Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 86 de 2026

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Número único de radicación: 11001-03-24-000-2015-00086-00 Actor: ANDRÉS JULIÁN ESTRADA OTALVARO

Nulidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2015-00086-00 Referencia. Medio de control de nulidad

Actor: ANDRÉS JULIÁN ESTRADA OTALVARO

TESIS: SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA SÍ ESTABA FACULTADO Y ERA COMPETENTE PARA EXPEDIR LA EXPRESIÓN ACUSADA, POR VIRTUD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 189, NUMERAL 11, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y CON EL OBJETO DE REGLAMENTAR LAS LEYES 1285 DE 2009 (ARTÍCULO 13), 446 DE 1998 (ARTÍCULO 75) Y 640 DE 2001 (CAPÍTULO V), SOBRE LA CONCILIACIÓN JUDICIAL Y EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, EN LO RELACIONADO CON LOS REQUISITOS PARA LA PETICIÓN DE LA CONCILIACIÓN. DICHA EXPRESIÓN NO ESTABLECE UNA CONDUCTA QUE PUEDA SER CASTIGADA COMO DELITO; NI CONTRADICE EL ARTÍCULO 10º DEL DECRETO 2150 DE 1995, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 7º DEL DECRETO LEY 019 DE 2012, NI LA SENTENCIA C-

340 DE 1996; TAMPOCO FUE EXPEDIDA CON FALSA O FALTA DE MOTIVACIÓN.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda promovida por el ciudadano ANDRÉS JULIÁN ESTRADA OTALVARO tendiente a que se declare la nulidad de la expresión, “bajo la gravedad de juramento” contenida en el literal i) del artículo 6º del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2019, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de

1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL¹.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- La demanda

El ciudadano ANDRÉS JULIÁN ESTRADA OTALVARO, obrando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA², presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional de los efectos de la expresión, “bajo la gravedad de juramento”, contenida en el literal i) del artículo 6º del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2019, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL.

I.2.- Fundamentos de derecho

En apoyo de sus pretensiones, el actor adujo la violación de los artículos 29, 40, -numeral 6-, 116, 150, 189, -numeral 11-, y 229 de

¹ Conformado por el Presidente de la República y el Ministerio del Interior y de Justicia, hoy Ministerio de Justicia y del Derecho. Se precisa que para la fecha de admisión de la demanda (30 de junio de 2015), la Sección no había adoptado el criterio de vincular al presidente de la República, establecido en el proveído de 15 de febrero de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, exp. núm. 11001-03-24-000-2014-00573-00.

² En adelante CPACA.

la Constitución Política; 137 del CPACA; y el Decreto 019 de 10 de enero de 2012³.

Concretamente, señaló los siguientes cargos de violación:

. PRIMER CARGO: INFRACCIÓN AL ARTÍCULO 29 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

Señaló que el presidente de la República no puede, en ejercicio ordinario de sus funciones, definir o establecer mediante decreto ordinario o administrativo, conductas cuya inobservancia puedan ser castigadas como delito, porque la descripción de las conductas típicas como lo dispone el artículo 29 de la Constitución Política, solo puede ser establecida por la ley, cuya elaboración corresponde al Congreso de la República.

. SEGUNDO CARGO: INFRACCIÓN AL ARTÍCULO 10º DEL DECRETO LEY 2150 DE 1995 MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 25 DE LA LEY 962 DE 2005 A SU VEZ MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 7º DEL DECRETO LEY 019 DE 2012. ASIMISMO, AL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

Indicó que el artículo 7º del Decreto Ley 019 solo es aplicable para el trámite de actuaciones administrativas, no así para las actuaciones judiciales, caso en el cual el legislador se reservó la facultad de establecer las que deban surtirse bajo la gravedad de juramento, en

³ “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

virtud del principio de legalidad.

Precisó que, al respecto, la Corte Constitucional mediante sentencia C-340 de 1o. de agosto de 1996⁴, declaró la exequibilidad del artículo 10º del Decreto 2150 de 5 de diciembre de 1995⁵, en cuanto eliminó las declaraciones extrajudiciales dentro de las actuaciones administrativas, bastando solo la afirmación que hiciere el particular ante la autoridad administrativa, la cual se entiende bajo la gravedad del juramento, pero bajo el entendido de que dicha facultad la entregó el legislador al Ejecutivo solo frente a las actuaciones administrativas.

Manifestó que la expresión acusada contraviene lo dispuesto en el referido artículo 10º del Decreto 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962 de 8 de julio de 2005⁶, a su vez modificado por el artículo 7º del Decreto Ley 019 de 2012, al aplicar: “la prohibición de exigir declaraciones extrajudiciales, bastando para surtirla la sola afirmación que el particular haga ante la autoridad, la cual se entiende hecha bajo la gravedad de juramento”, la cual, se reitera, solo puede ser aplicable a las actuaciones administrativas mas no a las judiciales.

⁴ M.P. José Gregario Hernández Galindo.

⁵ “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

⁶ “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.”

Agregó, para sustentar la infracción al artículo 116 de la Constitución Política, que las leyes 270 de 7 de marzo de 1996⁷, 446 de 7 de julio

de 1998⁸, 640 de 5 de enero de 2001⁹y 1395 de 12 de julio de 2010¹⁰otorgaron precisas facultades a los agentes del Ministerio Público para adelantar el trámite de conciliación extrajudicial en derecho en materia contencioso administrativa, razón por la que los invistió de función jurisdiccional, en las precisas competencias asignadas y por tal motivo, entre otras, pueden por ejemplo proferir autos.

Anotó que la expresión acusada contraviene lo dispuesto en el artículo 10º del Decreto Ley 2150, al aplicar: “la prohibición de exigir declaraciones extrajudiciales, bastando para surtirla la sola afirmación que hiciere el particular haga ante la autoridad, la cual se entiende hecha bajo la gravedad del Juramento”, la cual solo es aplicable en actuaciones administrativas, quedando excluidas las actuaciones judiciales.

. TERCER CARGO: INFRACCIÓN A LOS ARTÍCULOS 150, NUMERAL 10, Y 189, NUMERAL 11, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA Y FALTA DE COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

⁷ “Estatutaria de la Administración de Justicia”.

⁸ “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

⁹ “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.

¹⁰ “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”.

Alegó que se vulneró el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política y existió falta de competencia del presidente de la República, por cuanto él no es el competente para expedir leyes, ni se encuentra revestido por el Congreso de la República para expedir tal normativa con fuerza de ley.

Adujo que la expresión “bajo la gravedad de juramento”, contenida en la disposición acusada, infringe el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, por extralimitación de la potestad reglamentaria, ejercida mediante la expedición del citado Decreto.

Anotó que en ejercicio de dicha potestad reglamentaria, el presidente de la República, no puede, mediante decreto reglamentario, como lo es el Decreto 1716 de 2009 acusado, entrar a regular materias de reserva legal, ya que la exigencia de prestar juramento para agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en derecho, en materia contencioso administrativa, no fue establecida previamente en las leyes respecto de las cuales el presidente de la República podía ejercer potestad reglamentaria, razón por la que se infringió el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.

. CUARTO CARGO: FALSA MOTIVACIÓN O FALTA DE MOTIVACIÓN EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 10º DEL DECRETO LEY 2150 DE 1995 MODIFICADO POR EL ARTÍCULO

25 DE LA LEY 962 DE 2005 A SU VEZ MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 7º DEL DECRETO LEY 019 DE 2012.

Expresó que el presidente de la República incurrió en una falta de motivación, en cuanto no mencionó, en el texto del Decreto 1716 de 2009 acusado, como motivación (fundamento de derecho) que pretendía reglamentar el artículo 10º del Decreto Ley 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962; y que “en caso de que hubieran sido sus verdaderos motivos para establecer tal situación, entonces estaría viciado igualmente” por falsa motivación.

II.3.- Contestación

El Ministerio de Justicia y del Derecho, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual adujo, en síntesis, lo siguiente:

Sostuvo que la expresión demandada no resulta violatoria de las normas superiores invocadas como violadas, porque encuentra fundamento en las normas establecidas para la implementación de medidas de descongestión de la administración de justicia, que el Estado ha adoptado en beneficio de los ciudadanos que acuden ante las diferentes jurisdicciones, para solucionar los conflictos que se presentan.

Indicó que el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 es uno de los requisitos legitimados para ser previstos en el reglamento del artículo 6º del Decreto 1716 demandado.

