interior de actuaciones
2 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2020, proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001031500020200121600; M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
administrativas, por lo que el mencionado acto no cumplía con los requisitos esenciales de validez de competencia y contenido.
Indicó que comoquiera que la Resolución 784 de 2020 es nula por falta de competencia, las demás resoluciones demandadas deben correr la misma suerte por ser accesorias de la primera.
Finalmente, resaltó que, en el caso de los procedimientos administrativos sancionatorios, estos se rigen por el principio de reserva de ley contenida en el artículo 150 de la Constitución Política, por lo que la autoridad demandada no puede modificar su procedimiento o suspender términos sin que una ley previamente lo autorice a ello.
II.- TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL
Admisión. Mediante proveído de 11 de marzo de 20223 se admitió la demanda de la referencia y se ordenó notificar al Ministerio del Trabajo, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Contestación
3 Cfr. índice núm. 16 del expediente digital.
El Ministerio del Trabajo guardó silencio dentro del término concedido para contestar la demanda4.
Audiencia inicial. El Despacho Sustanciador, mediante proveído de 10 de junio de 20225, dio aplicación a lo previsto en el artículo 182A de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 29 de enero de 2021, por lo que prescindió de realizar la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del CPACA, fijó el litigio6 y resolvió sobre las pruebas aportadas por las partes.
Posteriormente, en auto de 15 de agosto de 20227 corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión.
Alegatos de conclusión
II.4.1- El señor Ricardo Aguilar Camacho reiteró que los tres actos administrativos demandados guardan relación directa toda vez que
4 Conforme consta en el informe secretarial de 31 de mayo de 2022 visible en el índice 23 del expediente digital.
5 Visible en el índice núm. 24 del expediente digital.
6 El litigio se fijó en los siguientes términos: “[…] Siendo ello así, es menester resaltar que el objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda, consiste en determinar si las resoluciones núms. 0784 de 17 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de emergencia sanitaria”; 0876 de 1o. de abril de 2020, “Por medio de la cual se modifican las medidas transitorias previstas en la Resolución núm. 0784 del 17 de marzo de 2020 en virtud de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020”; y 1590 de 8 de septiembre de 2020, “Por medio de la cual se levanta la suspensión de términos señalada en la Resolución 784 del 17 de marzo de 2020, modificada por la Resolución 0876 del 1 de abril de 2020, respecto de los trámites administrativos, investigaciones y procesos disciplinarios en el Ministerio de Trabajo”, expedidas por el MINISTERIO DEL TRABAJO, desconocieron o no el artículo 137 del CPACA y 121, 122, 150 y 215 de la Constitución Política, conforme a lo expuesto por el actor en el escrito visible en el índice 2 del expediente digital registrado en el aplicativo SAMAI […]”.
7 Visible en el índice núm. 31 del expediente digital.
fueron expedidos con miras a adoptar, ampliar y extinguir medidas en torno a los trámites administrativos y disciplinarios de conocimiento del Ministerio del Trabajo durante la pandemia generada por la covid-19.
Insistió en que comoquiera que la Resolución núm. 784 de 2020 fue expedida sin competencia por el demandado, también debe declararse la nulidad de las demás resoluciones acusadas.
Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en el concepto de violación de la demanda en lo que tiene que ver con la falta de competencia del Ministerio del Trabajo para expedir la Resolución núm. 784 de 2020.
II-4.2- El Ministerio del Trabajo guardó silencio.
II.5- Actuación procesal posterior. El apoderado del Ministerio del Trabajo, mediante escrito de 6 de septiembre de 2022, solicitó la nulidad de todo lo actuado por cuanto, a su juicio, no fue notificado del auto admisorio de la demanda. El Despacho sustanciador, luego de impartir el trámite procesal pertinente, a través de proveído de 25 de noviembre de 2022, denegó la solicitud de nulidad procesal formulada por la parte demandada.
II.6- Medida cautelar. Mediante escrito de 16 de septiembre de 2022, el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, medida cautelar que fue denegada mediante auto de 21 de noviembre de 20258, teniendo en cuenta que los mismos no se encontraban surtiendo efecto jurídico alguno, toda vez que de su revisión se desprendía que las medidas excepcionales adoptadas al amparo de las declaratorias de emergencia efectuadas por el Gobierno Nacional únicamente conservaron su vigencia mientras subsistiera alguna de dichas situaciones, las cuales ya habían cesado.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
III.1.- Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y teniendo en cuenta lo ordenado en el artículo 149 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, modificado por el artículo 1° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
III.2.- Los actos acusados
8 Visible en el índice núm. 51 del expediente digital.
En el caso en concreto, el señor Ricardo Aguilar Camacho solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos:
“[…] RESOLUCIÓN 784 DE 2020
(Marzo 17)
por medio de la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de emergencia sanitaria.
