COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Para conocer de demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución Política, sin importar el origen de los mismos / COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra los actos de trámite que sean expedidos para concretar el acto reformatorio de la Constitución Política, siempre que sean parte inescindible del trámite de la reforma aprobada / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[L]a competencia de la Corte Constitucional se circunscribe a conocer las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución Política, sin importar el origen de los mismos. En cuanto a la competencia de la Corte Constitucional, cuando la reforma sea producto de un referendo, la misma Corporación ha indicado que dentro de ella se incluyen los actos de trámite que sean expedidos para concretar el acto reformatorio de la Constitución [...] Igualmente, la propia jurisprudencia constitucional ha determinado que la competencia de la Corte Constitucional se circunscribe, exclusivamente, a los actos que confluyan en el procedimiento complejo de reforma constitucional, que corresponden a aquellos que son necesarios para la promulgación del acto legislativo contentivo de las modificaciones introducidas vía referendo, y por tanto inescindibles al mismo [...] Así las cosas, corresponderá a la Corte Constitucional el conocimiento de las demandas que se dirijan contra los actos que se expidan en el trámite de un referendo, siempre que los mismos sean parte inescindible del trámite de una reforma constitucional aprobada, pues solo en dicho supuesto puede considerarse como parte integral del acto reformatorio de la Constitución.
NOTA DE RELATORÍA: Ver Corte Constitucional, sentencia C-1121 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer de demandas de inconstitucionalidad contra acto no reformatorio de la Constitución Política o que no sea parte inescindible de ella / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[C]uando el acto no haga parte de la reforma constitucional aprobada o no sea parte inescindible de la misma, la competencia para conocer sobre su legalidad no corresponde a la Corte Constitucional, pues como se vio en precedencia, dicha Corporación solo puede conocer de actos reformatorios que hayan sido promulgados. En virtud de lo anterior, cuando se trate de actos que se expidan en el trámite de un mecanismo reformatorio de la Constitución, pero en los cuales no se apruebe una reforma constitucional, su conocimiento corresponderá a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [...] La anterior postura [...] es aplicable mutatis mutandi, a todos los procedimientos de modificación a la Constitución, pues de la misma se puede concluir que cuando el acto demandado pueda escindirse de la reforma constitucional, su juicio de legalidad debe hacerse por separado de la misma.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Sección Quinta, de 16 de septiembre de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2012-00220-00(IJ), C.P. María Claudia Rojas Lasso; y 7 de febrero de 2013, Radicación 11001-03-28-000-2010-00031-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.
CENSO ELECTORAL – Elaboración y conformación / CENSO ELECTORAL – Inexistencia de vicio en su formación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[E] en el presente proceso judicial, los demandantes consideraron que el censo electoral no correspondía a la realidad, en la medida no se habían excluido del mismo a las personas fallecidas, a los miembros de la fuerza pública, las cédulas no entregadas a quienes las habían solicitado por primera vez y a las personas que habían perdido sus derechos políticos por encontrarse condenados a pena privativa de la libertad. [...] el censo electoral vigente para las votaciones para el referendo celebrado el 25 de noviembre de 2003 no presenta los vicios que le endilga el demandante y siendo este sustento para expedir los resultados finales de la votación de referendo constitucional, realizada el 25 de octubre de 2003, resulta claro que la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004, expedida por el CNE, se encuentra ajustada a derecho. Por las anteriores razones, la Sala considera que los argumentos formulados por la parte demandante carecen de vocación de prosperidad y, en consecuencia, denegará las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 1
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 001 DE 2004 (2 de enero) CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – ARTÍCULO 1 (No anulado) / RESOLUCIÓN 001 DE 2004 (2 de enero) CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – ARTÍCULO 3 (No anulado) / RESOLUCIÓN 001 DE 2004 (2 de enero) CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – ARTÍCULO 4 (No anulado) / RESOLUCIÓN 001 DE 2004 (2 de enero) CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – ARTÍCULO 5 (No anulado) / RESOLUCIÓN 001 DE 2004 (2 de enero) CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – ARTÍCULO 6 (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00055-01
Actor: GUSTAVO ADOLFO PRADO CARDONA
Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Referencia: NULIDAD DE ACTO QUE DECLARA LOS RESULTADOS DE LAS VOTACIONES DE UN REFERENDO CONSTITUCIONAL
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó el ciudadano Gustavo Adolfo Prado Cardona en contra de la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004[1], expedida por el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE).