Señaló que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-598 de 2011¹¹, con ocasión del estudio de constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 1395, que establece los requisitos que debe reunir la solicitud de conciliación, señaló que las exigencias establecidas en dicha norma no resultaban excesivas para quienes pretenden acudir a la jurisdicción contencioso administrativo y que, por el contrario, propenden por determinar la legitimidad de la solicitud de conciliación, asegurando la seriedad de la pretensión.

Expresó que la disposición acusada no prevé una descripción típica de un comportamiento ilícito, pues adolece, en su estructura, de un verbo rector, de los sujetos activos y pasivo y no describe una sanción punitiva, tal y como se encuentra establecido en el artículo 9º de la Ley 599 de 24 de julio de 2000¹².

Afirmó que la finalidad de la norma es evitar la duplicidad de trámites, que congestionen los despachos de los procuradores judiciales y de la administración de justicia, pero en momento alguno a modificar las normas citadas por el demandante.

¹¹ M.P. Jorge Ignacio Pretelt.

¹² "Por la cual se expide el Código Penal."

II.4.- Medida cautelar. A través de la providencia de 18 de noviembre de 2015, el despacho denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la expresión acusada. La decisión fue confirmada mediante proveído de 4 de abril de 2017, que resolvió el recurso de reposición.

II.5.- El Despacho sustanciador, el 6 de abril de 2017, celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA (redacción original), fijó el litigio¹³, resolvió sobre las pruebas aportadas por las partes, y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 181 idem.

¹³ “[…] El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda, la contestación de la misma, la medida cautelar y su contestación, consiste en determinar si la expresión “bajo la gravedad del Juramento” contenida en el literal i) del artículo 6° del Decreto núm. 1716 de 14 de mayo de 2009, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capitulo

V de la Ley 640 de 2001”, expedido por el Gobierno Nacional, vulnera los artículos 29, 116, 150, numeral 10, 189, numeral 11, de la Constitución Política, en síntesis, por cuanto (i) el acto demandado no corresponde a una ley o norma con fuerza de ley, sino que se trata de un Decreto ordinario a través del cual no se pueden definir o establecer conductas cuya inobservancia pueda ser sancionada como delito, porque ello es de Ley; (ii) el Presidente de la Republica no tiene competencia para expedir leyes y no fue revestido por el Congreso de la Republica para expedir la disposición acusada con fuerza de ley; y (iii) se extralimito en la potestad reglamentaria que le otorga la Constitución; y el artículo 10° del Decreto Ley 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 7° del Decreto Ley 019 de 2012, por que dicha norma solo es aplicable a actuaciones administrativas no así a la actuaciones judiciales, caso en el cual el Legislador se reservó la facultad de establecer las situaciones que deban surtirse bajo la gravedad del juramento, en virtud del principio de legalidad; y que se incurrió en una nulidad por falta de motivación al no haber mencionado en la parte motive del acto acusado que pretendía reformar el citado artículo 10°, “y que en caso de que hubieran sido sus verdaderos motivos para establecer tal situación”, estaría viciado de nulidad por falsa motivación, conforme a lo expuesto por el actor a folios 13 a 23 del cuaderno principal y 1 a 11 del cuaderno de medidas cautelares; y a lo respondido por la parte demandada a folios 38 a 40 vuelto del cuaderno principal y 16 a 20 de la medida cautelar, que, entre otros, soporta su defense en el parágrafo 3° del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, “Por la cual se adoptan medidas de descongestión judicial”, como uno de los requisitos legitimados para ser contemplados en el reglamento de dicho artículo, el cual como lo dijo la Corte Constitucional, es el artículo 6° del Decreto 1716 de 2009, declarado exequible en la sentencia C-598 de 10 de agosto de 2011, al considerar que los requisitos establecidos en dicha norma no constituían una exigencia excesiva en términos de constitucionalidad. Que de acuerdo con las disposiciones que regulan la supresión de trámites innecesarios en la Administración Pública, la expresión demandada se constituye en una manifestación del solicitante que se presume de buena fe, cuando afirma no haber presentado previamente solicitudes de conciliación o demandas en relación con los mismos hechos; que la finalidad de dicha norma es la de evitar duplicidad de trámites que congestionen los Despachos de los Procuradores Judiciales y de la Administración de Justicia, pero en momento alguno a modificar las normas referidas por el demandante; y que no se está frente a una conducta que pueda ser considerada como delito, tal como está establecido en el artículo 9° de la Ley 599 de 2000 […]”.

II.6.- Alegatos de conclusión

II.6.1.- El Ministerio de Justicia y del Derecho¹⁴reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, en el sentido de que la norma demandada no establece una descripción típica de un comportamiento ilícito, no violó la reserva legal ni excedió la potestad reglamentaria, evita la duplicidad de trámites y no establece que se allegue una declaración extrajuicio.

II.6.2.- La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa¹⁵, solicitó denegar las pretensiones de la demanda porque no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de la expresión acusada.

Advirtió que lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-598 de 2011 constituye un parámetro de constitucionalidad que debe ser valorado por el juez contencioso administrativo, al momento de ejercer el control de legalidad del acto acusado.

Adujo que la imposición de la exigencia prevista en el literal i) del artículo 6º del Decreto 1716 acusado, consistente en que quien presente una solicitud de conciliación, ante la Procuraduría General de la Nación, debe manifestar “bajo la gravedad de juramento” no

¹⁴ Folios 129 a 131 del C.1.

¹⁵ Folios 112 a 128 del C.1.

haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos, resulta no solo proporcionada y razonable, sino que la misma se justifica a la luz de los postulados constitucionales.

Indicó que dicho requerimiento persigue varias finalidades legítimas, entre las cuales, se destacan: i) garantizar que quien acuda a la conciliación extrajudicial goce de una pretensión seria y legítima para conciliar; ii) evitar la duplicidad de trámites conciliatorios sobre la base de los mismos hechos, el desgaste de la conciliación como mecanismo alternativo de solución de controversias y la congestión de los despachos de los procuradores judiciales para asuntos administrativos y de la administración de justicia; iii) favorece los principios de celeridad y economía procesal, el acceso a la administración de justicia y redunda en una justicia más pronta, oportuna, eficiente y eficaz; y iv) salvaguardar la eficacia de la conciliación, ya que permite hacer más recta, eficiente y eficaz la labor desempeñada por los agentes conciliadores y evita el uso abusivo y temerario de la conciliación, contraria al principio de lealtad procesal.

Agregó que la exigencia contenida en la disposición parcialmente acusada persigue finalidades que resultan legítimas desde el punto de vista constitucional, porque permite favorecer principios de rango constitucional, como la celeridad, economía procesal, transparencia,

eficacia, rectitud de la administración de justicia y lealtad procesal, evitando el uso abusivo de la figura de la conciliación extrajudicial y el desgaste en la administración de justicia.

Expresó que el juramento ha sido concebido desde sus orígenes como un acto solemne y ritual con el cual se busca la garantía de la veracidad, rectitud, el compromiso y fidelidad de quien se compromete con sus afirmaciones.

Precisó que la disposición acusada no está llamada a establecer una conducta antijurídica, ni a crear una sanción de carácter penal por la inobservancia de dicha conducta.

Sostuvo que la expresión demandada no está exigiendo una declaración extrajuicio, sino el requerimiento consistente en declarar que no se presentaron demandas o solicitudes de conciliación sobre los mismos hechos, la cual se debe realizar bajo la gravedad de juramento. Tampoco tiene vocación de reformar el artículo 10º del Decreto 2150, ya que el mismo fue expedido por el Gobierno Nacional, con el fin de reglamentar los artículos 13 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009¹⁶y 75 de la Ley 446, y el capítulo V de la Ley 640.

¹⁶ “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.

Manifestó que el Decreto acusado goza de la motivación exigida para esta clase de actos administrativos de carácter general, ya que en él se indicaron con precisión y claridad los fundamentos constitucionales y legales para su expedición, -artículo 189, numeral

11 de la Constitución Política-, y el objeto del acto, el cual fue expedido con el propósito de reglamentar los artículos 13 de la Ley 1285, 75 de la Ley 446 y el capítulo V de la Ley 640.

II.6.3 El actor de manera extemporánea adujo que el presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria, al establecer una actuación que debe surtirse bajo la gravedad de juramento sin que las leyes reglamentadas señalen tal exigencia; y que la conciliación extrajudicial, en materia contencioso administrativa, no es una actuación administrativa, razón por la que no es aplicable lo dispuesto en el artículo 10º del Decreto Ley 2150, modificado por el artículo 25 de la Ley 962.

