CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00272-00
Actor: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA
TESIS: EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA CUENTA CON FACULTAD PARA IMPARTIR INSTRUCCIONES A LOS GOBERNADORES Y ALCALDES CON LA FINALIDAD DE MANTENER Y RECUPERAR EL ORDEN PÚBLICO, CONFORME CON LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 189, NUMERAL 4, 303 Y 315 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. ASIMISMO, LOS GOBERNADORES Y ALCALDES DENTRO DE SUS FUNCIONES DE POLICÍA PUEDEN ADOPTAR MEDIDAS COMO DECRETAR TOQUE DE QUEDA, PROHIBIR EL CONSUMO DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS Y RESTRINGIR EL DERECHO DE REUNIÓN, DE ACUERDO CON LO SEÑALADO EN LAS LEYES 1551 DE 2012 Y 1801 DE 2016.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el señor José Andrés Rojas Villa, quien actúa en nombre propio, tendiente a que se declare la nulidad del Decreto núm. 420 de 18 de marzo de 2020, "Por el cual se imparten instrucciones para expedir
normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia COVID-19", expedido por el gobierno nacional1.
I.- LA DEMANDA
I.1. El señor José Andrés Rojas Villa, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener las siguientes declaraciones:
"[...] 1. Declarar la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 420 de 2020 (marzo 18) "Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia COVID-19", expedido por el GOBIERNO.
2. Declarar los efectos ex tunc a la sentencia que ponga fin al proceso [...]".
I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, se señalan los siguientes:
1 Conformado por el presidente de la República y los ministros del interior, de defensa nacional, de transporte, de comercio, industria y turismo, de salud y protección social y de educación nacional.
Indicó que el constituyente colombiano estableció los estados de excepción para afrontar las graves perturbaciones del orden público que afecten la integridad o un parte del territorio nacional.
Señaló que el presidente de la República, a través del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia económico, social y ecológico, el cual fue publicado en el diario oficial 51.259.
Manifestó que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 420 de 2020, con el cual, a su juicio, suspendió o hizo nugatorio el ejercicio de derechos regulados por leyes estatutarias u ordinarias, sin que este haya sido enviado para su control automático a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado.
I.3- Normas violadas y concepto de violación.
La parte actora sostuvo que el decreto demandado trasgredió los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 13, 16, 19, 24, 25, 37, 38, 78, 84, 93,
94, 121, 122, 125, 150 -numerales 1 y 21-, 153, 157, 189 -numeral
11-, 209, 212, 213, 214, 215, 237, 241, 333 y 334 de la Constitución
Política y fue expedido con violación de las normas superiores en las que debía fundarse.
Afirmó que el gobierno nacional expidió el decreto demandado con la finalidad de convalidar las decisiones adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las resoluciones núms. 380, 385 y 470 de 2020 y limitar el ejercicio de varios derechos fundamentales de los habitantes del territorio nacional.
Explicó que las medidas adoptadas por el gobierno nacional, tales como ordenar el aislamiento preventivo obligatorio, imposibilitar la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, la suspensión del transporte domestico por vía aérea, la prohibición del consumo de bebidas embriagantes en espacios abiertos y establecimientos de comercio y las limitaciones a los derechos a la libre circulación en conexidad con el derecho al trabajo, a la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad, la imposibilidad de ejercer lúdica a iniciativa propia, las libertades de asociación, religión y de reunión, debían efectuarse a través del desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo expedido en el marco del estado de excepción declarado a través del Decreto Legislativo 417 de 2020 y no de las facultades ordinarias invocadas en el acto demandado.
Sostuvo que el gobierno nacional con el decreto demandado creó conductas sancionables y determinó la cesación de actividades licitas relacionadas con los derechos a la libre circulación, la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad, entre otros, lo cual es propio del legislador.
II.- TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL
II.1.- Admisión. Mediante proveído de 6 de diciembre de 20202 se adecuó el trámite de la demanda de la referencia al de nulidad, se admitió y se ordenó notificar al presidente de la República y a los ministros del interior, de defensa nacional, de transporte, de comercio, industria y turismo, de salud y protección social y de educación nacional.
II.2- Medida cautelar. Mediante escrito separado de la demanda, el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del decreto acusado, medida cautelar que fue denegada mediante auto de 18 de febrero de 20223, teniendo en cuenta que el mismo no se encontraba
2 Cfr. índice núm. 3 del expediente digital.
3 Visible en el índice núm. 46 del expediente digital.
surtiendo efecto jurídico alguno, toda vez que había sido derogado según lo establecido en el artículo 8° del Decreto 457 de 20204.
II.3.- Contestaciones
El presidente de la República señaló que las resoluciones núms. 380, 385 y 470 de 2020 son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y que fueron tenidos como fundamento del decreto demandado.
Indicó que las resoluciones mencionadas hacen parte de las acciones que adelantó el gobierno nacional ante la Declaración de la Reunión del Comité de Emergencia del Reglamento Sanitario Internacional de la Organización Mundial de la Salud, celebrada el 22 de enero de 2020, antes de que se declarara el brote de la covid-19 como una pandemia, en la que se puso de presente que "todos los países deben estar preparados para adoptar medidas de confinamiento, como la vigilancia activa, la detección temprana, el aislamiento y el manejo de los casos, el seguimiento de contactos y la prevención de la propagación del 2019-nCoV, así como para proporcionar a la OMS todos los datos pertinentes".
