Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00099-00
Actor: FELIPE ORTEGA ESCOVAR
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2013-00099-00 Referencia. Medio de control de nulidad
Actor: FELIPE ORTEGA ESCOVAR
TESIS: SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. A TRAVÉS DEL NUMERAL 3 DEL ARTÍCULO 2º Y DEL LITERAL B), DEL ARTÍCULO 5º, ACUSADOS, DEL DECRETO 1450 DE 3 DE JULIO DE 2012, “POR EL CUAL SE REGLAMENTA EL DECRETO- LEY 019 DE 2012”, EL GOBIERNO NACIONAL PODÍA EXTENDER EL ÁMBITO DE SU APLICACIÓN A LOS PARTICULARES, -PERSONAS NATURALES O JURÍDICAS QUE TIENEN A SU CARGO EL PAGO DE PENSIONES-, Y NO TENÍA QUE LIMITAR SU APLICACIÓN DE MANERA EXCLUSIVA A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. DICHAS NORMAS DEMANDADAS SE SUBORDINARON A LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 21 DECRETO-LEY 019 Y EN EL PARÁGRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 75 DE LA LEY 1474, ASÍ COMO AL ARTÍCULO 189, NUMERAL 11, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
El ciudadano FELIPE ORTEGA ESCOVAR, obrando en su propio nombre y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPCA, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la nulidad del numeral 3 del artículo 2º y del literal b), del artículo 5º del Decreto Reglamentario 1450 de 3 de julio de 2012, “Por el cual se reglamenta el Decreto- Ley 019 de 2012”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL.
I.- FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor afirmó que el parágrafo primero del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011 revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, orientadas a suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Que, con fundamento en lo anterior, el GOBIERNO NACIONAL expidió el Decreto Ley 019 de 10 de enero de 2012, cuyo artículo 21 estableció que la verificación de la supervivencia de las personas únicamente se efectúa por las autoridades públicas o por los particulares en ejercicio de funciones administrativas.
Que la aludida disposición fue reglamentada por el Decreto 1450 de 3 de julio de 2012, acusado, el cual estableció en los artículos 2° (numeral 3) y 5° (literal b) que era aplicable a «las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados».
Con fundamento en lo expuesto, concluyó que las normas acusadas del Decreto reglamentario 1450 de 2012 no podían extender su ámbito de aplicación a los particulares, ¾personas naturales o
jurídicas que tienen a su cargo el pago de pensiones¾, porque las normas superiores, esto es, el Decreto Ley 019 de 2012 y el parágrafo primero del artículo 75 de la Ley 1474, aplican de manera exclusiva a la administración pública.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Ministerio del Trabajo, mediante apoderado, solicitó denegar las súplicas de la demanda.
Para tal efecto, aseveró que la finalidad tanto del Decreto-Ley 019 de 2012, como del Decreto reglamentario 1450, es garantizar a las personas de la tercera edad la especial protección constitucional a la que tienen derecho por parte del Estado y de la sociedad.
Destacó que antes de la expedición de la normativa indicada, los pensionados se veían obligados a presentar de manera periódica el certificado de supervivencia para recibir el pago de la pensión, lo cual atentaba contra su vida, dignidad e integridad, pues implicaba disponer de tiempo y desplazarse a sitios distantes para tramitar y hacer entrega de la certificación.
Señaló que en la Ley 100 de 23 de diciembre de 19931 se autorizó la creación de las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones encargadas de administrar los recursos destinados a pagar las pensiones de los afiliados que escojan pensionarse, de acuerdo con las condiciones en que estos fondos operan, conforme a las disposiciones que la misma ley estableció.
Manifestó que las entidades llamadas a realizar el pago de pensiones son las Administradoras de Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y las Sociedades Administradoras, razón por la cual, en principio, en Colombia el pago de pensiones no debería estar a cargo de personas naturales o jurídicas.
Adujo que la aludida situación generó que, de manera irregular y en claro incumplimiento de la ley, persistan personas naturales o jurídicas que tienen a su cargo el pago de pensiones, en la medida en que no cumplieron las obligaciones de afiliar a sus trabajadores y, por lo tanto, deben sujetarse a los procedimientos definidos en la ley para el pago de las pensiones, en procura de la protección de los derechos de los pensionados.
Indicó que es por ello que en el Decreto 1450 de 2012, acusado, se incluye dentro del ámbito de aplicación a las entidades del Sistema
1 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
de Seguridad Integral, las entidades públicas y los particulares que ejerzan funciones administrativas relacionadas con la seguridad social y con el subsidio familiar, como lo son las cajas de compensación familiar y las entidades que reconocen y/o pagan pensiones públicas.
Afirmó que a partir de las disposiciones cuestionadas del Decreto 1450 de 2012, se debe entender que dentro de los particulares que ejercen funciones administrativas se encuentran las personas naturales o jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones de
recursos privados y cuenten con un número igual o superior de 50 pensionados, por cuanto, aunque esta función está a cargo de los fondos de pensiones y de las administradoras, estas personas se abstuvieron de cumplir las normas y, por ende, es claro que al cumplir dicha función ejercen funciones administrativas.
Alegó que atender las pretensiones de la demanda implicaría que las personas naturales y jurídicas que tienen a su cargo el pago de pensiones con recursos privados, además de no cumplir con la ley, al no haber efectuado los respectivos aportes al sistema, resulten beneficiadas al no estar obligadas a verificar la supervivencia de los pensionados y sean estos los que deban probar su propia supervivencia, para poder recibir el pago de su pensión, ocasionándoles así un perjuicio.
Sostuvo que, de conformidad con la legislación colombiana, los particulares pueden ejercer funciones administrativas; y que, precisamente, ello fue establecido en el Decreto-Ley 019 y su Decreto reglamentario 1450 de 2012, acusado, asunto que también ha sido objeto de varios pronunciamientos por la Corte Constitucional en los que ha sostenido que es posible la atribución de funciones administrativas a particulares (sentencia C-644 de 31 de agosto de 20112).
Expresó que la circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su estatus ni los convierte por ese hecho en servidores públicos; sin embargo, es evidente que el ejercicio de dichas funciones públicas implica el incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad, de tal manera que los particulares a los cuales le han asignado funciones públicas asumen responsabilidades con todas las consecuencias que ello conlleva en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil.
Se refirió a los derechos que se busca proteger con las disposiciones censuradas, entre los cuales se encuentran: la igualdad, la seguridad social, la protección especial a la tercera edad y el pago oportuno de la pensión.
2 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-644 de 31 de agosto de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, expediente D-8422.