Alegó que se estableció un elemento del tipo penal, vía reglamento, sin autorización legal.

Indicó que la Corte Constitucional no examinó la legalidad del Decreto 1716, en la sentencia C- 589 de 2011 y que la expresión

demandada no es necesaria para garantizar la tranquilidad del conciliador.

Indicó que con posterioridad a la radicación del presente proceso, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015, en el que se tomó como fundamento de derecho, el literal objeto de esta demanda, y lo reprodujo en el literal i) del artículo 2.2.4.3.1.1.6 de esa disposición, razón por la cual solicita declarar también la nulidad de la expresión “bajo gravedad de juramento”, contenida en el nuevo precepto.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la expresión, “bajo la gravedad de juramento”, contenida en el literal i) del artículo 6º del Decreto 1716, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, expedido por el Gobierno Nacional.

La disposición acusada es del siguiente tenor:

“[…] DECRETO 1716 DE 2009

(mayo 14)

“Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de

2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de la potestad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA:

CAPITULO I

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

[…]

ARTÍCULO 6°. PETICIÓN DE CONCILIACIÓN

EXTRAJUDICIAL. La petición de conciliación o extrajudicial podráì presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y deberáì contener los siguientes requisitos: […]

i) La manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos;

[…]” (Destacado fuera de texto).

El primer cargo consiste en que el presidente de la República no

puede, en ejercicio ordinario de sus funciones, definir o establecer mediante decreto ordinario o administrativo, conductas cuya inobservancia puedan ser castigadas como delito, porque la descripción de las conductas típicas, como lo dispone el artículo 29 de la Constitución Política, solo puede ser establecida por la ley, cuya elaboración corresponde al Congreso de la República.

De conformidad con lo señalado en el literal i) del artículo 6º del Decreto 1716, dicho literal lo que establece es un requisito que

debe contener la petición de conciliación extrajudicial, esto es, que se haga una manifestación “bajo la gravedad del juramento” de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos; pero en manera alguna la disposición acusada establece o describe una conducta constitutiva de delito o un hecho punible con su correspondiente sanción o pena, ni que su inobservancia puede ser castigada por delito, conforme lo aduce el actor.

Al respecto, se debe tener en cuenta que conforme al artículo 9º del Código Penal, -Ley 599-, para que una conducta sea punible se requiere que sea típica, antijurídica y culpable.

En sentencia C-996 de 2 de agosto de 2000¹⁷, la Corte Constitucional señaló que el delito se refiere a la violación de una ley general y abstracta; y que sólo es punible el hecho descrito en la ley y sancionado con una pena.

Asimismo, precisó que la determinación de los tipos penales implica el señalamiento de los elementos que estructuran el tipo penal, que indican que es esa y no otra la conducta que de manera objetiva, da lugar a una sanción penal, de la siguiente manera:

¹⁷ Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-996 de 2 de agosto de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell, Expediente núm. D-2787.

“[…] 3.1. Ante la necesidad de evitar la arbitrariedad judicial y de asegurar la libertad de los ciudadanos, los clásicos entendieron que el delito como ente jurídico no era otra cosa, que la violación de una ley general y abstracta, pues ningún acto del hombre puede ser reprochado a éste, si una ley no lo prohíbe.

Luego, con el fin de consolidar esta garantía y de legitimar las decisiones tomadas en materia jurídico penal, se construyeron dos principios: las penas deben estar señaladas en la ley, y sólo es punible el hecho descrito en la ley y sancionado con una pena, los cuales se recogieron en los conocidos aforismos nullum crimen sine previa lege penale y nulla poena sine lege.

Le corresponde, por lo tanto, al legislador describir de manera clara, precisa e inequívoca, las conductas que han de considerarse como hechos delictivos. Por ello, aquellas normas ambiguas, extremadamente generales e indeterminadas, esto es, las que consagran como hechos punibles comportamientos cuya descripción resulta inexacta, difusa o imprecisa, desconocen el mandato contenido en el artículo 29 de la Constitución, pues permiten diferentes interpretaciones y dan lugar a la arbitrariedad judicial.

En diferentes oportunidades la Corte, se ha ocupado de examinar la naturaleza y alcance del principio de legalidad en materia penal, tanto desde el punto de vista de la ley sustantiva como de la procesal. Al respecto, en sentencia C-843/99 esta Corporación se pronunció de la siguiente manera:

"El principio de legalidad penal constituye una de las principales conquistas del constitucionalismo, pues constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, ya que les permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables. De esa manera, ese principio protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo estatal. Por eso es natural que los tratados de derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (CP art. 29).

Esta Corte ha precisado además (Ver sentencia C-559 de 1999, MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamentos 15 y ss) que en materia penal, el principio de legalidad en sentido lato o reserva legal, esto es, que la ley debe definir previamente los hechos punibles, no es suficiente, y debe ser complementado por un principio de legalidad en sentido estricto, también denominado como el principio de tipicidad o taxatividad, según el cual, las conductas punibles y las penas deben ser no sólo

previa sino taxativa e inequívocamente definidas por la ley, de suerte, que la labor del juez penal se limite a verificar si una conducta concreta se adecua a la descripción abstracta realizada por la ley. Sólo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, pues sólo así protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal. En efecto, únicamente si las descripciones penales son taxativas, pueden las personas conocer con exactitud cuáles son los comportamientos prohibidos, y la labor de los jueces, en el proceso de adecuación típica, se limita a determinar si, conforme a los hechos probados en el proceso, el acusado cometió o no el hecho punible que se le imputa.

"El principio de taxatividad penal implica no sólo que las conductas punibles deben estar descritas inequívocamente sino que las sanciones a imponer deben estar también previamente predeterminadas, esto es, tiene que ser claro cuál es la pena aplicable, lo cual implica que la ley debe señalar la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer en concreto el castigo. En efecto, según la Carta, nadie puede ser juzgado sino "conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa" (CP art. 29), lo cual significa, para lo relativo a la pena, que es el legislador, única y exclusivamente, el llamado a contemplar por vía general y abstracta la conducta delictiva y la sanción que le corresponde. Por su parte, el artículo 15-1 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 9º de la Convención Interamericana señalan que a nadie se le “puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito”, lo cual significa que la pena tiene que estar determinada previamente en la ley pues sólo así puede conocerse con exactitud cuál es la pena más grave aplicable..."

3.2. Por consiguiente, el límite al poder punitivo del Estado, en lo relativo a asegurar el principio de legalidad, se refleja como garantía de objetividad, pues la finalidad perseguida con la determinación de los hechos punibles consiste en que sean previsibles para el ciudadano los presupuestos de punibilidad y la clase de pena imponible para reprimir la conducta ilícita.

[…]

3.3. Cuando el legislador describe cuáles comportamientos han de tenerse como delictivos, ello implica que el proceso de adecuación típica no permite una interpretación arbitraria de los tipos penales. Pero, a su vez, éste no conduce a un mero hacer mecánico del operador jurídico, pues el juicio de tipicidad que éste realiza le permite analizar en qué condiciones cuando una conducta se adecua a uno u otro tipo

delictivo y cuando no. En este sentido, resulta evidente que corresponde al investigador o al juzgador determinar qué tipo de imputación en relación con la persona vinculada al proceso penal, deriva en un hecho punible.

Esta observación resulta trascendental, pues la responsabilidad penal que se atribuye a un sujeto determinado comienza por el proceso de adecuación típica, el cual dicho en otras palabras, es un juicio de tipicidad por parte del operador jurídico. Debe luego, debe considerarse que el funcionario judicial, debe hacer la interpretación de los tipos penales en forma estricta, lo cual significa que no le está permitido hacerla en forma extensiva o restringida.

En síntesis, la determinación de los tipos penales implica el señalamiento de los elementos que estructuran el tipo penal, que indican que es esa y no otra la conducta que de manera objetiva, da lugar a una sanción penal. Por consiguiente, siempre será del orden restrictivo, en cuanto limita el poder punitivo del Estado.

