EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos de procedencia / MECANISMO DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA – Improcedente para solicitar directamente la aplicación de fallos proferidos por la Corte Constitucional / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Se debe indicar la sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado que se pretende extender
En el caso sub examine, la controversia gira en torno a determinar si mediante el mecanismo de extensión de la jurisprudencia se puede solicitar directamente la aplicación de fallos proferidos por la Corte Constitucional. De conformidad con lo expuesto en las sentencias citadas en el acápite anterior y teniendo en cuenta la normativa aplicable al caso, la solicitud de extensión de jurisprudencia procede frente a una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, en la cual se tendrá en cuenta los precedentes constitucionales sobre el tema. En este orden de ideas, se negará por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia, toda vez que la solicitante no citó una sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado (artículo 270 CPACA) en la cual se reconozca un derecho o una situación jurídica que se pretenda aplicar en este caso.
NOTA DE RELATORÍA: Ver auto del Consejo de Estado, Sección Primera, de 28 de agosto de 2014, Radicación 2012-00368-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; y la sentencia de la Sección Cuarta de 15 de enero de 2014, Radicación 11001-03-27-000-2013-00017-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00311-00
Actor: LUZ AMPARO GIRALDO y SERGIO ANDRÉS GIRALDO
Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA
Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA
Se decide la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la parte actora contra el municipio de Pereira.
- ANTECEDENTES
1. Hechos
Los actores manifiestan que desde hace más de dieciocho (18) años se desempeñan como vendedores informales de un puesto de comidas rápidas denominado "Perros Plaza Burguer Store", que se encuentra ubicado en la Avenida Circunvalar No. 8-136 de la ciudad de Pereira.
Aseguran que para ejercer la actividad han obtenido los permisos correspondientes para el uso del espacio público por parte de la administración municipal, sin embargo no allegan ninguna prueba que acredita dicha afirmación.
Sostienen que la Alcaldía de Pereira, mediante acto administrativo sin número, fechado de 14 de diciembre de 2012, les solicitó la restitución del espacio público y programó diligencia de desalojo para el 18 de abril de 2013, afirmación de la que no se encuentra constancia en el expediente.
El 21 de marzo de 2013, en ejercicio del derecho de petición y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A y C.A.), solicitaron a la Secretaría de Gobierno de Pereira, extender los efectos de las sentencias T-722 de 2003[1] y T-722 de 2006[2], por las cuales la Corte Constitucional, reiteró el trámite administrativo que se debe adelantar para la recuperación del espacio público a los vendedores ambulantes y estacionarios, solicitud que tuvo como propósito garantizar la materialización de los derechos fundamentales al debido proceso, la buena fe, al mínimo vital, al trabajo y el principio de confianza legítima, vulnerados a su juicio con la orden de desalojo.
Señalan que para la fecha en que se programó la diligencia de desalojo, la administración municipal no había resuelto la solicitud de extensión de jurisprudencia, razón por la que promovieron acción de tutela como mecanismo transitorio con el fin de exhortar al Municipio a respetar el procedimiento administrativo invocado.
En sentencias de 6 de mayo y 18 de junio de 2013, los Juzgados Octavo Civil Municipal y Tercero Civil del Circuito de Pereira[3], respectivamente, declararon la improcedencia de la acción por considerar que controvierte actuaciones administrativas contra las cuales proceden los mecanismos ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
1.2. La solicitud
Los solicitantes señalan que la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo 102 del C.P.A. y C.A., en el sentido de entender que los efectos de las sentencias de unificación lo fueran no sólo respecto de las dictadas por el Consejo de Estado sino también las proferidas por los demás órganos de cierre.
Consideran que la Alcaldía de Pereira les violó su derecho al debido proceso, porque previo a la programación de la diligencia de desalojo del espacio público, debió verificar si existían las condiciones de confianza legítima, como antigüedad en el ejercicio de la venta informal de comidas rápidas y el pago cumplido los impuestos de Industria y Comercio.
Sostienen que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cualquier política encaminada a la recuperación del espacio público, cuando esté frente a situaciones de confianza legítima, debe cumplir con unos presupuestos mínimos para la expedición del acto administrativo, acto que en su caso particular no se conoce.