EL MINISTRO DE TRABAJO
en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en el numeral 3 del artículo 59 y el artículo 60 de la Ley 489 de 1998, así como los numerales 15 y 28 del artículo 6º del Decreto número 4108 de 2011, y
[…]
RESUELVE:
Artículo 1°. Objeto. La presente resolución tiene por objeto adoptar las medidas administrativas a implementar en el Ministerio del Trabajo, con el fin de dar cumplimiento a las directrices dadas por las autoridades competentes en materia de salud pública, en el marco de la emergencia sanitaria declarada en atención a la aparición del virus coronavirus COVID-19.
Artículo 2°. Medidas. Las medidas administrativas a implementar son las siguientes:
Establecer que no corren términos procesales en todos los trámites, actuaciones y procedimientos de competencia del Viceministerio de Relaciones Laborales e Inspección, las Direcciones de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, de Riesgos Laborales, de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de las Direcciones Territoriales, Oficinas Especiales e Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social de este Ministerio, tales como averiguaciones preliminares, quejas disciplinarias, procedimientos administrativos sancionatorios y sus recursos, solicitudes de tribunales de arbitramento, trámites que se adelanten por el procedimiento administrativo general y demás actuaciones administrativas y que requieran el cómputo de términos en las diferentes dependencias de este Ministerio. Esta medida implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos que adelanta el Ministerio del Trabajo.
Las direcciones territoriales, las oficinas especiales y las dependencias del nivel central tomarán las medidas para que siempre exista un grupo de inspectores del trabajo y seguridad social, y demás servidores, para atender los trámites y procedimientos cuyos términos no se encuentren suspendidos conforme al numeral anterior; así como, por ejemplo, la respuesta a los derechos de petición, requerimientos de autoridades de control, cuestionarios del Congreso de la República, la vigilancia judicial, la respuesta a las acciones de tutela y demás actuaciones judiciales, y la atención de solicitudes de otras autoridades competentes.
Suspender las visitas de inspección, audiencias de conciliación, constataciones y la ejecución de otras funciones que impliquen desplazamiento o contacto físico con usuarios, salvo las estrictamente necesarias o urgentes a juicio del director territorial o por instrucciones del nivel central. Las actividades antes referidas que ya se encuentren programadas serán aplazadas, decisión que se debe comunicar a las partes interesadas. Las nuevas fechas en las que se realizarán las diligencias serán informadas una vez finalice la vigencia establecida en el artículo quinto de la presente resolución.
Suspender las actividades relacionadas con el programa de inspección móvil.
Suspender las actividades relacionadas con la expedición de certificados de competencia del Grupo Interno de Trabajo del Archivo Sindical que requieran firma original.
Los servidores públicos del Ministerio deberán dar estricto cumplimiento a las pautas impartidas por la Secretaría General, en lo relacionado con el manejo del personal, el trabajo en casa, el trabajo por resultados, y en los demás propios de la gestión del talento humano.
Parágrafo 1°. Las diferentes dependencias del Ministerio, del nivel central como del nivel territorial, adoptarán las medidas necesarias para que no se interrumpa la recepción de correspondencia.
Parágrafo 2°. Los directores territoriales serán responsables del cumplimiento de las medidas señaladas en este acto administrativo y enviarán un informe quincenal a la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial respecto de su cumplimiento.
Artículo 3°. Atención al ciudadano. En cumplimiento de las medidas de protección que ha establecido el Ministerio de Salud, se
suspende la atención al ciudadano en la modalidad presencial y se adoptan las siguientes medidas:
- Las direcciones territoriales, las oficinas especiales, las inspecciones del trabajo y seguridad social municipales y las dependencias del nivel central del Ministerio funcionarán a puerta cerrada y no atenderán público en la modalidad presencial.
- La atención al público se continuará en la modalidad telefónica y virtual, mediante los canales de atención disponibles, los cuales se han de fijar en un lugar visible al público, entre los cuales están los siguientes:
- Suspender las visitas de inspección, audiencias de conciliación, constataciones y la ejecución de otras funciones que impliquen desplazamiento o contacto físico con usuarios. Las actividades antes referidas que ya se encuentren programadas serán aplazadas, decisión que se debe comunicar a las partes interesadas. Las nuevas fechas en las que se realizarán las diligencias serán informadas una vez finalice la vigencia establecida en el artículo quinto de la presente resolución. Para el efecto, y garantizar el debido proceso, se deberán realizar las comunicaciones y notificaciones pertinentes a través de correo electrónico, en los términos del artículo 4º del Decreto 491 de 2020.