De esta manera, el principio de legalidad estricta se asegura y garantiza, pues al funcionario judicial no le corresponde la función de crear tipos penales, en razón de que esta labor conforme quedó antes expresada, corresponde al legislador, según las voces del numeral 2 e inciso 3 del artículo 150 de la Constitución. Por eso resulta importante resaltar que la actividad del funcionario judicial habrá de ser complementaria en la medida que debe constatar si los hechos legalmente establecidos y probados dentro del proceso penal, se adecuan a los elementos que se establecen en los tipos penales. […]” (Destacado fuera de texto).

Por lo tanto, en virtud de lo señalado en la citada sentencia y en el artículo 9º del Código Penal, -Ley 599-, para la Sala, lo dispuesto en la disposición acusada no describe una conducta típica, antijurídica y culpable que pueda ser considerada una conducta punible, ni determina los elementos que estructuran un tipo penal, ni la sanción penal.

En otras palabras, lo dispuesto en la disposición acusada no define

un comportamiento que ha de tenerse como delictivo, al requerir que la petición de conciliación extrajudicial debe contener es una manifestación “bajo la gravedad del juramento” de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos, ni mucho menos establece que la inobservancia de esa norma de lugar a la imposición de una sanción penal o de otra consecuencia, como lo adujo el actor, y, en tal sentido, no existió desconocimiento del debido proceso.

En consecuencia, este cargo no tiene vocación de prosperidad.

El segundo cargo es el relativo a que la expresión acusada

contraviene lo dispuesto en el artículo 10º del Decreto 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962, a su vez modificado por el artículo 7º del Decreto Ley 019 de 2012, el cual solo es aplicable para el trámite de actuaciones administrativas, no así para las actuaciones judiciales, caso en el cual el legislador se reservó la facultad de establecer las que deban surtirse bajo la gravedad de juramento, en virtud del principio de legalidad.

Que la Corte Constitucional mediante sentencia C-340 de 1º de agosto de 1996¹⁸declaró la exequibilidad del artículo 10º del Decreto

¹⁸M.P. José Gregario Hernández Galindo.

2150 de 5 de diciembre de 1995¹⁹, en cuanto eliminó las declaraciones extrajudiciales dentro de las actuaciones administrativas, bastando solo la afirmación que hiciere el particular ante la autoridad administrativa, la cual se entiende bajo la gravedad del juramento, pero bajo el entendido de que dicha facultad la entregó el legislador al Ejecutivo solo frente a las actuaciones administrativas.

Asimismo, se alegó que se violó el artículo 116 de la Constitución Política, el cual otorgó a los agentes del Ministerio Público funciones jurisdiccionales para adelantar el trámite de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, si se tiene en cuenta que la expresión acusada contraviene lo dispuesto en el artículo 10º del Decreto Ley 2150, la cual prohíbe las declaraciones extrajuicio, y que solo es aplicable en actuaciones administrativas, quedando excluidas las actuaciones judiciales.

Frente a este cargo, es del caso traer a colación el artículo 10º del Decreto 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962, a su vez modificado por el artículo 7º del Decreto Ley 019 de 2012, que es del siguiente tenor:

“[…] ARTÍCULO 7. Prohibición de declaraciones extra juicio. El artículo 10 del Decreto 2150 de 1995, modificado

¹⁹ “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

por el artículo 25 de la Ley 962 de 2005, quedará así:

"ARTÍCULO 10. Prohibición de declaraciones extra juicio. Se prohíbe exigir como requisito para el trámite de una actuación administrativa declaraciones extra juicio ante autoridad administrativa o de cualquier otra índole. Para surtirla bastará la afirmación que haga el particular ante la autoridad, la cual se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento."

[…]”.

La Corte Constitucional en sentencia C-340 de 1º de agosto de 1996²⁰declaró la exequibilidad del citado artículo 10º del Decreto 2150 y para el efecto, sostuvo:

“[…] Resulta de lo anterior que el Ejecutivo, al ejercer las facultades extraordinarias, tiene por límite material el contenido de la ley habilitante y, además, cuando ella consagra requisitos formales o sustanciales que condicionan la actividad legislativa extraordinaria del Gobierno, únicamente se entiende que los decretos correspondientes son constitucionales si cumplen la integridad de las exigencias legales, en la forma y con los alcances que el mismo legislador ordinario haya definido. Lo cual se explica con naturalidad y lógica cuando se recuerda que, a la luz de la Constitución, el titular de la facultad es el Congreso, que, si la traslada en forma temporal al Presidente de la República, tiene todo el derecho de hacerlo dentro de las condiciones y con los requerimientos que juzgue prudentes.

[…]

Por el aspecto material, la facultad que se confiere tiene un indudable carácter legislativo, ya que al legislador corresponde, según los artículos 26, 84 y 334 de la Constitución, establecer -y por ende reformar y suprimir- los requisitos, formalidades, procedimientos y trámites que puedan exigirse a las personas para el ejercicio de sus actividades, tanto en el campo de profesiones y oficios y en la esfera de la iniciativa privada y la empresa, como en lo relativo a las gestiones y asuntos propios de las múltiples relaciones entre los particulares y el Estado.

²⁰Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-340 de 1º de agosto de 1996, M.P. José Gregario Hernández Galindo, Expediente D-1178.

Podía el Ejecutivo, en consecuencia, dictar decretos con fuerza de ley cuyo objetivo primordial debería radicar, según la norma transcrita, en "suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública".

No podía el legislador ordinario -esa la razón de las facultades- indicar directamente cuáles de los aludidos procedimientos, trámites y requisitos resultaban innecesarios, es decir, superfluos en relación con las finalidades sustanciales de la actividad pública. Esa era una materia que correspondía al Gobierno, revestido de las atribuciones legislativas excepcionales, y, en consecuencia, era éste el encargado de verificar esa connotación de "ausencia de necesidad" en los distintos aspectos y momentos de las actuaciones administrativas.

Es evidente que, si la facultad otorgada radicaba precisamente en eso, gozaba el Gobierno de un razonable margen de apreciación, perfectamente ligado a su experiencia y conocimiento en torno al rodaje ordinario de la administración pública, para detectar y, por tanto, enunciar los requerimientos vigentes, impuestos por la ley a los particulares, llamados a desaparecer por no ser indispensables.

Que el Presidente de la República, plenamente autorizado para hacerlo según el alcance de la norma habilitante, haya encontrado que, para el éxito de las gestiones a cargo de la administración no se hace necesario que los documentos ante ella presentados por los particulares tengan que ser forzosamente autenticados ante notario, o reconocidos notarial o judicialmente, o que la actividad administrativa no exige de suyo que toda afirmación formulada por particulares ante las entidades públicas deba pasar previamente en forma obligatoria por el tamiz de la declaración ante juez en la modalidad "extrajuicio", es algo que encaja de manera indudable en la previsión del legislador ordinario, pues corresponde a una verificación que justamente quiso él dejar en cabeza del Ejecutivo.

Basta considerar el cúmulo de dificultades prácticas que las mencionadas exigencias ocasionaban a las personas, por una parte, y la posibilidad real de cumplir los fines estatales sin que ellas estén presentes en la legislación, por la otra, para entender que el Gobierno no hizo nada diferente de "suprimir (...)regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública",

que era lo autorizado de manera expresa y tajante por la ley de facultades.

[…]

Pero, adicionalmente, la Corte Constitucional estima necesario afirmar que, a partir de la Constitución de 1991, estaba el legislador obligado a las supresiones y reformas que de manera genérica previó la Ley 190 de 1995, toda vez que requisitos como los prohibidos por las normas demandadas, en cuanto inoficiosos, partían de una concepción preconstitucional basada en la desconfianza del Estado en la honestidad y veracidad de los particulares cuando actuaban ante él.

La presunción de mala fe que dichas exigencias desarrollaban, plasmando obligaciones y cargas inútiles y superfluas, creaba innecesarios obstáculos a la normal actividad de los particulares, inclusive para todo lo referente al cumplimiento de sus obligaciones frente al Estado -como las tributarias-, generando a la vez, por lógica consecuencia, un clima propicio a la inmoralidad y al ilícito aprovechamiento de las necesidades y circunstancias de la gente por parte de servidores públicos inescrupulosos que -es de todos conocido- obtenían ganancia merced a la autorización de documentos y solicitudes que no llenaban los requisitos formales exigidos por la ley y, en no pocos casos, gracias a su alteración.

En el sentir de la Corte, el principio de la buena fe, plasmado en el artículo 83 de la Carta Política, que representa para las autoridades públicas la obligación de suponer la honestidad de los administrados -a no ser que en forma fehaciente se les pueda demostrar que actúan ilícitamente-, guarda íntima relación con el objetivo de preservar la moralidad en la Administración Pública, que era precisamente el buscado por el Congreso al expedir la Ley 190 de 1995.