Respecto del derecho a la igualdad realizó un recuento jurisprudencial, del cual concluyó que al incluir dentro del ámbito de aplicación del Decreto 1450 de 2012 a las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados y que cuenten con un número igual o superior a 50 pensionados, se busca mejorar la calidad de vida de los pensionados que reciben el pago de las mesadas con recursos privados, quienes, en virtud de lo preceptuado y al igual que los pensionados que reciben el pago proveniente de los recursos públicos, no están obligados a demostrar la supervivencia, pues quien tiene a cargo el pago de la pensión es el responsable de consultar la base de datos del Registro Civil de defunción de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
El Ministerio de Salud y la Protección Social, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones elevadas por el actor, por cuanto, a su juicio, carecen de apoyo jurídico.
Expresó que las normas demandadas no violan el artículo 21 del Decreto-Ley 019, ni norma superior alguna, por las razones consignadas en el concepto técnico emitido por la Subdirección de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio, que señala que dicho decreto es una disposición normativa expedida como respuesta a la necesidad de simplificar los requisitos y trámites que podrían dilatar
o dificultar los procedimientos a cargo de las personas o entidades; que en las consideraciones de dicho Decreto-Ley se resaltan; igualmente, los principios de eficiencia, equidad y economía, que deben de ser cumplidos por las instituciones de la administración, atendiendo las necesidades de los ciudadanos para garantizar la efectividad de sus derechos.
Advirtió que el objeto del Decreto-Ley 019 es suprimir o reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarias en la administración pública, con el fin de facilitar las actividades de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia, eficacia y a desarrollar los principios constitucionales que la rigen.
Afirmó que de acuerdo con el artículo 21 del Decreto-Ley 019 de 2012 no podrían entenderse excluidas las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados, toda vez que el citado decreto dispone una regla general, en cuanto establece que la verificación de la supervivencia de una persona se hará consultando únicamente la base de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la prohibición de exigir certificados de la fe de vida, regla general que aplica para todas las personas que deban ser sujetos de la
verificación de la supervivencia, como lo son los pensionados, indistintamente de quien sea su pagador de pensión.
Anotó que cuando la referida norma señala que el servicio es gratuito para la autoridad pública o «el particular en ejercicio de funciones administrativas» está refiriéndose a la gratuidad de la consulta de la verificación de la supervivencia de una persona en la base de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil, situación que no permite concluir que los particulares a cargo del pago de pensiones se encuentren excluidos de la regla general señalada en ese artículo 21.
Observó que es esta la razón por la cual el Decreto 1450 de 2012 acusado, al establecer en su artículo 2º el ámbito de aplicación determina que sus disposiciones son aplicables a las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados y cuenten con un número igual o superior a 50 pensionados.
Manifestó que, en concordancia con lo anterior, el artículo 3º del Decreto 1450 de 2012 expresamente señala que las entidades y personas incluidas en el ámbito de aplicación del decreto podrán verificar la supervivencia consultando la información de la base de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil,
lo que implica que no es una obligación, sino una opción que el Estado le proporciona, en aras de evitar fraudes o ilegalidades en el pago de la pensión.
Precisó que el decreto demandado, en su artículo 5º, estableció una graduación para la consulta, al disponer en el literal b) que las entidades distintas de las señaladas en el literal a) podrían efectuarla a partir del 1o. de agosto de 2012. En consecuencia, en ningún momento se vulneran normas de jerarquía superior, por cuanto dicha disposición se encuentra en concordancia con lo previsto en el numeral 3 del artículo 2º del mismo decreto, el cual fija el término a partir del cual las entidades allí mencionadas pueden realizar la consulta en la base de datos del Registro Civil, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto-Ley 019.
Expresó que si bien es cierto que a partir de la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad General de Pensiones, el pago de las pensiones está a cargo de las entidades del Sistema de Seguridad Social Integral, no lo es menos que en la actualidad es posible que aun existan personas naturales o jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados, razón esta por la cual el numeral 3 del artículo 2º y el literal b) del artículo 5º del decreto demandado incluyen a las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados,
dentro de las autorizadas para consultar la supervivencia de una persona.
Alegó que antes de limitar o vulnerar derechos o norma alguna, lo que hizo el Gobierno Nacional, a través del Decreto demandado, al reglamentar el artículo 21 del Decreto-Ley 019 de 2012, fue colocar a todos los pagadores de la pensión y pensionados en un mismo plano de igualdad, al disponer una herramienta mediante la cual puedan, si lo requieren, verificar la supervivencia del destinatario del pago; lo que es facultativo para quienes lo hacen con recursos privados, mas no para aquellas entidades que cubren mesadas pensionales con recursos del erario, en protección de los mismos.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, arguyendo lo siguiente:
Señaló que no es cierto que se hayan violado normas de carácter superior por parte del Decreto 1450 de 2012, porque la decisión estuvo ajustada al ordenamiento y se respetó cada una de las normas que otorgan la competencia.
Indicó que el principal fundamento del actor se sustenta en la premisa según la cual la administración pública no estaría
conformada por particulares, en la medida en que únicamente la integrarían quienes ejercen funciones públicas; no obstante, adujo que dicha afirmación no es acertada, pues lo verdaderamente relevante no es la naturaleza pública o privada de la entidad, sino la determinación de las funciones que se desarrollan en cada caso concreto.
Expresó que los particulares pueden ejercer funciones administrativas en determinados momentos, así sea de forma temporal, de ahí que lo trascendental para entender la situación no está en que se trate de particulares o no, sino en las labores desarrolladas o las funciones designadas para el caso particular.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante apoderado, solicitó denegar las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos.
Señaló que las disposiciones acusadas lejos de violar el marco establecido tanto por la Ley 1474, como por el Decreto-Ley 019 de 2012, lo que hacen es adherirse totalmente al bloque legal y constitucional, así como desarrollar de manera armónica las políticas de Estado en relación con la protección de los ciudadanos.
Expresó «[…] que mal podría argumentarse que al restringirse el campo de aplicación de las disposiciones acusadas a la “Administración Pública, todos aquellos servicios que igualmente pertenecen a la razón de ser del Estado y que se configuran como su “monopolio” podrán excluirse totalmente del control de tutela por parte del Gobierno Nacional […]».
Indicó que resulta evidente la sujeción del GOBIERNO NACIONAL a los preceptos legales y constitucionales de orden superior, que lo habilitan para establecer lineamientos que permitan la efectividad de los derechos fundamentales, en este caso, frente al sector de la población que, precisamente, ha adquirido su derecho a recibir una pensión y que cuenta con especial respaldo constitucional.
Afirmó que en la Ley 100 se autorizó la creación de las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, encargadas de administrar los recursos destinados a pagar las pensiones de los afiliados, que escojan pensionarse de acuerdo con las condiciones en que estos fondos operan.
