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Radicado: 11001 03 24 000 2016 00511 00
Demandante: ORLANDO HERRÁN VARGAS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Bogotá, D.C, veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: NULIDAD
Radicación: 11001 03 24 000 2016 00511 00
Actor: ORLANDO HERRÁN VARGAS
Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DE TRANSPORTE
Tesis: No son nulas, por falta de competencia, las disposiciones compiladas en el Decreto Único Reglamentario del sector transporte que regulan diferentes aspectos del servicio público de transporte terrestre automotor especial.
No son nulas, por infracción de norma superior, las disposiciones compiladas en el Decreto Único Reglamentario del sector transporte que regulan diferentes aspectos del servicio público de transporte terrestre automotor especial.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir la demanda de la referencia instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por el ciudadano Orlando Herrán Vargas en contra de los artículos 2.2.1.6.4., 2.2.1.6.2.2., 2.2.1.6.3.2., 2.2.1.6.3.6., 2.2.1.6.4.2.,
| 2.2.1.6.4.4., | 2.2.1.6.5.1., | 2.2.1.6.7.1., | 2.2.1.6.9.2., | 2.2.1.6.9.5., | 2.2.1.6.9.3., |
| 2.2.1.6.7.3., | 2.2.1.6.4.1., | 2.2.1.6.7.4., | 2.2.1.6.8.1., | 2.2.1.6.8.4., | 2.2.1.6.8.5., |
2.2.1.6.8.8., 2.2.1.6.11.2., 2.2.1.6.11.3., y 2.2.1.6.1.4.5. del Capítulo VI del Decreto
1079 de 2015, "por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte", expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte.
LA DEMANDA
Pretensiones
Figuran como pretensiones las siguientes:
"Con fundamento en los hechos, consideraciones y fundamentos expuestos, solicito respetuosamente, declarar la nulidad de los artículos 2.2.1.6.4. – 2.2.1.6.2.2. – 2.2.1.6.3.2. – 2.2.1.6.3.6. – 2.2.1.6.4.2. – 2.2.1.6.4.4.
2.2.1.6.5.1. – 2.2.1.6.7.1. – 2.2.1.6.9.2. – 2.2.1.6.9.5. – 2.2.1.6.9.3. –
2.2.1.6.7.3. – 2.2.1.6.4.2. – 2.2.1.6.4.1. – 2.2.1.6.7.4. – 2.2.1.6.8.1. –
2.2.1.6.8.4. – 2.2.1.6.8.5. – 2.2.1.6.8.8. – 2.2.1.6.11.2. – 2.2.1.6.11.3. y
2.2.1.6.1.4.5. DEL CAPITULO VI DEL DECRETO 1079/2015, en el cual se
recopila el contenido del Decreto 348/2015."1.
1 El expediente se encuentra digitalizado en el índice 48 del Sistema de Gestión Judicial Samai. Se realiza la transcripción con los probables errores de forma de la redacción original.
El acto demandado
"DECRETO 1079 DE 2015
(mayo 26)
D.O. 49.523, mayo 26 de 2015
"por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte"
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que la producción normativa ocupa un espacio central en la implementación de políticas públicas, siendo el medio a través del cual se estructuran los instrumentos jurídicos que materializan en gran parte las decisiones del Estado.
Que la racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico es una de las principales herramientas para asegurar la eficiencia económica y social del sistema legal y para afianzar la seguridad jurídica.
Que constituye una política pública gubernamental la simplificación y compilación orgánica del sistema nacional regulatorio.
Que la facultad reglamentaria incluye la posibilidad de compilar normas de la misma naturaleza.
Que por tratarse de un decreto compilatorio de normas reglamentarias preexistentes, las mismas no requieren de consulta previa alguna, dado que las normas fuente cumplieron al momento de su expedición con las regulaciones vigentes sobre la materia.
Que la tarea de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario implica, en algunos casos, la simple actualización de la normativa compilada, para que se ajuste a la realidad institucional y a la normativa vigente, lo cual conlleva, en aspectos puntuales, el ejercicio formal de la facultad reglamentaria.
Que en virtud de sus características propias, el contenido material de este Decreto guarda correspondencia con el de los decretos compilados; en consecuencia, no puede predicarse el decaimiento de las resoluciones, las circulares y demás actos administrativos expedidos por distintas autoridades administrativas con fundamento en las facultades derivadas de los decretos compilados.
Que la compilación de que trata el presente decreto se contrae a la normatividad vigente al momento de su expedición, sin perjuicio de los efectos ultractivos de disposiciones derogadas a la fecha, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 153 de 1887.
Que por cuanto este decreto constituye un ejercicio de compilación de reglamentaciones preexistentes, los considerandos de los decretos fuente se entienden incorporados a su texto, aunque no se transcriban, para lo cual en cada artículo se indica el origen del mismo.
Que las normas que integran el Libro 1 de este decreto no tienen naturaleza reglamentaria, como quiera que se limitan a describir la estructura general administrativa del sector.
Que durante el trabajo compilatorio recogido en este decreto, el Gobierno verificó que ninguna norma compilada hubiera sido objeto de declaración de nulidad o de suspensión provisional, acudiendo para ello a la información suministrada por la Relatoría y la Secretaría General del Consejo de Estado.
Que con el objetivo de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario que rigen en el sector y contar con un instrumento jurídico único para el mismo, se hace necesario expedir el presente decreto Único Reglamentario Sectorial.
Por lo anteriormente expuesto,
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.4. Servicio público de transporte terrestre automotor especial. Es aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a un grupo específico de personas que tengan una característica común y homogénea en su origen y destino, como estudiantes, turistas, empleados, personas con discapacidad y/o movilidad reducida, pacientes no crónicos y particulares que requieren de un servicio expreso, siempre que hagan parte de un grupo determinable y de acuerdo con las condiciones y características que se definen en el presente Capítulo.
PARÁGRAFO 1. La prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial se realizará previa la suscripción de un contrato entre la empresa de transporte habilitada para esta modalidad y la persona natural o jurídica contratante que requiera el servicio. El contrato deberá contener, como mínimo, las condiciones, obligaciones y deberes pactados por las partes, de conformidad con las formalidades previstas por el Ministerio de Transporte y lo señalado en el presente Capítulo.
Los contratos suscritos para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial deberán ser reportados a la Superintendencia de Puertos y Transporte y al Sistema de Información que para el efecto establezca el Ministerio de Transporte, con la información y en los términos que este determine.
PARÁGRAFO 2. El transporte especial de pasajeros, en sus diferentes servicios, no podrá contratarse ni prestarse a través de operadores turísticos, salvo en aquellos casos en los que el operador turístico este habilitado como empresa de transporte especial.
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.2.2. Tiempo de uso de los vehículos. El tiempo de uso de los vehículos de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial será de veinte (20) años contados a partir del 31 de diciembre del año modelo del vehículo.
El parque automotor que cumpla el tiempo de uso debe ser sometido a desintegración física total y podrá ser objeto de reposición por uno nuevo de la misma clase o por uno nuevo de diferente clase, evento en el cual se deberán garantizar las equivalencias entre el número de sillas del vehículo desintegrado y el vehículo nuevo a ingresar, de conformidad con lo que para tal efecto disponga el Ministerio de Transporte.
Los vehículos de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, registrados a partir del 14 de marzo de 2017, solo podrán prestar el servicio escolar por dieciséis (16) años, contados a partir del 31 de diciembre del año modelo del vehículo. Vencido el tiempo de uso antes establecido, podrán continuar prestando el servicio en los otros grupos de usuarios de la modalidad tales como turismo, empleados, servicios de salud y grupo específicos de usuarios, hasta alcanzar los veinte (20) años de uso, momento en el cual deberán ser objeto de desintegración física total.
PARÁGRAFO 1. Los vehículos matriculados con anterioridad al 14 de marzo de 2017 podrán continuar prestando el servicio de transporte escolar hasta los veinte (20) años de uso, contados a partir del 31 de diciembre del año modelo del vehículo.
PARÁGRAFO 2. Los vehículos matriculados con anterioridad al 30 de mayo de 2020, fecha en que finalizó la primera vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, como consecuencia de la pandemia ocasionada por el Coronavirus COVID-19, contarán con un tiempo de uso de cuatro (4) años adicional al establecido en el presente artículo. La presente disposición no aplicará para los vehículos que debían ser desintegrados con anterioridad a la declaratoria de la referida emergencia.
La presente disposición también será aplicable a los vehículos que cumplieron el tiempo de uso entre el 12 de marzo de 2020 y la fecha de entrada en vigencia de la presente modificación.
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.3.2. Contratos de Transporte. Para la celebración de los contratos de servicio público de transporte terrestre automotor especial con cada uno de los grupos de usuarios señalados en el presente capítulo, se deben tener en cuenta las siguientes definiciones y condiciones:
Contrato para transporte de estudiantes. Es el que se suscribe entre la entidad territorial, un grupo de padres de familia, el representante legal, rector o director rural del centro educativo o la asociación de padres de familia, o el representante de un grupo de estudiantes universitarios mayores de edad, con una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad , cuyo objeto sea la prestación del servicio de transporte de sus estudiantes entre el lugar de residencia y el establecimiento educativo u otros destinos que se requieran en razón de las actividades programadas por el plantel educativo.
Contrato para transporte empresarial. Es el que se celebra entre el representante legal de una empresa o entidad, para el desplazamiento de sus funcionarios, empleados o contratistas, y una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto es la prestación del servicio de transporte de los funcionarios , empleados o contratistas de la contratante, desde la residencia o
lugar de habitación hasta el lugar en el cual deban realizar la labor, incluyendo traslados a lugares no previstos en los recorridos diarios, de acuerdo con los términos y la remuneración pactada entre las partes.
Contrato para transporte de turistas. Es el suscrito entre el prestador de servicios turísticos con una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto sea el traslado de turistas.
Contrato para un grupo específico de usuarios (transporte de particulares). Es el que celebra el representante de un grupo específico de usuarios con una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto sea la realización de un servicio de transporte expreso para trasladar a todas las personas que hacen parte del grupo desde un origen común hasta un destino común. El traslado puede tener origen y destino en un mismo municipio, siempre y cuando se realice en vehículos de más de nueve (9) pasajeros. Quien suscribe el contrato de transporte paga la totalidad del valor del servicio.
Este tipo de contrato no podrá ser celebrado bajo ninguna circunstancia para el transporte de estudiantes.
Contrato para transporte de usuarios del servicio de salud. Es el suscrito entre una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad y las entidades de salud o las personas naturales o jurídicas que demandan la necesidad de transporte para atender un servicio de salud que por su condición o estado no requieran de una ambulancia de traslado asistencial básico o medicalizado.
PARÁGRAFO 1. Bajo ninguna circunstancia se podrá contratar directamente el servicio de transporte terrestre automotor especial con el propietario, tenedor o conductor de un vehículo.
PARÁGRAFO 2. Las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitadas no podrán celebrar contratos de transporte en esta modalidad, con juntas de acción comunal, administradores o consejos de administración de conjuntos residenciales.".
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.3.6. Habilitación. Las empresas legalmente constituidas, interesadas en prestar el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, deberán solicitar y obtener habilitación para operar este tipo de servicio. Si la empresa, pretende prestar el servicio de transporte en una modalidad diferente, debe acreditar ante la autoridad competente los requisitos de habilitación exigidos.
La habilitación por sí sola no implica la autorización para la prestación del Servicio Público de Transporte en esta modalidad. Además se requiere el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el presente Capítulo, especialmente las relacionadas con la capacidad transportadora, la propiedad del parque automotor y las tarjetas de operación de los vehículos.
La habilitación es intransferible a cualquier título. En consecuencia, los beneficiarios de la misma no podrán celebrar o ejecutar actos que impliquen que la actividad transportadora se desarrolle por persona diferente a la empresa que inicialmente fue habilitada.
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.4.1. Requisitos.
Para obtener y mantener la habilitación para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, las empresas deberán presentar los documentos, demostrar y mantener los requisitos, cumplir las obligaciones y desarrollar los procesos que aseguren el cumplimiento del objetivo definido en el artículo 22.1.6.1 del presente Decreto.
Específicamente, deberán enviar por correo físico certificado o entregar ante la Dirección Territorial competente los siguientes documentos:
Solicitud dirigida al Ministerio de Transporte, suscrita por el representante legal.
Indicación del domicilio principal y relación de sus oficinas, señalando su dirección. Esta información será validada por el Ministerio de Transporte a través del Registro Único Empresarial y Social (RUES).
Organigrama de la estructura de la empresa, la cual deberá contar con una planta de personal en nómina y una estructura administrativa, financiera y contable, operacional y de seguridad vial, y una estructura de tecnología e Informática, que garanticen la adecuada prestación del servicio. Además, deberá presentarse el esquema de la planta de cargos y el número de personas que se vinculan en cada dependencia con el detalle de las funciones de los cargos del nivel directivo y del personal encargado de la elaboración e implementación de los Planes Estratégicos de Seguridad Vial.
Documento que describa el programa de reposición del parque automotor con el que contará la empresa, incluyendo la proyección financiera, administrativa y operativa, así como los mecanismos de control establecidos para garantizar su efectividad, suficiencia, equidad e igualdad en la selección de los beneficiarios. El programa de reposición debe contener la política de reposición de la empresa tanto para los vehículos nuevos como para los equipos usados que ingresen por cambio de empresa. Para estos efectos, el Ministerio de transporte adoptará un formato estándar del programa de reposición.
Carta suscrita por la junta directiva o el consejo de administración, o los accionistas o propietarios, según corresponda, en la que se asuma el compromiso de velar por el cumplimiento en el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social y parafiscal, de acuerdo con las normas legales vigentes.
Carta suscrita por el representante legal en la que se asuma el compromiso de realizar el registro de los conductores activos ante la Superintendencia de Puertos y Transporte y reportar en tiempo real los cambios que se presenten, a través del Sistema de Información que para el efecto establezca el Ministerio de Transporte.
Documento que contenga los programas de salud ocupacional y de capacitación de los conductores y demás personal de la empresa.
Documentos de los procesos de selección, contratación y capacitación de los conductores de los equipos propios, de socios y de terceros, así como del personal que hace parte de su estructura organizacional, y los contratos de
vinculación de flota de los vehículos, los cuales deberán contener expresamente la contraprestación económica por el tiempo del uso. Los documentos solicitados hacen referencia, entre otros, a los procedimientos tendientes a verificar la idoneidad de los operadores de los vehículos: los reportes de multas y sanciones de tránsito, los procesos que se tengan definidos para la contratación de personal dentro de la política de calidad de la empresa, para el caso de las que están certificadas, o, en su defecto, la descripción del proceso de contratación y del perfil mínimo solicitado para quienes pretenden realizar esta actividad dentro de la empresa.
Descripción y diseño de los distintivos de la empresa.
Programa de revisión y mantenimiento preventivo que desarrollará la empresa para los equipos con los cuales prestará el servicio, indicando si se efectúa en centros especializados propios o por contrato. Adicionalmente, se deberá adjuntar el formato de la revisión y mantenimiento de los vehículos del taller propio o por contrato, de acuerdo con la Resolución 315 de 2013, expedida por el Ministerio de Transporte, o la norma que la modifique, adicione o sustituya.
Presentación e implementación de un sistema de comunicación bidireccional entre la empresa y todos los conductores de los vehículos, y de las soluciones tecnológicas destinadas a la gestión y control de la flota, así como todos aquellos componentes que permitan la eficiente y oportuna comunicación entre las partes.
Presentación de estados financieros básicos certificados de los dos (2) últimos años, con sus respectivas notas, para las empresas constituidas en las vigencias anteriores al 14 de marzo de 2017, y cuya capacidad financiera deberá calcularse con el valor del salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) del año inmediatamente anterior a la solicitud de habilitación. Las empresas nuevas solo deberán presentar el balance general inicial, en el cual se acredite el capital exigido, para lo cual deberá tenerse en cuenta el SMLMV del año en que se realice la solicitud de habilitación.
Las empresas habilitadas y aquellas que ya tengan asignada capacidad transportadora deberán demostrar, de conformidad con las normas contables y financieras, y en función de la dimensión de su operación, que cuentan como mínimo con un capital pagado y patrimonio líquido equivalente al que a continuación se establece:
| DIMENSIÓN DE LA OPERACIÓN EN FUNCIÓN DEL TAMAÑO DE LA FLOTA | CAPITAL PAGADO MÍNIMO | PATRIMONIO LÍQUIDO MÍNIMO |
| Empresas con capacidad transportadora operacional autorizada de hasta 50 vehículos | 300 smlmv | >180 smlmv |
| Empresas con capacidad transportadora operacional autorizada entre 51 y 300 vehículos | 400 smlmv | >280 smlmv |
| Empresas con capacidad transportadora operacional autorizada entre 301 y 600 vehículos | 700 smlmv | >500 smlmv |
| Empresas con capacidad transportadora operacional autorizada de más de 600 vehículos | 1000 smlmv | >700 smlmv |
El capital pagado solo será exigido al momento de la habilitación y no se requerirá su actualización. En los eventos en que sea necesaria su verificación, la misma se realizará teniendo como referencia el SMLMV de la fecha de solicitud de la habilitación que se ostenta. El patrimonio líquido se deberá
actualizar de acuerdo con la capacidad transportadora con la que se finalice cada año, de conformidad con el artículo 2.2.1.6.4.2 del presente Capítulo.
Las empresas nuevas que solicitan habilitación en la modalidad de transporte público terrestre automotor especial deberán acreditar la siguiente capacidad financiera:
| DIMENSIÓN DE LA OPERACIÓN EN FUNCIÓN DEL TAMAÑO DE LA FLOTA | CAPITAL PAGADO MÍNIMO | PATRIMONIO LÍQUIDO MÍNIMO |
| Empresas nuevas (que todavía no tienen asignada capacidad) | 300 smlmv | >180 smlmv |
El capital pagado solo será exigido al momento de la habilitación y no se requerirá su actualización. En los eventos que sea necesaria su verificación, la misma se realizará teniendo como referencia el SMLMV de la fecha de solicitud de la habilitación que se ostenta.
