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Radicado: 11001-03-24-000-2021-00063-00 (2166-2021)
Demandante: Jorge Alberto Garzón Vega
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D. C., doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad
Radicado: 11001-03-24-000-2021-00063-00 (2166-2021)
Demandante: Jorge Alberto Garzón Vega
Demandada: Nación, Ministerio de Defensa y Caja de Retiro de las Fuerzas Militares1
Tema: Legalidad de acto administrativo que adiciona requisito no previsto en la regulación legal de una prestación económica
Sentencia de única instancia
ASUNTO
La Sala profiere sentencia de única instancia dentro del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2.
ANTECEDENTES
La demanda3
Jorge Alberto Garzón Vega presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA en orden a que se declarara la nulidad parcial de los incisos finales de los numerales 2.5.1 y 2.5.2 del acápite 2.5
«(g)astos de inhumación», contenidos en el anexo B de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, por medio de la cual se señalaron «las políticas y procedimientos que debe adoptar el Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y las diferentes dependencias que los conforman, en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que se causen a favor del personal militar y civil en servicio activo y retirado del Ministerio de Defensa Nacional o sus beneficiarios», en los apartados que se transcriben en cursiva a continuación:
«2.5. GASTOS DE INHUMACIÓN
Para Personas Naturales
Documentos que deben ser aportados por los interesados que hayan sufragado los gastos de inhumación.
| DOCUMENTO | ESPECIFICACIONES |
| SOLICITUD DIRIGIDA AL GRUPO DE PRESTACIONES (Formato No. 5) | Solicitud suscrita por quien sufrago los gastos, en original, debidamente diligenciada |
| CÉDULA DE CIUDADANÍA DEL SOLICITANTE Y DEL FALLECIDO | Dos fotocopias al 150% por ambas caras |
| REGISTRO CIVIL DE DEFUNCIÓN | Copia expedida por la autoridad competente |
| CARNÉ DE SERVICIOS MÉDICOS DEL FALLECIDO | Original o denuncia por la pérdida del mismo |
| REGISTRO CIVIL DEL FAMILIAR | Para acreditar parentesco del solicitante con el fallecido, debidamente autenticado, si a ello hubiere lugar |
| FACTURA | Original (no se aceptan documentos anexos o certificaciones) Suscrita a nombre de quien haya contratado el servicio responsable del pago, firmada y con recibido a satisfacción Especificar el nombre del fallecido en la factura Discriminación dentro de la factura detallando los servicios prestados con sus valores correspondientes Allegar certificado de la Cámara de Comercio Se debe detallar el IVA cuando corresponda |
| CUENTA DE COBRO | En original, la cual debe contener información de quien efectuó el pago, nombre completo, número de identificación (CC o Nit) indicar el valor cancelado en números y letras, firma del solicitante con su identificación |
| CERTIFICACIÓN BANCARIA DEL SOLICITANTE | . Original y copia - No mayor a 30 días de expedida |
| FORMATO SIIF | En original y copia debidamente diligenciado |
| DECLARACIÓN JURAMENTADA | Declaración juramentada donde se indique que los Gastos de Inhumación no fueron cubiertos por un seguro o previsión Exequial |
Para Funerarias, Cooperativas o Terceros.
Documentos que deben ser aportados por los interesados.
| DOCUMENTO | ESPECIFICACIONES |
| SOLICITUD DIRIGIDA AL GRUPO DE PRESTACIONES (Formato No. 5) | Solicitud suscrita por quien sufrago los gastos, en original, debidamente diligenciada |
| CÉDULA DE CIUDADANÍA DEL SOLICITANTE Y DEL FALLECIDO | Dos fotocopias al 150% por ambas caras, debidamente autenticadas |
| REGISTRO CIVIL DE DEFUNCIÓN | Copia expedida por la autoridad competente, debidamente autenticado |
| CARNÉ DE SERVICIOS MÉDICOS DEL FALLECIDO | Original o denuncia por la pérdida del mismo |
| FACTURA DE VENTA O SU EQUIVALENTE | Original Suscrita a nombre de quien haya contratado el servicio responsable del pago, firmada y con recibido a satisfacción Especificar el nombre del fallecido en la factura |
| Discriminación dentro de la factura detallando los servicios prestados con sus valores correspondientes Se debe detallar el Iva cuando corresponda | |
| CUENTA DE COBRO | En original, la cual debe contener información de quien efectuó el pago, nombre completo, número de identificación (CC o Nit) indicar el valor cancelado en números y letras, firma del solicitante con su identificación |
| CERTIFICACIÓN BANCARIA DEL SOLICITANTE | . Original y copia - No mayor a 30 días de expedida |
| CÉDULA DE CIUDADANÍA REPRESENTANTE LEGAL | Copia por ambas caras y ampliada al 150% |
| AUTORIZACIÓN DE COBRO | Mediante declaración debidamente autenticada suscrita por la persona que autoriza el pago de los gastos de inhumación se haga a favor de un tercero, donde se indique expresamente el monto autorizado a cobrar Debe indicarse la dirección y teléfono del familiar |
| CÉDULA DE CIUDADANÍA FAMILIAR QUE AUTORIZA EL COBRO | Copia autenticada |
| REGISTRO ÚNICO TRIBUTARIO | Fotocopia del solicitante |
| CAMARA DE COMERCIO | Fotocopia vigente |
| FORMATO SIIF | En original y copia debidamente diligenciado |
| DECLARACIÓN JURAMENTADA | Declaración juramentada donde se indique que los Gastos de inhumación no fueron cubiertos por un seguro o previsión Exequial |
(…)» (sic) (cursiva de la Sala y objeto de demanda).
Normas violadas y concepto de violación
Como tales, se señalaron los artículos 13 de la Constitución Política; y decretos 1211 de 1990 y 1794 de 2000.
En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente:
El acto acusado vulneró la Constitución Política al haber desconocido el derecho a la igualdad y quebrantar el principio de reserva legal. El artículo 217 de la Carta Política dispuso que únicamente la ley determinaba el régimen prestacional de los miembros de las Fuerzas Militares, dentro del cual se encontraban los gastos de inhumación como una prestación derivada de la relación laboral.