Línea nacional gratuita: 01 8000 112 518 Celular 120
notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co solicitudinformacion@mintrabajo.gov.co
Chat http://apps.americasbps.com/MinTrabajo/IndexChat#! Principales medios de contacto en las direcciones territoriales: […]
Artículo 4°. Publicidad. Copia de la presente resolución se fijará en un sitio visible de las oficinas donde se preste atención al ciudadano, se publicará en la página web del Ministerio del Trabajo y en el Diario Oficial.
Artículo 5°. Vigencia. Las medidas adoptadas en la presente resolución tendrán vigencia del 17 al 31 de marzo de 2020 inclusive. Al término de este plazo se reanudarán los términos establecidos en las normas que regulan cada materia, a partir del primero de abril de 2020, en las condiciones señaladas en las normas procesales que regulan la interrupción y reanudación de términos, salvo que se decida dar continuidad a la aplicación de esta resolución”.
“RESOLUCIÓN 876 DE 2020
(Abril 01)
Por medio de la cual se modifican las medidas transitorias previstas en la Resolución No. 0784 del 17 de marzo de 2020 en virtud de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020
EL MINISTRO DEL TRABAJO
En uso de sus Facultades legales, en especial las conferidas en el numeral 3º del artículo 59 y el artículo 60 de la Ley 469 de 1998, así como los numerales 15 y 28 del artículo 6º del Decreto 4108 de 2011, y […]
RESUELVE:
Artículo 1. MODIFICAR los numerales 1º y 3º del artículo 2º de la Resolución 0784 del 17 de marzo de 2020 expedida por este Ministerio, los cuales quedarán así:
“Artículo 2. Medidas: Las medidas administrativas a implementar son las siguientes:
1. Establecer que no corren términos procesales en todos los trámites, actuaciones y procedimientos de competencia del Viceministerio de Relaciones Laborales e Inspección, las Direcciones de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, de Riesgos Laborales, de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de las Direcciones Territoriales, Oficinas Especiales e Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social de este Ministerio, tales como averiguaciones preliminares, quejas disciplinarias, procedimientos administrativos sancionatorios y sus recursos, solicitudes de tribunales de arbitramento, trámites que se adelanten por el procedimiento administrativo general y demás actuaciones administrativas y que requieran el cómputo de términos en las diferentes dependencias de este Ministerio. Esta medida implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de Los diferentes procesos que adelanta el Ministerio del Trabajo.
Se exceptúen de la presente suspensión de términos las actuaciones desarrolladas en ejercicio de la función preventiva, las constataciones, las solicitudes de autorización de despido colectivo y de suspensión de actividades hasta por 120 días, las averiguaciones preliminares y los procedimientos Administrativos sancionatorios por presunta violación de los derechos laborales de los trabajadores, que estén directamente relacionados con las diferentes medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con ocasión de la propagación del COVID-19 y la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica por esta misma causa. Por lo anterior, las Direcciones Territoriales, las Oficinas Especiales, la Unidad de Investigaciones Especiales y las diferentes Coordinaciones, deberán seguir las directrices establecidas por la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial para el análisis y procedencia de las actuaciones.
En los eventos en que sea necesario levantar la suspensión de términos, estos empezaran a regir después del día siguiente hábil de la notificación realizada por el funcionario competente sobra la continuación de la actuación y términos, dicha notificación se realizará en los términos señalados en el artículo 4º del Decreto 491 de 2020.
Se exceptúan las visitas de inspección, de constatación o la ejecución de las demás funciones que se deban adelantar con ocasión de la defensa de los derechos laborales de los trabajadores que estén directamente relacionados con las diferentes medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con ocasión de la propagación del COVID-19 y la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica por esta misma causa. Por regla general se adelantarán por medios virtuales, salvo las que necesaria e ineludiblemente se deban efectuar de forma presencial porque no puedan ser realizadas de ninguna otra forma, a juicio del director territorial o por instrucciones del nivel central.
En todo caso, los servidores públicos que en ejercicio de sus funciones deban adelantar actuaciones presenciales deberán contar con los elementos de protección personal necesarios para evitar el contagio con el COVID-19, según los lineamientos dados por las autoridades de salud.”
Artículo 2. ADICIONAR un parágrafo al artículo 2º de la Resolución No. 0784 del 17 de marzo de 2020 expedida por este Ministerio, el cual quedará así:
“PARÁGRAFO TERCERO: Las actuaciones que se deban notificar o comunicar, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, se realizarán mediante el buzón electrónico autorizado de cada dependencia competente del Ministerio del Trabajo, a la dirección electrónica suministrada por el administrado, lo cual es obligatorio y constituye con ese simple hecho que ha dado la autorización para la notificación, en los términos del artículo 4º del Decreto 491 de 2020.”