Declaración de renta de la empresa solicitante de la habilitación, correspondiente a los dos años gravables anteriores a la presentación de la solicitud, si por ley se encuentra obligada a presentarla.
Certificados de Sistema de Gestión de Calidad (NTC-IS0-9001 o la norma técnica que la modifique, adicione o sustituya) y Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo (NTC-IS0-45001 o la norma técnica que la modifique, adicione o sustituya), expedidos por un organismo de certificación debidamente acreditado, de conformidad con las disposiciones nacionales vigentes, haciendo énfasis en el cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente capítulo.
Cuando la empresa solicite habilitación en la modalidad por primera vez, el solicitante podrá presentar un contrato y cronograma de implementación del Sistema de Gestión de Calidad, el cual no podrá exceder de los veinticuatro (24) meses contados a partir de la fecha de la habilitación, y de treinta y seis (36) meses para el Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo. Dentro de estos plazos, las empresas deberán obtener y presentar los certificados respectivos.
Para las empresas habilitadas con anterioridad al 14 de marzo de 2017, se otorgará un plazo máximo de dieciocho (18) meses contados a partir de la fecha mencionada, para tener implementado el Sistema de Gestión de Calidad, y de treinta y seis (36) meses para el Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo.".
(Numeral 16, modificado por el Art. 6 del Decreto 478 de 2021).
Programa de control de infracciones a las normas de tránsito y transporte, indicando la periodicidad con la que la empresa hará la verificación de este aspecto, las sanciones internas establecidas para el control de reincidencias y los programas de educación y prevención de infracciones.
Comprobante de pago de los derechos correspondientes, debidamente registrados por la entidad recaudadora, los cuales no serán reembolsables por ninguna causa. La liquidación para el pago de estos derechos de habilitación se diligenciará en línea desde la plataforma RUNT y luego se realizará en la entidad bancaria correspondiente.
PARÁGRAFO 1. El Ministerio de Transporte deberá verificar a través del RUES el Certificado de existencia y representación legal de la empresa de transporte,
para determinar que dentro de su objeto social está la prestación del servicio de transporte.
PARÁGRAFO 2. Las empresas que de conformidad con la ley deban contar con revisor fiscal, podrán cumplir los requisitos establecidos en los numerales 13, 14 y 15 con una certificación suscrita por el representante legal, el contador y el revisor fiscal de la empresa, en la que conste la existencia de las declaraciones de renta y de los estados financieros, con sus notas y anexos, ajustados a las normas contables y tributarias en los últimos dos años, y el cumplimiento del patrimonio líquido requerido, A esta certificación deberá adjuntar copia de los dictámenes e informes y de las notas a los estados financieros, presentados a la respectiva a asamblea de accionistas o de socios durante los mismos años.
PARÁGRAFO 3. A las empresas que no mantengan las condiciones de habilitación o no cumplan con las condiciones que le dieron origen al otorgamiento de la misma se les aplicará el procedimiento y las sanciones establecidas en las normas que rigen la materia.
PARÁGRAFO 4. Las empresas de servicio de transporte especial que pretendan prestar el servicio en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para obtener la habilitación del Ministerio de Transporte, deberán tener domicilio principal en el mismo departamento y contar con un concepto previo favorable del Gobernador.
PARÁGRAFO 5. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 11 del presente artículo, las empresas de transporte podrán presentar el sistema de comunicación bidireccional que tienen implementado, mientras el Ministerio de Transporte reglamenta el tipo y alcance de estas herramientas. Las empresas podrán hacer uso de los equipos con que actualmente cuentan para la gestión de flota hasta que se reglamente lo pertinente. De igual manera, si el sistema adoptado cuenta con las funcionalidades de control de velocidad vehicular, seguimiento satelital, entre otros, y garantiza estándares adecuados de seguridad informática, se entenderá cumplida la exigencia de este numeral.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Certificados de calidad. A las empresas habilitadas que durante el término que dure cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 se les venza el término para la implementación y obtención de los certificados en el Sistema de Gestión de Calidad (NTC-IS0-9001 o la norma técnica que la modifique, adicione o sustituya) y Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo (NTC-IS0-45001 o la norma técnica que la modifique, adicione o sustituya), se les concederá un plazo adicional de veinticuatro (24) meses contados a partir de la fecha en que se hizo exigible el cumplimiento de cada uno de estos requisitos.".
(Parágrafo transitorio, adicionado por el Art. 7 del Decreto 478 de 2021).
ARTÍCULO 2.2.1.6.4.2. Ajuste de patrimonio líquido. Dentro de los cuatro primeros meses del año, las empresas habilitadas para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial deberán ajustar el patrimonio líquido, de conformidad con la capacidad transportadora que se le asigne dentro de los rangos establecidos en el numeral 13 del artículo 2.2.1.6.4.1 y en atención a la variación del salario mínimo legal.
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.4.4. Vigencia de la habilitación. Sin perjuicio del régimen sancionatorio contenido en la Ley 336 de 1996 o la que la modifique, adicione o sustituya, la habilitación de las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial será indefinida, mientras subsistan las condiciones exigidas y acreditadas al momento de su otorgamiento.
El Ministerio de Transporte podrá verificar en cualquier momento que se mantengan las condiciones que dieron lugar a la habilitación y en caso que no se cumplan, adelantar el procedimiento sancionatorio determinado en la normatividad vigente.
PARÁGRAFO . Corresponderá a la Superintendencia de Puertos y Transporte autorizar previamente la solemnización y registro de las reformas estatutarias de transformación, fusión y escisión de las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, las cuales comunicarán de este hecho al Ministerio de Transporte, adjuntando la citada autorización y los nuevos certificados de existencia y representación legal, con el objeto de efectuar las modificaciones correspondientes.
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.5.1. Obligatoriedad. De conformidad con los artículos 994 y 1003 del Código de Comercio, las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial deben tomar por cuenta propia para todos los vehículos que integran su capacidad transportadora, con una compañía de seguros autorizada para operar en Colombia, las pólizas de seguros de responsabilidad civil contractual y extracontractual que las ampare contra los riesgos inherentes a la actividad transportadora, así:
Póliza de responsabilidad civil contractual que deberá cubrir al menos, los siguientes riesgos:
Muerte.
Incapacidad permanente.
Incapacidad temporal.
Gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios.
El monto asegurable por cada riesgo no podrá ser inferior a cien (100) SMMLV por persona, cuantías que deberán incluir el amparo de perjuicios inmateriales.
Póliza de responsabilidad civil extracontractual que deberá cubrir al menos los siguientes riesgos:
Muerte o lesiones a una persona.
Daños a bienes de terceros.
Muerte o lesiones a dos o más personas.
El monto asegurable por cada riesgo no podrá ser inferior a cien (100) SMMLV por persona, cuantías que deberán incluir el amparo de perjuicios inmateriales.
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.7.1. Capacidad transportadora. La capacidad transportadora puede ser global u operacional. La capacidad transportadora global es el número de vehículos que se requieren para atender las necesidades de movilización, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.6.2.1 del presente decreto.
La capacidad transportadora operacional consiste en el número de vehículos que forman parte del parque automotor o de la flota de vehículos que la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial ocupa en el desarrollo de su actividad.
Las empresas de transporte público terrestre automotor especial deberán acreditar, como mínimo, su propiedad sobre el 10% del total de los vehículos que conforman su capacidad operacional, la cual, en ningún caso, podrá ser inferior a un (1) equipo. Si la empresa no cuenta con el 10% de los vehículos de su propiedad, podrá acreditar hasta el 7% con vehículos adquiridos mediante las figuras de "leasing" financiero.
En caso que el cálculo dé como resultado un número decimal, se aproximará al número entero inferior.
PARÁGRAFO 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.6.7.3 del presente decreto, las empresas no podrán solicitar el incremento de la capacidad transportadora hasta tanto acrediten que son propietarias del 10% del total de los vehículos que conforman su capacidad operacional, para lo cual también se tendrán en cuenta las formas alternas de acreditación de ese porcentaje descritas en el presente artículo.
PARÁGRAFO 2. La capacidad transportadora desde el punto de vista operacional puede ser fija o flotante. Será fija toda aquella que corresponda a vehículos de propiedad de la empresa o adquiridos por esta mediante las figuras de "leasing" financiero y será flotante toda aquella que corresponda a vehículos de propiedad de terceros y que se vincule para la efectiva prestación del servicio.
La capacidad transportadora fija no requiere de la celebración de contratos de vinculación.
La capacidad transportadora flotante, por el contrario, sí requerirá de la celebración de contratos de vinculación entre el propietario del vehículo y la empresa de transporte.".
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.7.3. Incremento de la capacidad transportadora operacional. Para el incremento de la capacidad transportadora operacional, se debe cumplir con las siguientes condiciones:
Que se haya copado la totalidad de la capacidad transportadora autorizada a la empresa.
Que existan nuevos contratos de prestación de servicios, que garanticen la operación de los vehículos en condiciones de sustentabilidad financiera.
Que la empresa de transporte sea como mínimo propietaria de un número de vehículos equivalente al 10% de la capacidad transportadora operacional, para
lo cual también se tendrán en cuenta las formas alternas de acreditación de ese porcentaje descritas en el artículo 2.2.1.6.7.1. del presente decreto.".
(Modificado por el Art. 10 del Decreto 478 de 2021).
Que se cumpla la condición del patrimonio líquido mínimo exigido en el numeral 13 del artículo 2.2.1.6.4.1 del presente Decreto.
Que todos los vehículos se encuentren vinculados y cuenten con tarjeta de operación vigente.
En el evento de que la empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial cumpla las condiciones antes señaladas, deberá presentar los siguientes documentos para el incremento de la capacidad transportadora:
Copia de los contratos que está ejecutando y de los nuevos que requiere atender con la nueva capacidad.
Plan de rodamiento donde se demuestre la utilización de los vehículos autorizados y los que se solicitan con el aumento, en el que se indique el tiempo de viaje, recorrido inicial y final, y cantidad y clase de vehículos a utilizar. Esta información solo podrá ser extraída de los contratos radicados en el Ministerio de Transporte y en la Superintendencia de Puertos y Transporte y deberá ser constatada en los mismos.
Estructura de costos de las operaciones que tiene contratadas y las tarifas establecidas por el servicio.
Los estados financieros básicos, con corte a la fecha de radicación de la solicitud de incremento de capacidad transportadora, en los cuales se debe reflejar el patrimonio líquido mínimo exigido.
En los estados financieros se debe discriminar, en especial, las cuentas correspondientes a activos fijos, propiedad planta y equipo, y lo correspondiente a la flota propia o, en su defecto, a las respectivas cuentas donde se registren los derechos correspondientes al leasing de vehículos para los equipos adquiridos mediante esta figura. Igualmente, estos registros del activo fijo y/o leasing deberán ser debidamente explicados y detallados en las notas a los estados financieros.
De los estados financieros se verificará el porcentaje mínimo exigido de vehículos de propiedad de la empresa.
PARÁGRAFO 1. La fijación o incremento de la capacidad transportadora operacional de una empresa no implica una autorización de incremento de la capacidad transportadora global.
Por lo anterior, cuando encontrándose restringido el incremento de la capacidad transportadora global, se autorice el incremento a una empresa de su capacidad transportadora operacional, la misma deberá ser copada con vehículos ya registrados en la modalidad.
Para esto, deberá acudirse a la figura del cambio de empresa, evento en el cual se deberán ajustar las capacidades transportadoras tanto en la empresa de donde sale el vehículo como de donde ingresa. Cuando los vehículos se requieran nuevos, la empresa deberá, además del cambio de empresa, realizar la reposición vehicular correspondiente.
PARÁGRAFO 2. Para incrementar la capacidad transportadora global del servicio de transporte público terrestre automotor especial del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el Ministerio de Transporte deberá solicitar concepto previo favorable del Gobernador del departamento.
(Decreto 348 de 2015, artículo 34; Modificado por el Decreto 431 de 2017, art.
18).
ARTÍCULO 2.2.1.6.7.4. Racionalización de la capacidad transportadora. Una vez se autorice el ingreso de nuevas unidades a la capacidad transportadora, la empresa deberá hacer uso del incremento en un plazo de cuatro (4) meses, contados desde la fecha de la notificación del acto administrativo que lo otorgó. Vencido éste término, el Ministerio de Transporte ajustará de oficio la capacidad al número y clase de vehículos administrados a la fecha de la expedición del acto administrativo por medio del cual se racionaliza la capacidad, sin desconocer los trámites radicados y sin decidir.
PARÁGRAFO 1. El ajuste por racionalización del parque automotor se realizará de manera automática, constante y siempre que lo considere el Ministerio de Transporte.
PARÁGRAFO 2. Las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial a las cuales se les haya racionalizado la capacidad transportadora podrán presentar una nueva solicitud de aumento de capacidad transportadora, transcurridos seis (6) meses, contados a partir de la fecha de notificación del acto administrativo mediante el cual se ajustó la capacidad transportadora.
(...)
Artículo 2.2.1.6.8.1. Modificado por el Decreto 431 de 2017, artículo 20. Contrato de vinculación de flota. El contrato de vinculación de flota es un contrato de naturaleza privada, por medio del cual la empresa habilitada para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial incorpora a su parque automotor los vehículos de propiedad de socios o de terceros y se compromete a utilizarlos en su operación en términos de rotación y remuneración equitativos. El contrato se perfecciona con su suscripción y la expedición de la tarjeta de operación por parte del Ministerio de Transporte y se termina con la autorización de desvinculación.
El contrato de vinculación de flota se regirá por las normas del derecho privado y las reglas mínimas establecidas en el presente capítulo. Este contrato debe contener, como mínimo, las obligaciones, derechos y prohibiciones de cada una de las partes, su término de duración, que no podrá ser superior a dos años, y las causales de terminación, dentro de las cuales se deberá encontrar la autorización de desvinculación expedida por el Ministerio de Transporte, sin necesidad de su inclusión en el documento contractual.
El clausulado del contrato deberá igualmente contener en forma detallada los ítems que conformarán los cobros y pagos a que se comprometen las partes y su periodicidad. La empresa expedirá mensualmente al suscriptor del contrato de vinculación de flota un extracto que contenga en forma discriminada los rubros y montos, cobrados y pagados, por cada concepto.
No podrá pactarse en el contrato de vinculación de flota las renovaciones automáticas del mismo.
Cuando la tenencia del vehículo haya sido adquirida mediante renting o leasing, el contrato de administración de flota deberá suscribirse entre la empresa de transporte y el arrendatario o locatario, previa autorización del representante legal de la compañía financiera con quien se celebre la operación de renting o leasing.
Para los vehículos que sean de propiedad de la empresa habilitada no es necesaria la celebración del contrato de vinculación de flota.
Parágrafo. El paz y salvo de las partes entre sí no tendrá costo alguno y en ningún caso será condición para la desvinculación o para la realización de trámites de tránsito o transporte. De igual manera, las empresas no podrán generar en el contrato de vinculación ni a través de otros medios obligación pecuniaria alguna para permitir la desvinculación del vehículo.
(...)
Artículo 2.2.1.6.8.4. Modificado por el Decreto 431 de 2017, artículo 23. Terminación del contrato de vinculación de forma unilateral. Sin perjuicio de la responsabilidad civil y comercial que de ello se derive, cualquiera de las partes puede terminar unilateralmente el contrato de vinculación. Tal decisión deberá ser informada a través de correo certificado a la dirección del domicilio registrada en el documento suscrito entre las partes, que contiene las condiciones del contrato, con una antelación no menor de 60 días calendario a la terminación del contrato o al plazo en el cual se espera darlo por terminado. Copia de dicha comunicación deberá ser enviada al Ministerio de Transporte para la cancelación de la tarjeta de operación.
Artículo 2.2.1.6.8.5. Modificado por el Decreto 431 de 2017, artículo 24. Desvinculación administrativa del vehículo en vigencia del contrato de vinculación. Son causales para la desvinculación administrativa del vehículo:
La desvinculación administrativa del vehículo y el consecuente cambio de empresa podrán ser solicitados por el propietario en los siguientes eventos:
Cuando el vehículo haya dejado de ser utilizado en la operación de la empresa de transporte por más de 60 días consecutivos.
En este evento, el Ministerio de Transporte, previa autorización de desvinculación, deberá verificar y corroborar que no han sido expedidos Formatos Únicos de Extracto del Contrato (FUEC) por el periodo informado.
Cuando el propietario manifieste y demuestre que los términos de operación financieramente no resultan sostenibles.
Una vez el Ministerio de Transporte verifique el cumplimiento de alguna de las causales antes mencionadas, procederá a disminuir la capacidad transportadora operacional de la empresa de la cual se desvincula el vehículo y a incrementarla en aquella a la que se traslada, expidiendo la nueva tarjeta de operación que incorpora el vehículo a la capacidad transportadora operacional de la empresa a la que se traslada.
La desvinculación administrativa del vehículo podrá ser igualmente solicitada por la empresa de transporte en los siguientes eventos:
Por el incumplimiento del plan de rodamiento por un periodo de 60 días consecutivos.
Por el incumplimiento del programa de mantenimiento.
Numeral adicionado por el Decreto 478 de 2021, artículo 11º. Cuando el vehículo haya cumplido el tiempo de uso.
Una vez el Ministerio de Transporte verifique el cumplimiento de alguna de las causas antes mencionadas, procederá a realizar la desvinculación administrativa. En los eventos antes mencionados no se requerirá la presentación de la tarjeta de operación, ni se disminuirá la capacidad transportadora de la empresa solicitante.
Parágrafo 1°. Cuando proceda, se deberá informar a los cuerpos de control operativo sobre la cancelación de la tarjeta de operación, a efectos de que realicen la correspondiente inmovilización del vehículo, de conformidad con lo establecido en las normas que regulan la materia.
Parágrafo 2°. La solicitud de desvinculación no suspende ninguna de las obligaciones contractuales recíprocas de las partes, ni justifica la omisión de su cumplimiento.