I.- ANTECEDENTES
I.1.1.- El Ciudadano Gustavo Adolfo Prado Cardona, actuando a nombre propio y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución 001 de 2 de enero de 2004, «[...] Por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003 [...]», expedida por el CNE.
Como consecuencia de la nulidad del acto demandado, solicitó lo siguiente:
«[...] SEGUNDO.- Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, se ordene la realización de un nuevo escrutinio, y se declaren los resultados del referendo Constitucional (sic), de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003
TERCERO.- Declarar aprobados por vía referendo, los puntos que una vez realizado el nuevo escrutinio, superen el umbral mínimo fijado por la Constitución.
CUARTO.- Comuníquese al Señor Presidente de la República, el resultado del nuevo escrutinio, para que de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la Ley 134 de 1994, sancione las normas aprobadas y disponga su promulgación [...]».
I.2.- Hechos de la demanda
I.2.1.- El demandante relató que mediante Ley 796 de 21 de enero de 2003[3], el Congreso de la República convocó un referendo para someter a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional, que constaba de 19 preguntas.
I.2.2.- Indicó que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C - 551 de 9 de julio de 2003, Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett, decidió sobre la constitucionalidad de la Ley 796, declarando algunos de sus artículos inexequibles.
I.2.3.- Continúo subrayando que una vez en firme el fallo de constitucionalidad, el Gobierno Nacional mediante el Decreto nro. 2.000 de 17 de julio de 2003[4], fijo el 25 de octubre de 2003 como fecha para realizar las votaciones del referendo constitucional convocado mediante Ley 796.
I.2.4. Manifestó que el CNE expidió la Resolución nro. 5.315 de 23 de septiembre de 2003[5], por medio de la cual se establecieron las normas sobre el escrutinio general de las votaciones del referendo constitucional, cuyo artículo 1° previó que el censo electoral para dicha votación sería el que suministrara la Registraduría Nacional del Estado Civil, el cual debía ser consolidado a 24 de octubre de 2003.
I.2.5.- Precisó que la Registraduría Nacional del Estado Civil expidió, el 24 de octubre de 2003, certificación del censo electoral, estableciendo que el mismo correspondía a un total de veinticinco millones sesenta y nueve mil setecientos setenta y tres (25.069.773) ciudadanos habilitados para ejercer el derecho al sufragio.
I.2.6.- Reseñó que el CNE, mediante la Resolución nro. 5.856 de 24 de octubre de 2002[6], estableció el umbral de participación y el número mínimo de votos que debía obtener cada una de las preguntas del referendo constitucional a celebrarse el 25 de octubre de 2002.
I.2.7.- Puso de presente que, con fundamento en el censo electoral certificado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, el CNE estableció que el umbral de participación debía ser de seis millones doscientos sesenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro (6.267.444) sufragantes, y adicionalmente, que cada pregunta quedaría aprobada si se obtenía un mínimo de tres millones ciento treinta y tres mil setecientos veinte tres (3.133.723) votos afirmativos.
I.2.8. Indicó la parte actora que el día 25 de octubre de 2003, se realizaron las votaciones del referendo, obteniéndose un número total de sufragantes superior a seis millones.
I.2.9.- Señaló que mediante la Resolución nro. 001 de 2004, el CNE declaró los resultados de la elección del referendo constitucional.
1.2.10.- Precisó que en virtud de los resultados de las elecciones solo fue aprobada la reforma al artículo 122 de la Constitución Política, sometida a votación del pueblo conforme al numeral 1º del artículo 1º de la Ley 796 de 2003, la cual fue insertada al texto constitucional mediante Acto Legislativo 01 de 7 de enero de 2004[7].