Manifiestan que el precedente constitucional consignado en las sentencias T-722 de 2003 y T-722 de 2006 señala que la Administración debe tener en cuenta la realidad social del sitio donde se pretende llevar a cabo la recuperación, para efectos de solucionar de forma adecuada y conciliada el procedimiento de desalojo, exigencia que el Municipio no tuvo en cuenta, puesto que la Administración expresó razones diferentes a la recuperación del espacio público, las cuales no fueron plasmadas en un acto administrativo debidamente motivado y notificado.
1.3. Actuación
En providencia de 6 de febrero de 2014, se corrió traslado de la solicitud a la entidad demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica (fl. 229).
1.3.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por intermedio de apoderada judicial, sostuvo que las sentencias invocadas por los solicitantes no son susceptibles de extensión de jurisprudencia comoquiera que sus efectos son inter partes, es decir, involucran únicamente a las personas que intervinieron en las providencias que se invocan.
Precisó que el trámite judicial de la referencia es improcedente comoquiera que, el municipio de Pereira no cumplió el requisito dispuesto en el artículo 614 del Código General del Proceso[4], concerniente a solicitar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica, el concepto previo previsto en los artículos 10 y 102 del C.P.A. y C.A.
Concluyó que el Consejo de Estado en varios pronunciamientos ha señalado la obligatoriedad de acatar las disposiciones que reglamentan la solicitud de extensión de jurisprudencia; sin embargo, no relacionó ninguna providencia al respecto.[5]
1.3.2. La Alcaldía de Pereira no se pronunció.
II. CONSIDERACIONES
El mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado se encuentra regulado en los artículos 102, 269, 270 y 271 del C.P.A. y C.A.
Los requisitos para que se extiendan los efectos de una jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, se encuentran señalados en el artículo 102 ibídem, disposición que señala:
"Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:
Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:
Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.
Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.
La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código."[6]
Conforme se desprende de la norma en cita y tal como lo puso de presente esta Sección en la sentencia de 28 de agosto de 2014[7], este mecanismo busca contribuir a la descongestión de la Justicia Administrativa mediante la prevención de litigios ordinarios por cuenta de la promoción de arreglos directos entre la Administración y los particulares con base en la aplicación de reglas fijadas por la jurisprudencia en casos análogos. De lo que se trata, entonces, es de posibilitar la resolución de conflictos mediante el reconocimiento en sede administrativa de un derecho como resultado de la extensión de los efectos de una sentencia de unificación de jurisprudencia dictada por el Consejo de Estado a un caso respecto del cual se acredite similitud fáctica y jurídica.
En el ya citado pronunciamiento se precisó que para que sea procedente el reconocimiento del derecho reclamado en sede administrativa en aplicación de este mecanismo, al menos en términos formales, se requiere que concurran los siguientes elementos:
"a) Que exista una sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado (artículo 270 CPACA) en la cual se reconozca un derecho o una situación jurídica de ventaja a un particular, cuya situación fáctica y jurídica servirá de patrón de referencia o término de comparación para el caso concreto.
b) Que la acción a través de la cual se pueda someter el asunto al Juez Contencioso Administrativo no haya caducado.
c) Que el interesado presente la solicitud ante la autoridad competente para reconocer el derecho.
d) Que en la petición elevada el interesado cumpla con la carga de motivación que le impone la Ley, en virtud de la cual (i) debe indicar la sentencia de unificación cuyos efectos solicita le sean extendidos y (ii) justificar razonadamente que se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se reconoció el derecho en el fallo al que se reconoce fuerza de precedente.
e) Que el interesado suministre las pruebas que tenga en su poder o indique el lugar donde estas se encuentran y las que haría valer en caso de ir a juicio.
f) Que el interesado acompañe a su solicitud los demás elementos jurídicos que regulan el fondo de la petición específica que se formula y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
g) Por último, y aunque no expresamente considerado por la Ley, es obvio que la procedencia del mecanismo de extensión de jurisprudencia está igualmente supeditada a que la causa litigiosa no haya sido objeto de un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada por parte de la jurisdicción (artículo 332 CPC)."