Parágrafo 3°. Los vehículos vinculados a las empresas de transporte terrestre automotor especial a los que les haya sido cancelada por cualquier causa la habilitación para operar, por el solo hecho de la cancelación de la habilitación se entenderán desvinculados administrativamente de la misma y podrán vincularse al parque automotor de cualquier empresa habilitada en esta modalidad.
Parágrafo transitorio. Hasta tanto entre en operación el sistema para la expedición y control de los FUEC, el Ministerio de Transporte, una vez reciba la solicitud de desvinculación por parte del propietario, deberá solicitar a la empresa de transporte la copia de los FUEC expedidos en los últimos 60 días para la operación del vehículo cuya desvinculación es solicitada.
Si el Ministerio de Transporte, pasados 15 días calendario, no ha recibido respuesta de la empresa transportadora, procederá de plano a autorizar la desvinculación.
Cuando la empresa sea la que solicite la desvinculación prevista en este artículo, deberá remitir al Ministerio copia de la solicitud de desvinculación al propietario y de la notificación de dicha solicitud, de conformidad con lo previsto en el contrato de vinculación. El propietario podrá presentar dentro de los 15 días calendarios siguientes las pruebas que acrediten el cumplimiento del plan de rodamiento y/o del programa de mantenimiento.
(...)
Artículo 2.2.1.6.8.8. Modificado por el Decreto 431 de 2017, artículo 25. Cambio de empresa. El Ministerio de Transporte autorizará el cambio de empresa de un vehículo automotor de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, cuando se acredite la configuración de cualquiera de las causales de desvinculación o cuando el propietario demuestre con los extractos de pago de que trata el inciso tercero del artículo 2.2.1.6.8.1 y las facturas que
soportan los costos de operación, que la actividad no le generó ninguna utilidad económica en el semestre anterior a la solicitud.
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.9.2. Expedición y renovación de la tarjeta de operación. El Ministerio de Transporte expedirá la tarjeta de operación únicamente a los vehículos vinculados y a los de propiedad de las empresas de transporte debidamente habilitadas para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, cuando se acredite el cumplimiento de los requisitos de que trata el artículo 2.2.1.6.9.5 del presente Decreto.
PARÁGRAFO 1. Para la renovación de las tarjetas de operación, se deberá dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.2.1.6.9.5 del presente Decreto, con excepción de lo dispuesto en el numeral 2 del mismo.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para la renovación de las tarjetas de operación cuya vigencia expire durante cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, adicionalmente, se excepciona la presentación de la copia de los contratos de prestación de servicios de transporte especial señalados en el numeral 12 del artículo 2.2.1.6.9.5 del presente decreto. No obstante, los referidos contratos deberán ser presentados ante la Dirección Territorial respectiva dentro de los seis (6) meses siguientes a la renovación de la tarjeta de operación."
(Parágrafo Transitorio, adicionado por el Art. 13 del Decreto 478 de 2021).
ARTÍCULO 2.2.1.6.9.3. Vigencia de la tarjeta de operación. La tarjeta de operación se expedirá a solicitud de la empresa por el término de dos (2) años.
La tarjeta de operación podrá modificarse o cancelarse si cambian las condiciones exigidas a la empresa para la habilitación y fijación o incremento de su capacidad transportadora.
PARÁGRAFO . Cuando se expida la tarjeta de operación a vehículos que se encuentren próximos a cumplir el tiempo de uso determinado en el presente Capítulo, la vigencia de este documento no podrá en ningún caso exceder el tiempo de uso del vehículo.
(Decreto 348 de 2015, artículo 47; Modificado por el Decreto 431 de 2017, art
28).
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.9.5. Acreditación de requisitos para la expedición de la tarjeta de operación por primera vez. Las empresas deberán presentar, dentro de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria del acto administrativo mediante el cual se asigna la capacidad transportadora, los siguientes documentos para la obtención de la tarjeta de operación de todos los vehículos que hacen parte de la capacidad transportadora fijada:
Relación del equipo de transporte propio, con el cual prestará el servicio, con indicación de la clase, marca, placa, modelo, número del chasis, combustible, capacidad de sillas y demás especificaciones que permitan su identificación, de acuerdo con las normas vigentes.
Certificación de la Empresa de Servicio de Transporte Especial en la cual se indique el Sistema de Monitorización Vehicular (SMV) que empleará. Además, el certificado de conformidad del proveedor del sistema, con el cumplimiento de lo previsto en el presente Capítulo y en la regulación que sobre la materia expida el Ministerio de Transporte.
Contrato de vinculación de flota de cada uno de los vehículos automotores de los socios y de terceros, que garanticen las condiciones previstas en el presente Capítulo.
Certificación original expedida por la compañía de seguros en la que conste que los vehículos están amparados con las pólizas de responsabilidad civil contractual y extracontractual de la empresa solicitante.
Fotocopia de las licencias de tránsito de los vehículos.
Fotocopia de la póliza vigente del seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT) de cada vehículo.
Fotocopia del certificado de revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes vigentes, en caso que aplique.
Presentar los estados financieros, discriminando en especial las cuentas correspondientes a activos fijos, propiedad planta y equipo, y lo correspondiente a la flota propia o, en su defecto, a las respectivas cuentas donde se registren los derechos correspondientes al leasing de vehículos para los equipos adquiridos mediante esta figura. Igualmente, estos registros del activo fijo y/o leasing deberán ser debidamente explicados y detallados en las notas a los estados financieros de los cuales se verificará el porcentaje mínimo exigido de vehículos de propiedad de la empresa.
Certificados de tradición de los vehículos de propiedad de la empresa, que permita acreditar el porcentaje mínimo exigido de propiedad de vehículos.
Certificación del proveedor de los dispositivos para la gestión y control de flota, en la que se identifique el vehículo automotor y los equipos en ellos instalados, así como la suficiencia de los mismos para lo que corresponde.
Los soportes sobre la afiliación y pago de la seguridad social de los conductores.
Copia de cada uno de los contratos de prestación de servicios de transporte especial, en el que se determine el (los) vehículo (s) que será (n) destinado (s) a la prestación del servicio, suscrito y firmado entre el contratante y contratista.
Recibo de pago de los derechos correspondientes, debidamente registrados por la entidad recaudadora.
PARÁGRAFO 1. Los requisitos señalados en los numerales 4, 5, 6 y 7 serán validados a través del sistema RUNT, una vez entre en operación el Registro Nacional de Empresas de Transporte (RNET). En consecuencia, será obligatorio presentarlos físicamente, mientras la respectiva empresa habilitada no se encuentre cargada en dicho registro.
En todo caso, los requisitos que se encuentren registrados en el Sistema de Información, que para el efecto establezca el Ministerio de Transporte, serán validados en dicho sistema.
PARÁGRAFO 2. Para la acreditación de los requisitos señalados en los numerales 1 y 9, de conformidad con lo prescrito en el artículo 2.2.1.6.7.1. del presente capítulo, respectivamente, se podrá relacionar el equipo de transporte en "leasing" financiero con el cual se prestará el servicio y se deberán aportar los respectivos contratos donde la empresa de transporte especial habilitada figure como locataria.".
(Parágrafo 2, adicionado por el Art. 14 del Decreto 478 de 2021).
(...)
Artículo 2.2.1.6.11.2. Servicio de Transporte Turístico. Las empresas habilitadas para el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial interesadas en prestar el servicio a turistas se constituirán como prestadores de servicios turísticos, de acuerdo con la reglamentación vigente expedida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En el mismo sentido, los prestadores de servicios turísticos interesados en ofrecer el servicio de transporte público terrestre automotor a turistas, deberán habilitarse como empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial ante el Ministerio de Transporte.
(Decreto 348 de 2015, artículo 76).
Artículo 2.2.1.6.11.3. Modificado por el Decreto 431 de 2017, artículo 38. Servicio de Transporte Turístico. De acuerdo con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 336 de 1996, los prestadores de servicios turísticos, debidamente inscritos en el Registro Nacional de Turismo, conforme a lo previsto en la Ley 1101 de 2006, modificada por la Ley 1558 de 2012, podrán satisfacer las necesidades de movilización de los turistas dentro del ámbito exclusivo de su actividad, siempre y cuando los vehículos sean de su propiedad o se encuentren bajo la figura de arrendamiento financiero o leasing a su nombre.
Parágrafo 1°. Los prestadores de servicios turísticos adoptarán sus propios distintivos para los vehículos, los cuales llevarán en la parte delantera y trasera superior la leyenda "Turismo" en forma destacada con una altura mínima de 15 centímetros. Además, el vehículo deberá llevar en la parte delantera el número del registro nacional de turismo.
Parágrafo 2°. No se podrá prestar el servicio público ni privado de transporte turístico de pasajeros en vehículos clase motocarro."2.
Normas violadas y concepto de la violación
El demandante solicita la nulidad de diversos artículos del Capítulo VI del Decreto 1079 de 2015 por considerar que desbordan la potestad reglamentaria e infringen normas superiores. A continuación, se sintetizan las disposiciones demandadas, las normas que se consideran vulneradas y el concepto de violación alegado en relación con cada una de ellas:
2 Se realiza la transcripción con los probables errores de forma de la redacción original.
En relación con el artículo 2.2.1.6.4, que trata sobre el servicio público de transporte terrestre automotor especial, alegó que dispone una discriminación de la modalidad de servicio, que desconoce las normas que pretende reglamentar (Leyes 336 de 1996 y 105 de 1993). Añadió que se vulneró el artículo 29 de la Carta Política.
Respecto del artículo 2.2.1.6.2.2., que señala el tiempo de uso de los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor especial, censuró la limitación de la vida útil de los vehículos escolares a 15 años, cuando la ley fija 20 años para transporte colectivo o mixto. Adujo que se modificó el contenido normativo de la ley sin habilitación legal, pues la norma reglamentaria impuso una restricción no prevista en la ley, sin considerar las particularidades operativas del servicio especial. En este punto trajo a colación lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 137 del CPACA.
Del artículo 2.2.1.6.3.2., sobre los contratos de transporte, manifestó que restringe la capacidad de los padres de familia y personas en situación de discapacidad de contratar directamente el servicio especial, en contravía del principio de libertad contractual.
En cuanto al artículo 2.2.1.6.3.6., que establece la habilitación para prestar el servicio de transporte terrestre automotor especial, cuestionó que la habilitación no implica autorización para prestar el servicio, lo que, en su criterio, contradice los artículos 16 y 18 de la Ley 336 de 1996.
Sobre el artículo 2.2.1.6.4.2. discutió que impone exigencias económicas más gravosas para el servicio especial, sin aplicarlas a otros modos (colectivo, mixto, intermunicipal, carga). Por lo cual vulnera el derecho a la igualdad ante la ley y excede la facultad reglamentaria, al no tratar de forma equitativa a empresas que están en el mismo supuesto fáctico. En este punto también se refirió al desconocimiento del artículo 11 de la Ley 336 de 1996.
En relación con el artículo 2.2.1.6.4.4 alegó que establece una habilitación indefinida, pero a la vez condicionada a requisitos sobrevinientes, lo cual genera inseguridad jurídica, pues crea condiciones no previstas originalmente en la ley.
Respecto del artículo 2.2.1.6.5.1., advirtió que exige un seguro con una cobertura de 100 SMMLV para el servicio especial, frente a los 60 SMMLV exigidos a otros modos. Lo que considera una discriminación no justificada, que vulnera el principio de igualdad y del deber de trato equitativo a sujetos en igual situación jurídica.
Del artículo 2.2.1.6.7.1 indicó que desconoce los derechos de libre competencia, libre empresa e iniciativa privada al determinar la capacidad transportadora del servicio de transporte especial. En la misma línea afirmó que el artículo 2.2.1.6.7.3 imponía a las empresas la obligación de acreditar la propiedad del 20% del parque automotor autorizado, lo cual implicaba realizar inversiones de imposible cumplimiento.
En cuanto a los artículos 2.2.1.6.9.2, 2.2.1.6.9.3 y 2.2.1.6.9.5 cuestionó que:
(i) se condiciona la tarjeta de operación a contratos en ejecución, impidiendo la circulación del vehículo sin contrato vigente, (ii) la tarjeta se expide solo por la
duración del contrato, lo cual impide la operación entre contratos o en contratos de corta duración, y (iii) se imponen requisitos incongruentes con la naturaleza del documento, su función y destinatario. Todo lo cual desconoce lo dispuesto en los artículos 2º de la Resolución 1069 de 2015 y 44 del Código Nacional de Tránsito, normas que: (i) crearon la tarjeta de operación de los vehículos de transporte especial, (ii) determinaron los requisitos para su expedición por primera vez, y (iii) establecieron el término de su vigencia.
Sobre el artículo 2.2.1.6.7.4 sostuvo que crea un sistema inestable y oneroso para las empresas, con efectos tributarios y administrativos negativos, lo que, en su criterio, se traduce en cargas desproporcionadas que vulneran la libertad de empresa, la libre circulación y la eficiencia administrativa, además de oponerse al artículo 1º del Decreto 19 de 2012.
Al controvertir los artículos 2.2.1.6.8.1, 2.2.1.6.8.4, 2.2.1.6.8.5 y 2.2.1.6.8.8, señaló que tales disposiciones normativas atentaban directa y nocivamente en contra de la libertad de contratar de los particulares, así como el ejercicio de derecho de dominio y la capacidad legal de decidir de los mismos. Además, alegó que se otorgaba al Ministerio de Transporte la facultad de definir la viabilidad de la terminación del contrato mediante acto administrativo, cuando carece de competencia legal para resolver controversias contractuales, por lo que se desborda la función reglamentaria. Sobre este particular también discutió que, al regular lo que tiene que ver con el cambio de empresa en el servicio de transporte especial, se condicionara la cesión o devolución del bien a la aprobación administrativa, y se permitiera la inmovilización del vehículo en caso de terminación del contrato de administración de flota de manera unilateral cuando no concurra el propietario o locatario del vehículo o se ignorara el paradero del automotor.
Finalmente, para reprochar los artículos 2.2.1.6.11.2 y 2.2.1.6.11.3, expresó que se excedía la potestad reglamentaria y se desconocía el artículo 50 de la Ley 336 de 1996, respectivamente, en la medida en que el Ministerio de Transporte exigía doble habilitación para empresas de transporte turístico y para operadores turísticos que ofrecen transporte.
CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
El Ministerio de Transporte afirmó que las disposiciones acusadas del Decreto 1079 de 2015 se expidieron en ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, sin que se haya excedido su alcance ni vulnerado el orden jurídico superior. Señaló que corresponde al Ministerio de Transporte, como suprema autoridad administrativa en materia de transporte, expedir los reglamentos necesarios para hacer efectiva la ley y garantizar la adecuada prestación del servicio público de transporte en todas sus modalidades. En ejercicio de esta competencia, dicha cartera ministerial está facultada para establecer las condiciones de habilitación, organización, capacidad técnica y económica que deben acreditar las empresas del sector, con el fin de asegurar que la operación del servicio se realice bajo criterios de eficiencia, calidad, oportunidad y seguridad, en beneficio de todos los actores involucrados.
Manifestó que la legalidad de las disposiciones reglamentarias demandadas se sustenta, entre otras normas, en los artículos 2° y 3° de la Ley 105 de 1993, los cuales confieren al Estado la facultad de regular, controlar y vigilar la operación del transporte público como un servicio público esencial. Particularmente, el artículo 3° dispone que la operación del transporte está sujeta a la regulación del Estado, que ejercerá las acciones necesarias para garantizar su adecuada prestación.
De manera concordante, los artículos 5, 6, 9, 10 y 11 de la Ley 336 de 1996 otorgan al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar el funcionamiento de las empresas de transporte, incluyendo los requisitos para su habilitación, la capacidad económica, técnica y organizacional, así como la verificación del origen del capital, la propiedad o vinculación de los vehículos y otros elementos esenciales para la adecuada prestación del servicio.
Por lo tanto, no se configuraba la supuesta vulneración del ordenamiento constitucional y legal alegada por el demandante, ni puede afirmarse que el Ministerio de Transporte haya actuado por fuera de sus competencias normativas al expedir los artículos objeto de censura.
Respecto del límite de tiempo de uso de los vehículos destinados al transporte escolar, precisó que el actor sostiene equivocadamente que la disposición reglamentaria vulnera el principio de igualdad, en la medida en que esta establece una vida útil de veinte (20) años para los vehículos de transporte público colectivo y mixto, mientras que el decreto reglamentario fija un límite de quince (15) años para el transporte especial escolar.
Explicó que tal aseveración carece de fundamento, pues la norma cuestionada no establece una vida útil del vehículo, sino que delimita el plazo máximo durante el cual un automotor puede ser destinado a la prestación del servicio escolar. Superado dicho término, el vehículo puede continuar prestando el servicio de transporte especial, pero en alguna de las otras modalidades previstas, como empresarial, turístico o de transporte para personas con movilidad reducida. No se impide su circulación ni se ordena su retiro del parque automotor, sino que se restringe su uso en una modalidad específica, lo cual no resulta arbitrario ni irrazonable.
Comentó que la medida se encuentra plenamente justificada en la necesidad de brindar una protección reforzada a los niños, niñas y adolescentes, conforme lo disponen los tratados internacionales, la Constitución Política y la Ley 1098 de 2006
–Código de Infancia y Adolescencia–, los cuales imponen al Estado el deber de adoptar medidas normativas, administrativas y de cualquier índole para garantizar el interés superior del menor. Esta regulación es expresión legítima de la potestad reglamentaria, orientada a asegurar la prestación eficiente, segura y oportuna del servicio público de transporte en una modalidad particularmente sensible.
Expresó que la decisión se sustenta, además, en las conclusiones del estudio técnico elaborado por la firma ICOVIAS S.A., el cual advierte que el transporte escolar, por las condiciones particulares de sus usuarios, debe prestarse bajo estrictos parámetros de seguridad, entre los cuales destaca el control sobre el tiempo de uso de los vehículos. Este criterio se encuentra en línea con estándares internacionales, según los cuales el transporte escolar impone mayores exigencias técnicas que otras modalidades de transporte público.