4 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público".
Manifestó que las decisiones adoptadas a través de las resoluciones núms. 380, 385 y 470 de 2020 se expidieron con fundamento en la urgencia de preservar la salud y la vida; evitar el contacto y la propagación de la covid-19; garantizar el abastecimiento y disposición de alimentos de primera necesidad y servicios; y desarrollar las actividades que por su misma naturaleza no deben interrumpirse so pena de afectar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia de los habitantes.
Afirmó que no era cierto que el decreto demandado prohibiera "[...] el ejercicio de derechos con la creación de normas infractoras sancionables por el Código de Policía (Convivencia)" y con ello se dispuso que "las medidas de confinamiento connaturales al aislamiento social obligatorio en la República de Colombia [...]", toda vez que conforme con lo previsto en el artículo 189, numeral 4, de la Constitución Política, le corresponde conservar el orden público en todo el territorio nacional, para lo cual limitó la circulación en el territorio nacional, en el marco de las medidas de confinamiento connaturales al aislamiento social obligatorio en la República de Colombia.
Adujo que el Decreto 420 de 2020 se expidió en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 189, numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política y 199 de la Ley 1801 de 2016, que le permitían limitar la circulación de las personas para asegurar la vida, salud y el orden público de todos los habitantes del territorio sin distinción alguna.
Expuso que el decreto demandado fue expedido para atender la recomendación del Comité de Emergencia del Reglamento Sanitario Internacional de la Organización Mundial de la Salud, celebrada el 22 de enero de 2020.
Explicó que se restringió el derecho a la libertad de locomoción, de forma justificada pues con las medidas impuestas se protegían los derechos a la salud y la vida de la comunidad las cuales eran razonables y garantizaban el núcleo fundamental del derecho afectado.
Puso de presente que era un hecho notorio que las medidas de aislamiento y distanciamiento social eran las principales herramientas para enfrentar el covid-19 por recomendación de los diferentes organismos tanto nacionales como internacionales, debido a la
inexistencia de un fármaco para tratar o curar el padecimiento al momento de la expedición del acto demandado.
Señaló que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, se pronunció sobre la naturaleza de los decretos que ordenan el aislamiento preventivo obligatorio y sostuvo que no son objeto de control de constitucionalidad por dicha corporación, habida cuenta que dichos actos administrativos no tienen la naturaleza jurídica de decretos legislativos, porque no son expedidos con fundamento en los artículos 212 y 215 de la Constitución Política.
Afirmó que dicha posición también fue sostenida por la Sala Tercera Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de proveído de 24 de junio de 2020, circunstancia de la cual se desprendía que el acto demandado no debía expedirse con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política.
El Ministerio de Salud y Protección Social5 precisó que para entender las medidas adoptadas en el decreto acusado debía tenerse en cuenta la covid-19 corresponde a un virus cuya transmisión se da por vía aérea, con una tasa de contagio de 1,4 a 2,56, que al momento
5 Cfr. índice 21 del expediente digital.
6 Significa que cada contagiado puede infectar entre 2 y 3 personas en promedio.
de la expedición del acto demandado representaba una peligrosidad para los habitantes del territorio nacional debido a la facilidad de contagio, la falta de tratamiento específico, el estado clínico del paciente, la inexistencia de vacuna para prevenirlo y que su sintomatología podía desarrollarse con diferentes niveles de severidad, desde la ausencia de síntomas, la aparición leve de síntomas gripales (tos, fiebre, secreciones nasales y malestar general), o dificultad para respirar hasta requerir atención intrahospitalaria.
Afirmó que el decreto demandado fue expedido en ejercicio de las facultades del presidente de la República establecidas en los artículos 189, numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política; y 199 de la Ley 1801 de 2016, con la finalidad de prevenir y controlar la propagación del virus en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Expuso que, de conformidad con las disposiciones señaladas anteriormente, el presidente de la República tiene las funciones de conservar el orden público en el territorio nacional y restaurarlo cuando sea turbado, para lo cual en su calidad de autoridad de policía puede tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana e
impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia.
Explicó que el derecho a la libre circulación previsto en el artículo 24 de la Constitución Política no es absoluto, por lo que el presidente en ejercicio de la función de policía puede restringirlo, toda vez que se encuentra autorizado para ello en virtud de lo establecido por la Ley 1801 de 2016.
Manifestó que el fin del decreto demandado es salvaguardar la convivencia y la salud de los colombianos, siendo las medidas allí adoptadas: i) legales conforme con lo establecido en la Ley 1801 de 2016; ii) necesarias toda vez que no existen medidas farmacológicas como el acceso de la vacuna al 100% de la población o los medicamentos antivirales que permitan combatir con efectividad la covid-19, ni tratamiento alguno; iii) proporcionales porque buscan salvaguardar bienes jurídicos como la salud y la vida; iv) racionales por encontrarse fundadas en criterios científicos y pruebas realizadas a nivel mundial; v) temporales debido a que su duración está limitada en el tiempo y vi) cumplen con el criterio de finalidad en tanto que buscan la protección de la salud pública como fin esencial del Estado.