I.3.- Normas violadas y concepto de la violación
El demandante consideró que el acto demandado transgredió los artículos 1°, 2°, 3°, 40 (numeral 1º), 219 y 378 de la Constitución Política; los artículos 67, 68 y 86 del Decreto 2241 de 15 de julio de 1986[8] y el numeral 2º del artículo 233 del Código Contencioso Administrativo, planteando un cargo único que sustentó de la siguiente manera:
I.3.1.- Se incluyeron en el censo electoral personas que por disposición legal, no podían sufragar en la votación convocada para la aprobación o improbación del referendo constitucional, convocado mediante la Ley 796.
I.3.1.1.- El actor consideró que en las actas de escrutinio de las votaciones celebradas el 25 de noviembre de 2003, se incluyeron elementos falsos o apócrifos que sirvieron para su formación.
I.3.1.2.- Señaló que el CNE, previa certificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, estableció el censo electoral para la votación del referendo constitucional en un total de veinticinco millones sesenta y nueve mil setecientos setenta y tres (25.069.773) ciudadanos habilitados para ejercer el derecho al sufragio, numero potencial de votantes del cual la Registraduría no excluyó la totalidad de personas no aptas para votar.
I.3.1.3.- Precisó que de conformidad con los artículos 67, 69, 70, 71, 76 y 86 del Código Electoral, no son aptos para votar los fallecidos, los militares en servicio activo, quienes hayan perdido sus derechos políticos por encontrarse condenados a pena privativa de la libertad y quienes no reclamaron la cedula de ciudadanía antes del 25 de octubre de 2003. Sin embargo, la Registraduría no realizó la exclusión de dichas cédulas de ciudadanía del censo electoral, razón por la cual se aumento el umbral de participación requerido para la aprobación del referendo constitucional.
I.3.1.4.- Planteó que el aumento injustificado en el censo electoral tuvo como consecuencia un acrecimiento en el número de votos necesarios para aprobar cada una de las preguntas planteadas por el proyecto de reforma de la Constitución Política, vía referendo.
I.3.1.5.- Aseveró que si se hubiese depurado de manera correcta el censo electoral, el umbral requerido para la aprobación de cada una de las preguntas hubiese sido menor a seis millones doscientos sesenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro (6.267.444) sufragantes, con lo cual lo hubiesen alcanzado varias de las cuestiones sometidas a referendo y no una sola de ellas.
I.3.1.6.- Manifestó que en virtud de la anterior situación, los resultados del referendo celebrado el 25 de noviembre de 2004, declarados por el CNE en la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004, son falsos, ya que tienen fundamento en el certificado del censo electoral expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, documento que contiene información contraria a la realidad, pues en el mismo se incluyeron personas que no podían sufragar.
I.3.1.7.- Subrayó que es necesario anular la Resolución mediante la cual se declararon los resultados de las elecciones celebradas el 25 de noviembre de 2003, y procederse a un nuevo escrutinio en el que se excluyan las cédulas de ciudadanía de las personas que no estaban habilitadas para sufragar para dicha fecha.
II.- Admisión de la demanda
II.1.- Por medio de auto de 29 de mayo de 2007[9], el consejero conductor del proceso admitió la demanda, solo respecto de los artículos 1º, 3º, 4º, 5º y 6º de la Resolución nro. 001 de 2004, expedida por el CNE.
II.2.- En la misma providencia se declaró la incompetencia del Consejo de Estado para conocer sobre la nulidad del artículo 2º de la Resolución nro. 001 de 2004, por cuanto «[...] a través de dicha disposición se reforma el artículo 122 de la Constitución Política, cuyo control de constitucionalidad le compete a la Corte Constitucional a la luz del artículo 241 de la Carta Política [...]».
II.3.- En contra del auto admisorio de la demanda no se presentaron recursos, por lo cual se procedió a notificar al presidente del CNE, acto que fue realizado mediante aviso de 22 de julio de 2010.[10]
III.- La contestación de la demanda por parte del CNE.