En cuanto al cargo relacionado con la supuesta vulneración de la autonomía privada y de la libertad contractual, por no permitirse la celebración de contratos individuales entre padres de familia o personas en condición de discapacidad y los transportadores, debe señalarse que esta afirmación desconoce el marco normativo que rige el transporte especial. El artículo 4 del Decreto 1079 de 2015 define el transporte terrestre automotor especial como aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa debidamente habilitada, a grupos específicos de personas que comparten una característica común y homogénea en su origen y destino. Así, el contrato de transporte especial exige como elementos esenciales la participación de una empresa legalmente constituida y la existencia de un grupo determinado de usuarios. No se trata de un servicio dirigido a la atención individualizada de pasajeros, como sucede con el servicio de taxi, que sí permite la celebración de contratos individuales.
En ese orden, señaló que pretender que en el marco del transporte especial se habilite la contratación individual, desvirtúa la esencia misma del servicio y contraviene su definición legal y reglamentaria. Cerró sosteniendo que quien requiera un servicio individual debe recurrir a las modalidades legalmente previstas para tal fin.
En relación con el argumento según el cual el decreto demandado excede la potestad reglamentaria al establecer que la habilitación no implica por sí sola la autorización para prestar el servicio, precisó que tal afirmación no es acertada. Argumentó que la habilitación es una condición necesaria, pero no suficiente, para prestar el servicio en cada modalidad específica. Esto se explica porque cada modalidad del transporte público terrestre tiene condiciones particulares que deben cumplirse de manera autónoma.
Así, la Ley 336 de 1996, en su artículo 11, faculta al Gobierno Nacional para establecer los requisitos para el otorgamiento de la habilitación, incluyendo condiciones de organización y capacidad técnica y económica. De igual modo, la Ley 105 de 1993 asigna al Estado la responsabilidad de regular, controlar y vigilar la adecuada prestación del servicio público de transporte.
Por tal razón, afirmó que la disposición demandada no desconoce el carácter indefinido de la habilitación, sino que desarrolla el principio de especialidad normativa, en virtud del cual cada modalidad tiene requisitos específicos que deben ser observados por las empresas que deseen acceder a ella. En consecuencia, no existe transgresión a la ley ni afectación al derecho a la libre empresa.
Respecto del reproche por la exigencia de actualizar anualmente el patrimonio líquido, sostuvo que tal requerimiento no implicaba trato desigual frente a otras modalidades, pues todas las formas de transporte público terrestre están sujetas a requisitos equivalentes. Añadió que el Decreto 174 de 2001 –anterior reglamento del servicio especial– ya contemplaba dicha obligación en su artículo 13, numeral 13, estableciendo exigencias patrimoniales diferenciadas según la clase y número de vehículos. También manifestó que la medida persigue garantizar la solvencia y capacidad financiera de las empresas habilitadas, en concordancia con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 336 de 1996, y se ajusta al principio de eficiencia en la prestación del servicio público.
En lo que atañe a la supuesta contradicción entre la vigencia indefinida de la habilitación y la exigencia de cumplir con nuevos requisitos reglamentarios, reiteró que el ejercicio de la potestad reglamentaria no es estático ni se agota en un momento determinado. Por el contrario, la evolución de las condiciones sociales, técnicas y económicas justifica la adopción de nuevos requisitos que aseguren la calidad del servicio.
Bajo esa lógica, advirtió que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-066 de 1999, reconoció expresamente que la potestad reglamentaria puede ejercerse de manera continua mientras subsista la ley que se pretende desarrollar. El transporte terrestre automotor es un servicio público esencial cuya regulación exige actualización normativa permanente, sin que ello implique vulneración del principio de legalidad.
Frente al argumento del actor sobre la presunta discriminación en los valores exigidos para las pólizas de seguro en el transporte especial (100 SMMLV) frente a otras modalidades (60 SMMLV), indicó que el incremento fue propuesto por los mismos empresarios del sector en las mesas de concertación previas a la expedición del Decreto 348 de 2015. La decisión se adoptó para garantizar una cobertura adecuada ante posibles siniestros, dada la insuficiencia del valor anterior.
En cuanto a la supuesta creación de un nuevo modo de transporte y la extralimitación en el reglamento del servicio turístico, aclaró que el decreto no creaba una modalidad distinta, sino que regulaba la habilitación cruzada entre prestadores de servicios turísticos y empresas de transporte especial. En esa medida, las exigencias previstas se enmarcaban en el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley 300 de 1996 y sus normas reglamentarias, y no modificaban la legislación sobre la materia.
Explicó que el Decreto 348 de 2015 desarrollaba la figura del contrato de administración de flota, ratificando que se trata de un contrato de naturaleza privada, regido por el derecho privado. El contenido mínimo del contrato busca garantizar la transparencia en la relación entre la empresa y los propietarios o locatarios, proteger los derechos de los administrados y delimitar claramente las responsabilidades operativas de las empresas. Por ende, las cláusulas relacionadas con la rendición de cuentas, la contraprestación económica y la vigencia del contrato no son abusivas ni contrarias al ordenamiento jurídico, sino que reflejan una regulación técnica y razonable en un contexto de interés público. En todo caso, cualquier controversia sobre el contenido de estas cláusulas podría ser dirimida por la jurisdicción ordinaria, conforme a las reglas del derecho privado.
Finalmente, en relación con la naturaleza jurídica de la tarjeta de operación, indicó que se trata de un documento público, conforme al artículo 243 del Código General del Proceso, toda vez que es expedido por funcionario público en ejercicio de sus funciones. El hecho de que su creación se derive de una norma reglamentaria no cambia el carácter de documento público, máxime cuando su expedición obedece a la necesidad de verificar y controlar el cumplimiento de los requisitos establecidos para la prestación del servicio.
La Presidencia de la República rechazó los cargos formulados en la demanda, en cuanto considera que afirman, sin sustento jurídico, que las disposiciones compiladas y posteriormente modificadas relacionadas con la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial configuran
un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno Nacional. Señaló que no se encontraba acreditado que dichas disposiciones desconozcan normas constitucionales o legales, ni que vulneren derechos fundamentales como la igualdad, la libertad o el trabajo. Igualmente, adujo que no se evidenciaba afectación alguna a las reglas del mercado o a la libre competencia económica en el sector del transporte.
Sostuvo que la legalidad del conjunto normativo acusado se encuentra respaldada no solo en la exposición de motivos de los decretos proferidos por el Ministerio de Transporte, sino también en las consideraciones jurídicas y técnicas que fundamentan su expedición. Particularmente, el Decreto 348 de 2015 –por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor especial y se adoptan otras disposiciones– que se expidió en ejercicio de la facultad conferida al presidente de la República por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, así como en desarrollo de lo previsto en los numerales 2 y 6 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993 y en los artículos 11, 17 y 19 de la Ley 336 de 1996.
Indicó que la Ley 105 de 1993 establece que el transporte público constituye una industria orientada a garantizar la movilización de personas y bienes, bajo condiciones de acceso libre, calidad y seguridad para los usuarios, y sujeta al pago de una contraprestación económica. Esta actividad debe estar sometida a la regulación estatal, ejercida por la autoridad competente, que tiene a su cargo el control y la vigilancia para asegurar su adecuada prestación, prevenir prácticas de competencia desleal y garantizar el interés general.
A su turno, la Ley 336 de 1996 reitera, en su artículo 5, el carácter de servicio público esencial del transporte, el cual debe prestarse bajo la regulación del Estado, con prelación del interés general sobre el particular, y conforme a las condiciones establecidas en la reglamentación expedida por el Gobierno según la modalidad correspondiente. El artículo 23 de la misma norma prevé, además, que las empresas habilitadas solo podrán prestar el servicio con equipos debidamente homologados ante el Ministerio de Transporte o sus entidades adscritas, y que cumplan con los requisitos técnicos exigidos según la infraestructura y la modalidad.
Destacó que en el marco del Contrato de Consultoría No. 179 de 2011, suscrito por el Ministerio de Transporte, se identificó la necesidad de ajustar el modelo empresarial del transporte especial y de actualizar su marco regulatorio, con el propósito de garantizar la sostenibilidad de la actividad, la continuidad del servicio y la eficiencia en su prestación, bajo condiciones de calidad y seguridad para los usuarios.
En este contexto, resaltó que las disposiciones acusadas no implicaban la creación de nuevas disposiciones normativas, sino que reproducen fielmente el contenido del Decreto 348 de 2015. Este hecho, por sí solo, evidenciaba la improcedencia de las pretensiones encaminadas a obtener su nulidad.
Adicionalmente, estimó pertinente señalar que el Decreto 1079 de 2015 fue posteriormente modificado mediante el Decreto 431 de 2017, "por el cual se modifica y adiciona el Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial y se dictan otras disposiciones". Esta reforma se expidió con base en los mismos fundamentos constitucionales y legales que dieron
origen al Decreto 348 de 2015, y responde a la necesidad de mantener actualizada la reglamentación sectorial frente a la evolución de las condiciones técnicas, sociales y operativas del servicio.
En consecuencia, manifestó que cualquier análisis de validez sobre las disposiciones demandadas debía considerar no solo el contenido del Decreto 1079 de 2015 y sus antecedentes normativos –como el Decreto 348 de 2015–, sino también las reformas introducidas por el Decreto 431 de 2017. Para ello, era indispensable tener en cuenta los antecedentes administrativos obrantes en el Ministerio de Transporte, entidad responsable de la elaboración de estos actos reglamentarios, y que reflejan una actuación conforme a la ley y a la Constitución.
AUDIENCIA INICIAL
El 15 de marzo de 2021 se llevó a cabo la audiencia inicial. Particularmente, se fijó el litigio en los siguientes términos:
"Dos (2) son los cargos que plantea el demandante en su solicitud: la falta de competencia y la infracción de normas superiores. En consecuencia, previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que trata el artículo 187 del CPACA en concordancia con lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 de esta última codificación normativa, se deberá decidir en relación con los artículos demandados:
Artículo 2.2.1.6.4. del Decreto 1079 de 2015.
La Sala deberá determinar si es cierto que el artículo 2.2.1.6.4. demandado establece una discriminación de la modalidad del servicio de transporte automotor especial respecto de los demás modos de transporte.
Definido lo anterior, la Sala deberá analizar si tal discriminación excede lo dicho en la Ley 336 de 1996 y la Ley 105 de 1993, incurriendo en consecuencia, en una extralimitación de la potestad reglamentaria.
En caso de que la respuesta a los anteriores interrogantes sea afirmativa, la Sala determinará si la citada disposición está viciada de nulidad.
Artículo 2.2.1.6.2.2. del Decreto 1079 de 2015.
Deberá analizarse si es cierto que tal norma contempla una discriminación en la modalidad del servicio de transporte especial escolar, en cuanto que los vehículos de transporte especial tienen autorizado un tiempo de uso de veinte (20) años y los de transporte escolar tienen quince (15) años permitidos.
Posteriormente, la Sala estudiará si el artículo 2.1.6.2.2. del acto demandado vulneró y excedió lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 105 de 1993 y el artículo 137 del CPACA, al determinar que los vehículos de transporte especial escolar tienen autorizado un tiempo de uso de quince (15) años.
Resuelto lo expuesto, se estudiará si el mencionado artículo es nulo al desconocer una o todas las disposiciones enunciadas.
Artículo 2.2.1.6.3.2. del Decreto 1079 de 2015.
La Sala analizará si el artículo 2.2.1.6.3.2. del Decreto enjuiciado impide que padres de familia y personas en situación de discapacidad funjan como contratantes en la celebración de contratos de transporte, y de ser así, si desconoce la libertad contractual de los mismos. Si la respuesta a los anteriores interrogantes fuere afirmativa, se pronunciará sobre la eventual nulidad del acto.
Artículo 2.2.1.6.3.6. del Decreto 1079 de 2015.
Se indagará si es cierto que la aludida norma establece que la habilitación concedida para prestar el servicio de transporte terrestre automotor especial no implica la autorización para ejercer tal actividad.
Asimismo, y de acuerdo con la respuesta definida del anterior interrogante, la Sala deberá determinar si excede los artículos 16 y 18 de la Ley 336 de 1996, la norma reglamentaria que señala que la habilitación por sí sola no implica la autorización para la prestación del Servicio Público de Transporte Automotor Especial.
Absueltos los anteriores puntos, se resolverá si el artículo demandado adolece de nulidad por infringir una o las dos normativas en cita.
Artículo 2.2.1.6.4.2. del Decreto 1079 de 2015.
Deberá examinarse si vulnera el derecho a la igualdad la norma reglamentaria que contempla la obligación de acreditar anualmente un patrimonio determinado para quien esté interesado en prestar el servicio público de transporte automotor especial, si para las demás modalidades de transporte no existe esa limitación.
Se evaluará si vulnera el artículo 11 de la Ley 336 de 1996 la norma reglamentaria que define que quien esté interesado en prestar el servicio público de transporte automotor especial, deberá acreditar anualmente un patrimonio determinado.
En caso de que la respuesta a alguno de los anteriores interrogantes sea afirmativa, deberá resolverse si la mencionada disposición censurada está viciada de nulidad.
Artículo 2.2.1.6.4.4. del Decreto 1079 de 2015.
Se evaluará si adolece de nulidad al ser incongruente la norma reglamentaria que indica que la vigencia de la habilitación para la prestación del servicio público de transporte especial será indefinida, condicionándola al mantenimiento de las exigencias vigentes al momento de su otorgamiento, si crea a futuro nuevos requisitos y otorga plazo perentorio para su cumplimiento.
Artículo 2.2.1.6.5.1. del Decreto 1079 de 2015.
La Sala deberá determinar si es cierto que la mencionada disposición crea un trato discriminatorio al definir que las empresas de servicio de transporte automotor especial deberán tomar un seguro con un monto mínimo asegurable de cien (100) SMMLV, en tanto que para los demás modos de transporte aquel es inferior a sesenta (60) SMMLV.
Visto lo anterior, tendrá que establecerse si vulnera el derecho a la igualdad la norma reglamentaria que impone un cubrimiento mínimo de cien
(100) SMMLV en los seguros para el transporte automotor especial si para las demás modalidades es exigido un monto inferior a sesenta (60) SMMLV.
En caso de que la respuesta a los anteriores interrogantes sea afirmativa, la Sala determinará si la citada disposición está viciada de nulidad.
Artículos 2.2.1.6.7.1., 2.2.1.6.7.2. y 2.2.4.5. del Decreto 1079 de
2015.
Se estudiará si los artículos 2.2.1.7.1. y 2.2.1.6.7.2. del Decreto demandado desconocen los derechos de libre competencia, libre empresa e iniciativa privada al determinar la capacidad transportadora en la puesta del servicio de transporte especial.
Por otro lado, deberá evaluarse si los artículos 2.2.6.7.1. y 2.2.4.5. del acto censurado vulneran los derechos fundamentales a la propiedad y al debido proceso, al definir respectivamente que las empresas de transporte público automotor especial deberán acreditar su propiedad sobre un porcentaje del total de los vehículos que conforman su capacidad transportadora, si por otro lado, suspendió por el plazo de un (1) año el ingreso al país de vehículos destinados a prestar la citada modalidad de transporte.
En caso de que la respuesta a cualquiera de los anteriores interrogantes sea afirmativa, deberá resolverse si una o todas las disposiciones censuradas están viciadas de nulidad.
Parágrafo del artículo 2.2.1.6.7.2. y artículos 2.2.1.6.9.1., 2.2.1.6.9.2.,
2.2.1.6.9.5. y 2.2.1.6.9.3. del del Decreto 1079 de 2015.
La Sala deberá precisar si desbordan la potestad reglamentaria desconociendo lo dispuesto en los artículos 2 de la Resolución 1069 de 2015 y 44 del Código Nacional de Tránsito las disposiciones que: (i) crearon la tarjeta de operación de los vehículos de transporte especial, (ii) determinaron los requisitos para su expedición por primera vez y (iii) establecieron el término de su vigencia.
Asimismo, se estudiará si vulnera el derecho a la libre circulación y a la igualdad, las normas que regularon lo relacionado con la tarjeta de operación de los vehículos de transporte especial, al impedir la circulación de tales automóviles cuando el Ministerio de Transporte demora su expedición o cuando aquellos deben trasladarse para transitar para fines distintos a la prestación del servicio.
En caso de que la respuesta a alguno de los anteriores interrogantes sea afirmativa, deberá estudiarse si el artículo censurado adolece de nulidad.
Artículo 2.2.1.6.7.3. del Decreto 1079 de 2015.
La Sala evaluará si vulnera el derecho a la libertad de empresa y libre competencia la norma reglamentaria que impuso la obligación de acreditar el veinte por ciento (20 %) de propiedad de vehículos de la empresa de transporte especial, y si ello fuere así, deberá pronunciarse sobre la eventual nulidad de ella.
Artículo 2.2.1.6.7.4. del Decreto 1079 de 2015.
La Sala analizará si el artículo 2.2.1.6.7.4. del acto censurado es contrario al artículo 1º del Decreto 19 de 2012 y a los derechos de libertad de empresa, incitativa privada, libre competencia y libre circulación al regular lo relativo a la racionalización de la capacidad transportadora de las empresas que prestan el servicio de transporte automotor especial.
Artículo 2.2.1.6.8.1., 2.2.1.6.8.2. y 2.2.1.6.8.4. del Decreto 1079 de
2015.
La Sala deberá determinar si es cierto que las disposiciones normativas contenidas en los mencionados artículos atentan directa y nocivamente la libertad de contratar de los particulares, así como el ejercicio de derecho de dominio y la capacidad legal de decidir de los mismos.
En caso de que la respuesta a alguno de esos interrogantes sea afirmativa, deberá estudiarse si hay lugar a declarar la nulidad de estos.
Artículo 2.2.1.6.8.5. del Decreto 1079 de 2015.