Sostuvo que, en principio, el reconocimiento de pensiones no debería estar a cargo de personas jurídicas o naturales diferentes a las señaladas; y que es, precisamente, la existencia de tales situaciones que no se ajustan a la legislación lo que generó que, de manera
irregular, algunas personas naturales y jurídicas de derecho privado mantengan a su cargo el reconocimiento de pensiones, en la medida en que no cumplieron con las obligaciones de afiliar a sus trabajadores y, por lo tanto, deben sujetarse a los procedimientos definidos en la ley para el pago de pensiones buscando la protección de los derechos de sus ex trabajadores.
Anotó que es por ello que en el Decreto 1450 de 2012, demandado, se incluyen dentro del ámbito de aplicación a las entidades del Sistema de Seguridad Social Integral, las entidades públicas y los particulares que ejerzan funciones administrativas relacionadas con la seguridad social y con el subsidio familiar, como lo son las cajas de compensación familiar y las entidades que reconocen y/o pagan pensiones públicas.
Destacó que la finalidad del decreto cuestionado consiste en garantizar a las personas de la tercera edad la especial protección constitucional, a la que tienen derecho por parte del Estado y también de la sociedad.
Alegó que a través de las normas demandadas lo que hizo el GOBIERNO NACIONAL, en ejercicio de su facultad reglamentaria, fue garantizar los derechos de los pensionados aplicando el principio de igualdad, al determinar que independientemente del origen de los
recursos con los cuales se pague la pensión, son las entidades incluidas en el ámbito de aplicación del Decreto 1450 de 2012 las que tienen que consultar en la base de datos del Registro Civil la supervivencia del pensionado, de tal manera que no se sacrifiquen valores y principios constitucionales, al establecer que la norma solamente puede hacer referencia a la autoridad pública o a particulares en ejercicio de funciones administrativas, toda vez que el derecho a la seguridad social es un derecho público, irrenunciable y que, por lo tanto, tiene especial protección por parte del Estado.
Precisó que las normas reprochadas no extienden a particulares disposiciones expedidas únicamente para la administración pública, por cuanto esos particulares se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la normativa de seguridad social, la cual a su vez se constituye como uno de los ejes centrales de la política social del Estado que exige por parte de este el diseño de una estructura básica que establezca las instituciones encargadas de la prestación del servicio y que determine los procedimientos bajo los cuales el mismo debe discurrir.
III.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, traslados para contestación, audiencia inicial y alegaciones.
En la respectiva audiencia inicial celebrada el 21 de noviembre de 2016, el despacho hizo un recuento de las actuaciones surtidas, saneó el proceso de posibles vicios que pudieran acarrear su nulidad, decidió sobre las excepciones previas y mixtas, fijó el litigio3 y se pronunció sobre las pruebas aportadas y solicitadas por las partes.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
IV.1.- La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa4, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que
se denieguen las súplicas de la demanda, pues las normas acusadas no están viciadas de nulidad, ya que las mismas guardan real y efectiva concordancia con la norma que reglamenta.
Precisó que los particulares también pueden ejercer funciones administrativas, así sea de manera temporal.
Afirmó que el Decreto-Ley 019 de 2012 tiene por objeto, conforme lo establece su artículo 1º, “[…] suprimir o reformar los trámites,
3 El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y las contestaciones, consiste en determinar si al expedir el Decreto Reglamentario núm. 1450 de 3 de julio de 2012, “por el cual se reglamenta el Decreto-ley 019 de 2012, expedido por el Gobierno Nacional, se vulneró lo dispuesto en los artículos 21 del Decreto-Ley 019 de 10 de enero de 2012 y el parágrafo primero del artículo 75 de la Ley 1474 de 2012, conforme a lo expuesto por el actor a folios 214 a 215 del expediente y lo respondido por las entidades demandadas a folios 234 a 240 (Ministerio de Trabajo), 250 a 255 (Ministerio de Salud y Protección Social), 274 a 276 (Ministerio de Relaciones Exteriores) y 288 vuelto a 289 vuelto (Departamento Administrativo de la Función Pública).
procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen […]”.
Anotó que el aludido decreto es claro al señalar las entidades a las cuales se les aplicará su contenido, pues su artículo 2º dispone que dichos sujetos son “[…] todos los organismos y entidades de la Administración Pública que ejerzan funciones de carácter administrativo, en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y a los particulares que cumplan funciones administrativas […]”.
Alegó que dentro de la prohibición prevista en el artículo 21 del Decreto-Ley 019 de 2012 no es posible excluir a las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados, toda vez que la norma, de manera general y expresa, establece que la verificación de la supervivencia de una persona debe realizarse mediante la consulta a las bases de datos del Registro Nacional del Estado Civil, con independencia de quién ostente la calidad de pagador.
Indicó que se hace más evidente que las normas demandadas no excluyen a dichos particulares, al reconocerse en el mismo artículo
que ese servicio será gratuito para las autoridades públicas y personas en ejercicio de funciones administrativas, función administrativa que debe entenderse que es ejercida por las personas naturales o jurídicas que tienen a cargo la obligación de pagar con recursos privados la pensión de los beneficiarios de la misma, como consecuencia de alguna de las figuras que pueden existir dentro del sistema pensional.
Puntualizó que las normas acusadas no vulneran la normativa superior que le sirvió de fundamento, pues, por el contrario, su finalidad es que se respeten los derechos fundamentales por parte de los diferentes pagadores, toda vez que al excluir del ámbito de aplicación de dicha normativa a las personas señaladas en el numeral 3 del artículo 2º acusado del Decreto 1450 de 2012, el Estado se expondría a una clara vulneración del derecho a la igualdad.
Resaltó que pese a que después de la promulgación de la Ley 100 se podría afirmar que no existen otras entidades encargadas del pago de pensiones diferentes a las Administradoras del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y a las Sociedades de Fondos de Pensiones, aún cabe dicha posibilidad dentro del Sistema General de Pensiones, siendo esto el fundamento para que el Decreto 1450 de 2012, en las disposiciones acusadas, incluya a dichos particulares dentro de los sujetos autorizados para consultar el certificado de
supervivencia dentro de las bases de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Agregó de que en caso de no admitirse que a dichos particulares le es aplicable el Decreto-Ley 019 de 2012 y su Decreto reglamentario 1450 de 2012 se pondría en riesgo los derechos de los pensionados a la seguridad social, pues este derecho es público, irrenunciable, además de que al ejercer funciones públicas las personas naturales y jurídicas tienen el deber de garantizar y proteger los derechos de los cuales son titulares los pensionados.
IV.2.- Vencido el plazo, dentro del lapso concedido para alegar en esta instancia, el Departamento Administrativo de la Función Pública5 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, haciendo especial énfasis en que deben denegarse las súplicas de la demanda, por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos.