El CNE, por conducto de apoderado, contestó la demanda[11] y se opuso a sus pretensiones. Sin embargo, mediante providencia del 1° de octubre de 2010[12], el consejero instructor del proceso decidió:
«[...] Téngase por no presentada oportunamente la contestación de la demanda por la Nación – Consejo Nacional Electoral, obrante a folios 110 a 120, toda vez, que ésta (sic) se allegó posteriormente a la hora del cierre de la Secretaría de la Sección Primera vía fax [...] En consecuencia, como la carga procesal no fue cumplida por la parte demandada en el término de Ley, no se tendrá por presentada la misma [...]»
IV.- Trámite del proceso judicial
IV.1.- Luego de proferida la providencia de 1° de octubre de 2010, el día 10 de septiembre de 2015, el ahora Consejero de Estado que funge como instructor de este proceso[13], mediante auto de dicha fecha, procedió a ordenar la práctica de las pruebas, en la siguiente forma:
«[...] I.- DOCUMENTALES
Téngase como pruebas, en cuanto fueren conducentes y por el valor que les corresponda en derecho, los documentos aportados por el demandante.
II.- OFICIOS
Por la Secretaría, ofíciese a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que dentro de los veinte (20) días siguientes a la recepción del respectivo oficio, remita en medio magnético la información solicitada por la parte actora en los literales a), b) y c) del acápite de pruebas (fl. 83).
Por la Secretaría, ofíciese al Ministerio de Defensa Nacional, para que dentro de los veinte (20) días siguientes a la recepción del respectivo oficio remita en medio magnético la información solicitada en el literal d) del escrito de la demanda (fl. 83).
Por la Secretaría, ofíciese a la Dirección General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, para que dentro de los veinte (20) días siguientes a la recepción del respectivo oficio, remita en medio magnético la información solicitada en el literal e) del acápite de pruebas de la demanda (f. 84).
Por la Secretaría, ofíciese al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que dentro de los veinte (20) días siguientes a la recepción del respectivo oficio, remita en medio magnético la información solicitada en el literal f) del acápite de pruebas de la demanda (fl. 84).
Prevéngase a cada una de las entidades para que adopten las medidas necesarias en aras de mantener la reserva y la cadena de custodia de la información requerida en este proveído.
Por Secretaría, ábrase un cuaderno con la documentación remitida, el cual deberá permanecer en custodia del Secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado y del Magistrado Auxiliar Designado para tal fin, en atención al artículo 20 del Código Contencioso Administrativo.
III.- ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
Téngase como pruebas, en cuanto fueren conducentes y por el valor que les corresponda en derecho los documentos obrantes en el anexo No. 1, que constituyen los antecedentes administrativos de los actos acusados [...]»
IV.2.- Para efectos del cumplimiento de lo ordenado por el despacho, la Secretaría de la Sección, el día 22 de septiembre de 2015, expidió los oficios 3090[14] (a la Registraduría Nacional del Estado Civil), 3094[15] (al Ministerio de Defensa Nacional), 3098[16] (al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario) y 3099[17] (al Ministerio de Relaciones Exteriores). Mediante oficio 4068 de 7 de diciembre de 2015, se requirió nuevamente al Ministerio de Defensa Nacional para que diera cumplimiento a lo ordenado en el auto de 10 de septiembre de 2015.
IV.3.- El consejero instructor, mediante Auto de 25 de mayo de 2016[18], ordenó que previo a continuar con el trámite del proceso, se requiriera a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que remitiera, con destino al presente proceso, la información que le fue solicitada en los incisos 2° y 3° del Oficio 3090 de 22 de septiembre de 2015, en atención a lo dispuesto en el Auto de 10 de septiembre de ese mismo año.
IV.4.- En cumplimiento de lo dispuesto en el mencionado auto, la Secretaría de la Sección libró el Oficio 2859 de 23 de junio de 2016[19].