ARTÍCULO 3. SUSPENDER el término de la entrega de los actos administrativos establecido en la Circular Conjunta No. 014 de 2020 emitida por el Ministerio del Trabajo y el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, durante el tiempo que dure la emergencia
sanitaria declarada y las diferentes medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para la contención y mitigación del COVID-19.
La entrega de los documentos para el cobro y recaudo de las multas se hará dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en la que permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
ARTÍCULO 4. MODIFICAR el artículo 5º de le Resolución 0784 del 17 de marzo de 2020, el cual quedará del siguiente tenor:
“ARTÍCULO 5. VIGENCIA: Las medidas adoptados en la presente resolución estarán vigentes hasta que se supere la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social en los términos del inciso 3º del artículo 6º del Decreto 491 de 2020 así como la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por lo cual se reanudarán los términos a partir del día hábil siguiente, en las condiciones señaladas en las normas procésalos que regular la interrupción y reanudación de términos.”
ARTÍCULO 5. Copia de la presente resolución se fijará en un sitio visible de las oficinas donde se preste atención al ciudadano, se publicará en la página web del Ministerio del Trabajo y en d Diario Oficial.
ARTÍCULO 6. La presente Resolución rige e partir de la fecha de su publicación, modifica los numerales 1 y 3 del artículo 2, así como el artículo 5 y adiciona el parágrafo tercero al artículo 2 de la Resolución No. 784 de 2020 expedida por esta Ministerio”.
“RESOLUCIÓN 1590 DE 2020
(septiembre 8)
Por medio de la cual se levanta la suspensión de términos señalada en la Resolución número 784 del 17 de marzo de 2020, modificada por la Resolución número 0876 del 1 de abril de 2020, respecto de los trámites administrativos, investigaciones y procesos disciplinarios en el Ministerio del Trabajo.
EL MINISTRO DEL TRABAJO,
en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en el numeral 3 del artículo 59 y el artículo 60 de la Ley 489 de 1998, así como en el numeral 15 del artículo 6o del Decreto número 4108 de 2011, y […]
RESUELVE:
ARTÍCULO 1o. LEVANTAMIENTO SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS.
Levantar la suspensión de términos para todos los trámites administrativos, y disciplinarios, ordenada mediante la Resolución número 0784 del 17 de marzo de 2020, modificada por la Resolución número 0876 del 1 de abril de 2020.
PARÁGRAFO. El conteo de los términos que se encontraban suspendidos desde el 17 de marzo de 2020, incluyendo los de caducidad, prescripción y firmeza de los actos administrativos de los trámites no incluidos en la Resolución número 1294 del 14 de julio de 2020, se reanudarán a partir del día hábil siguiente de la publicación de la presente resolución.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga las Resoluciones números 0784 y 0876 del 2020 en lo pertinente a la suspensión de términos no levantada mediante Resolución número 1294 del 14 de julio de 2020.
ARTÍCULO 3o. PUBLICIDAD. Para efectos de publicidad una copia de la presente resolución se fijará en un sitio visible de las oficinas donde se venía prestando atención al ciudadano de manera presencial antes de ser suspendida esta modalidad, se publicará en la página web del Ministerio del Trabajo y en el Diario Oficial.”
III.3.- Problema jurídico
El asunto a resolver se centra en establecer la legalidad de las resoluciones núms. 0784 de 17 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de emergencia sanitaria”; 0876 de 1o. de abril de 2020, “Por medio de la cual se modifican las medidas transitorias previstas en la Resolución No. 0784 del 17 de marzo de 2020 en virtud de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020”; y 1590 de 8 de septiembre de 2020, “Por medio de la cual se levanta la suspensión de términos señalada en la Resolución 784 del 17 de marzo de 2020, modificada por la Resolución 0876 del 1 de abril de 2020,
respecto de los trámites administrativos, investigaciones y procesos disciplinarios en el Ministerio de Trabajo”, expedidas por el Ministerio del Trabajo.
A juicio del demandante, los actos administrativos controvertidos vulneran los artículos 121, 122, 150 y 215 de la Constitución Política, por haber sido expedidos sin competencia para ello.
Para sustentar lo anterior, en la demanda se argumenta que el demandado era incompetente para suspender los procedimientos administrativos sancionatorios y recursos que se adelantaban ante el Viceministerio de Relaciones Laborales o Inspección, las direcciones de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, de Riesgos Laborales, de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de las direcciones territoriales, Oficinas Especiales e inspecciones de Trabajo y Seguridad Social, toda vez que no existía disposición legal que lo autorizara para tal efecto hasta que fue expedido con posterioridad el Decreto Legislativo 491 de 2020.