IV.3.- Por su parte, el actor adujo6 que lo que se discute es si las
normas demandadas, que tienen carácter reglamentario, exceden o no las disposiciones reglamentarias, y si se configura una ilicitud en los medios empleados por el poder ejecutivo.
Expresó que las disposiciones acusadas están dirigidas a las autoridades públicas y a los particulares que ejercen funciones administrativas; y que el Decreto-Ley 019 de 2012 fue expedido con base en las facultades extraordinarias que la Ley 1474 confirió al Presidente de la República “[…] para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública […]”.
Advirtió que, en consecuencia, las normas demandadas al extender a las personas naturales y jurídicas que tienen a su cargo el pago de pensiones con recursos privados y cuentan con un número igual o superior a 50 pensionados, exceden los términos de la norma reglamentada y de ahí que proceda la declaración de nulidad.
IV.4.- El Ministerio de Relaciones Exteriores7 insistió en que se despachen desfavorablemente las súplicas de la demanda, para lo cual sostuvo que la autoridad pública que expidió el acto demandado no incumplió norma superior alguna, por el solo hecho que reguló lo concerniente a las personas naturales o jurídicas que tienen a su cargo el pago de pensiones y no ostentan el atributo de ser entidades de derecho público, pues lo cierto es que hacen parte del sistema de seguridad social integral y conforme a este sí es viable que se les
aplique la prohibición de exigir el certificado de fe de vida de una persona (supervivencia), siendo necesario reglamentar este aspecto.
IV.5.- El Ministerio del Trabajo8 también reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, en el sentido de que se denieguen las súplicas de la demanda, por cuanto el decreto acusado tuvo por objeto regular el procedimiento y competencia establecidos en los artículos 21 y 22 del Decreto Ley 019 de 2012, para efectos de la acreditación de la supervivencia dentro del territorio nacional y en el exterior.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Cuestión Previa
El doctor CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO, en escrito visible en el índice 70 del expediente digital, manifiesta que se declara impedido para actuar dentro del proceso de la referencia, por cuanto intervino como Agente del Ministerio Público en la audiencia inicial realizada el 21 de noviembre de 2016 y emitió concepto de fondo el 5 de diciembre del mismo año, por lo que considera que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 12 del artículo 141 del CGP.
Comoquiera que en el asunto bajo examen la demanda se radicó bajo la vigencia del CPACA, le corresponde a esta Sala resolver el impedimento manifestado por el señor magistrado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO9.
Precisado lo anterior, la Sala advierte que la causal de impedimento que se invoca es la prevista en el numeral 12 del artículo 141 del C.G.P., la cual prevé:
“[…] Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes:
… 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del ministerio público, perito o testigo […]”.
Revisado el expediente, se observa que el doctor CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO fungió como Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y en tal calidad intervino en la audiencia inicial realizada el 21 de noviembre de 2016 y emitió concepto de fondo el 5 de diciembre del mismo año, conforme consta en el índice 64 del expediente digital.
9 Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de dicho Estatuto, el cual prevé: “[…] Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: … 3. Cuando en un magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es éste, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la Sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento. Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de conjuez […]” (Negrilla fuera del texto original).
Por lo tanto, a juicio de la Sala, los hechos que soportan el impedimento manifestado por el magistrado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO, configuran la causal alegada, comoquiera que, como quedó visto, el citado magistrado intervino en el presente medio de control como Agente del Ministerio Público.
Por esta razón, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el citado magistrado y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Aclarado lo anterior, se tiene que el presente asunto se contrae a establecer la legalidad del numeral 3 del artículo 2º y del literal b), del artículo 5º del Decreto Reglamentario 1450 de 3 de julio de 2012, “Por el cual se reglamenta el Decreto- Ley 019 de 2012”, expedido por el Gobierno Nacional.
Las disposiciones acusadas son del siguiente tenor:
“[…] Decreto 1450 de 2012
(julio 3)
Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 019 de 2012.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y en particular,
las previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
[…]
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 2º. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplicará, para efectos de verificar la supervivencia de una persona, a las siguientes entidades y personas:
[…]
3. Las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados y cuenten con un número de igual o superior a cincuenta
(50) pensionados.
[…]
ARTÍCULO 5º. Gradualidad para la consulta. La consulta de la base de datos del Registro Civil de Defunción de la Registraduría Nacional del Estado Civil a través del Ministerio de Salud y Protección Social se efectuará de la siguiente manera:
[…]
b). A partir del 1º de agosto del presente año, por parte de las entidades diferentes de las señaladas en el inciso 1º del presente artículo.
[…]” (Destacado fuera de texto).
En la demanda, el actor adujo que las normas acusadas del Decreto Reglamentario 1450 de 2012 no podían extender su ámbito de aplicación a los particulares, ¾personas naturales o jurídicas que tienen a su cargo el pago de pensiones¾, porque las normas superiores, esto es, el Decreto-Ley 019 de 2012 y el parágrafo primero del artículo 75 de la Ley 1474, se aplican de manera exclusiva a la administración pública.
Al respecto, es del caso traer a colación el considerando del Decreto 1450 de 2012, acusado, que señaló lo siguiente:
“[…] Decreto 1450 de 2012
(julio 3)
Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 019 de 2012.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y en particular,
las previstas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 227 de la Ley 1450 de 2011, Ley del Plan Nacional de Desarrollo, indica en general, para el ejercicio de las funciones públicas, las entidades públicas y los particulares que ejerzan dichas funciones pondrán a disposición de las demás entidades públicas, bases de datos de acceso permanente y gratuito, con la información que producen y administran.
Que el artículo 1º del Decreto-Ley 019 de 2012 determina que los trámites, procedimientos, regulaciones administrativas tienen por finalidad proteger y garantizar la efectividad de los derechos de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades y facilitar las relaciones de los particulares con estas como usuarias o destinatarios de sus servicios.
Que el artículo 21 del Decreto-Ley 019 de 2012, dispuso que a partir del 1º de julio de 2012 no se podrán exigir certificados de la fe de vida (supervivencia) y que su verificación se hará consultando únicamente las bases de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Que el mismo artículo dispone que la Registraduría Nacional del Estado Civil interoperará la base de datos del Registro Civil de Defunción con el sistema de información del Ministerio de Salud y Protección Social y con los que defina el Gobierno Nacional, para que a través de ese Ministerio sea consultada por las entidades de seguridad social que deban verificar la fe de vida (supervivencia) de una persona.
Que el artículo 22 del Decreto- Ley 029 consagra que, en todo caso, el connacional fuera del país deberá probar su fe de vida (supervivencia) cada seis (6) meses, haciéndose necesario reglamentar el procedimiento para el efecto. […]” (Destacado fuera de texto).