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo afirmó que la parte actora no tuvo cuenta que el decreto demandado fue expedido debido a la información de contagios y muertes presentados en otros países que advertían la complejidad y letalidad de la covid-19 y a la llegada de la enfermedad al país, por lo que resultaba necesario adoptar medidas con el propósito de prevenir, mitigar y contener la pandemia.
Indicó que el Decreto 420 de 2020 fue expedido con fundamento en los artículos 2°, 44, 45, 49, 95, 189, numeral 4, 296, 303 y 315 de la Constitución Política; la Ley 1751 de 2015, los artículos 198 de la Ley 1801 de 2016; 29 de la Ley 1551 de 2012; y en el Decreto 418 de 18 de marzo de 2020.
Manifestó que la parte actora confundió los conceptos de estado de emergencia económica, social y ecológica previsto en el artículo 215 de la Constitución Política con las facultades ordinarias de policía en cabeza del presidente de la República establecidas en la Ley 1801 de 2016.
Sostuvo que las medidas adoptadas a través del decreto demandado pretendían asegurar la vida, salud y todos los componentes que
conforman el orden público de todos los habitantes del territorio nacional tales como la seguridad, la tranquilidad, la sanidad y el medio ambiente, para mantener la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales al amparo de la dignidad humana; las cuales se materializan a través de la impartición de instrucciones a los alcaldes y gobernadores respecto de la restricción de la circulación de personas, evitar aglomeraciones y el aislamiento por ser las más idóneas para para la prevención y mitigación del contagio de la covid-19.
Expuso que al presidente de la República como máxima autoridad de policía le corresponde mantener el orden público y preservar y proteger la convivencia, por lo que no era necesario acudir a las disposiciones que regulan el estado de excepción para poder adoptar medidas propias de sus facultades ordinarias de policía.
Adujo que el derecho a la libre circulación previsto en el artículo 24 de la Constitución Política no era absoluta y podía ser limitado con ocasión del poder de policía ejercido por el congreso de la república y la función de policía del presidente de la República.
Señaló que las medidas adoptadas en el decreto demandado no son arbitrarias habida cuenta que cumplen con los criterios de legalidad,
necesidad, racionalidad, proporcionalidad, temporalidad y finalidad, conforme con lo expuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Concluyó que el Decreto 420 de 2020 fue expedido por el funcionario competente para ello, toda vez que el presidente de la República, en su calidad de autoridad administrativa de policía, está facultado para impartir medidas que permitan garantizar el orden público en el territorio Nacional aun cuando las mismas impliquen restringir el derecho a la libertad de locomoción para salvaguardar la salud y vida de sus habitantes, sin que sea necesario sustentar el acto demandado en un estado excepción, pues las funciones de policía ordinarias le permitían expedir el acto demandado.
El Ministerio de Defensa Nacional contestó la demanda de forma extemporánea7 y los ministerios del interior, de transporte y de educación nacional guardaron silencio.
II.4. Audiencia inicial. El Despacho Sustanciador, mediante proveído de 8 de abril de 20228, dio aplicación a lo previsto en el artículo 182A de
7 Conforme con lo señalado en el informe secretarial de 31 de mayo de 2021, visible en el índice 28 del expediente digital.
8 Visible en el índice núm. 54 del expediente digital.
la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 29 de enero de 2021, por lo que prescindió de realizar la audiencia inicial establecida en el artículo 180 del CPACA, fijó el litigio9 y resolvió sobre las pruebas aportadas por las partes.
Posteriormente, en auto de 1o. de julio de 202210 corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que presentaran sus alegatos de conclusión.
II.5. Alegatos de conclusión
II.5.1- El presidente de la República11 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
Insistió en que dentro del proceso de la referencia no se está estudiando la legalidad de las resoluciones núms. 380, 385 y 470 de 2020 y que dichas medidas fueron adoptadas en respuesta a las declaraciones de la OMS sobre la covid-19, previo a que fuera declarada como una pandemia, con la finalidad de preservar la salud,
9 El litigio se fijó en los siguientes términos:
"[...] de acuerdo con la demanda y la contestación de la misma, consiste en determinar sí el Decreto núm. 420 de 2020, expedido por el GOBIERNO NACIONAL, desconoció o no los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 13, 16, 19, 24, 25, 37, 38, 78, 84, 93, 94, 121, 122, 125, 150 - numerales 1 y 21-, 153, 157, 189 -numeral 11,
209, 212, 213, 214, 215, 237, 241, 333 y 334 de la Constitución Política, y si fue expedido con violación de las normas superiores en las que debía fundarse, conforme a lo expuesto por el actor a folios 8 a 19 del expediente físico y a lo respondido por la parte demandada en el expediente digital. [...]".
10 Visible en el índice núm. 71 del expediente digital.
11 Visible en el índice núm. 82 del expediente digital.
vida, evitar el contacto y la propagación del virus garantizando el abastecimiento y disposición de alimentos de primera necesidad y servicios que no debían interrumpirse so pena de afectar los derechos a la vida, salud y la supervivencia de los habitantes del territorio nacional.