Deberá definirse si es cierto que la norma contenida en el artículo 2.2.1.6.8.5. acusado, modificó la competencia establecida por la Ley respecto de que entidad tiene la función de conocer sobre viabilidad de la terminación del contrato de administración de flota.
Asimismo, la Sala analizará si el artículo enjuiciado desbordó la potestad reglamentaria al regular en los términos en que lo hizo lo concerniente a la terminación del contrato de administración de flota por cancelación de la habilitación.
Luego de estudiado lo anterior, se determinará si es nula la decisión censurada.
Artículo 2.2.1.6.8.8. del Decreto 1079 de 2015.
La Sala estudiará si es cierto que el artículo 2.2.1.6.8.8. del Decreto enjuiciado al regular lo relacionado con el cambio de empresa en el servicio de transporte especial limitó la posibilidad del propietario de entregar en administración y reclamar la devolución del bien a decisiones administrativas, invadiendo injustificadamente otras áreas del derecho debidamente reguladas por normas de superior jerarquía.
Igualmente, deberá analizarse si es cierto que la mencionada disposición normativa está creando una sanción si en el evento de la terminación del contrato de administración de flota de forma unilateral cuando no concurra propietario o locatario del vehículo o no se tenga conocimiento del paradero del vehículo, el acto administrativo de cancelación de la tarjeta de operación se deberá informar a los cuerpos de control operativo, a efectos de proceder con la correspondiente inmovilización.
Resueltos tales puntos, la Sala deberá determinar si el mencionado artículo es nulo.
Artículo 2.2.1.6.11.2. del Decreto 1079 de 2015.
Además, se dilucidará si excede la potestad reglamentaria el artículo 2.2.1.6.11.2. al regular el servicio de transporte turístico especial en los términos en que lo hizo.
En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, la Sala determinará si la citada disposición está viciada de nulidad.
Artículo 2.2.1.6.11.3. del Decreto 1079 de 2015.
Se determinará si vulnera el artículo 50 de la Ley 336 de 1996 la norma reglamentaria que regula a los prestadores del servicio de transporte turístico.
Deberá estudiarse si es cierto que el artículo 2.2.1.6.11.3. enjuiciado incurre en falsa motivación, al establecer una regulación que no tiene ningún tipo de relación con el artículo 50 de la Ley 336 de 1996, en que dice fundamentarse."3.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las entidades demandadas descorrieron el traslado para alegar de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la contestación del libelo introductorio.
La parte actora guardó silencio.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto.
DEL TRÁMITE POSTERIOR AL TRASLADO PARA ALEGAR DE CONCLUSIÓN
Mediante escrito del 27 de noviembre de 2025, el Consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes manifestó su impedimento para conocer del proceso de la referencia, al considerar que se encontraba incurso en la causal prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA. No obstante, dicho impedimento fue declarado infundado por la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia del 4 de diciembre de 2025.
DECISIÓN
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
Planteamiento
De la demanda y las contestaciones, la Sala identifica que las diferencias entre la parte actora y las entidades demandadas se centran en:
La competencia del Ministerio de Transporte para reglamentar el servicio público de transporte terrestre automotor especial
Para el demandante, el Ministerio de Transporte carecía de competencia para reglamentar el servicio público de transporte terrestre automotor especial mediante los artículos acusados, por cuanto tal atribución corresponde al legislador. Aduce que el contenido de las normas cuestionadas no corresponde al desarrollo de la ley, sino que configura una reglamentación de aspectos estructurales del servicio, tales como la definición de las clases de usuarios, los requisitos de habilitación, las condiciones de operación, los vehículos admisibles y la destinación del servicio. En criterio del actor, estas materias deben ser objeto de regulación por el Congreso de la República, y no pueden ser asumidas por la autoridad administrativa mediante el uso de la potestad reglamentaria.
Por su parte, las entidades demandadas –Ministerio de Transporte y Presidencia de la República– afirman que el Gobierno Nacional sí tenía competencia para expedir las disposiciones acusadas, en ejercicio de la potestad reglamentaria. Señalan que las normas cuestionadas no son novedosas en el ordenamiento ni regulan materias reservadas al legislador, sino que se limitan a compilar disposiciones legales vigentes. Destacan que las disposiciones acusadas no introducen nuevos elementos normativos, sino que armonizan criterios previamente definidos por la ley y por el propio reglamento.
La Presidencia de la República enfatiza que, al tratarse de un decreto compilatorio, el Decreto 1079 de 2015 no ejerció una potestad normativa autónoma, sino que organizó en un solo cuerpo disposiciones ya vigentes, conforme al principio de simplificación normativa previsto en el artículo 3° de la Ley 1530 de 2012. En consecuencia, no se trata de una actuación originaria del Ejecutivo, sino de una labor de sistematización normativa sin efectos innovadores ni invasión de competencias legislativas.
La infracción de normas superiores
Desde la perspectiva del demandante, los artículos cuestionados vulneran directamente los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 121, 122, 123, 150 189 y 365 de la Constitución Política, así como normas de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996. A juicio del actor, el Decreto impone límites indebidos al ejercicio del servicio público especial al establecer condiciones restrictivas no previstas por la ley, tales como: la limitación de los usuarios que pueden ser transportados en esta modalidad; la exigencia de vínculo contractual entre el usuario y el contratante del servicio; la
prohibición de ofrecer o promocionar el servicio al público en general; el señalamiento de condiciones específicas para la habilitación y operación, y el condicionamiento del uso de vehículos matriculados exclusivamente para este servicio. Sostiene que estas medidas imponen restricciones que afectan el derecho a la libertad económica, la igualdad, la libre competencia y el principio de legalidad, al crear barreras de acceso no autorizadas legalmente.
Las entidades demandadas, en cambio, argumentan que el contenido de las disposiciones acusadas encuentra respaldo en la legislación vigente, en particular en los principios que rigen la prestación del servicio público de transporte, los cuales exigen orden, seguridad, planeación y control. Afirman que la distinción entre las diferentes modalidades del servicio público de transporte, así como la definición de sus condiciones de operación, ha sido reconocida tanto por la ley como por la jurisprudencia constitucional.
El Ministerio de Transporte sostiene que la regulación cuestionada busca preservar la naturaleza especializada del servicio, evitar la informalidad y garantizar la seguridad de los usuarios, sin imponer cargas desproporcionadas o irrazonables. En su criterio, las disposiciones demandadas desarrollan los principios legales de eficiencia, calidad y cobertura, sin vulnerar normas superiores. Además, reitera que estas disposiciones han sido interpretadas y aplicadas por las autoridades judiciales y administrativas como un desarrollo legítimo del marco legal, sin que se haya cuestionado su validez hasta ahora.
Por su parte, la Presidencia de la República añade que los argumentos del actor desconocen la autonomía del Gobierno Nacional para establecer condiciones técnicas y operativas necesarias para garantizar la adecuada prestación del servicio público de transporte, conforme a los principios de coordinación y subsidiariedad. Aduce que la reglamentación responde a la necesidad de evitar la competencia desleal entre modalidades y de proteger a los usuarios frente a posibles abusos derivados de la falta de control.
Análisis de la Sala
Artículo 2.2.1.6.4. del Decreto 1079 de 2015
La Sala deberá establecer si es nula, por extralimitación en la potestad reglamentaria, la norma que establece el servicio público de transporte terrestre automotor especial, si, en criterio de la parte actora, impone una discriminación injustificada respecto de los demás modos de transporte.
Para definir lo anterior, se deberá verificar si la disposición atacada contiene tal discriminación. Volvamos sobre el texto original, que viene del artículo 4 del Decreto 348 de 2015:
"Artículo 4°. Servicio público de transporte terrestre automotor especial. Es aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a un grupo específico de personas que tengan una característica común y homogénea en su origen y destino, como estudiantes, turistas, empleados, personas con discapacidad y/o movilidad reducida, pacientes no crónicos y particulares que requieren de un servicio expreso, siempre que hagan parte de un grupo
determinable y de acuerdo con las condiciones y características que se definen en el presente decreto.
Parágrafo. Para todo evento, la contratación del servicio público de transporte terrestre automotor especial se hará mediante documento suscrito por la empresa de transporte habilitada y por la persona natural o jurídica contratante que requiera el servicio, el cual deberá contener las condiciones, obligaciones y deberes pactados por las partes, de conformidad con las formalidades previstas por el Ministerio de Transporte y lo señalado en el presente decreto".
La Sala observa que el servicio público de transporte terrestre automotor especial es una modalidad específica del transporte público. Ahora, la legislación del sector establece que el transporte es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por particulares bajo regulación, control y vigilancia de este, y habilita la existencia de distintas modalidades conforme a su finalidad, clase de usuarios, cobertura y organización. En este marco, el Decreto 348 de 2015, compilado en el Decreto 1079 de 2015, no crea una modalidad, sino que reglamenta la ya existente modalidad de transporte especial, cuyos elementos distintivos –grupo específico de usuarios, condiciones preestablecidas de prestación, contrato previo– derivan de la naturaleza propia de dicha modalidad y de la finalidad que le ha sido asignada dentro del sistema general de transporte.
En este sentido, las condiciones impuestas por el artículo acusado no comportan una discriminación injustificada frente a otras modalidades, sino que responden a la necesidad de preservar el carácter cerrado, dirigido y contractual del transporte especial. Estas características lo distinguen, por ejemplo, del transporte público colectivo, orientado a atender demanda abierta, y del transporte individual, que responde a requerimientos espontáneos e individuales de los usuarios. El trato diferenciado, por tanto, tiene sustento constitucional y legal, y encuentra justificación en criterios objetivos relacionados con la organización del servicio, la protección de los usuarios y la eficiencia en la prestación.
Además, la imposición de un contrato formalizado y la exigencia de un grupo determinado de usuarios no excluye per se la viabilidad empresarial del servicio, sino que delimita su ámbito de operación conforme a su naturaleza jurídica y finalidad social. Tales exigencias buscan evitar el uso irregular del servicio especial como alternativa informal al transporte colectivo o individual, lo cual comprometería la seguridad vial, el orden del sistema y los derechos de los demás prestadores.
En consecuencia, la Sala concluye que la disposición demandada no contiene una discriminación injustificada respecto de las demás modalidades de transporte.
En ese orden, el cargo no prospera.
Artículo 2.2.1.6.2.2. del Decreto 1079 de 2015
Corresponde a la Sala determinar si es nula, por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la disposición que regula la modalidad del servicio de transporte especial escolar, en tanto que, según lo expuesto por la parte demandante, introduce una discriminación injustificada al establecer un término de vida útil de quince (15) años para los vehículos destinados al transporte escolar, mientras que permite un término de veinte (20) años para los vehículos que prestan el servicio especial en general.
Para definir lo anterior, se deberá verificar si la disposición atacada contiene tal discriminación. Volvamos sobre el texto original, que viene del artículo 9 del Decreto 348 de 2015:
"Artículo 9°. Tiempo de uso de los vehículos. El tiempo de uso de los vehículos
de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial será de veinte
(20) años. El parque automotor que cumpla el tiempo de uso debe ser sometido a desintegración física total y podrá ser objeto de reposición por uno nuevo de la misma clase, de conformidad con el procedimiento que para tal efecto disponga el Ministerio de Transporte.
Los vehículos que presten el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial para escolares no podrán tener más de quince (15) años de uso, contados a partir de la fecha del registro inicial del vehículo, término al que tendrá que hacerse un seguimiento y evaluación durante los próximos tres
(3) años, por parte del Ministerio de Transporte, previo un estudio sobre la vida útil de los vehículos automotores y especialmente los utilizados en el servicio escolar".
La Sala evidencia que la disposición acusada establece que el tiempo de uso de los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor especial será de veinte (20) años. No obstante, introduce una excepción en relación con los vehículos que prestan dicho servicio en la modalidad escolar, al disponer que estos no podrán tener más de quince (15) años de uso, contados a partir de la fecha del registro inicial. Adicionalmente, ordena que el Ministerio de Transporte realice un seguimiento y evaluación del término establecido, previo estudio sobre la vida útil de los vehículos utilizados en el servicio escolar.
En este sentido, resulta relevante tener en cuenta que el servicio de transporte escolar involucra a una población especialmente protegida: los niños, niñas y adolescentes, lo cual impone al Estado el deber de adoptar medidas reforzadas para garantizar su seguridad, integridad y bienestar. La exigencia de condiciones más estrictas para los vehículos que prestan el servicio de transporte escolar, como lo es una vida útil reducida, se orienta a minimizar los riesgos asociados a la antigüedad del parque automotor, tales como fallas mecánicas, menor eficacia de los sistemas de seguridad o incremento en la probabilidad de accidentes. Esta diferenciación normativa encuentra respaldo, entonces, en la protección reforzada y en razones de seguridad vial que justifican un trato regulatorio distinto respecto de los vehículos utilizados para el transporte de escolares.
Por otra parte, la norma demandada no establece una regla definitiva o inmodificable. Por el contrario, ordena al Ministerio de Transporte realizar un seguimiento y evaluación del término de quince (15) años, con fundamento en estudios técnicos sobre la vida útil de los vehículos, lo cual evidencia una voluntad normativa de sujeción a criterios de razonabilidad técnica y evidencia empírica.
En consecuencia, la Sala concluye que la diferenciación normativa entre el término de vida útil de los vehículos destinados al transporte especial en general (20 años) y los utilizados para transporte escolar (15 años), no constituye una discriminación injustificada, por cuanto persigue una finalidad constitucionalmente legítima –la protección de los menores– y emplea un medio idóneo y razonable para ello.
En ese orden, el cargo no prospera.
Artículo 2.2.1.6.3.2. del Decreto 1079 de 2015
La Sala deberá establecer si es cierto que la norma que trata de la celebración de los contratos de servicio público de transporte terrestre automotor especial impide que los padres de familia o personas en situación de discapacidad suscriban contratos de transporte especial con empresas habilitadas para dicha modalidad.
Para tal efecto es indispensable regresar sobre el texto original de la disposición, que viene del artículo 13 del Decreto 348 de 2015:
"Artículo 13. Contratos de Transporte. Para la celebración de los contratos de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial con cada uno de los grupos de usuarios señalados en el presente decreto, se deben tener en cuenta las siguientes definiciones y condiciones:
Contrato para transporte de estudiantes. Es el que se suscribe entre la Entidad Territorial o la Secretaría de Educación de Entidades Territoriales certificadas o el Centro Educativo o la Asociación de Padres de familia o un grupo de padres de familia con una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto sea la prestación del servicio de transporte de sus estudiantes entre el lugar de residencia y el establecimiento educativo, incluyendo las salidas extracurriculares.
Contrato para transporte de empleados. Es el que celebra una empresa para sus trabajadores o entidad con una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto sea la prestación del servicio de transporte de sus empleados desde su residencia hasta su lugar de trabajo.
Contrato para transporte de turistas. Es el suscrito entre el prestador de servicios turísticos con una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto sea el traslado de turistas.
Contrato para un grupo específico de usuarios (transporte de particulares). Es el que celebra el representante de un grupo específico de usuarios, con una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial debidamente habilitada para esta modalidad, cuyo objeto sea la realización de un servicio de transporte expreso para trasladar a todas las personas que hacen parte del grupo desde un mismo municipio origen, hasta un mismo municipio destino para todos.
Quien suscribe el contrato de transporte paga la totalidad del valor del servicio.
Contrato para Transporte de usuarios del servicio de salud. Es el suscrito entre una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial legalmente constituida y las entidades de salud, para el traslado de los usuarios de los servicios de salud, que por su condición, no resulte necesario hacerlo en una ambulancia de traslado asistencial básico o medicalizado.
Parágrafo. Bajo ninguna circunstancia se podrá contratar directamente el servicio entre el propietario, tenedor y conductor de un vehículo con los grupos de usuarios señalados en el presente artículo o con personas individualmente. Tampoco entre las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial habilitadas con juntas de acción comunal, ni administradores o consejos de administración de conjuntos residenciales o con personas individualmente".
Para resolver este cargo, la Sala parte del supuesto planteado por la parte actora, en el sentido de que la disposición reglamentaria excluye injustificadamente a ciertos sujetos –en particular, padres de familia y personas en situación de discapacidad– de la posibilidad de contratar directamente el servicio público de transporte terrestre automotor especial.
El texto del artículo acusado prevé diversas modalidades de contrato según el tipo de usuario del servicio (estudiantes, empleados, turistas, particulares o usuarios del sistema de salud), y delimita expresamente quién puede actuar como parte contratante en cada una de ellas. Adicionalmente, en el parágrafo prohíbe de manera tajante que el contrato se celebre directamente entre el propietario, tenedor o conductor del vehículo y los grupos de usuarios o personas individualmente consideradas, incluyendo también a juntas de acción comunal, administradores o consejos de administración de conjuntos residenciales.
Al respecto, conviene precisar que la prohibición contenida en el parágrafo no está dirigida a limitar la capacidad general para contratar por parte de los individuos, como los padres de familia o las personas con discapacidad, sino a preservar el carácter empresarial del servicio público de transporte especial, así como los requisitos de habilitación y responsabilidad que recaen sobre las empresas prestadoras de dicho servicio.
En efecto, la normativa persigue evitar que el transporte especial sea prestado de manera informal o directa por personas naturales no habilitadas, lo cual comprometería la seguridad de los usuarios. De ahí que la norma exija que el servicio solo pueda contratarse con empresas legalmente habilitadas, y no con personas naturales que sean propietarias o conductoras del vehículo.
No obstante, al revisar con mayor detenimiento la literalidad del artículo, se advierte que la contratación sí puede realizarse por personas particulares –incluidos padres de familia o personas con discapacidad– siempre que actúen como representantes de un grupo específico de usuarios. Así lo contempla el numeral 4, al definir el "contrato para un grupo específico de usuarios", cuya suscripción puede realizarla el "representante de un grupo específico de usuarios" con una empresa habilitada, sin que se establezca restricción alguna en cuanto a la calidad jurídica, ocupación o condición física de quien actúe como contratante.