Sobre el particular, la Sala observa del texto del Decreto 1450 de 2012, acusado, específicamente, de su encabezado y su artículo 1º10, que este fue expedido por el GOBIERNO NACIONAL para regular el procedimiento y competencias establecidas en los artículos 21 y 22 del Decreto-Ley 019 de 2012, para efectos de la acreditación de la supervivencia dentro del territorio nacional y la de los connacionales en el exterior, en ejercicio de las atribución que le ha conferido el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.
El citado artículo 189, numeral 11, establece:
“[…] Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […]”. (Destacado fuera de texto.)
Frente al alcance de la potestad reglamentaria, esta Sección, en
sentencia de 6 de junio de 201311, precisó lo siguiente:
“[…] Constitucionalmente la potestad reglamentaria pertenece al Presidente de la República (Artículo 189 (11) Superior), quien como Jefe de Gobierno la ejerce mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes; actos que de acuerdo con lo previsto en el artículo 115 Superior, revisten una forma especial, en la medida en que deben contar con la firma del Ministro o Director de Departamento
10 EL artículo 1º del Decreto 1450 acusado establece:
“[…] Objeto. El presente decreto tiene por objeto regular el procedimiento y competencias establecidas en los artículos 21 y 22 del Decreto-Ley 019 de 2012, para efectos de la acreditación de la supervivencia dentro del territorio nacional y la de los connacionales en el exterior. […]” (Destacado fuera de texto).
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de junio de 2013, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2006-00284-00. Criterio reiterado en sentencia de 21 de junio de 2018 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2012-00074-00).
Administrativo respectivo, quienes por ese hecho se hacen responsables.
El ejercicio de la potestad reglamentaria tiene por objeto dictar las normas complementarias necesarias para la cumplida ejecución de una regulación. Por ello, el acto reglamentario es un acto complementario de la regulación y no una creación originaria como ésta.
Así, en sentencia de febrero 8 de 200012, la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre esta temática, puntualizó:
“El poder reglamentario lo otorga directamente la Constitución al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, con la finalidad de que expida normas de carácter general para la correcta ejecución de la ley. Por ser una atribución propia que le confiere la Carta Política, no requiere de una norma legal que expresamente la conceda y se caracteriza además por ser atribución inalienable, intransferible e inagotable, no tiene un plazo para su ejercicio y es irrenunciable, aunque no es un poder absoluto pues se halla limitado por la Constitución y la ley, ya que al ejercerla el Presidente de la República no puede alterar o modificar la ley que reglamenta.
Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea cumplida debidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su cumplimiento, nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesarios para su correcta aplicación habrá lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros términos, tanta será la materia reglamentable cuanta determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley...” Las negrillas y subrayas fuera de texto.)
Y, en Sentencia de octubre 26 de 199913, la Sala Plena del H. Consejo de Estado, acerca del alcance de la potestad reglamentaria, dijo:
“(…) Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea ejecutada cumplidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su ejecución nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesarios para
12 M.P. Dr. Javier Díaz Bueno, Radicación C-761.
13 M.P. Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá. Radicación IJ-007
su correcta aplicación hay lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros términos, tanta será la materia reglamentable cuanta determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley. El reglamento desarrolla y complementa la ley reglamentada, con el objeto de asegurar su ejecución. La potestad reglamentaria de las leyes está referida a cualesquiera leyes, sin distinciones, que no las establece la norma constitucional". Ahora bien, la potestad de reglamentar la ley no puede confundirse con la facultad de expedir actos administrativos de carácter general. Es así que, según lo expuesto, en ejercicio de la potestad reglamentaria se expiden decretos, resoluciones y órdenes necesarios para que la ley pueda ser ejecutada, en tanto que mediante los actos que se expidan en ejercicio de la facultad de dictar actos de carácter general se ejecuta la ley. Además, la potestad de reglamentar la ley es atribución del Presidente de la República, según lo establecido en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución, en tanto que de la facultad de expedir actos administrativos de carácter general están investidas muchas autoridades [...]” (Destacado fuera de texto).
De tal manera que al hacer uso de dichas potestades el ejecutivo debe orientarse al propósito de desarrollar, aclarar, complementar y hacer más explícita la norma de carácter legislativo que le sirve de sustento, en orden a facilitar y asegurar su ejecución y correcto cumplimiento.
En el caso bajo examen, en desarrollo de dichas funciones, el presidente de la República expidió el Decreto 1450 de 3 de julio de 2012, contentivo del numeral 3 del artículo 2º y del literal b) del artículo 5º, acusados, con el objeto de desarrollar reglamentariamente lo previsto en los artículos 21 y 22 del Decreto-Ley 019 de 2012, en lo relacionado con la acreditación de la
supervivencia dentro del territorio nacional y la de los connacionales en el exterior.
Es decir, se requería la expedición de unas normas, como son las citadas disposiciones demandadas del Decreto 1450 de 2012, que desarrollaran y complementaran lo relacionado con la verificación o la acreditación de la supervivencia de una persona dentro del territorio nacional, en orden a garantizar la cumplida ejecución del Decreto-Ley 019 de 2012, en su artículo 21.
Así pues, el GOBIERNO NACIONAL, a través del numeral 3 del artículo 2º y del literal b) del artículo 5º, acusados, en ejercicio de su potestad reglamentaria (artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política), reglamentó lo relativo a la acreditación o la verificación de la supervivencia de una persona dentro del territorio nacional, señalada en el artículo 21 del Decreto-Ley 019, que dispone
lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 21. PROHIBICIÓN DE EXIGENCIA DE PRESENTACIONES PERSONALES O CERTIFICADOS PARA PROBAR LA FE DE VIDA (SUPERVIVENCIA).
A partir del 1 de julio de 2012, la verificación de la supervivencia de una persona se hará consultando únicamente las bases de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Este servicio es gratuito para la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones administrativas. En consecuencia, a partir de esa fecha no se podrán exigir certificados de la fe de vida (supervivencia).
La Registraduría Nacional del Estado Civil inter-operará la base de datos del Registro Civil de Defunción con el sistema
de información Ministerio de Salud y Protección Social y con los que defina el Gobierno Nacional, para que a través de del Ministerio sea consultada en línea por las entidades de seguridad social que deban verificar la fe de vida (supervivencia) de una persona. El reporte constituirá plena prueba de la existencia de la persona. […]” (Destacado fuera de texto).
Ahora, debe tenerse en cuenta que dicho Decreto-Ley 019 de 2012, que fue objeto de reglamentación mediante las normas acusadas, en su considerando y artículo 1º, estableció que tenía por objeto suprimir o reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de estas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen. Asimismo, dispuso, en su artículo 2º, que el mismo se aplicaría, entre otros, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas. Así lo indicó el comentado decreto:
“[…] CONSIDERANDO:
Que la Administración Pública está llamada a cumplir sus responsabilidades y cometidos atendiendo las necesidades del ciudadano con el fin de garantizar la efectividad de sus derechos.