El Ministerio de Defensa Nacional, a través de un acto administrativo de carácter general, introdujo un requisito adicional para el reconocimiento de dicho emolumento, consistente en una declaración juramentada en la que se indicara que los gastos funerarios no hubiesen sido cubiertos por un seguro o plan de previsión exequial, el cual constituía una condición excluyente no prevista en los artículos 187 del Decreto 1211 de 1990 y 14 del Decreto 1794 de 2000, lo que
implicó una extralimitación en la competencia y una modificación indebida del régimen legal.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-508 de 2001 y C-507 de 2014), la regulación de materias sometidas a reserva de ley ha correspondido al legislador. La potestad reglamentaria recaía en el presidente de la República, sin que pudiera ser trasladada o ejercida en términos equivalentes por los ministros. Así las cosas, el Ministerio de Defensa Nacional no podía, por medio de una directiva, adicionar requisitos no previstos en la ley para acceder a la prestación.
El requisito introducido generó una discriminación injustificada entre militares retirados o pensionados y sus familias, en la medida en que excluía del reconocimiento económico a quienes hubiesen contratado anticipadamente un plan exequial. Ello vulneraba el derecho fundamental a la igualdad dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política, al haber impedido que las personas que cumplieran con los requisitos legales accedieran en igualdad de condiciones a la prestación económica reconocida por Cremil.
El acto también desconoció el principio de legalidad al haberse apartado de las normas con fuerza de ley que regulaban integralmente la materia. Aunque la Ley 100 de 1993 estableció el régimen de seguridad social, su artículo 279 mantuvo la vigencia de los regímenes especiales de la Fuerza Pública, los cuales debían asegurar un nivel de protección igual o superior al general, de conformidad con la sentencia C-461 de 1995 de la Corte Constitucional. En la normativa general, el auxilio funerario se reconocía a quien acreditara haber sufragado los gastos, sin prohibición de concurrencia con seguros o planes exequiales.
La normativa general previó la repetición en contra de la aseguradora para evitar enriquecimientos indebidos y el artículo 111 de la Ley 795 de 2003 diferenció los servicios de previsión exequial de la actividad aseguradora, lo que legitimaba a quien pagó anticipadamente dichos servicios para reclamar la prestación.
Según el Consejo de Estado4, así como el concepto 80730 de 2014 del entonces Ministerio de Protección Social y la circular 019 de 2019 de la Procuraduría General de la Nación, el auxilio funerario correspondía a un reembolso a favor de quien acreditara el pago y no procedía imponer exigencias adicionales a las previstas en la ley.
La Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, constituyó un acto administrativo general, por su contenido decisorio y efectos jurídicos, susceptible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Según el Consejo de Estado las directivas ministeriales eran demandables cuando incidían en situaciones jurídicas concretas5, como ocurrió con el acápite 2.5 (numerales 2.5.1 y 2.5.2), que impuso un requisito documental obligatorio a las dependencias y entidades adscritas al ministerio, conforme con la estructura prevista en el Decreto 1512 de 2000.
4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2014, radicado 08001-23-31-000-2001- 02315-01 (0964-12), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de abril de 2016, radicado 2012-00171,
M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
Contestaciones de la demanda
La Nación, Ministerio de Defensa, contestó la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones6:
La prestación por gastos de inhumación se encontraba regulada en los artículos: (i) 126 del Decreto 1214 de 1990 para el personal Civil; (ii) 187 del Decreto 1211 de 1990 para oficiales y suboficiales; y (iii) 14 y 15 del Decreto 1794 de 2000 para soldados profesionales. Estas normas establecieron los supuestos, cuantías y requisitos básicos para su reconocimiento.
La Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018 no modificó dichas disposiciones ni introdujo condiciones sustanciales adicionales, sino que fijó un procedimiento interno orientado a precisar los pasos y documentos necesarios para el trámite de la prestación, en ejercicio de las facultades administrativas del ministerio como director del Sector Defensa.
El acto se expidió dentro del marco de competencia funcional de la entidad, con el propósito de garantizar la correcta aplicación de las normas vigentes y el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas por la Constitución Política y la ley, sin invadir la órbita del legislador ni desconocer el régimen legal aplicable.
No se configuró desviación del poder, falta de competencia ni infracción de normativa alguna, por lo que se debía mantener la validez del acápite 2.5 (numerales 2.5.1 y 2.5.2) del anexo B de la directiva demandada y negar la declaratoria de nulidad pretendida.
Cremil contestó la demanda y solicitó negar las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos7:
Sus actuaciones se ajustaron al régimen especial aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares y no existía fundamento legal para acceder a lo pretendido por la parte actora.
De conformidad con el artículo 217 de la Constitución Política, el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública era de carácter especial y se regía por normas propias, entre ellas los decretos 1211 de 1990, 1790 de 2000, 2233 de 2004 y 991 de 2015, así como la Ley 923 de 2004, las cuales prevalecían sobre las disposiciones generales.
Los gastos de inhumación se encontraban regulados en el artículo 126 del Decreto 1214 de 1990 para el personal civil, en el artículo 187 del Decreto 1211 de 1990 para oficiales y suboficiales y en los artículos 14 y 15 del Decreto 1794 de
6 Samai, índice 25, actuación «RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO»,
documento
«26_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf)
NroActua 25», folios 3 a 8.
7 Samai, índice 26, actuación «RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO»,
documento
«27_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf)
NroActua 26», folios 7 a 14.
2000 para los soldados profesionales. Estas disposiciones establecían la obligación de acreditar el fallecimiento y los gastos que efectivamente se cubrieron.
La Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018 fue expedida para fijar las políticas y procedimientos internos en el trámite y pago de las prestaciones sociales, sin haber modificado el contenido material de las normas superiores ni invadir la órbita del legislador. La exigencia de documentos tenía como finalidad verificar que los gastos hubiesen sido efectivamente sufragados, pues la prestación no constituía un subsidio automático, sino un reembolso de erogaciones debidamente comprobadas.
No se configuró ninguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 del CPACA, toda vez que el acto no había infringido las normas superiores ni había sido expedido por un funcionario incompetente y carecía de vicios por irregularidad, falsa motivación o desviación de poder.
Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva8, toda vez que la directiva demandada fue expedida por el Ministerio de Defensa Nacional. Si bien la disposición debía ser cumplida por Cremil, no era la responsable de la expedición ni de la legalidad del acto administrativo.
Trámite del proceso
Mediante auto del 22 de febrero de 20229, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación admitió la demanda y ordenó su notificación personal, a través de mensaje de datos, a los representantes legales del Ministerio de Defensa Nacional y de Cremil, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público, con remisión electrónica de la providencia, la demanda y sus anexos.
Asimismo, dispuso: correr traslado a las entidades demandadas para que ejercieran su derecho de defensa, aportaran las pruebas y antecedentes administrativos correspondientes; ordenar la notificación por estado a la parte actora; informar a la comunidad sobre la existencia del proceso a través del sitio web del Consejo de Estado; e invitar a diversas universidades del país a pronunciarse sobre la legalidad de la disposición administrativa demandada.
En virtud de lo anterior, la Universidad Santo Tomas intervino y solicitó denegar la nulidad pretendida con fundamento en lo siguiente:
El parte acusado de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018 no vulneró normas superiores ni desconoció el principio de reserva legal.
Las entidades estatales contaban con facultades para establecer procedimientos administrativos internos orientados al cumplimiento de las funciones asignadas por la Constitución y la ley. El artículo 126 del Decreto 1214
8 A través de auto del 16 de agosto de 2024 se dispuso que la excepción sería resuelta en la sentencia. Samai, índice 37, actuación «Auto que decide sobre excepciones previas», documento
«38Autoquedecide_21662021ExcepcionLEG(.pdf) NroActua 37».
9 Samai, índice 14, actuación «Auto que admite demanda», documento
«15_AUTOQUEADMITEDEMANDA(.doc) NroActua 14».
de 1990 reconoció la prestación por gastos de inhumación para los empleados públicos del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, norma que dispuso que el reconocimiento de las prestaciones sociales se efectuaría conforme con los trámites y documentos definidos por la entidad competente.
Aunque la declaración juramentada exigida en la directiva no se encontraba prevista de manera expresa en la ley, constituía un requisito incorporado dentro del procedimiento administrativo interno para el pago de una prestación legalmente reconocida, cuyo propósito consistía en verificar que los gastos no hubiesen sido cubiertos por un seguro o previsión exequial.
La exigencia resultaba acorde con lo previsto en el artículo 1 de la Ley 962 de 2005, que prohibía a las autoridades establecer trámites o requisitos sin autorización legal, pero permitía fijar procedimientos internos cuando la ley remitía a la entidad la definición de los trámites para el reconocimiento de prestaciones.
El aparte demandado no está viciado de nulidad, pues no vulneró los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Constitución Política ni infringía el Decreto 1214 de 1990 o
la Ley 962 de 2005.
Con auto del 26 de febrero de 202410, se estudió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por Cremil en la contestación de la demanda y se resolvió «(n)o resolver la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por Cremil».
Lo anterior, toda vez que la falta de legitimación en la causa no impedía al juez pronunciarse de fondo, por cuanto constituía un elemento estructural de la pretensión y no del medio de control, de modo que su análisis correspondía efectuarse en la sentencia.
Mediante auto del 30 de octubre de 202411 se adoptó el trámite para proferir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, al encontrarse acreditado que en el presente caso se debatía un asunto de puro derecho. De este modo, se incorporaron al proceso las pruebas documentales allegadas, se dispuso su traslado en los términos del artículo 110 del CGP y se fijó el litigio de la siguiente manera:
«(…) el problema jurídico a resolver se circunscribe a determinar si varias expresiones contenidas en el acápite 2.5 de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018 incurrieron en infracción de las normas en que deberían fundarse y falta de competencia para expedir las disposiciones acusadas».
En la providencia también se ordenó correr traslado por el término de 10 días para que las partes presentaran los alegatos de conclusión. En esta oportunidad, no intervinieron.
El Ministerio Público solicitó declarar la nulidad parcial de la Directiva
10 Samai, índice 37, actuación «Auto que decide sobre excepciones previas», documento
«38Autoquedecide_21662021ExcepcionLEG(.pdf) NroActua 37».
11 Samai, índice 42, actuación «Auto que corre traslado para alegar en trámite de sentencia anticipada», documento «42Autoquecorre_21662021Sentenciaant(.pdf) NroActua 42».
Permanente 25 del 31 de julio de 2018 con base en lo siguiente12:
El ministro de defensa nacional excedió las facultades legales al haber incorporado un requisito no previsto en la normativa que ha regulado la prestación por gastos de inhumación.
Aunque aquel contaba con la atribución de formular políticas generales del sector y velar por el adecuado cumplimiento de las funciones de la entidad, de conformidad con el Decreto 4890 de 2011, estas facultades no lo habilitaban para adicionar requisitos sustanciales no previstos por el legislador para el reconocimiento de prestaciones sociales.
Los artículos 187 del Decreto 1211 de 1990 y 14 y 15 del Decreto 1794 de 2000 establecieron de forma expresa los requisitos para el reconocimiento y pago de los gastos de inhumación, los cuales se limitaban a la presentación del registro civil de defunción y de los comprobantes de los gastos realizados, sin exigir declaración juramentada alguna sobre la inexistencia de cobertura por seguro o previsión exequial.
En este contexto, la directiva introdujo un requisito adicional no autorizado por la ley, lo cual configuró un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria interna y una extralimitación de funciones. Así entonces, el aparte acusado había sido expedido sin competencia y, por tanto, se encontraba viciado de nulidad.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con los artículos 125.2, 137 y 149.1 del CPACA, le corresponde a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidir en única instancia las demandas de nulidad simple interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional. Asimismo, por el criterio de especialidad, los artículos 1313, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, y 15 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201914 señalan que la Sección Segunda conoce de los asuntos de carácter laboral.
La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva
Cremil propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que no era la entidad competente para expedir la Directiva Permanente 25 del 31 de julio del 2018 ni, por ende, la llamada a responder por la legalidad de la parte demandada.