Indicó que contrario a lo afirmado por el actor el decreto demandado no creaba normas infracciones sancionables por el código de policía, sino que correspondían a medidas de confinamiento establecidas con miras a conservar el orden público en el territorio nacional, conforme con lo establecido en el artículo 189 de la Constitución Política.
Insistió en que el Decreto 420 de 2020 fue expedido en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 189, numeral 4, 303 y 315, de la Constitución Política; y 199 de la Ley 1801 de 2016, las cuales le permiten restringir la libre circulación con miras garantizar los componentes propios del orden público como la protección de los derechos a la vida, la salud, la seguridad, la tranquilidad, la sanidad y el medio ambiente.
Reiteró que las medidas adoptadas fueron implementadas por ser necesarias e imprescindibles por ser las más efectivas para contener la
pandemia, teniendo en cuenta que al momento de expedición del acto no existía tratamiento farmacológico o vacuna implementada contra el virus.
Recordó que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado en su jurisprudencia sostuvieron que los decretos que ordenan el aislamiento preventivo obligatorio no son objeto de control de constitucionalidad ni de control inmediato de legalidad, sino que su control debía realizarse a través de los medios de control previstos en el CPACA.
II.5.2- El Ministerio de Salud y Protección Social12 reiteró que el Decreto 420 de 2020 fue expedido por el funcionario competente para ello, esto es, el presidente de la República, en ejercicio de la facultad de preservar el orden público prevista en el artículo 189, numeral 4, de la Constitución Política, con fundamento en los estudios realizados por expertos en el seguimiento de la covid-19, sus formas de propagación y virulencia compartiendo información sobre el mismo para salvaguardar la vida y la salud de los ciudadanos.
12 Visible en el índice núm. 77 del expediente digital.
Señaló que la parte actora confundió las funciones de policía del presidente de la República previstas en el artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 1801 de 2016, las cuales prevén la posibilidad de restringir el derecho de locomoción sin que sea necesario acudir a la figura del estado de excepción para tal efecto.
Afirmó que el Decreto 420 de 2020 fue debidamente publicado en el diario oficial 51260 de 18 de marzo de 2020, circunstancia de la cual se desprende que su expedición no fue irregular.
Manifestó que el Decreto demandado fue debidamente motivado, toda vez que no fue fundamentado en razones engañosas, fingidas o simuladas, sino que por el contrario buscaba impartir instrucciones que debían ser tenidas en cuenta por los alcaldes y gobernadores como autoridades de policía en el marco de la emergencia sanitaria generada por la covid-19, en lo que tiene que ver, entre otras, con la restricción de horarios y el expendio de bebidas alcohólicas y demás medidas encaminadas a controlar los contagios que se presentaban en el territorio nacional.
Explicó que tampoco se acreditó que el acto demandado fuera expedido con desviación de poder, debido a que cumplió con los propósitos para los cuales fue expedido.
Reiteró que las medidas establecidas en el decreto demandado eran razonables y no trasgredían derechos fundamentales, por cuanto fueron dictadas en el marco de una emergencia sanitaria, como medida de contención del virus, en ejercicio de la función de policía y con miras a garantizar la convivencia en todo el territorio nacional.
Finalmente resaltó que la restricción de la movilidad en ciertos horarios y la suspensión de actividades que implicaran aglomeraciones eran necesarias y urgentes ante la rápida propagación de la covid-19, por lo que las instrucciones impartidas a gobernadores y alcaldes tenían como finalidad también proteger el derecho a la vida de los habitantes del territorio nacional.
II.5.3- El Ministerio del Interior13 afirmó que el Decreto 420 de 2020 no correspondía a una actuación caprichosa, toda vez que obedecía a una acción estatal en respuesta a la declaración de la OMS
13 Visible en el índice núm. 83 del expediente digital.
sobre la necesidad de prepararse para atender la pandemia originada por la covid-19.
Adujo que de la revisión del decreto demandado se desprendía que no trasgredía derecho fundamental alguno, habida cuenta que las instrucciones allí impartidas tenían como finalidad establecer horarios y condiciones para que los habitantes del territorio nacional disfruten sus derechos previniendo y reduciendo los riesgos de contagio por la covid-19.
Manifestó que el acto demandado fue expedido en ejercicio de las facultades ordinarias del presidente de la República previstas en el artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 1801 de 2016 tales como la de garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes, de acuerdo a la Constitución y la ley; tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana; e impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia.
Indicó que las medidas contenidas en el Decreto 420 de 2020 fueron justificadas, razonables, objetivas, temporales y proporcionales frente
a la finalidad pretendida, toda vez que se encontraban limitadas temporalmente y se establecía un listado de actividades exentas del aislamiento preventivo obligatorio.
Sostuvo que la orden de confinamiento fue razonable teniendo en cuenta las cifras proporcionadas por las autoridades sanitarias que ponían en evidencia el rápido contagio masivo y el aumento de fallecidos por la covid-19, lo cual representaba el grave impacto que estaba generando la enfermedad en la salubridad de los colombianos y en el orden público.
Explicó que, si bien las medidas impartidas en el decreto demandado impactan en el derecho de locomoción de los habitantes del territorio nacional, la realidad es que, en los casos en que se afecta el interés público dicho derecho puede ser limitado, conforme con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia T-483 de 1999.