Que en desarrollo de los postulados del Buen Gobierno se requieren instituciones eficientes, transparentes y cercanas al ciudadano.
Que el artículo 83 de la Constitución Política dispone que todas las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.
Que el artículo 84 de la Constitución Política es perentorio en señalar que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
Que tanto los particulares en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus deberes, como las autoridades en el desarrollo de sus funciones tienen el deber de obrar bajo los postulados de la buena fe, es decir que deben sujetarse a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad.
Que con la aplicación del principio de la buena fe se logra que este se convierta en un instrumento eficaz para lograr que la administración obre con criterio rector de la efectividad del servicio público por encima de las conductas meramente formales que han desnaturalizado su esencia.
Que es necesario que todas las actuaciones de la administración pública se basen en la eficiencia, la equidad, la eficacia y la economía, con el fin de proteger el patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado.
Que con el objeto de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades que cumplen funciones administrativas, contribuir a la eficacia y eficiencia de estas y fortalecer, entre otros, los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia y moralidad, se requiere racionalizar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios contenidos en normas con fuerza de ley.
Que mediante el parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, el Congreso de la República revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 1. OBJETIVO GENERAL. Los trámites, los procedimientos y las regulaciones administrativas tienen por finalidad proteger y garantizar la efectividad de los derechos de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades y facilitar las relaciones de los particulares con estas como usuarias o destinatarias de sus servicios de conformidad con los principios y reglas previstos en la Constitución Política y en la ley.
En tal virtud, el presente decreto tiene por objeto suprimir o reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la Administración Pública, con el fin de facilitar la
actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen.
ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplicará a todos los organismos y entidades de la Administración Pública que ejerzan funciones de carácter administrativo, en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y a los particulares cuando cumplan funciones administrativas. […]” (Destacado fuera de texto).
Cabe mencionar, al respecto, que cuando el citado Decreto-Ley 019 de 2012, que sirvió de fundamento a las normas demandadas, estableció, en su considerando y en su artículo 1º, que el mismo tenía por objeto suprimir o reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en la Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de estas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen, claramente hizo alusión a que el mismo es aplicable a personas naturales y jurídicas,- particulares-.
Igualmente, el citado Decreto dispuso de manera expresa en el artículo 2° que se aplicaría «a todos los organismos y entidades de la Administración Pública que ejerzan funciones de carácter administrativo, en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y a los particulares cuando cumplan funciones
administrativas».
Al respecto, es del caso precisar que las personas jurídicas que tienen a cargo el pago de pensiones con recursos privados, como los fondos de pensiones privados, cumplen funciones públicas administrativas, en tanto que recaudan y administran contribuciones parafiscales, constituidas por las cotizaciones de los empleados y los aportes de los empleadores para las pensiones, ya que tales contribuciones son gravámenes obligatorios de naturaleza pública, derivados de la soberanía impositiva del legislador, regulados igualmente por éste en cuanto a su manejo y destinación, y sujetos a la vigilancia de los organismos públicos de control, conforme lo sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, al definir un conflicto de competencia, en el concepto de 2 de julio de 200914, así:
“[…] De acuerdo con la jurisprudencia, el recaudo y la administración de contribuciones parafiscales, como son los aportes y cotizaciones a la seguridad social, ya sean de pensiones o de salud, constituyen ejercicio de funciones públicas administrativas, ya que tales contribuciones son gravámenes obligatorios de naturaleza pública, derivados de la soberanía impositiva del legislador, regulados igualmente por éste en cuanto a su manejo y destinación, y sujetos a la vigilancia de los organismos públicos de control.
Precisamente la Corte Constitucional ha expresado que la administración de las contribuciones parafiscales en general, significa el ejercicio de funciones públicas. Así, en la sentencia C-037 de 2003, la Corte, al explicar la primera de las modalidades de gestión de funciones públicas por particulares, señaló:
“En el mismo sentido la Corte ha explicado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de variados supuestos, entre los que pueden enunciarse:
14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Gustavo Aponte Santos, núm. único de radicación 11001-03-03-2009-00030-00.
a) La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. En este supuesto el legislador para cada caso señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc.
Esta ha sido la modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular a las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma creadas (contribuciones parafiscales) para que manejen los recursos correspondientes a nombre del Estado, y propendan, mediante ellos, a la satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus prístinas e indispensables finalidades.” (Resalta la Sala). […]”.
Por lo tanto, las disposiciones acusadas15 sí podían extender su ámbito de aplicación a los particulares cuando cumplan funciones administrativas, esto es, a las personas naturales o jurídicas que tienen a su cargo el pago de pensiones con recursos privados, sin que fuera necesario limitar su aplicación a la administración pública, como lo adujo el actor, pues, se reitera, que el Decreto-Ley 019 de 2012, que fue objeto a través de reglamentación por las normas demandadas, los incluyó dentro de su ámbito de aplicación.
15 “[…] ARTÍCULO 2º. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplicará, para efectos de verificar la supervivencia de una persona, a las siguientes entidades y personas:
[…]
Las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados y cuenten con un número de igual o superior a cincuenta (50) pensionados. […]
ARTÍCULO 5º. Gradualidad para la consulta. La consulta de la base de datos del Registro Civil de Defunción de la Registraduría Nacional del Estado Civil a través del Ministerio de Salud y Protección Social, se efectuará de la siguiente manera:
A partir de la fecha de publicación del presente decreto, por parte de las entidades de seguridad social del Sistema General de Pensiones y Riesgos Profesionales, y los particulares en ejercicio de funciones administrativas, como lo son las cajas de compensación familiar y las entidades pagadoras de pensiones públicas.
A partir del 1º de agosto del presente año, por parte de las entidades diferentes de las señaladas en el inciso 1º del presente artículo. […]” (Lo destacado son las disposiciones demandadas).
Sobre este asunto en concreto debe aclararse que los particulares pueden cumplir funciones administrativas. Al efecto, es del caso señalar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-644 de 31 de agosto de 2011,16 precisó que pueden atribuirse a los particulares (personas jurídicas o personas naturales) el directo ejercicio de funciones administrativas, que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales.
Así discurrió el alto Tribunal:
“[…] De otra parte, la responsabilidad en el cumplimiento de los fines del Estado no corresponde solamente a los servidores públicos en el Estado social de derecho. Los particulares asumen en él una serie de obligaciones y de tareas que antes cumplían de manera exclusiva y en ocasiones excluyente las autoridades estatales. Así, la Carta señala que sectores tan importantes como la salud (C. Po. art. 49), la seguridad social (C. Po. art. 48), la educación (C. Po. art. 67), la ciencia y la tecnología (C. Po. art. 71), la protección especial de la personas de la tercera edad (C. Po. art. 46), de los niños (C. Po. art. 44) y de los discapacitados (C. Po. art. 47), no son responsabilidad única del Estado, sino que la familia, la sociedad y los propios interesados deben también contribuir a su amparo y desarrollo.