12 Samai, índice 50, actuación «RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO»,
documento «48RECIBEMEMORIAL_Concepto021E20257723(.pdf) NroActua 50».
13 Reglamento interno del Consejo de Estado.
14 «Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se
le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90».
Al respecto, la Sala advierte que la controversia se dirige contra un aparte de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018, acto administrativo de carácter general expedido por el Ministerio de Defensa Nacional.
La legitimación en la causa por pasiva se predica de la persona jurídica de derecho público a la cual pertenece el órgano que profirió el acto demandado o de aquella que, conforme con la relación jurídica sustancial objeto de debate, está llamada a responder por su contenido y efectos15. En el presente asunto, la competencia reglamentaria cuestionada corresponde al Ministerio de Defensa Nacional, en su condición de autoridad emisora del acto acusado.
Si bien Cremil interviene en el reconocimiento y pago de los gastos de inhumación dentro del régimen especial, ello no la convierte en autora del acto normativo demandado ni en titular de la potestad reglamentaria que aquí se examina. En consecuencia, no es la entidad llamada a responder por la legalidad del parte acusado.
Por lo anterior, la excepción propuesta está llamada a prosperar.
Problema jurídico
Sin desconocer la fijación del litigio realizada en auto del 30 de octubre de 2024, en atención a los planteamientos de la demanda, se considera necesario efectuar unos ajustes para mayor precisión conceptual, para señalar que el problema jurídico se circunscribe a resolver el siguiente interrogante:
¿Los numerales 2.5.1 y 2.5.2 del acápite «2.5. Gastos de Inhumación» del anexo B de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018 fueron expedidos con falta de competencia del Ministerio de Defensa Nacional y con infracción de los artículos 187 del Decreto 1211 de 1990 y 14 del Decreto 1794 de 2000, al exigir una declaración juramentada en la que se indique que dichos gastos no fueron cubiertos por un seguro o previsión exequial como requisito para el reconocimiento de los gastos de inhumación?
Marco normativo y jurisprudencial
Sobre la reglamentación de las leyes
El sistema jurídico colombiano tiene una organización jerárquica entre la distinta normativa que lo compone. Tal estructura escalonada conlleva a la existencia de subordinación de unas normas respecto de otras con la Constitución como la superior de todas ellas, según lo establece en su artículo
4 al prescribir que «(l)a Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».
Tal estructura del sistema permite su coherencia interna al impedir que se contradigan unas disposiciones normativas con otras16. Al respecto, la
15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de marzo de 2020. Radicado: 11001-03-25-000-2016-01159-00 (5211-16).
jurisprudencia constitucional ha señalado que «(l)a unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular (…)»17
En ese contexto, la validez de las disposiciones emitidas por las autoridades que tienen facultades de producción normativa está sometida a otra de rango superior. Así también debe actuar el presidente cuando ejerza su facultad reglamentaria otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política.
Potestad reglamentaria del presidente de la República
El presidente de la República tiene la facultad de reglamentar las leyes, de acuerdo con lo previsto por el artículo 189.11 de la Carta Política.
Ciertamente, esta norma le otorgó la facultad reglamentaria como suprema autoridad administrativa, en los siguientes términos:
«Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes (…)».
De esta manera, la Carta Política le asignó la facultad de proferir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto con el propósito específico de lograr la
«ejecución de las leyes». La finalidad de la potestad es «desarrollar las reglas generales consagradas [en la ley], explicitar sus contenidos, hipótesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacerla operativa»18.
Sobre el particular se ha precisado que la facultad reglamentaria del presidente de la República reviste varias características:
Su ejercicio implica el cumplimiento de la función administrativa, puesto que el artículo 189.11 se la atribuye como suprema autoridad administrativa. En ese sentido, no es una actividad legislativa sino de naturaleza administrativa que debe sujetarse «a la observancia de normas superiores como son la Constitución Política y la ley»19.
En virtud de su ejercicio solo pueden proferirse normas generales y abstractas para la ejecución de la ley20 «mediante la precisión y puntualización de las circunstancias de tiempo, modo y lugar y de aquellos aspectos concretos que son
19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicado11001-03-06-000-2014000120-00 (2213). Ver la sentencia C-056 de 2021.
20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 19 de septiembre de 2017. Radicado11001-03-06-000-2016-00220-00 (2318).
indispensables para garantizar su cabal cumplimiento y ejecución»21.
La facultad reglamentaria es un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo, por cuanto facilita el funcionamiento de la administración y permite el entendimiento de la ley22.
La potestad no es absoluta. Su ejercicio se ve limitado por dos criterios:
El de «competencia», según el cual el presidente de la República en ejercicio de tal facultad no puede introducir disposiciones que adicionen la ley, la modifiquen, la amplíen, la restrinjan en su alcance o finalidad o la contraríen23. En consecuencia, la norma expedida siempre deberá estar subordinada al contenido de la ley reglamentada24 y solo puede desarrollar las reglas y principios que se fijaron en ella y únicamente la puede completar «en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación»25.
El de «necesidad», que indica que el despliegue de la potestad depende de que la ley requiera ser precisada para ser aplicada. El ejercicio de la potestad encuentra entonces el límite en la existencia de una ley con disposiciones que por su claridad y precisión no demanda de una reglamentación adicional para que pueda ser ejecutada. Esto también conlleva que la competencia se vea restringida por el grado de detalle de la ley, lo cual plantea una relación inversa de proporcionalidad, puesto que «entre más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentar la norma»26
Sobre el punto anterior la jurisprudencia ha señalado lo siguiente:
«Así mismo, la Sala ha identificado dos criterios que contribuyen a determinar los límites y alcance del poder reglamentario, como son: el de competencia y el de necesidad, los cuales han sido entendidos así: Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad administrativa: Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Fija así la norma básica los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad. Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley, tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla
21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicado: 1100103-24-000-2013-00018-00.
22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 21 de agosto de 2014. Radicado 11001-03-06-000-2014-000120-00(2213).
23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 6 de junio de 2013. Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00284-00.