IV.5.- El consejero instructor, mediante Auto de 22 de marzo de 2017[20], decidió requerir nuevamente a la Registraduría Nacional del Estado Civil para remitiera al expediente la información de los departamentos de Santander, Huila, La Guajira, Guainía, San Andrés y Providencia, Chocó y Bolívar, relacionada con las personas fallecidas entre el 1 de enero al 24 de octubre de 2013, enviada a esa entidad por los notarios del país y que no podían sufragar en el referendo llevado a cabo el día 25 de octubre de 2003.
IV.6.- La Secretaría de esta Sección, para efectos de dar cumplimiento al auto atrás citado, libró el Oficio 921 de 29 de marzo de 2017[21].
IV.7.- Realizadas las gestiones correspondientes para dar cumplimiento al auto de pruebas de 10 de septiembre de 2015, el consejero instructor, mediante Auto de 24 de mayo de 2017[22], corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto.
V.- Alegatos de conclusión y concepto del Agente del Ministerio Público.
Mediante auto de 24 de mayo de 2017, el magistrado sustanciador del proceso ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos, y al agente del Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto.
V.1.- Las partes no presentaron alegatos de conclusión.
V.2.- El agente del Ministerio Público presentó concepto, en el cual solicitó se decrete la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia del Consejo de Estado, así como la remisión del expediente a la Corte Constitucional, postura que sustento de la siguiente manera:
«[...] De acuerdo con la competencia que consagra el artículo 241 de la Carta Política, le confía la guarda a la Corte Constitucional, en su integridad y supremacía de la Constitución, para decidir, con antelación al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria de un referendo para reformar la Constitución, -cuando se trate- sólo por vicios de procedimiento en su formación, como lo manifestó en esta sentencia:
En Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo año, esta Corporación aclaró que la Carta Política prescribe dos fases de control jurídico en torno a las reformas constitucionales adoptadas a través de referendo. En primer lugar, la Corte es competente para revisar, con anterioridad al pronunciamiento popular (C.P. Art. 241-2), la exequibilidad de la ley convocatoria del referendo. Dicho control opera de manera automática, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitación de la citada ley. Así las cosas, en esta fase de control, no es indispensable el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad por ningún ciudadano. (Negrilla fuera de texto)
Con relación a esta convocatoria, el artículo 374 constitucional, señala la posibilidad de que la Carta Política pueda ser reformada por el Congreso de la República, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo. Al respecto conviene decir que el artículo 378 de la Constitución Política, establece que por iniciativa del gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
Este referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente. En este sentido, la aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requieren del voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral.
Como el referendo es un mecanismo de participación ciudadana, la misma constitución ordenó que fuera regulado legalmente. Por ello, la Ley 134 de 1994 «Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana», definió al referendo como: «la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente», dispuso los lineamientos bajo los cuales una reforma constitucional puede ser aprobada al convocarse a un referendo, en la cual estableció lo siguiente:
Artículo 33.- Referendo constitucional. A iniciativa del Gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la, aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado que votan positivamente y que votan negativamente. La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere del voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral.
Como se indicó, el numeral séptimo de la parte resolutiva de la Sentencia C-551 del 9 de julio de 2003, por medio de la cual hizo la revisión previa de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, la Corte Constitucional manifestó que:
En aplicación de la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación, Ley 134 de 1994, dentro de los ocho (8) días siguientes a la comunicación de la parte resolutiva de la presente sentencia, que se hará por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 10 de julio de 2003, el Presidente de la República fijará la fecha del referendo que ya fue convocado por el Congreso de la República mediante la Ley 796 de 2003. Dicha fecha no podrá ser anterior a treinta (30) días, ni posterior a seis (6) meses, ambos contados a partir de la publicación del citado decreto. (Negrilla fuera de texto)
Se tiene entonces, que la parte resolutiva del fallo de la Corte Constitucional de la Ley 796 de 2003, «Por la cual se convoca a un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional», fue comunicada al Presidente de la República el día 10 de julio de 2003.