II.5.4- El Ministerio de Educación Nacional14 sostuvo que el Decreto 420 de 2020 fue expedido con fundamento en las facultades ordinarias establecidas en los artículos 189, 303 y 315 de la Constitución Política; y 199 de la Ley 1801 de 2016 y con base en lo
14 Visible en el índice núm. 80 del expediente digital.
expuesto en la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual se declaró en todo el territorio nacional la emergencia sanitaria por la covid–19.
Puso de presente que el Decreto demandado fue derogado expresamente por el artículo 8° del Decreto 457 de 2020, circunstancia por la que debían denegarse las pretensiones de la demanda por sustracción de materia.
Indicó que el Decreto 420 de 2020 fue expedido conforme a los parámetros establecidos en la constitución política y la ley.
Sostuvo que las medidas adoptadas con ocasión de la pandemia se concibieron con el ánimo de conjurar los efectos de la enfermedad en la población de estudiantes, por lo que la restricción del derecho de locomoción no fue una medida caprichosa sino una encaminada a atender los lineamientos establecidos para hacer frente a la pandemia por la covid–19.
II.5.5- El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo15 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y
15 Visible en el índice núm. 79 del expediente digital.
manifestó respaldar aquellos expuestos por los ministerios de salud y protección social y del interior.
II.5.6- El actor y los ministerios de defensa nacional y de
transporte guardaron silencio.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y teniendo en cuenta lo ordenado en el artículo 149 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, modificado por el artículo 1° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
El acto acusado
En el caso en concreto, el señor José Andrés Rojas Villa solicitó la nulidad del siguiente acto administrativo:
"[...] DECRETO 420 DE 2020
(Marzo 18)
Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de COVID-19
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, en concordancia con el Decreto 418 de 2020, [...]
En mérito de lo expuesto,
DECRETA
ARTÍCULO 1. Objeto. El presente decreto establece instrucciones que deben ser tenidas en cuenta por los alcaldes y gobernadores en el ejercicio de sus funciones en materia de orden público en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, al decretar medidas sobre el particular.
ARTÍCULO 2. Prohibición de consumo de bebidas embriagantes y reuniones y aglomeraciones. Ordenar a los alcaldes y gobernadores que en el marco de sus competencias constitucionales y legales:
Prohíban el consumo de bebidas embriagantes en espacios abiertos y establecimientos de comercio, a partir de las seis de la tarde (6:00 p.m.) del día jueves 19 de marzo de 2020, hasta las 6:00 a.m. del día sábado 30 de mayo de 2020. No queda prohibido el expendio de bebidas embriagantes.
Prohíban las reuniones y aglomeraciones de más de cincuenta
(50) personas, a partir de las seis de la tarde (6:00 p.m.) del día jueves 19 de marzo de 2020, hasta el día sábado 30 de mayo de 2020.
ARTÍCULO 3. Toque de queda de niños, niñas y adolescentes. Los alcaldes podrán, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, ordenar el toque de queda de niños, niñas y adolescentes, a partir de la expedición del presente decreto y hasta el 20 de abril de 2020.
ARTÍCULO 4. Otras instrucciones en materia de orden público. Las medidas de orden público proferidas por los alcaldes y gobernadores que restrinjan el derecho de circulación, tales
como, toque de queda, simulacros, en ningún caso podrán contemplar las siguientes restricciones, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
Impedir el servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera (intermunicipal), carga y modalidad especial, toda vez que estas modalidades son autorizadas por autoridades del orden nacional y corresponden a la prestación de un servicio público esencial.
Establecer restricciones de tránsito en las vías del orden nacional ya que dicha infraestructura no está dentro de su jurisdicción ni competencia.
En el evento de suspender las actividades en establecimientos y locales comerciales, dicha suspensión no podrá comprender establecimientos y locales comercial de minoristas de alimentación, de bebidas, de productos y bienes de primera necesidad, de productos farmacéuticos, de productos médicos, ópticas, de productos ortopédicos, de productos de aseo e higiene, y de alimentos y medicinas para mascotas.
En el evento del cierre al público de establecimientos y locales comerciales gastronómicos, dicho cierre no podrá extenderse a la oferta de sus productos mediante plataformas de comercio electrónico y/o por entrega a domicilio, ni a los restaurantes ubicados dentro de las instalaciones hoteleras, los cuales solo podrán prestar el servicio a sus huéspedes.
Limitar, restringir o impedir el funcionamiento de la infraestructura crítica y estratégica para la Nación, los departamentos, distritos y municipios.
Restringir el funcionamiento y operación de los centros de llamadas, de los centros de contactos, de los centros de soporte técnico que presten servicios en el territorio nacional y de las plataformas de comercio electrónico.
La prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada.
Suspender los servicios técnicos y de soporte de los servicios públicos esenciales y de telecomunicaciones.
ARTÍCULO 5. Inobservancia de las medidas. Los gobernadores y alcaldes que omitan el cumplimiento de lo dispuesto en este decreto, serán sujetos a las sanciones a que haya lugar.
ARTÍCULO 6.- Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias [...]".