Desde luego, no significa lo anterior que a partir de la Constitución haya quedado el legislador desautorizado para exigir los requisitos y formalidades que juzgue adecuados con miras a lograr ciertos fines en toda clase de asuntos, pues las propias normas constitucionales citadas le otorgan plena competencia para ello. Es claro, sin embargo, que sus exigencias a los particulares no pueden suponer presunción de mala fe y que, en todo caso, las autoridades distintas del legislador tienen expresamente prohibido, y de modo terminante, el establecimiento de cualquier trámite, formalidad o requisito no contemplado por la ley. Se trata, ni más ni menos, de un monopolio del legislador.

Debe observarse que las disposiciones enjuiciadas son aplicables a las actuaciones administrativas, lo que

hace necesario advertir que su preceptiva encuadra en mandatos constitucionales de gran claridad, a los que es preciso dar fuerza y aplicabilidad práctica, tales como los consagrados en los artículos 123 y 209 de la Constitución. El primero de ellos destaca el papel del servidor público ante el Estado y en relación con la comunidad, a cuyo servicio se halla, razón por la cual está obligado a ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución y las leyes y no según su capricho o intereses. El segundo fija los principios tutelares de la función administrativa, que está al servicio de los intereses generales, expresando que son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, todos los cuales se ven traicionados y desconocidos cuando, en aras del vicio burocrático, se obstaculizan y dificultan las actividades de los particulares por razón de requisitos de origen administrativo no previstos en la ley y, por tanto, proscritos por la Constitución.

La Corte estima necesario repetir en esta materia lo que ha venido sosteniendo en su jurisprudencia de manera invariable:

[…]

El artículo 83 dispone que "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas", mientras el 84 es perentorio en señalar que "cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio", principio refrendado en el artículo 333, relativo a la actividad económica y a la iniciativa privada, para cuyo ejercicio "nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley".

De todo lo cual se desprende sin mayores esfuerzos del intelecto que el principio es la confianza, expresada en la presunción de buena fe, mientras que las excepciones al mismo, es decir, aquellas ocasiones en las cuales pueda partir el Estado del supuesto contrario para invertir la carga de la prueba, haciendo que los particulares aporten documentos o requisitos tendientes a demostrar algo, deben estar expresa, indudable y taxativamente señaladas en la ley. De tal modo que el servidor público que formule exigencias adicionales a las que han sido legalmente establecidas, vulnera abiertamente la Constitución e incurre en abuso y extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-460 del 15 de julio de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

Se considera que la supresión de los trámites y requisitos aludidos en los preceptos objeto de demanda, en vez de violar disposición alguna de la Carta, da desarrollo cabal a uno de sus postulados básicos.

Por el contrario, atentan contra la Constitución y lesionan los derechos de los gobernados las conductas renuentes de los servidores públicos que, desconociendo las prohibiciones en vigor, siguen exigiendo documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente, o declaraciones extrajuicio, para lo relativo al trámite de los asuntos a su cargo.

Observa la Corte que la primera y más grave falta disciplinaria de cualquier funcionario consiste en violar la Constitución (artículos 6 y 124 C.P.) y, por ello, tanto los superiores jerárquicos como el Ministerio Público están obligados a aplicar con drasticidad y prontitud las sanciones de esa índole que merecen los infractores, sin perjuicio de las penales que tengan origen en la posible comisión del delito de prevaricato.

4. La normatividad demandada no reguló procesos judiciales sino administrativos

[…]

Pero, a no dudarlo, la sola lectura de los artículos 1 y 10 del Decreto 2150 de 1995 confiere certidumbre en el sentido de que para nada modifican ni alteran la normatividad procesal en materia civil, pues su objeto no es el de regular los procesos judiciales sino el de introducir en la legislación los correctivos indispensables para que los trámites administrativos se sujeten, según lo dicho, a los postulados constitucionales.

Si de lo que se trata es de prohibir unas ciertas exigencias "a las entidades que integran la Administración Pública" y de suprimir requisitos que se venían aplicando en las actuaciones ante las mismas, así consistieran ellos en documentos de origen judicial, resulta palmario que el legislador no penetró en el ámbito propio de las ritualidades procesales conducidas por los jueces y, entonces, este cargo carece de todo fundamento.

Las normas impugnadas se declararán exequibles.

[…]”. (Destacado fuera de texto).

De conformidad con lo señalado en la sentencia transcrita, el objeto del artículo 10º del Decreto 2150 de 1995 no es el de regular los procesos judiciales, sino el de introducir en la legislación los correctivos indispensables para que los trámites administrativos se

sujeten a los postulados constitucionales, por lo que debe observarse que la disposición anotada es aplicable a las actuaciones administrativas.

Asimismo, que a partir de lo señalado en la Constitución Política el legislador no quedó desautorizado para exigir los requisitos y formalidades que juzgue adecuados con miras a lograr ciertos fines en toda clase de asuntos, pues las propias normas constitucionales

le otorgan plena competencia para ello.

Y que, por ende, el presidente de la República puede, revestido de las atribuciones legislativas excepcionales, dictar decretos con fuerza de ley, para establecer, suprimir o reformar los requisitos, formalidades, procedimientos y trámites en la administración pública.

Ahora, en sentencia C- 598 de 10 de agosto de 2011²¹, la Corte Constitucional señaló que los requerimientos mínimos que exige el artículo 6º del Decreto 1716 acusado para acudir a la conciliación

²¹ Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-598 de 10 de agosto de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Expediente D-8258.

como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contencioso corresponden a una medida legítima e importante, que no es excesiva para quienes pretenden acudir a esa jurisdicción, toda vez que el diseño del mecanismo prejudicial de la conciliación busca asegurar la seriedad de la pretensión, hacerlo más ágil y expedito.

Así discurrió la Corte:

“[…] Encuentra la Corte que la finalidad de la medida acusada es legítima e importante, puesto que lo se busca con la inadmisión de la solicitud de conciliación en materia de lo contencioso administrativo es que quienes pretenden acudir a la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contenciosa, observen los requerimientos mínimos que exige la normativa para tal efecto, y que no son otros que los contenidos en el artículo 6 del Decreto 1716 de 2009, según el cual:

“ARTÍCULO 6o. PETICIÓN DE CONCILIACIÓN

EXTRAJUDICIAL. La petición de conciliación extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y deberá contener los siguientes requisitos:

La designación del funcionario a quien se dirige;
La individualización de las partes y de sus representantes si fuere el caso;
Los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamentan;
Las pretensiones que formula el convocante;
La indicación de la acción contencioso-administrativa que se ejercería;
La relación de las pruebas que se acompañan y de las que se harían valer en el proceso;
La demostración del agotamiento de la vía gubernativa, cuando ello fuere necesario;
La estimación razonada de la cuantía de las aspiraciones;
La manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos;
La indicación del lugar para que se surtan las notificaciones, el número o números telefónicos, número de fax y correo electrónico de las partes.
La copia de la petición de conciliación previamente enviada al convocado, en la que conste que ha sido efectivamente

recibida por el representante legal o por quien haga sus veces, en el evento de que sea persona jurídica, y en el caso de que se trate de persona natural, por ella misma o por quien esté facultado para representarla;

La firma del apoderado del solicitante o solicitantes”

La observancia de estos requisitos permite a la parte convocada como al conciliador, tener los elementos suficientes para determinar si la parte que cita realmente le asiste una pretensión legítima a partir de la cual se puedan proponer fórmulas de arreglo que permitan arribar a una conciliación que haga innecesaria la activación de la justicia formal. Ninguno de los requerimientos enlistados se convierte en una exigencia excesiva para quienes pretenden acudir a la jurisdicción contenciosa, toda vez que el diseño de este mecanismo prejudicial busca asegurar la seriedad de la pretensión, razón por la que se requiere que un profesional del derecho sea quien presente la solicitud.

En ese sentido, la competencia que se le reconoce al Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación indicando los requisitos que fueron omitidos, más allá de entorpecer el derecho de acceso a la administración de justicia lo que busca es hacer más ágil y expedito el mecanismo de la conciliación, entendido éste desde el ámbito jurídico procesal, pues precisamente lo que se quiere con esta exigencia es evitar que se llegue a una audiencia en donde las partes, Estado-administrado en la mayoría de los casos, carezcan de los elementos de juicio suficientes para proponer las respectivas fórmulas de acuerdo e intentar conciliar los distintos intereses en juego, por la carencia de información necesaria, importante y relevante para el efecto.