24 Sobre el particular se ha indicado «[l]a actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su espíritu. Dicho en otras palabras, so pretexto de hacer eficaz y plenamente operante la norma superior de derecho, el Presidente de la República no puede llegar al extremo de reducir o extender lo que en ella se dispone». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicado 11001-03-24-000-2013-00018-00.
25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 14 de septiembre de 2016. Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00066-00(2291).
26 «La potestad otorgada al Ejecutivo encuentra su límite en la forma en que el Congreso ejerza su poder de producción normativa, de suerte que a más detalle legislativo menor competencia ejecutiva para reglamentar y, contrario sensu, a menor ejercicio legislativo mayor amplitud reglamentaria». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 9 de marzo de 2016. Radicado 11001-03-26-000-2009-00009-00(36312)A.
para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. El criterio de "necesidad" consagrado expresamente en el artículo citado (189-11 de la Constitución Política) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser oscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución […]»27
Potestad reglamentaria de los ministros
Otra autoridad que puede ejercer la potestad reglamentaria además del presidente de la República son los ministros, según lo permitió el artículo 208 Constitucional. Esta norma estableció lo siguiente:
«Articulo 208. Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley».
De esta manera, la norma constitucional otorgó a los ministros una potestad reglamentaria que ha sido denominada residual, derivada o de segundo grado y con la limitación de que deben proferirla en asuntos de su competencia28.
Al respecto, se ha señalado que la facultad se justifica en el grado de especialidad de las tareas que cada ministerio tiene bajo su cargo, lo que implica que se sustenta en que son las entidades que dominan técnicamente la materia y los más idóneos para regularla e impartir las instrucciones para su ejecución29.
La potestad se ha considerado como «subsidiaria» y «residual» frente a la desarrollada por el presidente de la República, por lo siguiente:
Es subsidiaria porque los actos administrativos que expiden los ministros deben estar acordes con los decretos reglamentarios expedidos por el presidente de la República. Lo anterior, toda vez que:
«[son] órganos dependientes [del presidente de la República] cuyas competencias generales están previstas en la ley. La manera como están regulados en la Constitución claramente indica su subordinación al Presidente de la República, de tal modo que no tienen competencias autónomas. Todas las que se les atribuyan deben ejercerlas bajo la dirección del Presidente de la República»30.
Es residual porque el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los ministros depende de la existencia previa de una ley que deba ser reglada31.
27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 29 de agosto de 2013. Radicado 11001-03-26-000-2005-00076-00(32293).
29 Sentencias C-805 de 2001. También citada en la C-1005 de 2008.
31 «De todos modos, aún en el caso antes señalado, este Tribunal ha insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino
Además, únicamente es viable si es necesaria una mayor precisión de la ley para su ejecución y esta no se hubiese alcanzado por la reglamentación proferida por el presidente de la República. Ciertamente, sobre el particular la jurisprudencia ha manifestado:
«(e)s residual porque (i) para que los ministros puedan ejercer competencias reglamentarias debe existir “un contenido o materia legal que pueda ser regulado” el cual “traza las fronteras dentro de las cuales debe desplegarse la facultad de regulación de los Ministerios”32 y (ii) solo puede ejercerse “cuando la materia requiere todavía un mayor nivel de especificidad no alcanzado por la ley o por el reglamento [del Presidente] que la ha desarrollado en un primer momento” 33»34
En los eventos en que la ley ha otorgado de forma directa a un ministerio la función de reglamentarla, la jurisprudencia ha expuesto que es acorde con la Constitución, siempre que se trate de materias a cargo de la entidad y que se sujete a la normativa de rango superior. Asimismo, se ha indicado que otorgar tal prerrogativa de manera directa no implica vaciar de contenido el numeral 11 del artículo 189 Constitucional, en la medida en que el presidente de la República puede ejercer su competencia en cualquier momento y el ministro debe supeditar la reglamentación que expida a la proferida por aquel.
Gastos de inhumación para los integrantes activos o retirados de las Fuerzas Militares
En relación con el fallecimiento del personal incorporado y pensionado de las Fuerzas Militares el ordenamiento jurídico estableció disposiciones orientadas a amparar a sus familiares, entre ellas el artículo 187 del Decreto 1211 de 199036 que previó lo siguiente:
«Artículo 187. Gastos de inhumación. Los gastos de inhumación de los Oficiales y Suboficiales que fallezcan en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión, serán cubiertos por el tesoro Público a quien los haya hecho, mediante la presentación de la copia del registro civil de defunción y de los comprobantes de los gastos realizados, sin que su cuantía sea inferior a cinco (5) veces el salario mínimo legal mensual ni superior a diez (10) veces este mismo salario.
Parágrafo. Cuando el Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares falleciere en el exterior en servicio activo, el Tesoro Público cubrir los gastos de inhumación en dólares, en cuantía que determine el Ministerio de Defensa. Si a juicio de éste
de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal por reglamentar”». C-1005 de 2208.
33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 16 de abril de 2015, radicado 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223).
35 Sobre el particular esta corporación indicó lo siguiente «Ahora, conviene precisar que la Corte Constitucional ha interpretado que la ley no puede atribuir la potestad reglamentaria a otros órganos administrativos distintos del presidente de la República, pues la radicación de aquella función la hace directamente la Constitución Política, sin embargo, es viable que conceda a los ministros la función de emitir normas generales de carácter técnico y especializado dentro del ámbito de su competencia, sin que por ello, pueda entenderse disminuida la de aquel, no obstante, la ejecución de esta tarea siempre debe sujetarse a la ley y al reglamento general que expida el primer mandatario». Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2020, 11001-03-25-000-2012-00494-00(1976-12). En igual sentido ver C-056 de 2021.
36 «Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares».
hubiere lugar al transporte para la inhumación en el país, el Tesoro Público pagar los gastos respectivos.
Así mismo el Ministerio de Defensa Nacional pagar los pasajes de regreso del cónyuge e hijos del Oficial o Suboficial fallecido, como también la prima de instalación de que trata el Artículo 94 del presente Estatuto» (sic).