En tal sentido la Corte Constitucional con relación al referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación realizada el 25 de octubre de 2003, determinó lo siguiente:
Conforme a lo anterior, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley ya que no le corresponde estudiar su contenido material; (Negrilla fuera de texto)
Teniendo en cuenta que el referendo debe surtir unas etapas del proceso de reforma constitucional, sometido al control de constitucionalidad y por tratarse de actos de autoridades electorales, es la Corte Constitucional quien goza exclusivamente de la competencia para pronunciarse de los vicios en su procedimiento por tratarse de un referendo constitucional.
Con posterioridad, la Corte Constitucional en sentencia 973 de 2004, determinó que conforme al numeral 1) del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es la competente para conocer de la constitucionalidad de los preceptos normativos acusados previstos en el Acto Legislativo No. 01 de 2004, y reiteró que en sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo año, que la Carta Política prescribe dos fases de control jurídico en torno a las reformas constitucionales adoptadas a través de referendo.
En este sentido, la Corte es competente para revisar, con anterioridad al pronunciamiento popular (C.P. Art. 241-2), la exequibilidad de la ley convocatoria del referendo. Dicho control opera de manera automática, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitación de la citada ley. Así las cosas, en esta fase de control, no es indispensable el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad por ningún ciudadano.
En la citada Sentencia C-551 de 2003, al describir las características de la primera fase del juicio de exequibilidad a las reformadas constitucionales adoptadas a través de referendo, esa Corporación manifestó:
Ahora bien, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, una segunda fase de control jurídico en relación con las reformas constitucionales que se adoptan a través de referendo, se ejerce sobre el acto reformatorio de la Carta Política, acto jurídico complejo integrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al Texto Superior. (Negrilla fuera de texto)
Así en primer lugar, se trata de un control jurídico que se activa mediante las demandas ciudadanas que se presentan ante la Corte, limitado verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Constitución para este tipo de modificaciones al texto superior, el cual garantiza la confianza y seguridad jurídica en las sentencias de constitucionalidad que deban proferirse en este sentido.
Por consiguiente, el gobierno nacional al expedir la Ley 796 de 2003 «Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional», para que, en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de la Constitución Política, se decidiera si aprueba mediante referendo el proyecto de acto legislativo que posteriormente se convirtió en el acto legislativo 01 de 2004, se demandada la Resolución 001 de 2004, que declara el resultado del referendo constitucional, es demandada ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por considerar que su contenido se encuentra viciado en su motivación.´
Entonces, esta Agencia del Ministerio Público, observa que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política de Colombia, la Corte Constitucional es la autoridad competente para estudiar, revisar y analizar de manera previa los referendos y las demandas de inconstitucionalidad promovida por los ciudadanos en contra de los actos reformatorios de la Constitución cuando se traten de vicios en su formación y procedimiento [...]».
VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
VI.1.- El acto administrativo demandado
Conforme lo indica la demanda, el acto administrativo demandado corresponde a la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004, «[...] Por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003 [...]», expedida por el CNE.
Es necesario precisar que en virtud del auto admisorio de la demanda, el presente trámite solo recae sobre los artículo 1º, 3º, 4º, 5º y 6° del acto demandado, los cuales son del siguiente tenor:
«[...] RESOLUCION 001 DE 2004
(enero 2)
Diario Oficial No. 45.431, de 15 de enero de 2004
Consejo Nacional Electoral
Por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003.
El Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en los artículos 265, numeral 7, de la Constitución Política y 107 de la Ley 134 de 1994,
[...]