En este caso, el legislador no hizo más que elevar a rango legal lo que en esta materia ya preveía el Decreto Reglamentario 1716, que en el parágrafo 1 del artículo 6 estipuló que “el agente del Ministerio Público informará al interesado sobre los requisitos faltantes para que subsane la omisión”.

Para la Corte no cabe duda que la competencia que, a partir de esta ley, tiene el Procurador Judicial para inadmitir la solicitud de conciliación hace efectivos entre otros, los principios de eficacia, economía y celeridad que inspiran la función pública, en los términos del artículo 209 constitucional, pues es sabido que la función que se le asigna a los conciliadores hace parte de ésta según se desprende del artículo 116 constitucional, y por ende, gobernada por los principios contenidos en la norma constitucional aludida, así como por la Ley 270 de 1996, en donde el conciliador debe contar con algunas facultades que

le permitan que el objeto de este mecanismo se cumpla a satisfacción.

[…]

No se trata de meros formalismos o ritualidades como lo advierte el escrito de demanda, pues es claro que la parte conoce los requisitos que debe cumplir para presentar su solicitud de conciliación, los cuales en caso de considerarse contrarios al mecanismo de la conciliación deben ser demandados, sin que por ello se afecte la facultad de inadmisión que aquí se analiza. […]” (Destacado fuera de texto).

Conforme a lo anterior, se debe señalar que si bien es cierto que el citado artículo 10º del Decreto 2150 de 1995 solo es aplicable a las actuaciones administrativas y eliminó las declaraciones extrajudiciales dentro de las actuaciones administrativas cuando al efecto dispuso “[…] En las actuaciones administrativas, suprímese como requisito las declaraciones extrajuicio para el reconocimiento de un derecho particular y concreto […]”, también lo es que la expresión demandada no está exigiendo como requisito allegar declaraciones extrajuicio, sino una manifestación bajo la gravedad del juramento, requerimiento, entre otros, previsto por el artículo 6º del Decreto 1716 para acudir a la conciliación, que a juicio de la Corte Constitucional²², es una medida legítima e importante y no es excesiva para quienes pretenden acudir a la jurisdicción contencioso administrativo.

Asimismo, cabe mencionar que lo previsto en la expresión acusada se encuentra, por el contrario, en consonancia con lo dispuesto por

²² Así lo indicó en sentencia C- 598 de 2011.

el artículo 10º del Decreto 2150, modificado por el artículo 7º del Decreto Ley 019 de 2012, al indicar esta última que “bastará la afirmación que haga el particular ante la autoridad, la cual se entenderá hecha bajo la gravedad de juramento”

Adicionalmente, no puede perderse de vista que, conforme lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-340 de 1996, el presidente de la República puede, revestido de las atribuciones legislativas excepcionales, dictar decretos con fuerza de ley, para establecer, suprimir o reformar los requisitos, formalidades, procedimientos y trámites en la administración pública.

Y en este caso, precisamente, conforme se desprende de su encabezado, el Decreto 1716 de 2009 acusado fue expedido, por el Gobierno Nacional, para reglamentar las leyes 1285 de 2009 (artículos 13), 446 de 1998 (artículo 75) y 640 de 2001 (Capítulo V), sobre la conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa, y en la norma acusada, específicamente para precisar o reglamentar los requisitos que debe contener la petición de conciliación extrajudicial.

Por consiguiente, para la Sala la expresión demandada no contradice lo dispuesto en el referido artículo 10º del Decreto 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962, a su vez modificado por

el artículo 7º del Decreto Ley 019 de 2012, ni la sentencia C-340 de 1996, que declaró la exequibilidad de dicha disposición.

Ahora, en cuanto a la violación del artículo 116²³de la Constitución Política, la Sala observa que la expresión demandada tampoco transgredió tal norma, toda vez que si bien es cierto que los agentes del Ministerio Público, al adelantar el trámite de conciliación extrajudicial en derecho en materia contencioso administrativa, están investidos de una función jurisdiccional, como lo aduce el actor, también lo es que la disposición acusada al requerir que se haga una “manifestación bajo la gravedad del juramento” no está afectando la función de administrar justicia, excepcionalmente atribuida a ellos.

Lo anterior, toda vez que conforme a la citada sentencia C-598 de 2011, la competencia que se le reconoce al procurador judicial para inadmitir la solicitud de conciliación indicando los requisitos que fueron omitidos, más allá de entorpecer el derecho de acceso a la administración de justicia lo que busca es hacer más ágil y expedito

el mecanismo de la conciliación, hacer efectivos, entre otros, los

²³ “[…] Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley. […]” (Destacado fuera de texto).

principios de eficacia, economía y celeridad que inspiran la función pública, “[…] en los términos del artículo 209 constitucional, pues es sabido que la función que se le asigna a los conciliadores hace parte de ésta según se desprende del artículo 116 constitucional, y por ende, gobernada por los principios contenidos en la norma constitucional aludida, así como por la Ley 270 de 1996, en donde el conciliador debe contar con algunas facultades que le permitan que el objeto de este mecanismo se cumpla a satisfacción […]”.

Asimismo, se observa que en la citada sentencia la Corte indicó que el Agente del Ministerio Público a quien por reparto le corresponda conocer de la solicitud de conciliación queda por ese hecho habilitado

para ejercer de forma transitoria las facultades a las que se refiere el artículo 116 de la Constitución Política, razón por la que puede adoptar decisiones que tiendan a hacer más rápida, eficaz y eficiente su labor, en este caso, analizar e inadmitir la solicitud de conciliación para que sea corregida por la parte que la convoca, en forma similar a como lo hace el juez para lograr la efectividad de los derechos en juego.

Por lo tanto, este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad.

El tercer cargo se refiere a la infracción de los artículos 150, numeral 10, y 189, numeral 11, de la Constitución Política de Colombia y a que existió falta de competencia, por cuanto el

presidente de la República no es el competente para expedir leyes, ni se encuentra revestido por el Congreso de la República para expedir tal normativa; y que la expresión “bajo la gravedad de juramento”, contenida en la disposición acusada, infringe el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, por extralimitación de la potestad reglamentaria.

Adujo que, en ejercicio de dicha potestad reglamentaria, el presidente de la República, no podía, mediante decreto reglamentario, esto es el Decreto 1716 de 2009 acusado, entrar a regular materias de reserva legal y establecer la expresión “bajo la gravedad de juramento”, contenida en la disposición acusada, ya que la exigencia de prestar juramento para agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en derecho, en materia contencioso administrativa, no fue señalada previamente en las leyes respecto de las cuales el presidente de la República podía ejercer potestad reglamentaria, razón por la que se infringieron los artículo 150, numeral 10, y 189, numeral 11, de la Constitución Política.

Conforme se dijo anteriormente, del texto del Decreto 1716 de 2009 acusado, específicamente de su encabezado, se desprende que este fue expedido por el Gobierno Nacional para reglamentar las leyes 1285 de 2009 (artículo 13), 446 de 1998 (artículo 75) y 640 de 2001 (Capítulo V), en ejercicio de la atribución que le ha conferido

el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

El citado artículo 189, numeral 11, establece:

“[…] Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […]”. (Destacado fuera de texto.)

Frente al alcance de la potestad reglamentaria, esta Sección, en sentencia de 6 de junio de 2013²⁴, precisó lo siguiente:

“[…] Constitucionalmente la potestad reglamentaria pertenece al Presidente de la República (Artículo 189 (11) Superior), quien como Jefe de Gobierno la ejerce mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes; actos que de acuerdo con lo previsto en el artículo 115 Superior, revisten una forma especial, en la medida en que deben contar con la firma del Ministro o Director de Departamento Administrativo respectivo, quienes por ese hecho se hacen responsables.

El ejercicio de la potestad reglamentaria tiene por objeto dictar las normas complementarias necesarias para la cumplida ejecución de una regulación. Por ello, el acto reglamentario es un acto complementario de la regulación y no una creación originaria como ésta.

Así, en sentencia de febrero 8 de 2000²⁵, la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre esta temática, puntualizó:

“El poder reglamentario lo otorga directamente la Constitución al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, con la finalidad de que expida normas de

²⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de junio de 2013, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2006-00284-00. Criterio reiterado en sentencia de 21 de junio de 2018 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2012-00074-00).