III.4.- Análisis del caso concreto
En el presente caso, la parte actora estima que el Ministerio del Trabajo no era competente para suspender procedimientos administrativos sancionatorios que se adelantaban ante tal entidad,
por cuanto dicha facultad corresponde al legislador ordinario o extraordinario, en los términos de los artículos 121, 122, 150 y 215 de la Constitución Política, que establecen:
“ARTÍCULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
ARTÍCULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. […]
ARTÍCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
[…]
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.
El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo.
El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.
El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.
PARÁGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento […]”.
Ahora, para contextualizar la situación que antecede a la expedición de los actos administrativos objeto del presente medio de control, es relevante señalar que el Director de la OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la covid-199, llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados
9 https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19 11-march-2020
tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.
Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la covid-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró10 el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia11.
Ese mismo día, el Ministerio del Trabajo, a través de la Resolución núm. 0784 de 2020, resolvió suspender términos en los procedimientos administrativos “de competencia del Viceministerio de
10 Según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020.
11 La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]”
Relaciones Laborales e Inspección, las Direcciones de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, de Riesgos Laborales, de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de las Direcciones Territoriales, Oficinas Especiales e Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social, procedimientos administrativos sancionatorios y sus recursos, solicitudes de tribunales de arbitramento, trámites que se adelanten por el procedimiento administrativo general y demás actuaciones administrativas y que requieran el cómputo de términos”, para lo cual invocó las funciones establecidas en los artículos 59, numeral 3 y 60 de la Ley 489 de 1998 y 6°, numerales 15 y 28 del Decreto Ley 4108 de 2011 que son del siguiente tenor:
“Ley 489 de 1998.
“ARTÍCULO 59.- Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:
3. Cumplir con las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto.
ARTÍCULO 60.- Dirección de los ministerios. La dirección de los ministerios corresponde al Ministro, quién la ejercerá con la inmediata colaboración del viceministro o viceministros”.
Decreto Ley 4108 de 2011.
“ARTÍCULO 6°. FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO. Son
funciones del Despacho del Ministro, además de las señaladas en la Constitución Política y en el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
[…]
15. Dirigir el ejercicio de inspección y vigilancia sobre las entidades, empresas, trabajadores, grupos y demás instancias que participen en la generación, promoción o ejercicio del trabajo y el empleo de acuerdo con lo señalado por la ley.
[…]
28. Conocer y fallar la segunda instancia en las actuaciones disciplinarias que se adelanten a los servidores y exservidores del Ministerio del Trabajo, de conformidad con el Código General Disciplinario y las normas que lo modifiquen o sustituyan […]”.
Adicional, a lo anterior, la entidad demandada fundamentó la decisión de suspender los términos en los procedimientos administrativos que adelantaba en los siguientes motivos:
“[…] Que el día 11 de marzo del año en curso, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró la enfermedad causada por el virus coronavirus COVID-19 como pandemia mundial;
Que mediante Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional por causa del coronavirus COVID-19, y se adoptaron medidas para hacer frente al virus;
Que como medida preventiva y hasta que sea superada la emergencia sanitaria antes mencionada, el Presidente de la República de Colombia expidió la Directiva Presidencial número 02 del 12 de marzo de 2020, en la cual se imparten medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19 a partir del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva;
Que el Ministerio del Trabajo en cumplimiento de las medidas que han adoptado las entidades competentes en materia de salud pública, y con el ánimo de garantizar la salud de servidores y usuarios de los servicios que presta esta cartera ministerial, encuentra necesario adoptar medidas de carácter preventivo debido al alto número de ciudadanos que concurren en las diferentes dependencias de la entidad tanto en el nivel central como en las direcciones territoriales;
Que el señor Presidente de la República en alocución del 15 de marzo de 2020 instruyó tanto al sector público como al privado para que
adopten todas las medidas necesarias para evitar la proliferación del contagio del virus COVID-19 […]”.
Sobre la competencia para suspender términos en procedimientos administrativos con anterioridad a la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020, la Sala Doce Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en providencia de 23 de junio de 202012, sostuvo lo siguiente:
“Conforme a lo expuesto, la Sala verifica que los actos que se controlan se arrogaron de manera indebida la potestad para suspender la aplicación de normas de rango legal, algunas de las cuales desarrollan y regulan un elemento esencial del derecho fundamental de petición consistente en la oportunidad para resolver, en tanto suspendieron los términos de toda actuación administrativa, lo que incluye aquellas tendientes a la decisión de las peticiones en interés particular. Sin duda, dichas competencias son propias del legislador ordinario o del legislador especial durante el estado de excepción en aplicación del artículo 215 Superior, mas no de las autoridades administrativas cuya competencia se restringe, en estas contingencias, al desarrollo de las normas con rango legal y bajo los estrictos términos de estas.