Por su parte, el artículo 14 del Decreto 1794 de 200037 dispuso lo siguiente:
«Artículo 14. Gastos de inhumación. Los gastos de inhumación del soldado profesional que muera en servicio activo o en goce de pensión, serán cubiertos por el Ministerio de Defensa Nacional, mediante la presentación de la copia del registro civil de defunción y de los comprobantes de los gastos realizados, sin que su cuantía sea superior a ocho (8) veces el salario mínimo legal mensual vigente.
Parágrafo. Cuando el soldado profesional falleciere en el exterior en servicio activo, el Ministerio de Defensa Nacional cubrirá los gastos de inhumación en dólares de los Estados Unidos de Norteamérica en cuantía que determine el mismo. Si a juicio del Ministerio de Defensa Nacional hubiere lugar al transporte para la inhumación en el país, corresponderá a éste pagar los gastos respectivos».
Así las cosas, de las disposiciones transcritas se advierte que el régimen jurídico de los gastos de inhumación para los integrantes activos o retirados de las Fuerzas Militares definió (i) los beneficiarios de la prestación; (ii) la entidad obligada a su pago; (iii) los documentos exigibles para su reconocimiento, esto es, la copia del registro civil y los comprobantes de los gastos realizados; y (iv) los límites de su cuantía.
En este sentido, la normativa estableció los elementos esenciales de la prestación y delimitó las condiciones para su reconocimiento.
Los gastos de inhumación previstos en los artículos 187 del Decreto 1211 de 1990 y 1794 de 2000 corresponde a una prestación económica de origen legal, integrada al régimen especial de las Fuerzas Militares. Su reconocimiento surge de disposiciones con fuerza de ley que determinan el hecho generador (el fallecimiento del miembro activo o retirado), la entidad que debe asumirlo y los límites del valor a reconocer.
En este sentido, el derecho procede una vez se acreditan los supuestos previstos en la norma, conforme con los requisitos expresamente establecidos por el legislador.
Si bien esta figura guarda semejanza con el auxilio funerario regulado en el artículo 51 de la Ley 100 de 1993, en cuanto ambos buscan cubrir los gastos derivados del fallecimiento, su fuente normativa y su régimen jurídico son distintos. En el caso de los integrantes de las Fuerzas Militares el legislador extraordinario definió de manera expresa los sujetos destinatarios, la entidad obligada al pago, los documentos exigibles y los topes cuantitativos, sin prever mecanismos de compensación, subrogación o repetición frente a terceros.
37 «Por el cual se establece el régimen salarial y prestacional para el personal de soldados profesionales de las Fuerzas Militares».
En consecuencia, el hecho de que el pago se efectúe a quien haya asumido los gastos no desvirtúa su carácter prestacional, toda vez que dicha previsión solamente identifica al destinatario del reconocimiento económico dentro de las condiciones fijadas por la ley.
La Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018
A través de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018 se señalaron las políticas y procedimientos que debe adoptar el Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y las diferentes dependencias que los conforman en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que se causen a favor del personal militar y civil en servicio activo y retirado o sus beneficiarios.
En el acápite 2.5 del anexo B de la directiva se estableció el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de los gastos de inhumación e incluyó la lista de documentos que debían ser aportados por quienes los hubieran asumido.
En el numeral 2.5.1 de dicho acápite se estableció, en relación con las personas naturales, lo siguiente:
Para Personas Naturales
Documentos que deben ser aportados por los interesados que hayan sufragado los gastos de inhumación.
| DOCUMENTO | ESPECIFICACIONES |
| SOLICITUD DIRIGIDA AL GRUPO DE PRESTACIONES (Formato No. 5) | Solicitud suscrita por quien sufrago los gastos, en original, debidamente diligenciada |
| CÉDULA DE CIUDADANÍA DEL SOLICITANTE Y DEL FALLECIDO | Dos fotocopias al 150% por ambas caras |
| REGISTRO CIVIL DE DEFUNCIÓN | Copia expedida por la autoridad competente |
| CARNÉ DE SERVICIOS MÉDICOS DEL FALLECIDO | Original o denuncia por la pérdida del mismo |
| REGISTRO CIVIL DEL FAMILIAR | Para acreditar parentesco del solicitante con el fallecido, debidamente autenticado, si a ello hubiere lugar |
| FACTURA | Original (no se aceptan documentos anexos o certificaciones) Suscrita a nombre de quien haya contratado el servicio responsable del pago, firmada y con recibido a satisfacción Especificar el nombre del fallecido en la factura Discriminación dentro de la factura detallando los servicios prestados con sus valores correspondientes Allegar certificado de la Cámara de Comercio Se debe detallar el IVA cuando corresponda |
| CUENTA DE COBRO | En original, la cual debe contener información de quien efectuó el pago, nombre completo, número de identificación (CC o Nit) indicar el valor cancelado en números y letras, firma del solicitante con su identificación |
| CERTIFICACIÓN BANCARIA DEL SOLICITANTE | . Original y copia - No mayor a 30 días de expedida |
| FORMATO SIIF | En original y copia debidamente diligenciado |
| DECLARACIÓN JURAMENTADA | Declaración juramentada donde se indique que los Gastos de Inhumación no fueron cubiertos por un seguro o previsión Exequial |
Por su parte, el numeral 2.5.2 dispuso para funerarias, cooperativas o terceros lo siguiente:
Para Funerarias, Cooperativas o Terceros.
Documentos que deben ser aportados por los interesados.