²⁵ M.P. Dr. Javier Díaz Bueno, Radicación C-761.

carácter general para la correcta ejecución de la ley. Por ser una atribución propia que le confiere la Carta Política, no requiere de una norma legal que expresamente la conceda y se caracteriza además por ser atribución inalienable, intransferible e inagotable, no tiene un plazo para su ejercicio y es irrenunciable, aunque no es un poder absoluto pues se halla limitado por la Constitución y la ley, ya que al ejercerla el Presidente de la República no puede alterar o modificar la ley que reglamenta.

Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea cumplida debidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su cumplimiento, nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesarios para su correcta aplicación habrá lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros términos, tanta será la materia reglamentable cuanta determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley...” Las negrillas y subrayas fuera de texto.)

Y, en Sentencia de octubre 26 de 1999²⁶, la Sala Plena del H. Consejo de Estado, acerca del alcance de la potestad reglamentaria, dijo:

“(…) Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea ejecutada cumplidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su ejecución nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesarios para su correcta aplicación hay lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros términos, tanta será la materia reglamentable cuanta determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley. El reglamento desarrolla y complementa la ley reglamentada, con el objeto de asegurar su ejecución. La potestad reglamentaria de las leyes está referida a cualesquiera leyes, sin distinciones, que no las establece la norma constitucional". Ahora bien, la potestad de reglamentar la ley no puede confundirse con la facultad de expedir actos administrativos de carácter general. Es así que, según lo expuesto, en ejercicio de la potestad reglamentaria se expiden decretos, resoluciones y órdenes necesarios para que la ley pueda ser ejecutada, en tanto que mediante los actos que se expidan en ejercicio de la facultad de dictar actos de carácter general

²⁶ M.P. Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá. Radicación IJ-007

se ejecuta la ley. Además, la potestad de reglamentar la ley es atribución del Presidente de la República, según lo establecido en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución, en tanto que de la facultad de expedir actos administrativos de carácter general están investidas muchas autoridades [...]” (Destacado fuera de texto).

De tal manera que al hacerse uso de dichas potestades, el Ejecutivo debe inspirarse en el propósito de desarrollar, aclarar, complementar y hacer mucho más explícita la norma de carácter legislativo que le sirve de sustento, en orden a facilitar y asegurar su ejecución y correcto cumplimiento.

En el caso bajo examen, en desarrollo de dichas funciones, el presidente de la República expidió el Decreto 1716 de 2009, contentivo del literal i) del artículo 6º, demandado, con el objeto de desarrollar reglamentariamente lo previsto en las leyes 1285 de 2009 (artículo 13), 446 de 1998 (artículo 75) y 640 de 2001 (Capítulo V).

En efecto, resulta evidente que se requería la expedición de una norma reglamentaria, como es la citada disposición acusada del Decreto 1716 de 2009, que desarrollara y complementara lo relacionado con los requisitos para la petición de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo, en orden a garantizar la cumplida ejecución de las leyes 1285 de 2009 (artículo 13), 446 de 1998 (artículo 75) y 640 de 2001 (Capítulo V), que le sirvieron de sustento.

Al respecto, se precisa que el Gobierno Nacional, a través del literal

i) del artículo 6º acusado del Decreto 1716, en ejercicio de su potestad reglamentaria (artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política), se limitó a reglamentar lo relativo a los requisitos para la petición de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo. Asuntos a los cuales hacen alusión las citadas leyes 1285 de 2009 (artículo 13), 446 de 1998 (artículo 75) y 640 de 2001 (Capítulo V); que se refieren a la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, al Comité de conciliación que se debe integrar para el efecto y a la aprobación judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo.

Dichas leyes son del siguiente tenor:

-Ley 1285, “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.

“[…] ARTÍCULO 13. Apruébase como artículo nuevo 42A de la Ley 270 de 1996 el siguiente:

Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial. […]”.

-Ley 446

“[…] ARTÍCULO 75. Comité de conciliación. La Ley 23 de 1991 tendrá un nuevo artículo, así:

"Artículo 65B. Las entidades y organismos de Derecho Público del orden nacional, departamental, distrital y de los municipios capital de departamento y los Entes Descentralizados de estos mismos niveles, deberán integrar un comité de conciliación, conformado por los funcionarios del nivel directivo que se designen y cumplirá las funciones que se le señalen.

Las entidades de derecho público de los demás órdenes tendrán la misma facultad. […]".

-Ley 640

“[…] CAPÍTULO V

DE LA CONCILIACIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

ARTÍCULO 23. Conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo. Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia.

ARTÍCULO 24. Aprobación judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo. Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al de su celebración, al juez o corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable.

ARTÍCULO 25. Pruebas en la conciliación extrajudicial. Durante la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los interesados podrán aportar las pruebas que estimen pertinentes. Con todo, el conciliador podrá solicitar que se alleguen nuevas pruebas o se complementen las presentadas por las partes con el fin de establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio.

Las pruebas tendrán que aportarse dentro de los veinte (20) días calendario siguientes a su solicitud. Este trámite no dará lugar a la ampliación del término de suspensión de la caducidad de la acción previsto en la ley.

Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo.

ARTÍCULO 26. Pruebas en la conciliación judicial. En desarrollo de la audiencia de conciliación judicial en asuntos de lo contencioso administrativo, el juez o magistrado, de oficio, o a petición del Ministerio Público, podrá decretar las pruebas necesarias para establecer los presupuestos de hecho y de derecho del acuerdo conciliatorio. Las pruebas se practicarán dentro de los treinta (30) días siguientes a la audiencia de conciliación. […]”.

Así pues, el literal i) del artículo 6º del Decreto 1716 de 2009 no desbordó las facultades del Gobierno Nacional ni sobrepasó los lineamientos dispuestos en las normas que le sirvieron de fundamento, toda vez que lo que hizo fue proveerla de aquellos detalles necesarios para la aplicación de la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo²⁷y para su adecuado ejercicio, en lo concerniente a uno de los requisitos necesarios para la petición de conciliación extrajudicial, esto es, que el interesado manifieste “bajo la gravedad de juramento” no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos. Requisito que tiene como objetivo primordial otorgarle al conciliador la tranquilidad de que no existen solicitudes o demandas idénticas y, por consiguiente, que la decisión que se llegue a tomar

²⁷ En el artículo 1º del Decreto 1716 acusado se señala:

“[…] ARTÍCULO 1º. OBJETO. Las normas del presente decreto se aplicarán a la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo. […]” (Destacado fuera de texto).

dentro de la actuación respectiva es única y, por tanto, no afectará la seguridad jurídica de los directamente relacionados.

Al efecto, vale la pena señalar, como lo precisó esta Sección, en la referida sentencia de 6 de junio de 2013²⁸, que si faltan en la ley, detalles necesarios para su correcta aplicación hay lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria.

Así las cosas, la Sala observa que el Gobierno Nacional no se extralimitó al expedir el literal i) del artículo 6º del Decreto 1716 de 2009 acusado y, que por el contrario, sí estaba facultado y era competente para expedirlo, por virtud de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y, específicamente, de lo dispuesto en las leyes 1285 de 2009 (artículo 13), 446 de 1998 (artículo 75) y 640 de 2001 (Capítulo V), que contribuyen a la necesidad de fortalecer la conciliación extrajudicial como mecanismo eficaz para la solución de conflictos, con el propósito de avanzar en la descongestión de la Administración de Justicia y hacer efectivo el derecho de acceso a la misma.

²⁸ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de junio de 2013, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2006-00284-00. Criterio reiterado en sentencia de 21 de junio de 2018 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2012-00074-00).

Son estos preceptos, por consiguiente, el verdadero fundamento de la expresión demandada, pues así lo pone de presente en su encabezamiento, cuando además de invocar la atribución del precitado artículo 189 constitucional, alude a las referidas leyes²⁹.

Ahora, es del caso precisar que si bien es cierto que la exigencia de prestar juramento para agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial en derecho, en materia contencioso administrativa, no fue señalada en las leyes, de manera expresa, también lo es, como se dijo anteriormente, que en ejercicio de la potestad reglamentaria, el presidente de la República, podía expedir el decreto acusado y proveer de esos detalles necesarios, que hacían falta para la correcta aplicación de las leyes relacionadas con la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa y de la aprobación judicial.