IV.3. Problema jurídico
El asunto a dilucidar se centra en establecer la legalidad del del Decreto núm. 420 de 18 de marzo de 2020, "Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia COVID-19", expedido por el GOBIERNO NACIONAL.
A juicio del demandante, el acto administrativo controvertido vulnera los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 13, 16, 19, 24, 25, 37, 38, 78, 84,
93, 94, 121, 122, 125, 150 -numerales 1 y 21-, 153, 157, 189 -
numeral 11-, 209, 212, 213, 214, 215, 237, 241, 333 y 334 de la
Constitución Política y fue expedido con violación de las normas superiores en las que debía fundarse.
Para sustentar lo anterior, en la demanda se argumenta que el Decreto demandado se expidió con la finalidad de validar las decisiones adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las resoluciones núms. 380, 385 y 470 de 2020; y fue expedido sin competencia, toda vez que las medidas allí impartidas debieron
adoptarse a través de un decreto legislativo o un decreto reglamentario de este adoptado en el marco del estado de excepción decretado mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020, por cuanto creó conductas sancionables y determinó la cesación de actividades licitas relacionadas con los derechos a la libre circulación, la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad.
Por su parte, el presidente de la República y los ministerios de salud y protección social, de comercio, industria y turismo, del interior y de educación nacional, sostienen que deben denegarse las pretensiones de la demanda, por cuanto el objeto del presente proceso no es estudiar la legalidad de las resoluciones núms. 380, 385 y 470 de 2020; las medidas adoptadas en el acto demandado se expidieron en ejercicio de las facultades de policía previstas en el artículo 189 de la Constitución Política; fueron justificadas, razonables, objetivas, temporales y proporcionales frente a la finalidad pretendida; y no crearon conductas sancionable nuevas en el marco del aislamiento preventivo obligatorio.
IV.5. Análisis del caso concreto.
En el presente caso, la parte actora estima que debe declararse la nulidad del Decreto núm. 420 de 18 de marzo de 2020 por cuanto, a
su juicio, el decreto demandado fue expedido con la finalidad de validar las decisiones adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las resoluciones núms. 380, 385 y 470 de 2020; no podía ser expedido en ejercicio de las facultades ordinarias de policía del presidente de la República previstas en la Constitución y la Ley sino a través de una norma expedida en el marco del estado de excepción declarado a través del Decreto Legislativo 417 de 2020 y por cuanto solo una norma de rango legal podía crear conductas sancionables en el marco del derecho de policía relacionadas con el aislamiento preventivo obligatorio.
Teniendo en cuenta lo anterior, sea lo primero precisar que el argumento expuesto por la parte actora consistente en que el decreto demandado tiene como finalidad validar las decisiones adoptadas por por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante las resoluciones núms. 380, 385 y 470 de 2020, no tiene como finalidad controvertir la legalidad del Decreto núm. 420 de 18 de marzo de 2020 con fundamento en alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, por lo que no hay lugar a adoptar decisión alguna frente a dicho cargo.
Ahora, si lo que la parte actora pretende es cuestionar la legalidad de las resoluciones 380, 385 y 470 de 2020, la Sala advierte que para ello cuenta con la posibilidad de incoar el medio de control correspondiente, toda vez que en la presente demanda no formuló dicha pretensión y tampoco formuló el correspondiente concepto de violación que permitiera hacer un estudio sobre su legalidad.
Precisado lo anterior y para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto administrativo objeto del presente medio de control, es relevante señalar que el Director de la OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-1916, llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: "[...] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia [...]".
Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria
16 https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media- briefing-on-covid-19 11-march-2020
en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la covid-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró17 el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia18.
Posteriormente, la parte demandada expidió el Decreto núm. 420 de
18 de marzo de 2020, acto administrativo aquí acusado, con la finalidad de impartir instrucciones a los gobernadores y alcaldes para el mantenimiento del orden público en el marco de la emergencia sanitaria declarada por la covid-19 relacionadas con la prohibición del consumo de bebidas alcohólicas, la limitación de las reuniones y aglomeraciones, la posibilidad de imponer el toque de queda para niños y adolescentes y de exponer las limitaciones a las medidas que estos impusieran con la finalidad de limitar el derecho de circulación de los habitantes del territorio de su jurisdicción.
17 Según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020.
18 La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: "[...] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. [...]"
Dichas instrucciones fueron impartidas con fundamento en las facultades previstas en los artículos 189, numeral 4, de la Constitución Política y 199 de la Ley 1801 de 2016 que establecen que compete al Presidente de la República, en calidad de autoridad de policía, conservar el orden público en el territorio nacional y restablecerlo cuando sea turbado, para lo cual le corresponde dirigir y coordinar a las autoridades de Policía y la asistencia de la fuerza pública para garantizar la convivencia en todo el territorio nacional; ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes, de acuerdo a la Constitución y la ley; tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional, en el marco de la Constitución y la Ley e impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia.
Asimismo, el acto demandado se fundamentó en los artículos 303 y 315 de la Constitución Política que prevén que los gobernadores son agentes del presidente de la república para el mantenimiento del orden público y que a los alcaldes les corresponde conservar el orden público en el municipio de su jurisdicción de conformidad con la Ley y las órdenes que reciba del presidente de la República.