Aunque el Gobierno había anunciado en el Decreto 417 de 2020 que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas sería una de las medidas a adoptar durante la emergencia, dicha reforma no se había dispuesto mediante Decreto Legislativo cuando Corantioquia dictó las resoluciones que se controlan.
La Sala no pasa por alto que mediante el Decreto Legislativo No. 491 de 28 de marzo de 2020, “por medio del cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, cuyos destinatarios son las autoridades administrativas de los distintos órdenes13, dictó normas tendientes a privilegiar el trabajo en casa por
12 Consejo de Estado, Sala Doce Especial de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de junio de 2020. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2020-00987-00, acumulado con el 11001-03-15-000-2020-00988-00; M.P. Ramiro Pazos Guerrero.
13 Decreto 491 de 2020. “Artículo 1. Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y
parte de los trabajadores y contratistas de la administración, así como el uso de las tecnologías de la información, amplió los términos legales para la atención de peticiones y autorizó a las entidades para suspender, por medio de acto administrativo, los términos de las actuaciones judiciales y administrativas. Dice la norma:
[…]
Sin embargo, sin que el control sobre la legalidad de esa habilitación de competencia para suspender términos corresponda a esta Corporación, basta con señalar que los actos que aquí se controlan fueron dictados antes de se dispusiera la mencionada habilitación legal y, por tanto, no encuentran fundamento en ella. La validez de las Resoluciones 40 – 2003 – 1388 y 40 – 2003 – 1404 de 2020 de CORANTIOQUIA solo puede analizarse de cara al ordenamiento jurídico vigente y aplicable al momento de su expedición, de donde surge palmario que para el 19 y
24 de marzo de 2020, cuando fueron expedidas, CORANTIOQUIA carecía de competencia alguna para suspender o inaplicar términos creados y regulados por normas de rango legal.
Por su parte, para la Sala es claro que el Decreto 417 de 2020 no constituyó habilitación legal para la suspensión de términos por parte las autoridades, pues se limitó a anunciar que en virtud del estado de excepción se regularía la materia y, efectivamente, así se hizo con el Decreto 491, pero en forma previa a la expedición de esta última norma, Corantioquia se arrogó indebidamente una competencia que solo podía ejercer el legislador ordinario o extraordinario […]”.
En el mismo sentido, la Sala Veintidós Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de septiembre de 202014, sostuvo lo siguiente:
“[…] En lo que tiene que ver con el análisis de la competencia, se evidencia que la Resolución 0945 del 25 de marzo de 2020, proferida por el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional suspendió los términos de los procesos disciplinarios que cursan en esa entidad a partir de su expedición y hasta el 12 de abril de 2020.
niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades”.
14 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de septiembre de 2020, Número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-01216-00 M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Pues bien, como se explicó en precedencia, el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la Carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronavirus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.
Es así, como el Decreto 417 declarativo del estado de excepción en sus consideraciones indicó que el Gobierno Nacional emitiría los decretos legislativos que desarrollarían las medidas anunciadas en la parte considerativa15; y en ésta, hizo referencia a la necesidad de acatar las recomendaciones de la OMS relacionadas con el aislamiento y distanciamiento social, y con “la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” para limitar los escenarios de propagación del virus. Así lo señaló:
“Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Que los efectos económicos negativos generados por el nuevo coronavirus Covid-19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención mediante la adopción de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del país y permitan absorber las pérdidas económicas y fuerza laboral afectada por esta pandemia.
Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de justicia,
15 Decreto 417 de 2020. “Articulo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.
de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario” (Subrayado fuera de texto).
En tal virtud, el Gobierno Nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, adoptando medidas como la suspensión de términos en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, sin que fuera dable a ninguna otra autoridad, motu proprio, disponer de esta facultad. No obstante, sin que el Gobierno Nacional, aún dictara alguna medida legislativa en tal sentido, el Secretario General del Ministerio de Defensa mediante la Resolución 0945 del 25 de marzo 2020, objeto de control, ordenó la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias a cargo de la Oficina de Control Interno Disciplinario, decisión que la Sala encuentra ilegal en tanto afectó el marco de la competencia deferida al Gobierno Nacional.16
Además, la invocación del artículo 28 Numeral 4º El Decreto 4890 de 201117, “Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones.” no puede servir de fundamento para expedir este acto administrativo objeto de examen, habida cuenta que esta atribución tiene un alcance distinto. En efecto, esta atribución se refiere a la facultad de “proponer la política, planes y programas de capacitación y divulgación sobre el régimen disciplinario”, lo cual, es muy distinto a la competencia para suspender términos.