| DOCUMENTO | ESPECIFICACIONES |
| SOLICITUD DIRIGIDA AL GRUPO DE PRESTACIONES (Formato No. 5) | Solicitud suscrita por quien sufrago los gastos, en original, debidamente diligenciada |
| CÉDULA DE CIUDADANÍA DEL SOLICITANTE Y DEL FALLECIDO | Dos fotocopias al 150% por ambas caras, debidamente autenticadas |
| REGISTRO CIVIL DE DEFUNCIÓN | Copia expedida por la autoridad competente, debidamente autenticado |
| CARNÉ DE SERVICIOS MÉDICOS DEL FALLECIDO | Original o denuncia por la pérdida del mismo |
| FACTURA DE VENTA O SU EQUIVALENTE | Original Suscrita a nombre de quien haya contratado el servicio responsable del pago, firmada y con recibido a satisfacción Especificar el nombre del fallecido en la factura Discriminación dentro de la factura detallando los servicios prestados con sus valores correspondientes Se debe detallar el Iva cuando corresponda |
| CUENTA DE COBRO | En original, la cual debe contener información de quien efectuó el pago, nombre completo, número de identificación (CC o Nit) indicar el valor cancelado en números y letras, firma del solicitante con su identificación |
| CERTIFICACIÓN BANCARIA DEL SOLICITANTE | . Original y copia - No mayor a 30 días de expedida |
| CÉDULA DE CIUDADANÍA REPRESENTANTE LEGAL | Copia por ambas caras y ampliada al 150% |
| AUTORIZACIÓN DE COBRO | Mediante declaración debidamente autenticada suscrita por la persona que autoriza el pago de los gastos de inhumación se haga a favor de un tercero, donde se indique expresamente el monto autorizado a cobrar Debe indicarse la dirección y teléfono del familiar |
| CÉDULA DE CIUDADANÍA FAMILIAR QUE AUTORIZA EL COBRO | Copia autenticada |
| REGISTRO ÚNICO TRIBUTARIO | Fotocopia del solicitante |
| CAMARA DE COMERCIO | Fotocopia vigente |
| FORMATO SIIF | En original y copia debidamente diligenciado |
| DECLARACIÓN JURAMENTADA | Declaración juramentada donde se indique que los Gastos de inhumación no fueron cubiertos por un seguro o previsión Exequial |
(…)» (sic).
Análisis de la Sala sobre la legalidad del aparte final de los numerales
y 2.5.2 del acápite del anexo B de la Directiva Permanente 25 de 2018
En el caso concreto se cuestiona la legalidad del aparte final de los numerales
2.5.1 y 2.5.2 del acápite del anexo B de la Directiva Permanente 25 de 2018, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, al exigir, dentro de los documentos que deben ser aportados para el reconocimiento de los gastos de inhumación, una declaración juramentada en la que se indique que dichos gastos no fueron cubiertos por un seguro o previsión exequial, requisito que no se encontraba previsto en la normativa que regula la prestación social, esto es, en los artículos 187 del Decreto 1211 de 1990 y 14 del Decreto 1794 de 2000.
Así entonces, el Ministerio de Defensa Nacional adicionó un requisito no previsto en las normas que regulan los gastos de inhumación, con lo cual desbordó su competencia y vulneró las disposiciones en que debía fundarse el acto administrativo.
Los gastos de inhumación para los integrantes activos o retirados de las Fuerzas Militares se encuentran regulados en los artículos 187 del Decreto 1211 de 1990 y 14 del Decreto 1794 de 2000, disposiciones que definieron el supuesto fáctico generador del derecho, los beneficiarios, el monto máximo reconocible y los documentos exigibles para su pago. En estas normas no se estableció como presupuesto para su reconocimiento la existencia de un seguro o previsión exequial, ni se estableció incompatibilidad alguna entre tales mecanismos y el otorgamiento de la prestación.
Además, el artículo 15 del Decreto 1794 de 2000 establece que el reconocimiento de las prestaciones sociales a favor del soldado profesional o sus beneficiarios será tramitado oficiosamente por el Ministerio de Defensa Nacional, lo que evidencia que el ordenamiento confirió a la administración herramientas para verificar los presupuestos legales de los gastos de inhumación, sin necesidad de incorporar condiciones adicionales.
Conforme con el marco normativo expuesto, la potestad reglamentaria, en sus distintas manifestaciones, se encuentra sujeta a límites estrictos derivados de los principios de legalidad y jerarquía normativa. En particular, la competencia reglamentaria de los ministros tiene carácter subordinado y se ejerce exclusivamente para facilitar la cumplida ejecución de la ley, sin que les sea posible adicionar, modificar o restringir los elementos estructurales definidos por la regulación superior.
En materia prestacional rige, además, el principio de reserva normativa, según el cual los elementos esenciales del derecho, entre ellos sus condiciones de acceso y los requisitos para su reconocimiento, deben estar definidos por la disposición que lo establece. Cuando el legislador o el gobierno, en ejercicio de potestad con fuerza de ley, regula de manera expresa los presupuestos de una prestación, la administración no puede introducir exigencias adicionales que incidan en su configuración material, pues ello supone alterar el diseño normativo dispuesto por la autoridad competente.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la potestad reglamentaria tiene carácter subordinado y se encuentra orientada a asegurar la cumplida ejecución de la ley, de modo que no es viable introducir disposiciones que no se desprendan natural y lógicamente de la norma superior ni ampliar o restringir su alcance. En la sentencia del 24 de marzo de 202238, la Subsección B de la Sección Segunda de la corporación precisó que «(…) cuanto mayor sea el grado de detalle de la regulación legal, menor es el ámbito de configuración administrativa, de manera que la autoridad reglamentaria no puede adicionar condiciones no previstas por el legislador».
En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo ha indicado que el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya sea directamente por el presidente de la República en virtud del artículo 189.11 de la Constitución Política, o por los ministros en el ámbito de sus competencias, debe observar el criterio de necesidad, lo que implica que el reglamento solo puede desarrollar aspectos indispensables para hacer efectiva la ley, sin sustituirla ni alterar los elementos esenciales definidos por el legislador39.
De esta manera, cuando la ley define de manera expresa los elementos estructurales del derecho, el silencio frente a eventuales restricciones no puede ser suplido por la administración mediante actos de carácter general, pues ello implicaría alterar el contenido material del régimen jurídico y desbordar la competencia funcional atribuida.
La norma no condicionó el reconocimiento de los gastos de inhumación a la inexistencia de otra fuente de cobertura. La administración no puede introducir esa condición mediante actos de carácter reglamentario, pues ello implica adicionar un requisito no previsto por el legislador y desbordar el ámbito de la potestad reglamentaria.
En el sub judice, la directiva demandada en su acápite 2.5, numerales 2.5.1 y
del anexo B, no se limitó a organizar aspectos internos del trámite ni a establecer simples mecanismos de coordinación administrativa. Por el contrario, al ubicar la declaración juramentada dentro de la lista de «(d)ocumentos que deben ser aportados por los interesados», configuró un requisito obligatorio para el estudio y reconocimiento de los gastos de inhumación.