En consecuencia, no puede afirmarse que la norma excluya o discrimine a los padres de familia o a las personas en situación de discapacidad. Por el contrario, permite que participen como contratantes, siempre que lo hagan a título de representantes de un grupo de usuarios, y no individualmente, en coherencia con la naturaleza colectiva del servicio especial.
En ese orden, el cargo no prospera.
Artículo 2.2.1.6.3.6. del Decreto 1079 de 2015
Corresponde a la Sala determinar si es nula la norma que establece que la habilitación otorgada para prestar el servicio de transporte terrestre automotor especial no equivale, por sí sola, a la autorización para ejercer dicha actividad.
Veamos el texto original de la disposición, tomado del artículo 17 del Decreto 348 de 2015:
"Artículo 17. Habilitación. Las empresas legalmente constituidas, interesadas en prestar el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, deberán solicitar y obtener habilitación para operar este tipo de servicio. Si la empresa, pretende prestar el servicio de transporte en una modalidad diferente, debe acreditar ante la autoridad competente los requisitos de habilitación exigidos.
La habilitación por sí sola no implica la autorización para la prestación del Servicio Público de Transporte en esta modalidad. Además se requiere el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el presente decreto, especialmente las relacionadas con la capacidad transportadora, la propiedad del parque automotor y las tarjetas de operación de los vehículos.
La habilitación es intransferible a cualquier título. En consecuencia, los beneficiarios de la misma no podrán celebrar o ejecutar actos que impliquen que la actividad transportadora se desarrolle por persona diferente a la empresa que inicialmente fue habilitada".
Conforme al diseño legal, en efecto la habilitación constituye una condición necesaria, pero no suficiente, para que una empresa pueda comenzar efectivamente a prestar el servicio público de transporte terrestre automotor especial. Así, el ejercicio de la actividad está supeditado, además, a la obtención de permisos específicos, según la modalidad de transporte a desarrollar, y al cumplimiento de condiciones objetivas que garanticen la idoneidad técnica, operativa y jurídica del prestador.
En ese marco, la norma demandada no contraviene las disposiciones legales invocadas como desconocidas por la parte actora, los artículos 164 y 185 de la Ley
336 de 1996, sino que las desarrolla en ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria. El precepto no niega los efectos jurídicos de la habilitación, ni introduce una categoría distinta a las previstas en la ley, sino que aclara que la
4 "ARTÍCULO 16.- Modificado por el Artículo 289 del Decreto 1122 de 1999 (Decreto 1122 de 1999 declarado inexequible por Sentencia C-923 de 1999), Modificado por el Artículo 136 del Decreto 266 de 2000 (Decreto 266 de 2000 declarado inexequible por Sentencia C-1316 de 2000). De conformidad con lo establecido por el artículo 3, numeral 7 de la Ley 105 de 1993, sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional".
5 "ARTÍCULO 18.- Modificado por el Artículo 293 del Decreto 1122 de 1999 (Decreto 1122 de 1999 declarado inexequible por Sentencia C-923 de 1999), Modificado por el Artículo 139 del Decreto 266 de 2000 (Decreto 266 de 2000 declarado inexequible por Sentencia C-1316 de 2000). El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas".
habilitación, como acto de carácter general que autoriza a una empresa para operar en el sector, debe complementarse con el cumplimiento de requisitos adicionales
–entre ellos, la acreditación de capacidad transportadora, la propiedad del parque automotor y la obtención de tarjetas de operación– para que la actividad se lleve a cabo materialmente.
Estas exigencias no solo se ajustan al diseño normativo previsto en la Ley 336 de 1996, sino que resultan necesarias para garantizar que la empresa habilitada cumpla con los estándares de calidad, seguridad y legalidad que exige la operación del servicio, en tanto involucra riesgos para los usuarios y terceros, y comporta el uso del espacio público.
En consecuencia, la disposición acusada no es nula, pues se limita a reiterar y concretar el régimen legal aplicable a la habilitación y ejercicio del servicio de transporte especial, sin desbordar los límites de la potestad reglamentaria ni contrariar lo dispuesto en los artículos 16 y 18 de la Ley 336 de 1996.
Artículo 2.2.1.6.4.2. del Decreto 1079 de 2015
Corresponde a la Sala determinar si es nula, por vulneración de norma superior, la disposición reglamentaria que establece la obligación de acreditar anualmente un patrimonio determinado para quien esté interesado en prestar el servicio público de transporte automotor especial, si, en criterio del demandante, para las demás modalidades de transporte no existe esa limitación.
El artículo 20 del Decreto 348 de 2015, de donde se compiló la norma que se demanda definió lo siguiente:
"Artículo 20. Ajuste del Patrimonio. Durante los primeros cinco (5) meses de cada año, las empresas habilitadas deberán ajustar el patrimonio líquido de acuerdo con la capacidad transportadora utilizada por cada clase de vehículo con la que finalice el año inmediatamente anterior.
La demostración del ajuste del patrimonio líquido será el resultado del cálculo que se haga en función de la clase de vehículo y el número de unidades fijado en la capacidad transportadora para cada clase. En todo caso no será inferior a quinientos (500) smmlv, según la siguiente tabla:
(...)
Parágrafo. Lo anterior sin perjuicio de las medidas especiales contempladas en el presente decreto para las Cooperativas habilitadas o que se habiliten para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial".
Pues bien, según el demandante, la norma controvertida impone una obligación que constituye una exigencia económica más gravosa para las empresas habilitadas en la modalidad especial, que no se impone en otras modalidades de transporte público terrestre automotor, como el colectivo, el mixto, el intermunicipal o el de carga. A su juicio, esta diferenciación carece de justificación objetiva, vulnera el derecho a la igualdad y excede el marco legal, concretamente lo previsto en el artículo 11 de la Ley 336 de 1996.
El artículo 116 de la Ley 336 de 1996 prevé que la habilitación es el mecanismo por el cual la autoridad competente autoriza a una empresa para prestar el servicio público de transporte en determinada modalidad. Para su otorgamiento, el legislador facultó al Gobierno Nacional a establecer condiciones relativas, entre otras, a la organización, la capacidad técnica y económica de las empresas. En particular, autoriza la exigencia de requisitos como: (i) estados financieros certificados, (ii) demostración del capital suscrito y pagado, (iii) patrimonio bruto,
(iv) comprobación del origen del capital, y otros elementos relacionados con la seguridad y la necesidad del servicio.
Así, el Gobierno está habilitado legalmente para definir condiciones económicas específicas para la habilitación. Tales condiciones pueden diferenciarse entre modos o modalidades, siempre que la distinción sea razonable, proporcional y derivada de las particularidades del servicio.
La disposición acusada no impone un nuevo requisito para la habilitación inicial, sino una condición de mantenimiento de la habilitación en cabeza de las empresas que ya la han obtenido. Esto se refleja en el mandato de ajustar anualmente el patrimonio líquido conforme a los vehículos efectivamente vinculados y la capacidad transportadora utilizada, según una tabla diferenciada por clase de vehículo. Lo anterior indica que la exigencia no es arbitraria, sino que está correlacionada con la escala operativa y el riesgo inherente a la operación de cada empresa. El parámetro económico mínimo responde a una lógica de proporcionalidad basada en el parque automotor vinculado.
Aunque el actor afirma que esta obligación no existe en otras modalidades de transporte público terrestre automotor, dicha diferencia no conduce necesariamente a una violación del principio de igualdad, pues la modalidad de transporte especial presenta características operativas y contractuales que justifican un tratamiento diferenciado frente a otras modalidades:
Se presta mediante contrato expreso con un usuario determinado.
Requiere disponibilidad permanente de vehículos según demanda específica.
Implica riesgos operativos diferentes a los del transporte colectivo o de carga.
En consecuencia, la exigencia de ajuste patrimonial anual para las empresas habilitadas en esta modalidad no es irrazonable ni desproporcionada, pues tiene respaldo legal en el artículo 11 de la Ley 336 de 1996 y atiende a criterios objetivos
6 "Artículo 11. Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener Habilitación para operar.
La Habilitación, para efectos de esta Ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada Modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.
El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la Habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital, aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio".
(capacidad transportadora y tipo de vehículo), al tiempo que busca garantizar la solvencia económica de las empresas, en función del tamaño de su operación.
En suma, no se configura la vulneración del artículo 11 de la Ley 336 de 1996, ni del principio de igualdad. La disposición acusada se enmarca en las facultades reglamentarias del Gobierno Nacional y desarrolla válidamente las condiciones para el mantenimiento de la habilitación de empresas prestadoras del servicio público de transporte especial. Tampoco se evidencia un trato inequitativo frente a otras modalidades del transporte público automotor, pues las particularidades del servicio especial justifican la medida, en tanto persigue fines legítimos de control, solvencia y seguridad.
Artículo 2.2.1.6.4.4. del Decreto 1079 de 2015
Corresponde a la Sala determinar si resulta incongruente la disposición reglamentaria que establece que la habilitación otorgada a las empresas prestadoras del servicio público de transporte terrestre automotor especial tiene una vigencia indefinida, mientras subsistan las condiciones acreditadas al momento de su otorgamiento.
El artículo 22 del Decreto 348 de 2015, de donde se compiló la norma que se demanda definió lo siguiente:
"Artículo 22. Vigencia de la habilitación. Sin perjuicio del régimen sancionatorio contenido en la Ley 336 de 1996 o la que la modifique, adicione o sustituya, la habilitación de las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial será indefinida, mientras subsistan las condiciones exigidas y acreditadas al momento de su otorgamiento.
El Ministerio de Transporte podrá verificar en cualquier momento que se mantengan las condiciones que dieron lugar a la habilitación y en caso que no se cumplan, adelantar el procedimiento sancionatorio determinado en la normatividad vigente.
Parágrafo. Corresponderá a la Superintendencia de Puertos y Transporte autorizar previamente la indemnización y registro de las reformas estatutarias de transformación, fusión y escisión de las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, las cuales comunicarán de este hecho al Ministerio de Transporte, adjuntando la citada autorización y los nuevos certificados de existencia y representación legal, con el objeto de efectuar las modificaciones correspondientes".
Para el demandante, la disposición adolece de incongruencia por cuanto califica la habilitación como "indefinida", pero simultáneamente la supedita al mantenimiento de los requisitos exigidos, circunstancia que, en su criterio, desnaturaliza el carácter indefinido del acto habilitante y genera incertidumbre jurídica.
Al respecto, es preciso señalar que la figura de la habilitación, en el marco del régimen jurídico del transporte, ha sido definida por el artículo 11 de la Ley 336 de 1996 como la autorización administrativa que expide la autoridad competente para permitir la prestación del servicio público de transporte, previa verificación del cumplimiento de condiciones relativas a la organización, capacidad económica y técnica, estados financieros, origen del capital, vinculación de equipos, factores de seguridad, y demás aspectos que garanticen la idoneidad del operador. Esta
habilitación constituye un acto cuyo otorgamiento está sujeto al cumplimiento de los requisitos definidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio de su potestad reglamentaria.
La expresión "indefinida" contenida en la norma demandada no debe entenderse como una habilitación inmodificable, irrevocable o exenta de controles por parte de la administración, sino como una autorización sin un término de vencimiento predeterminado, sujeta al evento en que terminen los presupuestos de hecho y de derecho que justificaron su expedición, por lo cual la administración podrá revocarlos o modificarlos conforme al procedimiento legalmente establecido.
En efecto, el artículo 11 de la Ley 336 de 1996 faculta al Gobierno Nacional para definir las condiciones de otorgamiento de la habilitación, sin establecer expresamente una vigencia temporal para dicha autorización. En ese contexto, resulta jurídicamente válido que el reglamento disponga que esta sea indefinida, siempre y cuando se mantengan las condiciones que dieron lugar a su concesión, como lo prevé la norma acusada.
No le asiste razón al demandante cuando plantea una supuesta incongruencia normativa, pues no existe contradicción lógica ni jurídica entre establecer una habilitación sin término fijo y condicionar su permanencia al cumplimiento de requisitos legales. Por el contrario, esta técnica normativa responde a un modelo de control posterior y permanente por parte de la autoridad administrativa, que permite verificar, en cualquier momento, la idoneidad del operador y, si es del caso, adelantar los procedimientos sancionatorios o revocatorios pertinentes en los términos del régimen vigente.
En otras palabras, la habilitación indefinida no equivale a una habilitación incondicional o perpetua, sino a una autorización cuya duración depende del cumplimiento continuo de los requisitos legales. Esta forma de regulación no solo es jurídicamente coherente, sino también adecuada desde el punto de vista del interés público, en tanto busca preservar la calidad y legalidad en la prestación del servicio público de transporte.
En conclusión, la Sala no encuentra configurada la supuesta incongruencia normativa alegada por el actor.
Artículo 2.2.1.6.5.1. del Decreto 1079 de 2015
Corresponde a la Sala determinar si es cierto que la disposición demandada crea un trato discriminatorio injustificado, al establecer que las empresas habilitadas en la modalidad de servicio público de transporte terrestre automotor especial deben contratar pólizas de seguros de responsabilidad civil contractual y extracontractual, con un monto asegurable por persona no inferior a cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV), pues, en criterio del demandante, para otras modalidades de transporte público la exigencia de aseguramiento es menor y no supera, en ningún caso, los sesenta (60) SMMLV.
De comprobarse que el trato regulatorio definido por la norma es desigual, deberá analizarse si existe una justificación objetiva y razonable que permita considerar legítima la diferenciación.
La norma acusada establece lo siguiente:
"ARTÍCULO 2.2.1.6.5.1. Obligatoriedad. De conformidad con los artículos 994 y 1003 del Código de Comercio, las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial deben tomar por cuenta propia para todos los vehículos que integran su capacidad transportadora, con una compañía de seguros autorizada para operar en Colombia, las pólizas de seguros de responsabilidad civil contractual y extracontractual que las ampare contra los riesgos inherentes a la actividad transportadora, así:
Póliza de responsabilidad civil contractual que deberá cubrir al menos, los siguientes riesgos:
Muerte.
Incapacidad permanente.
Incapacidad temporal.
Gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios.
El monto asegurable por cada riesgo no podrá ser inferior a cien (100) SMMLV por persona, cuantías que deberán incluir el amparo de perjuicios inmateriales.
Póliza de responsabilidad civil extracontractual que deberá cubrir al menos los siguientes riesgos:
Muerte o lesiones a una persona.
Daños a bienes de terceros.
Muerte o lesiones a dos o más personas.
El monto asegurable por cada riesgo no podrá ser inferior a cien (100) SMMLV
por persona, cuantías que deberán incluir el amparo de perjuicios inmateriales".
Del contenido de la disposición demandada se advierte que esta regula exclusivamente el régimen de aseguramiento aplicable a las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, al disponer que deben contratar, por cuenta propia, las pólizas de seguro de responsabilidad civil contractual y extracontractual, cuyo monto asegurable por persona no podrá ser inferior a cien (100) SMMLV, incluyendo los perjuicios inmateriales.
Sin embargo, el demandante no identificó dentro del mismo acto (Decreto 1079 de 2015), ni en otras normas, como por ejemplo el Decreto 348 de 2015, una disposición reglamentaria que fije de manera concreta un monto asegurable inferior al previsto para el transporte especial para las demás modalidades de transporte público.
Por consiguiente, no es posible afirmar que la norma demandada establece un trato desigual frente a otras modalidades, dado que no impone ni modifica los requisitos de aseguramiento exigibles a las demás modalidades, ni puede predicarse una diferenciación normativa clara dentro del mismo cuerpo reglamentario que permita
sostener, con fundamento en un juicio de comparación objetivo, que se incurre en un trato discriminatorio injustificado.
Tampoco se acredita, por parte del demandante, la existencia de una norma reglamentaria vigente que regule el aseguramiento para otras modalidades de transporte con un monto inferior, de tal forma que resulte posible estructurar un juicio de igualdad sobre la base de parámetros normativos homogéneos. De hecho, en el presente caso no se identifica un "tercero comparador" válido desde el punto de vista jurídico, que permita sostener que empresas habilitadas en condiciones equivalentes están sometidas a exigencias menos gravosas sin justificación legal.
En ese sentido, el mero señalamiento de que para otras modalidades del servicio público de transporte el monto asegurable es "inferior a sesenta (60) SMMLV" no resulta suficiente para configurar un trato discriminatorio, pues no se demuestra que esa diferencia sea producto de una regulación con el mismo nivel jerárquico, dictada por la misma autoridad competente ni, mucho menos, dentro del mismo régimen jurídico aplicable.
En ese orden, la Sala concluye que no se acredita la existencia de un trato discriminatorio injustificado en perjuicio de las empresas de transporte terrestre automotor especial, por cuanto la disposición demandada no regula ni modifica los requisitos de aseguramiento aplicables a las demás modalidades del servicio público de transporte, ni establece una diferencia de trato que pueda considerarse arbitraria o carente de justificación normativa suficiente.
Artículos 2.2.1.6.7.1. y 2.2.1.6.7.2. del Decreto 1079 de 2015
La Sala observa que los artículos demandados regulan el concepto de capacidad transportadora para el servicio público de transporte terrestre automotor especial. En particular: el artículo 2.2.1.6.7.1. establece que las empresas deben acreditar como mínimo la propiedad del 20% de los vehículos que conforman su capacidad transportadora (con ciertos límites sobre vehículos de socios o cooperados). El artículo 2.2.1.6.7.2. determina que la capacidad transportadora debe fijarse con base en los contratos que respalden la necesidad del servicio, so pena de que el acto administrativo que habilita a la empresa se resuelva de pleno derecho si no se solicita la fijación dentro del plazo improrrogable de dos meses. La parte actora sostiene que tales exigencias desconocen los derechos a la libre competencia, la libre empresa, la iniciativa privada, la propiedad y el debido proceso, al imponer requisitos relacionados con la capacidad transportadora en el servicio de transporte público terrestre automotor especial.
Pues bien, la Sala considera que el requisito de propiedad mínima busca asegurar que las empresas habilitadas cuenten con una infraestructura mínima propia, que permita garantizar la estabilidad, permanencia y responsabilidad operativa, evitando la habilitación de empresas de papel o puramente intermediarias.