Adicional a lo anterior, la entidad demandada fundamentó la decisión impartir instrucciones a los gobernadores y alcaldes del país para restablecer el orden público con ocasión de la pandemia de la covid-19, así:
"[...] Que de conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política, las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Que los artículos 44 y 45 superiores consagran que son derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, y el Estado tiene la obligación de asistir y protegerlos para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos.
Que de conformidad con lo establecido en los artículos 49 y 95 de la Constitución Política, toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad, y obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.
Que de conformidad con el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política corresponde al presidente de la República conservar el orden público en todo el territorio nacional.
Que mediante sentencia C-128 de 2018 la Corte Constitucional ha definido el concepto de orden público como el: "Conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos, debe completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana."
Que de conformidad con el artículo 296 de la Constitución Política, para la conservación del orden público o para su restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores; los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes.
Que de conformidad con el artículo 303 de la Constitución Política el gobernador será agente del presiente de la República para el mantenimiento de orden público.
Que el artículo 315 de la Constitución Política señala como atribución de los alcaldes, conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciban del Presidente de la República.
Que de conformidad con el Decreto No 418 de 18 de marzo de 2020, la dirección del orden público estará a cargo del Presidente de la República.
Que de conformidad con la Ley Estatutaria 1751 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud, el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud.
Que de conformidad con el artículo 198 de la Ley 1801 de 2016 son autoridades de policía, entre otros, el presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes distritales o municipales.
Que de conformidad con el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, es atribución del Presidente de la República : (i) ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes , de acuerdo a la Constitución y la ley; (ii) tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana; e (iii) impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia .
Que el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 señala que los alcaldes ejercerán las funciones que les asignan la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán, entre otras, las
siguientes funciones: (i) conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador; y
(ii) restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes.
Que la Organización Mundial de la Salud - OMS-, declaró el 11 de marzo del presente año, pandemia por el COVID-19, esencialmente por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a tomar las acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas con el fin de redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Que mediante Circular 20 del 16 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, se determinó ajustar el calendario académico de Educación Preescolar, Básica y Media para retomar las actividades educativas a partir del 20 de abril de 2020.
Que con el propósito de garantizar el acceso y abastecimiento de la población a bienes y servicios de primera necesidad se debe garantizar la disponibilidad y suficiencia de aquellos que por su misma naturaleza no deben interrumpirse pues afectarían la salud y supervivencia de los ciudadanos.
Que dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación del coronavirus COVID-19, garantizar el abastecimiento y disposición de alimentos y de otros artículos de primera necesidad que garanticen el ejercicio de derechos fundamentales, se hace necesario señalar las siguientes instrucciones a los alcaldes y gobernadores [...]".
Ahora de la revisión de la parte motiva del decreto demandado se desprende que en este se invocaron las siguientes funciones de los
municipios para mantener y restablecer el orden público previstas en el artículo 29 de la ley 1551 de 2012:
"[...] ARTÍCULO 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:
[...]
En relación con el orden público:
Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como:
Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos;
Decretar el toque de queda;
Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes;
Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitución y la ley;
Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9o del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen [...]".
Igualmente, de la lectura de la Ley 1801 de 2016 se observa que su artículo 202 faculta a los gobernadores y los alcaldes para ejercer poder
extraordinario de policía en los casos en que se presentan situaciones de emergencia para adoptar las siguientes medidas:
"ARTÍCULO 202. Competencia extraordinaria de Policía de los gobernadores y los alcaldes, ante situaciones de emergencia y calamidad. Ante situaciones extraordinarias que amenacen o afecten gravemente a la población y con el propósito de prevenir el riesgo o mitigar los efectos de desastres, epidemias, calamidades, situaciones de inseguridad y disminuir el impacto de sus posibles consecuencias, estas autoridades en su respectivo territorio, podrán ordenar las siguientes medidas, con el único fin de proteger y auxiliar a las personas y evitar perjuicios mayores:
- Ordenar el inmediato derribo, desocupación o sellamiento de inmuebles, sin perjuicio del consentimiento del propietario o tenedor.
- Ordenar la clausura o desocupación de escuelas, colegios o instituciones educativas públicas o privadas, de cualquier nivel o modalidad educativa, garantizando la entidad territorial un lugar en el cual se pueden ubicar los niños, niñas y adolescentes y directivos docentes con el propósito de no afectar la prestación del servicio educativo.
- Ordenar la construcción de obras o la realización de tareas indispensables para impedir, disminuir o mitigar los daños ocasionados o que puedan ocasionarse.
- Ordenar la suspensión de reuniones, aglomeraciones, actividades económicas, sociales, cívicas, religiosas o políticas, entre otras, sean estas públicas o privadas.
- Ordenar medidas restrictivas de la movilidad de medios de transporte o personas, en la zona afectada o de influencia, incluidas las de tránsito por predios privados.
- Decretar el toque de queda cuando las circunstancias así lo exijan.
- Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas alcohólicas.
- Organizar el aprovisionamiento y distribución de alimentos, medicamentos y otros bienes, y la prestación de los servicios médicos, clínicos y hospitalarios.
- Reorganizar la prestación de los servicios públicos.