Finalmente, no puede perderse de vista que la suspensión de términos es un asunto que por afectar el procedimiento administrativo, es un tema de reserva de ley. En este sentido, disponer que los términos quedan suspendidos desde “25 de marzo de 2020 y hasta el 12 de abril de 2020, tiempo durante el cual no correrán los términos para todos los efectos legales”, es inmiscuirse en temas que solo corresponden al legislador.
16 En el mismo sentido se ha pronunciado esta Corporación, a través de la Sala Doce Especial de Decisión, en el expediente: 2020 – 00987 (acumulado 2020 – 00988) mediante fallo de 23 de junio de 2020. M.P:
Ramiro Pazos Guerrero: “La validez de las Resoluciones 40 – 2003 – 1388 y 40 – 2003 – 1404 de 2020 de CORANTIOQUIA solo puede analizarse de cara al ordenamiento jurídico vigente y aplicable al momento de su expedición, de donde surge palmario que para el 19 y 24 de marzo de 2020, cuando fueron expedidas, CORANTIOQUIA carecía de competencia alguna para suspender o inaplicar términos creados y regulados por normas de rango legal […]. Como se advirtió en precedencia, el trámite y términos de las actuaciones administrativas está previsto en normas especiales que no habilitan a la administración para disponer su suspensión.
Bajo dicha perspectiva se anulará el artículo primero y sus parágrafos de la Resolución No. 40 – 2003 – 1388 de 19 de marzo de 2020, relativos a la suspensión de términos en actuaciones administrativas y en procedimientos de jurisdicción coactiva y sus excepciones. También se anulará el artículo primero de la Resolución 40 – 2003 – 1404 que prorrogó la suspensión de términos y el parágrafo del artículo 2 que suspendió los términos para atención de PQR's”.
17 Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones.”
En efecto, los plazos y términos del proceso disciplinario se encuentran regulados en la Ley 734 de 2002 y en la Ley 1474 de 201118 como se explica a continuación:
[…]
Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional, al expedir el acto sometido a control, se atribuyó de manera indebida la competencia para suspender la aplicación de normas de rango legal, antes que lo hiciera el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 491 del 28 de marzo de 202019, en tanto suspendió los términos de las actuaciones administrativas disciplinarias que cursan ante esa cartera, a partir del 25 de marzo, fecha de expedición de la resolución, lo que sin lugar a dudas, transgrede las facultades propias del legislador ordinario o del legislador extraordinario, en cabeza del gobierno nacional, en los casos de los estados de excepción.
Con todo, debe precisarse que, durante su vigencia, el acto que se declara ilegal surtió efectos y, por ende, las situaciones jurídicas que se consolidaron bajo su amparo no pueden verse afectadas con la presente decisión. Así las cosas, es necesario señalar, con respecto a los términos con que contaban los administrados dentro de las actuaciones disciplinarias, que estos no pueden verse afectados, en cuanto, amparados en la confianza legítima, tuvieron la convicción de que los términos estaban suspendidos desde el momento en que dicha entidad así lo dispuso […]”.
Teniendo en cuenta lo anterior y de la revisión en conjunto de los artículos 59, numeral 3 y 60 de la Ley 489 de 1998 y 6°, numerales 15 y 28 del Decreto Ley 4108 de 2011, la motivación de la Resolución 0784 de 2020 y la jurisprudencia de las salas Doce y Veintidós de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, la Sala considera que el Ministerio del Trabajo carecía de competencia para suspender los términos en
18 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
19 “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años (…)”.
los procedimientos administrativos “de competencia del Viceministerio de Relaciones Laborales e Inspección, las Direcciones de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, de Riesgos Laborales, de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de las Direcciones Territoriales, Oficinas Especiales e Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social, procedimientos administrativos sancionatorios y sus recursos, solicitudes de tribunales de arbitramento, trámites que se adelanten por el procedimiento administrativo general y demás actuaciones administrativas y que requieran el cómputo de términos”, para la fecha en que fue expedida la resolución demandada, esto es, el 17 de marzo de 2020.