Así, desde una perspectiva constitucional, la medida no impide el ingreso de nuevos competidores, ni elimina la posibilidad de operar mediante vehículos vinculados, siempre que se cumpla con el umbral mínimo. Sí impone una barrera de entrada, pero esta se enmarca en un fin legítimo: garantizar la calidad y continuidad del servicio. Bajo esa óptica, la exigencia es razonable y proporcionada, en la medida
en que no excluye del mercado a los operadores que cumplan los requisitos mínimos de infraestructura y capacidad técnica.
Ahora bien, respecto de la fijación de la capacidad transportadora con base en contratos, este criterio busca ajustar la capacidad operativa a la demanda efectiva del servicio y evitar que empresas acumulen permisos sin respaldo contractual, fomentando así una planeación racional del servicio. La exigencia no interfiere con la libertad de empresa ni de contratación, sino que condiciona el acceso al mercado a la existencia de una demanda real para garantizar eficiencia en la prestación del servicio. La condición resolutoria por no presentar la solicitud en el plazo fijado responde al principio de eficacia y seriedad en la habilitación, evitando empresas inactivas o con habilitaciones sin uso.
En suma, no hay una afectación injustificada o irrazonable a la libre competencia ni a la iniciativa privada, sino una intervención económica válida y proporcionada, que busca proteger el interés general y asegurar el adecuado funcionamiento del sistema de transporte.
En línea con lo anterior, la Sala comprende que la norma no priva del dominio a las empresas ni impide la adquisición o disposición de vehículos, sino que exige que parte de la flota esté efectivamente en cabeza de la empresa o sus socios, como forma de acreditar solvencia y compromiso. Además, al admitir que el 10% del total pueda estar en cabeza de socios o locatarios, y que las cooperativas puedan acreditar propiedad mediante sus afiliados, la norma adopta un enfoque flexible, respetuoso de diversas formas de organización empresarial. No se configura una expropiación, confiscación o restricción sustancial del derecho de propiedad. Por el contrario, la medida pretende fortalecer la capacidad operativa de las empresas mediante una base patrimonial mínima.
Finalmente, en cuanto a la presunta vulneración del derecho al debido proceso, la Sala entiende que la norma fija un plazo perentorio de dos (2) meses para presentar la solicitud de fijación de capacidad transportadora, bajo sanción de terminación automática del acto de habilitación. Si bien esta consecuencia puede parecer drástica, es clara, previsible y objetiva, y se encuentra enmarcada en un acto reglamentario de conocimiento público. No se trata de una sanción discrecional ni sorpresiva, sino de una condición resolutoria automática derivada del incumplimiento de un requisito esencial para la operación. En ese sentido, no se desconoce el derecho al debido proceso, siempre que la administración garantice la notificación adecuada del acto habilitante y del contenido normativo que rige su validez.
En resumen, los artículos 2.2.1.6.7.1. y 2.2.1.6.7.2. del Decreto 1079 de 2015 no vulneran los derechos a la libre competencia, libre empresa, iniciativa privada, propiedad ni debido proceso. Las disposiciones demandadas constituyen medidas de intervención legítima del Estado en la economía, orientadas a asegurar la calidad, continuidad y racionalidad del servicio público de transporte especial. Las exigencias impuestas a las empresas habilitadas –tanto en términos de patrimonio operativo como de soporte contractual– se fundan en principios constitucionales que permiten al legislador y al Gobierno Nacional condicionar el acceso y la permanencia en actividades de interés público, siempre que ello no implique una exclusión arbitraria o irrazonable.
Artículos 2.2.1.6.9.1., 2.2.1.6.9.2., 2.2.1.6.9.3. y 2.2.1.6.9.5. del del Decreto 1079
de 2015
Corresponde a la Sala definir si son nulas las disposiciones reglamentarias que establecen el concepto de tarjeta de operación, el procedimiento para su expedición y renovación, la vigencia de esta y la acreditación de los requisitos para la expedición de dicho documento por primera vez.
En este punto, la Sala destaca que la parte actora afirma que las normas demandadas desconocen lo dispuesto en los artículos 2º de la Resolución 1069 de 2015 y 44 del Código Nacional de Tránsito.
De ese modo, en primer lugar, es necesario aclarar que el artículo 2 de la Resolución 1069 de 2015 define el Formato Único de Extracto del Contrato (FUEC) como documento que deben portar los conductores. Este documento no sustituye ni excluye la tarjeta de operación, pues cumple funciones distintas: el FUEC es prueba del contrato específico, mientras que la tarjeta acredita la autorización administrativa del vehículo para operar. También es prudente poner de presente que el artículo 44 del Código Nacional de Tránsito se refiere a la clasificación de las placas en función del servicio. Nada en esta norma impide que, adicionalmente, el Ministerio de Transporte exija documentos que acrediten la habilitación para prestar el servicio público, conforme a las normas del transporte terrestre.
En ese orden, no puede entenderse que exista falta de competencia o una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Ahora bien, respecto de las normas demandadas relacionadas con la tarjeta de operación, el demandante también sostiene que, al impedir la circulación de vehículos habilitados pero sin tarjeta de operación vigente, se estaría restringiendo injustificadamente el derecho a circular libremente, máxime si se trata de traslados con fines distintos a la prestación del servicio, o si la restricción obedece a dilaciones administrativas en la expedición de dicho documento.
Sobre tal particular, la Sala precisa que la tarjeta de operación no restringe la circulación en general, sino la prestación del servicio de transporte sin autorización expresa, lo cual se enmarca en las competencias de vigilancia del Estado. En cuanto al supuesto de vehículos destinados a otros fines, la restricción opera únicamente respecto de la operación como vehículo de servicio público, no para la circulación libre como vehículo particular, siempre que se cumplan las condiciones para ello. Si el vehículo conserva matrícula pública, debe someterse al régimen correspondiente. Respecto de eventuales dilaciones en la expedición del documento, si bien no pueden traducirse en una sanción indebida para los operadores, no es el diseño normativo el que resulta inconstitucional, sino eventualmente la omisión administrativa. En todo caso, estas situaciones pueden ser corregidas mediante otras acciones administrativas, sin que sea necesario declarar la nulidad de la norma.
Por último, la Sala advierte que el servicio público de transporte terrestre automotor especial no es comparable en situación jurídica con otras modalidades de transporte, ni con vehículos de servicio particular, pues se trata de un servicio público sujeto a control, vigilancia y habilitación. El legislador ha facultado al Gobierno para imponer requisitos diferenciados según la modalidad, en función de
la naturaleza de los usuarios, los riesgos involucrados y las condiciones de operación. Por tanto, el tratamiento diferenciado no configura una discriminación, sino una diferenciación objetiva, razonable y proporcional, basada en criterios constitucionalmente válidos.
En conclusión, los artículos 2.2.1.6.9.1., 2.2.1.6.9.2., 2.2.1.6.9.3. y 2.2.1.6.9.5. del Decreto 1079 de 2015 no son nulos por falta de competencia, ni por vulneración del derecho a la libre circulación o del principio de igualdad.
Artículos 2.2.1.6.7.3. y 2.2.1.6.7.4. del Decreto 1079 de 2015
En este punto la Sala debe determinar si es nula por infracción de norma superior la disposición reglamentaria que impone la obligación de acreditar un porcentaje mínimo de propiedad (20%) de vehículos para incrementar la capacidad transportadora en el servicio público de transporte especial, si, en criterio de la parte actora, ello desconoce los derechos a la libertad de empresa y libre competencia.
La Sala evidencia que el artículo 2.2.1.6.7.3 del Decreto 1079 de 2015 establece, como condición para incrementar la capacidad transportadora de las empresas de transporte automotor especial, la acreditación de propiedad sobre el 20% de los vehículos que conforman dicha capacidad. Esta disposición guarda coherencia con lo ya exigido en el artículo 2.2.1.6.7.1 del mismo Decreto, que impone un requisito similar para efectos de la habilitación inicial de la empresa. Su finalidad es asegurar un mínimo grado de solvencia patrimonial y control operativo por parte de la empresa que presta un servicio público esencial, como lo es el transporte.
Bajo esa lógica, se advierte que la medida busca asegurar que las empresas tengan algún nivel de compromiso patrimonial con la operación y que no dependan enteramente de terceros, lo cual puede dificultar el control, la seguridad y la continuidad del servicio. En este sentido, la medida es adecuada para alcanzar tales fines. Y aunque existen otros medios para asegurar la seriedad empresarial (como el patrimonio líquido mínimo o la vigencia de pólizas), la exigencia de propiedad parcial cumple una función operativa directa. Además, no se exige la propiedad de la totalidad del parque automotor, sino de un porcentaje reducido (20%). De modo que no se trata de una barrera infranqueable ni de una exigencia que imposibilite razonablemente el ingreso o permanencia en el mercado. De hecho, es una exigencia que tiende a diferenciar a empresas organizadas de figuras de intermediación precaria o fachada. En consecuencia, no se advierte una vulneración a la libertad de empresa ni a la libre competencia, toda vez que la regulación no impide la participación en el mercado, sino que establece condiciones razonables y proporcionadas, propias de una actividad reglada, enmarcada dentro de la prestación de un servicio público.
Ahora debe la Sala resolver si es nula por infracción de norma superior la disposición reglamentaria que, al precisar la racionalización de la capacidad transportadora, prevé que, una vez autorizado un incremento de capacidad transportadora, la empresa debe usarlo en un término de cuatro (4) meses, o de lo contrario, el Ministerio de Transporte ajustará de oficio la capacidad al número de vehículos efectivamente administrados, si, en criterio de la parte demandante, tal determinación afecta los derechos a la libre empresa, libre competencia, iniciativa privada y libre circulación.
De la lectura de la regulación cuestionada se comprende que, una vez autorizado un incremento de capacidad transportadora, la empresa debe usarlo en un término de cuatro (4) meses. De lo contrario, el Ministerio de Transporte ajustará de oficio la capacidad al número de vehículos efectivamente administrados. Se establece, además, que la racionalización podrá hacerse de forma constante y automática, y que una nueva solicitud de incremento solo podrá presentarse seis (6) meses después.
Ahora bien, el Decreto 19 de 2012 busca racionalizar trámites administrativos innecesarios y facilitar las relaciones entre los particulares y la Administración. En este caso, sin embargo, la disposición no impone un trámite adicional, sino que establece una consecuencia administrativa clara frente a un uso ineficiente del parque autorizado, lo que se enmarca en el control regulado que puede ejercer la autoridad sobre un servicio público. Por tanto, no se trata de una regulación contraria al Decreto 19 de 2012, ya que persigue fines legítimos como la eficiencia en el uso de los recursos, la planeación del parque automotor y el control de la oferta frente a la demanda efectiva del servicio.
Desde esa perspectiva, la medida no impide que las empresas operen ni les impone requisitos irrazonables. Se trata de un control posterior al otorgamiento de capacidad, en función del uso efectivo de la misma. El plazo de cuatro (4) meses para utilizar la capacidad autorizada se considera razonable y no desproporcionado.
De modo que, como todas las empresas están sometidas a la misma regla, no se advierte discriminación entre operadores, ni una ventaja indebida a unos sobre otros. Antes bien, busca evitar la inactividad de la capacidad transportadora, lo que sí afectaría la competencia real. Finalmente, la norma no prohíbe el tránsito de vehículos, sino que condiciona su uso dentro del servicio especial de transporte público, lo cual es razonable en tanto se trata de una modalidad sujeta a habilitación, autorización y control estatal.
Artículos 2.2.1.6.8.1., 2.2.1.6.8.2. y 2.2.1.6.8.4. del Decreto 1079 de 2015
La Sala deberá determinar si es cierto que las disposiciones que regulan el contrato de administración de flota, la responsabilidad de la empresa y la terminación de forma unilateral, atentan directamente contra la libertad de contratar de los particulares, así como el ejercicio de derecho de dominio y la capacidad legal de decidir de los mismos.
Para dar respuesta al interrogante, es indispensable acudir al contenido de las normas demandadas. Veamos:
"ARTÍCULO 2.2.1.6.8.1. Contrato de Administración de flota. El contrato de administración de flota es un contrato de naturaleza privada, por medio del cual la empresa habilitada para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, incorpora a su parque automotor y se compromete a administrar los vehículos de propiedad de socios o de terceros con los cuales prestará el servicio. El contrato se perfecciona con su suscripción y la expedición de la tarjeta de operación por parte del Ministerio de Transporte.
El contrato de administración de flota se regirá por las normas del derecho privado y debe contener como mínimo las obligaciones, derechos y prohibiciones de cada una de las partes, su término, causales de terminación y preavisos requeridos para ello, así como aquellas condiciones especiales que permiten definir la existencia de prórrogas automáticas y prever mecanismos alternativos de solución de conflictos entre las partes. Igualmente, el clausulado del contrato deberá contener en forma detallada los ítems que conformarán los cobros y pagos a que se comprometen las partes y su periodicidad. De acuerdo con éste, la empresa expedirá al propietario o locatario del vehículo un extracto que contenga en forma discriminada los rubros y montos, cobrados y pagados, por cada concepto.
Cuando el vehículo haya sido adquirido mediante arrendamiento financiero o leasing, el contrato de administración de flota debe suscribirse entre la empresa y el poseedor del vehículo o locatario previa autorización del representante legal de la compañía financiera con quien se celebre la operación de leasing.
Para los vehículos que sean de propiedad de la empresa habilitada no es necesaria la celebración del contrato de administración de flota.
ARTÍCULO 2.2.1.6.8.2. Responsabilidad de la empresa. La empresa debidamente habilitada para prestar el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial al firmar el contrato de administración de flota con los propietarios y locatarios de los vehículos debe:
Ejercer la administración y control permanente y efectivo de todos los vehículos que están incorporados en su capacidad transportadora, sin intervención de los propietarios o locatarios.
Realizar la contratación laboral directa y la capacitación del personal de conductores, quienes estarán en la nómina de la empresa y por ende, deberá pagar directamente los salarios, prestaciones sociales y la seguridad social en lo que corresponda.
Pactar una contraprestación económica, la cual se cancelará al propietario o locatario correspondiente, se utilice o no el vehículo, cuantía que definirán las partes.
La empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial deberá hacer entrega al propietario o locatario de los extractos de contrato de los servicios prestados con el vehículo, así como cada tres (3) meses remitirle informe o constancia sobre el control que la empresa deberá ejercer sobre el mismo.
(...)
ARTÍCULO 2.2.1.6.8.4. Terminación del contrato de administración de flota de forma unilateral. Sin perjuicio de la responsabilidad civil y comercial que de ello se derive, cualquiera de las partes puede terminar unilateralmente el contrato de administración de flota. Tal decisión deberá ser informada a través de correo certificado a la dirección del domicilio registrada en el documento suscrito entre las partes que contiene las condiciones del contrato, con una antelación no menor de sesenta (60) días calendario a la terminación del contrato o al plazo en el cual se espera darlo por terminado a su contraparte. Copia de dicha comunicación deberá ser enviada al Ministerio de Transporte para la cancelación de la tarjeta de operación".
Luego de revisar las disposiciones acusadas, la Sala considera que no es cierto que las normas contenidas en los artículos 2.2.1.6.8.1, 2.2.1.6.8.2 y 2.2.1.6.8.4 del Decreto 1079 de 2015 vulneren de forma directa e injustificada la libertad de contratar de los particulares, ni el ejercicio del derecho de dominio y la capacidad legal de decidir de los mismos.
En efecto, los preceptos demandados se limitan a establecer condiciones específicas para la suscripción del contrato de administración de flota dentro del marco de la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial. No se trata de una reglamentación de la contratación privada en general, ni de una intromisión arbitraria en la esfera patrimonial de los propietarios de los vehículos, sino de un conjunto de reglas orientadas a garantizar la adecuada operación, supervisión y responsabilidad en la prestación del servicio público mencionado.
Sobre el artículo 2.2.1.6.8.1
Este artículo define el contrato de administración de flota como un negocio jurídico de naturaleza privada entre el propietario del vehículo y la empresa habilitada, cuyo objeto es permitir que la empresa utilice ese automotor como parte de su capacidad transportadora. Tal disposición no prohíbe otras formas de vinculación jurídica entre las partes, ni impone un contenido obligatorio que restrinja ilegítimamente la autonomía negocial. Antes bien, establece una modalidad de articulación entre particulares, funcional a la operación del servicio público de transporte especial, cuya titularidad está reservada legalmente a las empresas habilitadas.
Del artículo 2.2.1.6.8.2
Contrario a lo que sostiene la parte demandante, esta norma no impone restricciones que desconozcan el núcleo esencial de la libertad contractual ni del derecho de dominio. Lo que hace es establecer –de forma coherente con el régimen de habilitación vigente– que la empresa habilitada asume la responsabilidad por la prestación del servicio, incluso respecto de los vehículos vinculados mediante contrato de administración de flota. Esta previsión es razonable, toda vez que, desde la óptica del usuario y del interés público, la empresa responde integralmente por la calidad, seguridad y legalidad del servicio que ofrece.
En esa medida, el artículo no transfiere de forma arbitraria la responsabilidad por hechos ajenos, sino que responde al diseño normativo del sistema, según el cual es la empresa habilitada la que presta el servicio público, y no los propietarios individuales de los vehículos, quienes actúan en apoyo o complemento operativo, pero no como prestadores directos.
En cuanto al artículo 2.2.1.6.8.4
Esta disposición regula la terminación unilateral del contrato de administración de flota, permitiendo expresamente que cualquiera de las partes –esto es, tanto la empresa habilitada como el propietario o tenedor del vehículo– ponga fin a la relación contractual, siempre que cumpla con ciertos requisitos formales: informar la decisión con una antelación no menor a sesenta (60) días calendario mediante
correo certificado y remitir copia de dicha notificación al Ministerio de Transporte para la respectiva cancelación de la tarjeta de operación.