Verificados estos presupuestos formales, corresponde a la entidad administrativa requerida efectuar una valoración de fondo de la solicitud. Este análisis conlleva examinar: (i) la similitud fáctica y jurídica de los supuestos, a efectos de establecer una relación de analogía que permita resolver el caso sub examine bajo la regla sentada en la sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado (en adelante SUJCE) invocada; (ii) la solidez de las pruebas aportadas y la viabilidad de adelantar un debate probatorio idóneo en esta sede en relación con la controversia planteada y, finalmente, (iii) la admisibilidad de la interpretación que hace la SUJCE de las normas aplicables al caso que se debate."[8]
2.1. Jurisprudencia aplicable
En pronunciamiento de 15 de enero de 2014 la Sección Cuarta de esta Corporación estimó que:
"4.2 En lo atinente a la aplicación de la sentencia C- 155 de 2003 y del fallo de tutela T-1143 de 2005, ambas de la Corte Constitucional, deben hacerse las siguientes precisiones:
4.2.1 El mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros previsto en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fue establecido por el legislador respecto de las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado.
4.2.2 La Sección Segunda de esta Corporación[9] sobre la aplicación del precedente constitucional y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros señaló:
"Si bien la Corte Constitucional mediante Sentencia C-816 de 2011, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo, declaró exequible de manera condicionada el inciso 2 del artículo 102 del CPACA "entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia"; es claro que el mecanismo de extensión de jurisprudencia fue previsto por el Legislador respecto de sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado, por lo cual, quien pretenda la extensión de los efectos de un fallo de esa Corporación debe identificar la providencia que invoca a su favor. Distinto es que el Juez, al resolver la solicitud, deba aplicar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional, en los términos de la sentencia en cita."
4.2.3 Si bien es cierto que el precedente constitucional debe ser tenido en cuenta al decidir este tipo de solicitudes, no lo es menos que en el mecanismo que se comenta no fue previsto, como causal para su procedencia, sentencias o providencias de la Corte Constitucional, sin que ello implique su desconocimiento, o mejor, su acatamiento al resolver el incidente de extensión, pero, se repite, esta circunstancia no releva al interesado del deber de identificar la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, cuya extensión pretende."[10](Se resalta).
De lo anterior se infiere que para que proceda el mecanismo de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado frente a un caso concreto, como requisito indispensable se debe identificar la sentencia de unificación cuya extensión se pretende.
2.2. El caso concreto
Mediante apoderada judicial los señores Luz Amparo Giraldo y Sergio Andrés Giraldo, el 21 de marzo de 2013 solicitaron a la Secretaría de Gobierno de Pereira, la extensión de la jurisprudencia contenida en las sentencias T-722 de 2003[11] y T-722 de 2006[12] proferidas por la Corte Constitucional, petición que no fue resuelta por la autoridad administrativa.
Inconforme con lo anterior, interpusieron acción de tutela que fue declarada improcedente.
El 27 de junio de 2013, solicitaron a esta Corporación la extensión de los efectos de las referidas sentencias proferidas por la Corte Constitucional.
En el caso sub examine, la controversia gira en torno a determinar si mediante el mecanismo de extensión de la jurisprudencia se puede solicitar directamente la aplicación de fallos proferidos por la Corte Constitucional.
De conformidad con lo expuesto en las sentencias citadas en el acápite anterior y teniendo en cuenta la normativa aplicable al caso, la solicitud de extensión de jurisprudencia procede frente a una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, en la cual se tendrá en cuenta los precedentes constitucionales sobre el tema.
En este orden de ideas, se negará por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia, toda vez que la solicitante no citó una sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado (artículo 270 CPACA) en la cual se reconozca un derecho o una situación jurídica que se pretenda aplicar en este caso.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E
NEGAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de extensión de los efectos de la jurisprudencia presentada por los señores Luz Amparo Giraldo y Sergio Andrés Giraldo.
Notifíquese y cúmplase.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Consejera de Estado
[1] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[3] Folios 5 a 11 y 23 a 30 del expediente.
[4] Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días.
El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.
[5] Folios 235 a 237 del expediente.
[6] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 1210 de 2009, del 27 de noviembre.
[7] Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 28 de agosto de 2014. Exp. 2012-00368-00. Actor: Enrique Castillo Muñoz. M.P. Guillermo Vargas Ayala.
[8] Ídem.
[9] Auto del 24 de junio de 2013 Exp: 11001-03-25-000-2013-00829-00, No. Interno: 1694-2013, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
[10] Sentencia de 15 de enero de 2014 Exp: 11001-03-27-000-2013-00017-00(20093), Actor: ALBERTO PINEDA SUESCUN Y OTROS M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[11] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[12] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