- Presentar, ante el concejo distrital o municipal, proyectos de acuerdo en que se definan los comportamientos particulares de la jurisdicción, que no hayan sido regulados por las leyes u ordenanzas, con la aplicación de las medidas correctivas y el procedimiento establecidos en la legislación nacional.
- Coordinar con las autoridades del nivel nacional la aplicación y financiación de las medidas adoptadas, y el establecimiento de los puestos de mando unificado.
- Las demás medidas que consideren necesarias para superar los efectos de la situación de emergencia, calamidad, situaciones extraordinarias de inseguridad y prevenir una situación aún más compleja [...]".
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que contrario a lo afirmado por la parte actora, el gobierno nacional sí era competente para expedir el Decreto demandado sin necesidad de acudir a la figura del decreto legislativo, regulada por el artículo 215 de la Constitución Política.
En efecto, el presidente de la República, en su calidad de autoridad de policía a nivel nacional, tiene la facultad expresa de mantener y de restablecer el orden público cuando es turbado para lo cual puede impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia, conforme con lo previsto en los artículos 189, numeral 4 de la Constitución Política y 199 numeral 4, de la Ley 1801 de 2016.
Al respecto debe recordarse que la Corte Constitucional en sentencia C- 473 de 2020, definió el orden público como "[...] un asunto de interés general que se define como la reunión de los valores necesarios para que sean posibles la convivencia social y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana: la seguridad
pública, la tranquilidad pública y la sanidad medioambiental19, concepto más amplio y exigente que el de salubridad, ya que involucra el concepto de desarrollo ambientalmente sostenible20".21 [...]".
Asimismo, el artículo 6° de la Ley 1801 de 2016, estableció dentro de las categorías de convivencia la seguridad, tranquilidad, el ambiente y la salud pública, esta última bajo el entendido que su alcance correspondía a "la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las condiciones de bienestar y calidad de vida".
En el caso concreto, la Sala advierte que al presentarse la situación de emergencia sanitaria con ocasión de la pandemia generada por la covid- 19, el presidente de la República podía impartir instrucciones a los gobernadores y alcaldes del país con la finalidad de conservar el orden público en materia de salubridad, a través de la prevención y mitigación de la propagación del virus, toda vez que dichas autoridades actúan como
19 "(...) el orden público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana": Corte Constitucional, sentencia C-225/17
20 Esto quiere decir que la importancia constitucional del medio ambiente sano, elemento necesario para la convivencia social, tal como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de 2016, implica reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido como "el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos", debe completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad": Corte Constitucional, sentencia C-225/17.
21 Corte Constitucional. Sentencia C-204 de 2019 (MP.Alejandro Linares Cantillo).
sus agentes a nivel territorial en materia de orden público en los términos de los artículos 303 y 315 de la Constitución Política.
Ahora, de la revisión del acto demandado y del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, se advierte que los alcaldes tienen dentro de sus funciones ordinarias como autoridades de policía para restablecer el orden público en el territorio de su jurisdicción, aquellas relacionadas con las instrucciones impartidas por el presidente de la república tales como la de decretar el toque de queda y restringir el consumo de bebidas embriagantes.
Misma circunstancia se presenta respecto de los gobernadores, pues el artículo 202 de la Ley 1801 de 2016 los habilita para que en el caso de se presenten situaciones extraordinarias que amenacen o afecten gravemente a la población y con el propósito de prevenir el riesgo o mitigar los efectos de epidemias tales como la generada por la covid-19 puedan adoptar medidas tales como la suspensión de reuniones, aglomeraciones, actividades económicas, sociales, cívicas, religiosas o políticas, entre otras, sean estas públicas o privadas, el toque de queda y restringir el consumo de bebidas embriagantes.
Por lo anterior, la Sala considera que para expedir el decreto demandado no era necesario acudir a las facultades extraordinarias previstas para los estados de excepción regulados por el artículo 215 de la Constitución Política, pues tanto la Constitución Política como las leyes 1551 de 2012 y 1801 de 2016 ya preveían la posibilidad de impartir dichas instrucciones y ejecutar las medidas ordenadas en el Decreto 420 de 2020 con miras a mantener el orden público en el territorio nacional.
Asimismo, se advierte que el decreto demandado tampoco creó conductas nuevas que fueran susceptibles de ser reguladas previamente por una norma con rango de ley, pues, como ya se dijo, estas corresponden a medidas de policía que tanto la Ley 1551 de 2012 como la Ley 1801 de 2016 autorizan a las autoridades de policía competentes a adoptar con miras a conservar el orden público.
Así las cosas, la Sala denegará las pretensiones de la demanda.
Por último, en cuanto a las costas, atendiendo al resultado del proceso, la clase de acción que se promovió, la Sala considera, de conformidad con lo previsto en el artículo 18822 del CPACA, que no hay lugar a
22 "[...] ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [...]"
condenar en costas, por cuanto la naturaleza de la acción exime de esta fijación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, conforme con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas
TERCERO: En firme esta providencia archivar el expediente, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 diciembre de 2025.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA
Presidenta
CARLOSFERNANDOMANTILLANAVARRO GERMÁNEDUARDOOSORIOCIFUENTES
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