Esta posibilidad de terminación unilateral no constituye una afectación injustificada de los derechos fundamentales en juego. Por el contrario, el reconocimiento expreso de la facultad para cualquiera de las partes fortalece el principio de reciprocidad y equilibrio contractual y se ajusta plenamente a los principios generales del derecho privado, en especial al principio de autonomía de la voluntad y a la libertad de configuración negocial.
En ese sentido, la norma no impone una limitación arbitraria ni desproporcionada al derecho a la libertad de contratar, ya que no impide la celebración del contrato ni condiciona de forma irrazonable su continuidad. La previsión de un mecanismo de terminación unilateral con antelación suficiente, en un contexto regulado como el del servicio público de transporte especial, busca garantizar la seguridad jurídica y la estabilidad del sistema de prestación del servicio, sin suprimir el margen de decisión individual de las partes.
Adicionalmente, esta disposición debe interpretarse de manera sistemática con el artículo 2.2.1.6.8.2, que consagra la responsabilidad de la empresa sobre la flota, y con el artículo 2.2.1.6.8.1, que define el contrato de administración de flota como un acuerdo entre particulares para permitir el cumplimiento de los requisitos legales exigidos a las empresas habilitadas. Este conjunto normativo no desconoce los derechos constitucionales invocados, sino que establece reglas funcionales y razonables para la coordinación entre particulares en el marco de un servicio público reglado, en el cual la autoridad administrativa tiene el deber de establecer condiciones que garanticen la eficiencia, continuidad y seguridad del servicio.
Por tanto, no es cierto que las disposiciones demandadas afecten el núcleo esencial de los derechos de libertad de contratación, propiedad privada o autonomía de la voluntad, pues no imponen prohibiciones absolutas, ni condicionamientos que restrinjan de manera irrazonable el ejercicio de tales derechos. Por el contrario, su finalidad es asegurar que el contrato de administración de flota opere como un instrumento eficaz dentro de un régimen legal especial, preservando la libertad contractual dentro de límites funcionales proporcionales y razonables.
En suma, el cargo no tiene vocación de prosperidad.
Artículo 2.2.1.6.8.5. del Decreto 1079 de 2015
La Sala deberá determinar si es cierto que la disposición reglamentaria que establece el procedimiento para efectos de la cancelación de la tarjeta de operación por la terminación del contrato de administración de flota de forma unilateral modificó la competencia establecida por la ley respecto de la entidad que tiene la función de conocer la viabilidad de la terminación del contrato de administración de flota.
Para dar respuesta al anterior interrogante es indispensable estudiar el contenido del artículo demandado:
"Artículo 2.2.1.6.8.5. Procedimiento. Para efectos de la cancelación de la tarjeta de operación por la terminación del contrato de administración de flota de forma unilateral, se observará el siguiente procedimiento:
- El solicitante radicará ante el Ministerio de Transporte copia de la comunicación certificada, enviada a la dirección registrada de la empresa transportadora o al propietario o locatario del vehículo, en cumplimiento del artículo anterior, y copia del contrato de administración de flota en el que se evidencie la fecha de vencimiento del mismo.
- Estudiada la solicitud, el Ministerio de Transporte expedirá resolución motivada dentro de los quince (15) días siguientes al recibo de la comunicación, la cual debe ser notificada a las partes interesadas.
- Una vez la decisión se encuentre debidamente ejecutoriada, ésta remplazará el paz y salvo que debe expedir la empresa para los trámites administrativos a que haya lugar, sin perjuicio de las acciones que se desprendan del contrato de administración de flota suscrito entre las partes.
Parágrafo. La empresa tiene la obligación de mantener el vehículo dentro de su plan de rodamiento en las mismas condiciones de operación, hasta que se cancele la tarjeta de operación".
Pues bien, la disposición demandada establece un procedimiento administrativo a cargo del Ministerio de Transporte para formalizar la cancelación de la tarjeta de operación cuando una de las partes da por terminado unilateralmente el contrato de administración de flota. La norma prevé la radicación de ciertos documentos por parte del solicitante, el deber del Ministerio de emitir una resolución motivada dentro de un término de quince (15) días, la ejecutoria de la decisión, y la obligación de la empresa de mantener el vehículo en operación hasta que dicha resolución quede en firme. El parágrafo final también contempla que la resolución emitida por el Ministerio reemplaza el paz y salvo usualmente expedido por la empresa.
En este punto de análisis la Sala advierte que la parte actora no indicó la disposición que en su criterio le atribuye competencia a una entidad distinta al Ministerio de Transporte para decidir sobre la terminación unilateral del contrato de administración de flota o sobre sus efectos en términos de cancelación de la tarjeta de operación.
En ese orden, la Sala observa que el contrato de administración de flota no tiene una regulación legal específica. Es una figura que surge del desarrollo reglamentario del servicio público de transporte especial, con el propósito de garantizar que la empresa habilitada, titular de la habilitación, pueda asumir las responsabilidades derivadas de la prestación del servicio, aun cuando los vehículos sean de propiedad de terceros.
En ese contexto, el Decreto 1079 de 2015, como compendio reglamentario del sector transporte, establece un conjunto de reglas que permiten materializar dicha forma de organización del servicio. En particular, regula diversos aspectos relacionados con el contrato de administración de flota, entre ellos su contenido mínimo, las causas y condiciones de terminación y el procedimiento administrativo aplicable en caso de terminación unilateral.
Sin embargo, la ley no asigna competencia a autoridad distinta al Ministerio de Transporte para decidir sobre los efectos administrativos de tal decisión, como la cancelación de la tarjeta de operación del vehículo afectado.
Por ello, de conformidad con el artículo 189.11 de la Constitución Política, corresponde al presidente de la República como suprema autoridad administrativa ejercer la potestad reglamentaria para asegurar la cumplida ejecución de las leyes. En ejercicio de esta facultad, el Gobierno nacional puede dictar normas que desarrollen y precisen los mandatos legales, sin que ello implique sustituir al legislador ni alterar el sentido o alcance de las competencias legalmente establecidas.
Así, el reglamento puede introducir procedimientos administrativos, definir términos, precisar requisitos y establecer formas de verificación, siempre que dichos elementos resulten necesarios para asegurar la aplicación efectiva de la ley y no contradigan su contenido.
En el caso del servicio público de transporte, la dirección, regulación, control y vigilancia corresponde al Estado, a través del Ministerio de Transporte y demás autoridades competentes, según la organización administrativa existente. Además, la misma ley define al Ministerio como el ente rector de la política del sector y le asigna competencias regulatorias, de coordinación y de planificación.
Desde esta perspectiva, la facultad de establecer el procedimiento para la cancelación de la tarjeta de operación en caso de terminación unilateral del contrato de administración de flota se enmarca en el ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria, en la medida en que desarrolla un aspecto instrumental de la organización del servicio y no modifica competencias legales previamente asignadas.
Contrario a lo que plantea el demandante, la norma reglamentaria no le otorga al Ministerio de Transporte la función de resolver una controversia contractual ni de declarar la validez o invalidez de la terminación unilateral del contrato. Lo que hace el reglamento es permitir que, una vez cualquiera de las partes haya ejercido dicha facultad –en los términos previamente pactados y conforme a lo dispuesto en el artículo 2.2.1.6.8.4 del Decreto 1079 de 2015–, el Ministerio evalúe formalmente la solicitud de cancelación de la tarjeta de operación y emita una resolución administrativa que materialice los efectos de esa decisión en el plano operativo.
El Ministerio no entra a valorar si existió o no una justa causa ni se pronuncia sobre la responsabilidad contractual de las partes. Esa discusión, como lo prevé expresamente el artículo 2.2.1.6.8.5, "sin perjuicio de las acciones que se desprendan del contrato de administración de flota suscrito entre las partes", permanece bajo el ámbito de los jueces ordinarios. En consecuencia, el reglamento no crea un supuesto control administrativo sobre la terminación contractual, sino que regula un efecto administrativo derivado de esa decisión privada.
Tampoco se evidencia que la ley haya asignado dicha función a una entidad distinta. La expedición de la tarjeta de operación y su cancelación han sido tradicionalmente competencias del Ministerio de Transporte, como autoridad nacional en materia de habilitación de empresas y vehículos para la prestación del servicio.
Corolario de lo expuesto, el cargo no prospera.
Artículo 2.2.1.6.8.8. del Decreto 1079 de 2015
La Sala estudiará si es cierto que la norma que regula lo relacionado con el cambio de empresa en el servicio de transporte especial limitó la posibilidad del propietario de entregar en administración y reclamar la devolución del bien a decisiones administrativas, invadiendo injustificadamente otras áreas del derecho debidamente reguladas por normas de superior jerarquía.
La norma en cuestión dispone:
"Artículo 2.2.1.6.8.8. Cambio de empresa. El Ministerio de Transporte no autorizará la cancelación de la tarjeta de operación de un vehículo de una empresa de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial por cambio de empresa, hasta tanto se garantice que será vinculado a otra empresa, lo cual se acreditará con la presentación del certificado de disponibilidad de capacidad transportadora y de la copia del contrato de administración de flota correspondiente de la otra empresa.
La empresa a la cual se incorporará el vehículo, debe acreditar ante el Ministerio de Transporte los requisitos establecidos en el presente Capítulo para la obtención de la tarjeta de operación, adicionando en caso que aplique, el pronunciamiento de la autoridad administrativa o judicial competente que decida la cancelación de la misma, como consecuencia de la terminación del contrato de administración de flota de forma unilateral, sin perjuicio de las acciones civiles y comerciales que se desprenden del contrato suscrito por el propietario o locatario.
En el evento de la terminación del contrato de administración de flota de forma unilateral cuando no concurra el propietario o locatario del vehículo o no se tenga conocimiento del paradero del vehículo, el acto administrativo de cancelación de la tarjeta de operación se deberá informar a los cuerpos de control operativo, a efectos de proceder con la correspondiente inmovilización, de conformidad con lo establecido en las normas que regulan la materia".
A partir de una lectura sistemática, debe recordarse que la tarjeta de operación es el documento que autoriza a un vehículo específico a prestar el servicio público de transporte bajo una modalidad determinada, dentro del marco de habilitación de la empresa de transporte a la cual se encuentra vinculado. Dicha tarjeta constituye, por tanto, un instrumento mediante el cual se materializa el principio de legalidad en la prestación del servicio público.
En ese sentido, la norma reglamentaria no impide que el propietario del vehículo disponga del mismo o reclame su restitución; lo que establece es una condición administrativa para la cancelación de la tarjeta de operación asociada al cambio de empresa. Dado que el vehículo forma parte del parque automotor habilitado de la empresa transportadora, su desvinculación debe realizarse garantizando que continuará prestando el servicio dentro del marco de legalidad y habilitación vigente, so pena de dejar de cumplir con las condiciones esenciales del servicio público (continuidad, seguridad y eficiencia).
Por tanto, no es cierto que la disposición reglamentaria limite el derecho del propietario a la restitución del bien o a disponer del mismo. La norma no regula el contenido del contrato de administración de flota ni establece reglas sobre la restitución de la tenencia del bien; se limita a regular los efectos administrativos de un cambio de empresa en el marco del servicio público.
Además, el segundo inciso del artículo demandado refuerza esta conclusión al establecer que: "sin perjuicio de las acciones civiles y comerciales que se desprenden del contrato suscrito por el propietario o locatario". Con ello, la disposición reconoce la plena vigencia de las reglas del derecho privado en lo que respecta a la relación contractual entre el propietario del vehículo y la empresa, así como las acciones para obtener la restitución del bien, si fuere el caso.
La Sala deberá analizar si es cierto que la disposición bajo análisis crea de manera injustificada una sanción, al disponer que, en caso de terminación unilateral del contrato de administración de flota sin que concurra el propietario o locatario del vehículo o se desconozca su paradero, debe informarse el acto de cancelación de la tarjeta de operación a los cuerpos de control operativo, con el fin de proceder con la inmovilización del vehículo.
Pues bien, lo primero que debe observarse es que la disposición no crea una sanción, sino que ordena dar traslado del acto administrativo de cancelación de la tarjeta de operación a los cuerpos de control operativo, a efectos de que estos procedan conforme a las normas que rigen la materia.
En efecto, el inciso remite expresamente a que la inmovilización procederá: "de conformidad con lo establecido en las normas que regulan la materia". Esta remisión normativa implica que la medida de inmovilización no se adopta directamente con fundamento en el reglamento, sino con arreglo a lo dispuesto en otras normas legales o reglamentarias que ya establecen la inmovilización como consecuencia de la prestación del servicio sin tarjeta de operación vigente.
En ese orden de ideas, la norma reglamentaria demandada no introduce una sanción nueva, sino que articula los efectos de la cancelación de la tarjeta de operación con los mecanismos de control que ya existen en la normativa vigente. Su finalidad es garantizar que, en los eventos en los cuales el vehículo queda fuera del sistema de habilitación legal, y no se cuenta con información sobre su paradero, se activen las medidas de vigilancia necesarias para evitar la prestación clandestina del servicio.
Por lo anterior, no es cierto que el artículo bajo estudio imponga una sanción autónoma e injustificada por vía reglamentaria. Antes bien, constituye una medida de articulación administrativa y operativa con fundamento en el deber del Estado de controlar la legalidad y seguridad del servicio público.
Con todo, la Sala concluye que los cargos formulados contra el artículo 2.2.1.6.8.8 del Decreto 1079 de 2015 no están llamados a prosperar. Las disposiciones contenidas en dicha norma no vulneran el derecho del propietario a disponer de su bien ni introducen sanciones nuevas por vía reglamentaria. Por el contrario, se trata de medidas razonables orientadas a garantizar el cumplimiento de los requisitos legales para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial.
Artículo 2.2.1.6.11.2. del Decreto 1079 de 2015
Corresponde a la Sala definir si es nula, por exceso en la potestad reglamentaria, la disposición que trata del servicio de transporte turístico especial.
La Sala considera que la norma reglamentaria no desborda la potestad atribuida al Gobierno Nacional. En efecto, dicho artículo se limita a articular dos regímenes jurídicos autónomos, pero complementarios: el del servicio público de transporte terrestre automotor especial y el de la prestación de servicios turísticos.
El transporte turístico especial constituye una modalidad particular del servicio público de transporte terrestre automotor especial, y su prestación implica el cumplimiento de condiciones que no solo involucran al Ministerio de Transporte – como ente rector del sector–, sino también al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en su condición de autoridad reguladora de la actividad turística.
Bajo ese entendido, la exigencia de que las empresas habilitadas para el transporte especial se constituyan como prestadores de servicios turísticos no surge como un requerimiento arbitrario del reglamento, sino como el resultado de una necesaria coordinación normativa entre dos sectores interdependientes. De igual forma, se encuentra justificada la exigencia inversa: que quienes están inscritos como prestadores turísticos y deseen ofrecer transporte terrestre a sus usuarios deban obtener habilitación por parte del Ministerio de Transporte.
En ningún caso el reglamento crea requisitos nuevos o autónomos, sino que condiciona el ejercicio de una actividad compuesta (transporte turístico especial) al cumplimiento de las exigencias normativas propias de cada una de sus dimensiones: transporte y turismo. Esta coordinación intersectorial no solo es razonable y proporcionada, sino que responde al deber constitucional del Estado de garantizar la seguridad y calidad en la prestación de los servicios públicos, así como de velar por el desarrollo armónico de la actividad turística.
En suma, la Sala concluye que la disposición demandada no es nula, pues no configura un exceso en la potestad reglamentaria. La norma se limita a armonizar los requisitos exigidos por los regímenes legales del transporte especial y del turismo, sin imponer cargas nuevas ni alterar el contenido de las disposiciones legales que rigen dichas materias.
Artículo 2.2.1.6.11.3. del Decreto 1079 de 2015
Debe la Sala establecer si es nula la norma que regula a los prestadores de servicios turísticos por el hecho de remitir a una disposición legal sobre sanciones y procedimientos que, en criterio del demandante, no tiene ningún tipo de relación.
El cargo formulado por el demandante se basa en la presunta falta de conexidad entre el contenido del artículo 2.2.1.6.11.3 del Decreto 1079 de 2015 –que habilita a los prestadores de servicios turísticos para ofrecer directamente transporte a sus usuarios, bajo ciertas condiciones– y la remisión normativa que allí se hace al artículo 50 de la Ley 336 de 1996, norma de carácter sancionatorio.
La Sala considera que no hay lugar a declarar la nulidad de la norma por esta causa. En efecto, la remisión al artículo 50 de la Ley 336 de 1996 no tiene por objeto trasladar los requisitos materiales o formales del procedimiento sancionatorio al régimen de habilitación de los prestadores turísticos, sino reafirmar que quienes desarrollan actividades que implican la prestación directa del servicio público de transporte están sujetos al marco regulatorio integral del sector transporte, incluida la eventual responsabilidad administrativa por infracciones a sus normas.
En este contexto, la remisión al artículo 50 se entiende como una advertencia normativa sobre la aplicabilidad del procedimiento sancionatorio para aquellos prestadores turísticos que, al ofrecer transporte directamente, pasan a asumir obligaciones propias del servicio público, incluida la sujeción al régimen disciplinario del sector.
Por lo tanto, la remisión no solo resulta válida, sino también necesaria para garantizar que los prestadores turísticos que ofrecen directamente transporte no escapen al control regulatorio que recae sobre los operadores tradicionales del sistema, evitando así situaciones de competencia desleal, riesgo para los usuarios o incumplimiento de las condiciones técnicas y de seguridad exigidas para la operación.
Así, la remisión al artículo 50 de la Ley 336 de 1996 no es caprichosa ni carente de fundamento, sino que obedece a la necesidad de mantener la coherencia del régimen sancionatorio en materia de transporte, incluso cuando el servicio sea ofrecido por prestadores de servicios turísticos debidamente inscritos, pero que actúan como operadores de transporte.
Correlato de lo expuesto, el cargo no prospera.
Costas
Visto el artículo 188 del CPACA7, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO. NEGAR las pretensiones de nulidad de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.
7 "Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.".
TERCERO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 29 de enero de 2026.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Presidente Consejero de Estado
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejero de Estado Consejera de Estado
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