38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 24 de marzo de 2022, radicado 110010325000201700184 00 (1125-2017).
39 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2013, radicado 11001-03-26-000-2005-00076-00 (32293).
Esta exigencia no constituye una formalidad simplemente instrumental, sino un presupuesto habilitante que condiciona el acceso efectivo al derecho y que, en la práctica, puede conducir a su negación cuando exista un seguro privado, pese a que la ley no estableció tal exclusión o esa incompatibilidad. En efecto, la directiva no desarrolló un aspecto instrumental necesario para la ejecución de la norma superior, sino que introdujo un criterio sustancial de exclusión no establecido por el legislador y excedió el ámbito de regulación permitido por el principio de necesidad que rige el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Tampoco puede sostenerse que la medida se encuentre implícitamente comprendida dentro de las facultades generales de verificación administrativa, pues los artículos 187 del Decreto 1211 de 1990 y 14 del Decreto 1794 de 2000 no establecieron como criterio de exclusión de la existencia de un seguro o previsión exequial ni previeron incompatibilidad entre estos mecanismos y los gastos de inhumación. Esa verificación se limita a constatar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley, mas no habilita a la administración para incorporar condiciones adicionales que modifiquen el alcance del derecho reconocido por el legislador.
Si bien corresponde al Ministerio de Defensa Nacional adoptar medidas orientadas a la eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos públicos, tales competencias deben ejercerse dentro del marco fijado por la ley. La potestad de control presupuestal no habilita a la administración para definir los elementos estructurales de una prestación social legalmente configurada ni para introducir criterios de exclusión no previstos por el legislador.
Conforme con lo expuesto, los gastos de inhumación constituyen un reconocimiento de origen legal integrado al régimen especial de las Fuerzas Militares, cuya procedencia surge por el solo hecho de la muerte del miembro activo o retirado y la acreditación de los requisitos previstos en la norma. Su configuración normativa define el hecho generador, la entidad obligada al pago y los límites cuantitativos, sin supeditar el derecho a condiciones no previstas por el legislador.
El hecho de que el pago pueda efectuarse a quien haya asumido los gastos, sea un familiar, una funeraria o un tercero, no altera su naturaleza jurídica, pues dicha previsión únicamente determina el destinatario del reconocimiento dentro de las condiciones fijadas por la ley.
La eventual existencia de un seguro o póliza exequial, producto de un contrato privado celebrado por el uniformado, no desvirtúa ni extingue la obligación prevista en el régimen especial, pues se trata de fuentes jurídicas distintas y autónomas, de un lado, una relación contractual de naturaleza privada y, de otro, de una laboral prestacional de origen legal integrado en el estatuto del personal de las Fuerzas Militares.
Así entonces, la concurrencia de ambos reconocimientos no configura enriquecimiento sin causa, ya que no existe identidad en la fuente de la obligación ni en el sujeto jurídicamente obligado.
En este asunto, las disposiciones superiores regularon de manera concreta los aspectos esenciales del reconocimiento económico, hecho generador, entidad obligada al pago y requisitos documentales y limites cuantitativos, sin condicionar su procedencia a la inexistencia de cobertura exequial. En consecuencia, no existía habilitación normativa que permitiera incorporar el requisito cuestionado.
Al imponer una exigencia no prevista en las normas que regulan la prestación, el Ministerio de Defensa Nacional desbordó el ámbito de su competencia funcional y modificó el contenido material del régimen jurídico aplicable, en contravención del principio de legalidad y de la jerarquía normativa.
Desde la perspectiva de la competencia, el ministro de defensa nacional excedió el ámbito funcional de su potestad reglamentaria al adicionar una condición sustancial que solo podía ser definida por la norma con fuerza de ley. En cuanto al objeto, el acto modificó el contenido material del régimen jurídico de los gastos de inhumación, al introducir un presupuesto habilitante no previsto por el legislador. Y en relación con la finalidad, aunque la administración puede adoptar medidas orientadas a la adecuada gestión administrativa, tal propósito no la faculta para modificar los elementos estructurales de un derecho legal previamente configurado.
En consecuencia, se configura la causal de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA, por infracción de las normas en que debía fundarse y por expedición sin competencia, razón por la cual habrá de declararse la nulidad del aparte acusado.
Conclusión
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Cremil, porque el acto administrativo acusado fue expedido por el Ministerio de Defensa Nacional, autoridad titular de la potestad reglamentaria cuyo ejercicio se controvierte en este proceso.
Así las cosas, dicha entidad no era la entidad llamada a responder por la legalidad del aparte demandado y, en consecuencia, se declarará probada la excepción.
Asimismo, que el aparte final de los numerales 2.5.1 y 2.5.2 del acápite del anexo B de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018, introdujo un requisito no previsto en los artículos 187 del Decreto 1211 de 1990 y 14 del Decreto 1794 de 2000, al condicionar el reconocimiento de los gastos de inhumación a la declaración de la inexistencia de un seguro o previsión exequial. Esta exigencia alteró el contenido material del derecho de origen legal previamente configurada y desbordó la competencia reglamentaria del Ministerio de Defensa Nacional.
Por lo tanto, el acto administrativo, en los apartes acusados, fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y sin competencia para adicionar condiciones sustanciales no previstas por el legislador. En consecuencia, se declarará la nulidad del texto normativo demandado, esto es, de la expresión
«(d)eclaración juramentada donde se indique que los Gastos de inhumación no fueron
cubiertos por un seguro o previsión Exequial» de los numerales 2.5.1 y 2.5.2 del acápite 2.5 «Gastos de Inhumación» del anexo B de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero. Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Cremil, según lo considerado en esta providencia.
Segundo. Declarar la nulidad del aparte «(d)eclaración juramentada donde se indique que los Gastos de inhumación no fueron cubiertos por un seguro o previsión Exequial» de los numerales 2.5.1 y 2.5.2 del acápite 2.5 «Gastos de Inhumación» del anexo B de la Directiva Permanente 25 del 31 de julio de 2018, expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Firmado electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
LAVM
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