[…]
Del mismo modo la Corte ha señalado que constitucionalmente es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a través de varios supuestos, entre los que pueden enunciarse:
La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado. En este supuesto el legislador para cada caso señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos y bienes que con
16 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-644 de 31 de agosto de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, expediente D-8422.
aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc.
La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas o personas naturales, mediante convenio precedido de acto administrativo), el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha señalado la Corte, que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”.
Ahora bien, como ha señalado esta Corporación, la circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su estatus de particulares ni los convierte por ese hecho en servidores públicos; sin embargo, es apenas evidente que el ejercicio de dichas funciones públicas implica un incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad. Así, en tanto que titulares de funciones públicas, los particulares a los cuales éstas se han asignado asumen las consiguientes responsabilidades públicas, con todas las consecuencias que ello conlleva en materia penal, disciplinaria, fiscal o civil.
Teniendo en cuenta estas precisiones, es entonces solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice la ley que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia […]” (Destacado fuera de texto).
De manera que, para la Sala, no son de recibo los argumentos del demandante en orden a estimar que las disposiciones acusadas del Decreto 1450 de 2012 vulneran el Decreto 019 de 2012, que reglamentó, bajo el entendido de que la reglamentación solo podía aplicarse a la administración pública, pues, como se vio, es la norma superior la que de manera expresa señala que sí resulta aplicable a
«particulares cuando cumplan funciones administrativas».
Lo anterior, aunado a que es el mismo artículo 21 del Decreto-Ley
019 de 2012 el que preceptúa que la verificación de la supervivencia de una persona se hará consultando únicamente las bases de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil; que este servicio es gratuito para el particular en ejercicio de funciones administrativas; y que se encuentra prohibida la exigencia de presentaciones personales o certificados para probar la fe de vida (supervivencia), es decir, que no se podrán exigir certificados de la fe de vida (supervivencia) sin hacer distinción alguna a quien se le aplica esa prohibición.
En efecto, el artículo 21 en cita dispuso:
“[…] ARTÍCULO 21. PROHIBICIÓN DE EXIGENCIA DE PRESENTACIONES PERSONALES O CERTIFICADOS PARA PROBAR LA FE DE VIDA (SUPERVIVENCIA).
A partir del 1 de julio de 2012, la verificación de la supervivencia de una persona se hará consultando únicamente las bases de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Este servicio es gratuito para la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones administrativas. En consecuencia, a partir de esa fecha no se podrán exigir certificados de la fe de vida (supervivencia). […]” (Destacado fuera de texto).
Frente a este asunto, es del caso traer los siguientes apartes del Concepto Técnico de 9 de junio de 2014, emitido por la Subdirectora de Pensiones y Otras Prestaciones del Ministerio de Salud y Protección Social, allegado por la parte demandada con la contestación de la demanda, en el que se señaló que el referido artículo 21 establece una regla general, aplicable para todas las
personas que deban ser sujetos de la verificación de la supervivencia, sin hacer distinción de quien sea el pagador de pensión, que no permite concluir que los particulares o las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados, se encuentren excluidos de la regla general indicada en el artículo en cita, de la siguiente manera:
“[…] El artículo 21 antes transcrito efectivamente establece que: i) La verificación de la supervivencia de una persona se hará consultando únicamente las bases de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil; ii) Este servicio es gratuito para la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones administrativas y iii) a partir del 1 de julio de julio 2012, no se podrán exigir certificados de la fe de vida.
Bajo las premisas anteriores, no podrían entenderse excluidas las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados, toda vez que el mencionado decreto dicta una regla general, en cuanto establece que la verificación de la supervivencia de una persona se hará consultando únicamente las bases de datos del Registro Civil de Registraduría Nacional del Estado Civil y la prohibición de exigir certificados de la fe de vida, regla general que aplica para todas las personas que deban ser sujetos de la verificación de la supervivencia, como son, los pensionados, indiscutiblemente de quien sea su pagador de pensión.
De igual modo, cuando la citada norma señala que el servicio es gratuito para la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones administrativas, está refiriéndose a la gratuidad de la consulta de la verificación de la supervivencia de una persona en las base de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil; situación que no permite concluir que los particulares a cargo del pago de pensiones, se encuentran excluidos de la regla general contemplada en el artículo en cita.
Es la razón por la que el Decreto reglamentario 1450 de 2012 “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 019 de 2012”, al establecer en el artículo 2 el ámbito de aplicación determina
que las disposiciones normativas contenidas en el citado decreto son aplicables a “las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados y cuenten con un número igual o superior a cincuenta (50) pensionados”, tal como lo señala el numeral 3.
[…]
Concordantemente, el artículo 3 del mencionado decreto expresamente remite al artículo 2 antes transcrito, señalando que las entidades y personas incluidas en el ámbito de aplicación del decreto, podrán verificar la supervivencia consultando la información de la base de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través del aplicativo del sistema de información del Ministerio de Salud y Protección Social.
En estos términos lo señala el artículo 3 del Decreto 1450 de 2012:
“Artículo 3. Consulta a través del Ministerio de Salud y Protección Social.
Las entidades y personas señaladas en el ámbito de aplicación del presente decreto podrán verificar la supervivencia de las personas consultando la información de la base de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través del aplicativo del sistema de información del Ministerio de Salud y Protección Social.” (subrayado fuera de texto)
Nótese como la citada disposición establece de manera facultativa para las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados y cuenten con un número igual o superior a cincuenta (50) pensionados, la verificación de la supervivencia consultando la información de la base de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil, es decir no es una obligación sino una opción que el Estado les proporciona en aras de evitar fraudes o ilegalidades en el pago de las pensiones.
[…]
Ahora, si bien es cierto que por excelencia, a partir de la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, el pago de las pensiones está a cargo de las entidades del Sistema de Seguridad Social Integral, a través del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (Colpensiones) o del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (Fondos Privados), no es menos cierto que en la actualidad es posible que aún existan personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con
recursos privados en virtud de figuras como la pensión sanción, o pensiones otorgadas por convención colectiva o pacto colectivo.
Esta es la razón por la cual, los artículos 2 numeral 3 y 5 literal b) del Decreto 1450 de 2012 demandados por el accionante, incluyen a las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados, dentro de las autorizadas para consultar la supervivencia de una persona, mediante la base de datos del Registro Civil de Defunción de la Registraduría Nacional del Estado Civil a través del Ministerio de Salud y Protección Social.