En otras palabras, el presidente de la República podía en ejercicio de la potestad reglamentaria expedir un decreto reglamentario, el cual desarrollara y complementara las leyes reglamentadas, con el objeto de asegurar su ejecución.

²⁹ “[…] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001 […]”.

Por lo tanto, la Sala advierte que se trata de una materia que no tenía que ser desarrollada por el legislador; es decir, que no correspondía al dominio o reserva de la ley, razón por el cual no se violó la reserva legal, ni se infringieron los artículos 150, numeral 10, y 189, numeral 11, de la Constitución Política y, por ende, este cargo tampoco está llamado a prosperar.

El cuarto cargo hace referencia a que el presidente de la República incurrió en una falta de motivación, en cuanto no mencionó, en el texto del Decreto 1716 de 2009 acusado, como motivación (fundamento de derecho) que pretendía reglamentar el artículo 10º del Decreto Ley 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962; y que “en caso de que hubieran sido sus verdaderos motivos para establecer tal situación, entonces estaría viciado igualmente” el acto por falsa motivación.

En cuanto a la falsa y falta de motivación, es del caso traer a colación la sentencia de 24 agosto de 2018³⁰, en la cual esta Sección precisó lo siguiente:

“[…] La validez del acto administrativo también depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado. Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del acto

³⁰ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de agosto de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2008-00388-00 (Acumulado 11001-03-24-000-2008-00173-00).

administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra.

Se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso.

El vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho; es decir, o no es cierto lo que se afirma en las razones de hecho, o no hay correspondencia entre tales razones y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto.

Ahora bien, debe precisarse que una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo. La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada. De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación. […]” (Destacado fuera de texto).

De conformidad con lo anterior y atendiendo lo previsto en el Decreto núm. 1716 de 2009, contentivo de la expresión demandada, esta Sala no encuentra que se presente ninguno de los supuestos para la configuración de la causal de nulidad por falta de motivación, habida cuenta que, se reitera, dicho acto fue expedido por el Gobierno Nacional, con el objeto de reglamentar las leyes 1285 de 2009 (artículo 13), 446 de 1998 (artículo 75) y 640 de 2001 (Capítulo V),

sobre la conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso administrativa, en lo relacionado con los requisitos para la petición de la conciliación, y con fundamento en el ejercicio de la atribución que le ha conferido el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, conforme se desprende de su encabezado, lo que pone de presente que el acto administrativo hizo expreso o manifiesto los motivos o fundamentos del mismo.

Tampoco incurrió en falsa motivación, dado que el referido decreto contiene una fundamentación acorde con la realidad, los supuestos o razones de derecho no son contrarios a la realidad, no se dio un alcance diferente a las normas en que se basó y existe coherencia en la motivación y los supuestos de derecho que se aducen para proferirlo y no lo motivó en una norma inexistente.

Sin embargo, cabe mencionar que dicho acto administrativo, específicamente la expresión acusada, no podía tener como motivación que con el mismo se buscaba reglamentar el artículo 10º del Decreto Ley 2150 de 1995, modificado por el artículo 25 de la Ley 962, a su vez modificado por el artículo 7º del Decreto Ley 019 de 2012, dado que la expresión cuestionada no está exigiendo como requisito allegar declaraciones extrajuicio, sino una manifestación bajo la gravedad del juramento, requerimiento, entre otros, previsto por el artículo 6º del Decreto 1716, que debe contener la petición

de conciliación extrajudicial, para acudir a la conciliación extrajudicial contencioso administrativa.

En consecuencia, este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad.

Ahora, en cuanto al argumento señalado por el actor, en los alegatos de conclusión, que se refiere a que con posterioridad de la demanda, objeto de este proceso, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015, el cual tomó como fundamento de derecho el literal, objeto de esta demanda, y reprodujo su contenido en el literal i) del artículo 2.2.4.3.1.1.6, razón por la cual solicita la nulidad de la expresión “bajo gravedad de juramento”, contenida en el referido literal i) del artículo 2.2.4.3.1.1.6, se advierte que la referida inconformidad o solicitud, introducida por el actor en los alegatos de conclusión, no fue planteada ni debatida en la demanda, motivo por el cual resulta a todas luces extemporánea y, en consecuencia, la Sala no emitirá pronunciamiento de fondo al respecto, porque ello comprometería el debido proceso, toda vez que la otra parte no tendría oportunidad de oponerse a esos nuevos argumentos.

Frente a este asunto, es del caso traer a colación la sentencia de 23 de abril de 2020³¹, en la que esta Sección precisó sobre los alegatos de conclusión, lo siguiente:

“[…] Ahora bien, esta Sala encuentra que la referida inconformidad no fue planteada y debatida en la demanda, en la que, de hecho, la parte actora no invocó como normas violadas el artículo 16 de la Decisión 486 de la Comisión de la Comunidad Andina, relativo al requisito de novedad de la invención a patentar, ni el artículo 52, numeral

3 del Código Contencioso Administrativo, según el cual al interponerse recursos en la vía gubernativa se deben relacionar las pruebas que se pretende hacer valer.

En ese escenario, la Sala recuerda que los alegatos de conclusión constituyen la oportunidad procesal otorgada a las partes para que, si a bien lo tienen, manifiesten sus impresiones respecto de lo ocurrido en el proceso y expresen al juez cuál debe ser, en su sentir, la conclusión a la que debe llegar luego de analizar los fundamentos de hecho, de derecho y el acervo probatorio, lo cual no implica la posibilidad de adicionar los cargos o argumentos de defensa, pues ello comprometería el debido proceso, como quiera que la otra parte no tendría oportunidad de oponerse a esos nuevos argumentos³².

En esa misma línea de ideas, la Sala recuerda que, en torno al principio de congruencia de la sentencia, instituido como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes, esta Sección ha sostenido que las normas invocadas como violadas en el concepto de violación, entre otros aspectos, delimitan la acción del fallador, habida cuenta del carácter rogado de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo ha expresado la Sección:

[…] El pronunciamiento que se profiera no solo debe referirse al petitum elevado sino además, a los hechos que sirven de soporte aducidos por quien entabla la demanda, y en tratándose de las acciones incoadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester señalar que el

³¹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de abril de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2011-00003-00.

³² Colombia. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de febrero de 2017. Radicado: 66001-2333-000-2016-00080-01 (PI). M. P. (e): Carlos Enrique Moreno Rubio. Actor: Daniel Silva Orrego y otros.

quebranto normativo endilgado en el capítulo del libelo que contenga el concepto de violación, constituye un límite que no puede traspasar el Juzgador, sobre todo si se tiene en cuenta que en este campo la justicia es rogada; por lo cual la contienda no puede desatarse sino dentro de las pautas fijadas en el libelo incoativo del proceso”³³. […] (Resaltado fuera del texto).

En consecuencia, los nuevos argumentos introducidos por la demandante en los alegatos de conclusión, relativos a la violación del artículo 16 de la Decisión 486 de 2000 de la Comisión de la Comunidad Andina así como del artículo 52, numeral 3 del Código Contencioso Administrativo, esto es, por la falta de valoración de pruebas presentadas con el recurso de reposición al interior del trámite administrativo de solicitud de patente, a todas luces resultan extemporáneos esta, razón por la cual la Sala no emitirá pronunciamiento de fondo al respecto. […]”. (Destacado fuera de texto).

Así las cosas, la Sala considera que no se violaron las normas invocadas por el actor, razón suficiente para que se mantenga la presunción de legalidad que ampara a la expresión, “bajo la gravedad de juramento”, contenida en el literal i) del artículo 6º del Decreto 1716, “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, expedida por el Gobierno Nacional.

Condena en costas

³³ Colombia. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de junio de 1997. Radicado: 4092. M. P: Manuel Santiago Urueta Ayola, reiterada, entre otras, en sentencia de 5 de diciembre de 2019, radicación: 13001233100020110221101, con ponencia de Roberto Augusto Serrato Valdés.

Finalmente, y en atención a la clase de acción que se promovió, la Sala considera, de conformidad con lo previsto en el artículo 188³⁴del CPACA, que no hay lugar a condenar en costas, por cuanto la naturaleza de la acción exime de esta fijación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

³⁴ “[…] ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [...]”.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de abril de 2026.

PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOSTA CARLOSFERNANDOMANTILLANAVARRO

Presidente

GERMÁNEDUARDOOSORIOCIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 86 de 2026

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