En efecto, de la revisión de los artículos 59, numeral 3 y 60 de la Ley 489 de 1998 y 6°, numerales 15 y 28 del Decreto Ley 4108 de 2011, se advierte que ninguna de dichas normas de rango legal establece la facultad para que el Ministerio del Trabajo pueda suspender los términos dentro de los procedimientos administrativos, pues ellas hacen referencia a las facultades para dictar las normas necesarias para cumplir con sus funciones y atender los servicios que le están asignados en desarrollo de la ley, ejercer funciones de inspección y vigilancia sobre las entidades a su cargo y conocer de las actuaciones disciplinarias adelantadas respecto de sus servidores y exservidores, las cuales no tienen dicho alcance.
Tampoco se advierte que la Resolución 385 de 2020 o la Directiva Presidencial 02 de 12 de marzo de 2020, enunciados en la parte motiva de la Resolución núm. 0784 de 2020, hayan autorizado al Ministerio demandado para que suspendiera términos en los procedimientos administrativos a su cargo.
Adicional a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Resolución núm. 0784 de 2020 fue expedida el 17 de marzo de 2020, esto es, con anterioridad al Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 que, en su artículo 6°, autorizó suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, por lo que dicha disposición no resulta aplicable al caso concreto.
Por lo anterior, la Sala concluye que debe declararse la nulidad del artículo 2°, numeral 1, de la Resolución 0784 de 2020, por cuanto fue expedida sin competencia por parte del Ministerio del Trabajo.
Asimismo, teniendo en cuenta lo resuelto en las decisiones adoptadas por las salas Doce y Veintidós Especiales de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencias de 23 de junio y 4 de septiembre de 2020, la Sala considera que comoquiera que la disposición anulada surtió efectos no es dable afectar las situaciones
consolidadas mientras esta estuvo vigente. Por ello, los términos con los que contaron los administrados para actuar ante el demandado no pueden afectarse, por lo que esta decisión tendrá efectos hacia futuro.
Ahora, en lo que tiene que ver con la Resolución 0876 de 1o. de abril de 2020, la Sala advierte que el Ministerio del Trabajo expidió el acto demandado, con fundamento en lo previsto en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020 que establece:
“[…] ARTICULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectara todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.
La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
PARÁGRAFO 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicara para el pago de sentencias judiciales.
PARÁGRAFO 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.
Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causaran intereses de mora.
PARÁGRAFO 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales […]”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que para la fecha en que fue expedida la Resolución 0876 de 2020, el demandado contaba con autorización legal para suspender los términos “en los trámites, actuaciones y procedimientos de competencia del Viceministerio de Relaciones Laborales e Inspección, las Direcciones de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, de Riesgos Laborales, de la Oficina de Control Interno Disciplinario, de las Direcciones Territoriales, Oficinas Especiales e Inspecciones del Trabajo y Seguridad Social de este Ministerio, tales como averiguaciones preliminares, quejas disciplinarias, procedimientos administrativos sancionatorios y sus recursos, solicitudes de tribunales de arbitramento, trámites que se adelanten por el procedimiento administrativo general y demás actuaciones administrativas y que requieran el cómputo de términos en las diferentes dependencias de este Ministerio”, de conformidad con lo establecido en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020.
Por ello, la Sala denegará la nulidad del artículo 1° de la Resolución núm. 0876 de 2020 bajo el entendido de que la suspensión de términos en los procedimientos administrativos allí enunciados aplica desde su expedición y no corresponde a la modificación de lo previsto en el artículo 2°, numeral 1, de la Resolución 0784 de 2020.
Finalmente, respecto de la Resolución 1590 de 8 de septiembre de 2020 la Sala advierte que ese acto también fue expedido con posterioridad a la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020 y que dicha disposición previó también la posibilidad de levantar la suspensión de términos en los procesos administrativos y disciplinarios adelantados ante la demandada efectuada a través de la Resolución 0876 de 2020, por lo que se considera que el demandado tenía competencia para tal efecto.
En conclusión, se accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda y se declarará la nulidad del artículo 2°, numeral 1, de la Resolución 0784 de 2020, por las razones expuestas y bajo el entendido de que dicha decisión no afecta situaciones consolidadas; en lo demás, se denegarán las demás pretensiones de la demanda.
III.5.- DE LAS COSTAS
Atendiendo al resultado del proceso, la clase de acción que se promovió, la Sala considera de conformidad con lo previsto en el artículo 18820 del CPACA, que no hay lugar a condenar en costas, por cuanto la naturaleza de la acción exime de esta fijación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del artículo 2°, numeral 1, de la Resolución 0784 de 2020, expedido por el Ministerio del Trabajo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Esta decisión no afecta situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de las disposiciones ilegales.
SEGUNDO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas.
20 “[…] ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [...]”
CUARTO: En firme esta providencia archivar el expediente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 junio de 2026.
PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA CARLOSFERNANDOMANTILLANAVARRO
Presidente
GERMÁNEDUARDOOSORIOCIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