En consecuencia, es preciso concluir que si el Estado eliminó la posibilidad de exigir las presentaciones personales o certificados para probar la fe de vida, mediante la prohibición expresa que estableció el artículo 21 del Decreto 019 de 2012, de la misma manera debía contemplar un mecanismo alternativo, más ágil y eficiente, para que las entidades o particulares pagadores de pensiones, pudieran en igualdad de condiciones de los demás pagadores de pensiones, verificar la supervivencia de una persona, consultando la base de datos del Registro Civil de la Registraduría Nacional del Estado Civil, como en efecto lo determinan las normas acusadas, que contrario sensu a lo señalado por el actor, desarrollan el principio de igualdad, en la medida que permiten a los particulares pagadores de pensiones, consultar la supervivencia de los pensionados a su cargo a través de esta base de datos. […]”17 (Destacado fuera de texto).
Así las cosas, la Sala considera que el numeral 3 del artículo 2º y el literal b) del artículo 5º, demandados del Decreto 1450 de 2012 no desbordaron las facultades del GOBIERNO NACIONAL ni sobrepasaron o modificaron los lineamientos dispuestos en la norma que le sirvió de fundamento, toda vez que se limitaron a proveerla de los detalles necesarios, en orden a facilitar y asegurar su ejecución y correcto cumplimiento.
Al respecto, cabe resaltar, como lo precisó esta Sección, en la referida sentencia de 6 de junio de 201318, que si faltan en la ley detalles necesarios para su correcta aplicación hay lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad
reglamentaria.
En este orden de ideas, la Sala observa que el GOBIERNO NACIONAL no se extralimitó al expedir el numeral 3 del artículo 2º y del literal b) del artículo 5º, acusados del Decreto 1450 de 2012, pues, por el contrario, sí estaba facultado para expedirlo, en virtud de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y, específicamente, de lo dispuesto en el Decreto-Ley 019 de 2012.
Cuestión diferente es que el demandante no esté de acuerdo en que los particulares a que se refieren los artículos 2º (numeral 3) artículo 5º (literal b), acusados, del Decreto 1450 de 2012, ejerzan funciones administrativas y, por tanto, «no formen parte de la administración pública», como lo indica en la demanda, pues tal aseveración, en primer lugar, no está contenida en los preceptos demandados; y, en segundo lugar, no fue objeto de desarrollo en la demanda por lo que la Sala carece de argumentos que permitan el estudio del aludido
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de junio de 2013, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2006-00284-00. Criterio reiterado en sentencia de 21 de junio de 2018 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2012-00074-00).
reproche.
En relación con la presunta vulneración del artículo 75 de la Ley 1474, es del caso puntualizar que en el considerando del citado Decreto-Ley 019 de 2012, se señaló: “[…] que mediante el parágrafo 1 del artículo 75 de la Ley 1474 de 2011, el Congreso de la República revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública […]”.
El referido parágrafo 1° del artículo 75 de la Ley 1474, que a juicio del actor fue violado con las disposiciones demandadas, es del siguiente tenor:
“[…] PARÁGRAFO 1º. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. […]” (Destacado fuera de texto).
De la lectura de la norma transcrita se evidencia que cuando el artículo 75 de la Ley 1474 se refiere a la Administración Pública no lo hace con el propósito de delimitar los sujetos a quienes resultan aplicables las normas relativas a la verificación de la supervivencia
de una persona, sino para señalar que el presidente de la República debe expedir normas con fuerza de ley que supriman o reformen regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
De manera que si el GOBIERNO NACIONAL, mediante las normas demandadas19, dispuso que para efectos de verificar la supervivencia de las personas naturales y jurídicas que tengan a cargo el pago de pensiones con recursos privados pueden realizar la consulta de la base de datos del Registro Civil de Defunción de la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través del Ministerio de Salud y Protección Social, y que esa consulta es gratuita para ellos, no violó el artículo 75 de la Ley 1474, pues este artículo buscaba que el presidente de la República expidiera normas con fuerza de ley que suprimiera o reformara regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, como lo es el relativo a exigir certificados de la fe de vida (supervivencia).
19 “[…] ARTÍCULO 2º. Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplicará, para efectos de verificar la supervivencia de una persona, a las siguientes entidades y personas:
[…]
- Las personas naturales y jurídicas que tengan a su cargo el pago de pensiones con recursos privados y cuenten con un número de igual o superior a cincuenta (50) pensionados. […]
- A partir de la fecha de publicación del presente decreto, por parte de las entidades de seguridad social del Sistema General de Pensiones y Riesgos Profesionales, y los particulares en ejercicio de funciones administrativas, como lo son las cajas de compensación familiar y las entidades pagadoras de pensiones públicas.
- A partir del 1º de agosto del presente año, por parte de las entidades diferentes de las señaladas en el inciso 1º del presente artículo. […]” (Lo destacado son las disposiciones demandadas).
ARTÍCULO 5º. Gradualidad para la consulta. La consulta de la base de datos del Registro Civil de Defunción de la Registraduría Nacional del Estado Civil a través del Ministerio de Salud y Protección Social, se efectuará de la siguiente manera:
En consecuencia, en manera alguna se puede señalar que el numeral 3 del artículo 2º y el literal b) del artículo 5º del Decreto 1450 de 2012, demandados, violaron el Decreto-Ley 019 de 2012 y el parágrafo primero del artículo 75 de la Ley 1474, toda vez que dichas disposiciones acusadas se subordinan o se encuentran ajustadas a lo previsto a las citadas normas indicadas como violadas, así como al artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, conforme se puso de presente anteriormente.
Por consiguiente, este cargo no tiene vocación de prosperidad.
En conclusión, la Sala considera que no se violaron las normas invocadas por el actor, razón suficiente para que se mantenga la presunción de legalidad que ampara al numeral 3 del artículo 2º y del literal b) del artículo 5º del Decreto 1450 de 3 de julio de 2012, “Por el cual se reglamenta el Decreto- Ley 019 de 2012”, expedido por el GOBIERNO NACIONAL, y no se acceda a las súplicas de la demanda.
Condena en costas
Finalmente, y en atención a la clase de acción que se promovió, la Sala considera, de conformidad con lo previsto en el artículo 18820 del CPACA, que no hay lugar a condenar en costas, por cuanto la naturaleza de la acción exime de esta fijación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el doctor CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO y, en
consecuencia, separar al citado magistrado del conocimiento del medio de control de la referencia.
SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
20 “[…] ARTÍCULO 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [...]”.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de abril de 2026.
PABLOANDRÉSCÓRDOBAACOSTA GERMÁNEDUARDOOSORIOCIFUENTES
Presidente
NUBIAMARGOTHPEÑAGARZÓN
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