Resuelve:
Artículo 1º. Declarar que los resultados de la votación del referendo constitucional,
realizada el 25 de octubre de 2003, son los siguientes:
Votos Votos Votos Total Preguntas
Pregunta Sí No Nulos Sufragantes No marcadas Total
1 Pregunta 1 5.874.193 294.348 125.266 6.293.807 379.243 6.673.050
2 Pregunta 2 5.871.354 232.121 119.213 6.222.688 450.362 6.673.050
3 Pregunta 3 5.839.612 295.616 125.850 6.261.078 411.972 6.673.050
4 Pregunta 4 5.319.557 703.634 124.915 6.148.106 524.944 6.673.050
5 Pregunta 5 5.668.819 283.030 104.406 6.056.255 616.795 6.673.050
6 Pregunta 6 5.328.733 295.908 105.040 5.729.681 943.369 6.673.050
7 Pregunta 7 5.403.139 208.100 93.982 5.705.221 967.829 6.673.050
8 Pregunta 8 5.602.823 493.563 124.926 6.221.312 451.738 6.673.050
9 Pregunta 9 5.557.950 460.941 117.946 6.136.837 536.213 6.673.050
11 Pregunta 11 5.714.738 283.440 109.104 6.107.282 565.768 6.673.050
12 Pregunta 12 5.668.878 270.039 100.384 6.039.301 633.749 6.673.050
13 Pregunta 13 5.778.469 285.842 123.228 6.187.539 485.511 6.673.050
14 Pregunta 14 4.907.283 1.063.877 141.545 6.112.705 560.345 6.673.050
15 Pregunta 15 5.457.866 420.859 115.300 5.994.025 679.025 6.673.050
18 Pregunta 18 5.475.951 270.249 97.197 5.843.397 829.653 6.673.050
[...]
Artículo 3º. Declarar no aprobados, por no reunir los requisitos previstos en el inciso segundo del artículo 378 de la Constitución Política, los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 18 del proyecto de reforma a la Constitución sometido a referendo mediante el artículo 1° de la Ley 796 de 2003.
Artículo 4º. Comunicar al Presidente de la República la declaración de resultados a que se refiere la presente resolución para que, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la Ley 134 de 1994, sancione la norma aprobada y disponga su promulgación en el término de ocho días, contados a partir de la comunicación.
Artículo 5º. Publicar la presente resolución en el Diario Oficial, de conformidad con lo establecido por el artículo 49 de la Ley 134 de 1994.
Artículo 6º. Contra la presente resolución no proceden recursos en vía gubernativa
[...]".
VI.2.- El problema jurídico
En el presente asunto, la parte actora considera que la Resolución nro. 001 de 2004, mediante la cual el CNE declaró los resultados de la votación del referendo celebrada el 25 de noviembre de 2003, se fundamentó en un censo electoral falso, ya que la Registraduría Nacional del Estado Civil no excluyó del mismo a las personas inhabilitadas para ejercer el derecho al sufragio.
La parte demandada controvirtió los argumentos expuestos en la demanda, no obstante, el entonces consejero instructor del proceso la tuvo por no contestada, toda vez que fue presentada extemporáneamente.
El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, solicitó se decretara la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia del Consejo de Estado y como consecuencia de ello la remisión del expediente a la Corte Constitucional.
De conformidad con los planteamientos de las partes y del Agente del Ministerio Público, en el presente asunto convergen dos problemas jurídicos, que corresponden a: (i) definir si el Consejo de Estado es competente para resolver sobre la legalidad de la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004 y (ii) si el acto administrativo demandado fue expedido con fundamento en un censo electoral ilegal.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: (i) La competencia del Consejo de Estado para conocer sobre la legalidad de los artículos 1º, 3º, 4º, 5º y 6° de la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004, expedida por el CNE y (ii) el análisis de los argumentos de la parte actora.
VI.3.- El análisis de los problemas jurídicos
VI.3.1.- La competencia del Consejo de Estado para conocer sobre la legalidad de los artículos 1º, 3º, 4º, 5º y 6° de la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004, expedida por el CNE
El agente del Ministerio Público argumentó, en el concepto rendido en el presente proceso, que el Consejo de Estado carece de competencia para resolver de fondo sobre la legalidad de la Resolución nro. 001 de 2004, expedida por el CNE, lo cual fundamentó en que de conformidad con el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución Política, el control de los actos reformatorios de la Constitución corresponde a la Corte Constitucional, en virtud de lo cual el trámite se encuentra afectado de una de nulidad insaneable como lo dispone el artículo 144 del Código de Procedimiento Civil[23].
Revisado el anterior planteamiento, se colige que el mismo se circunscribe no a la ausencia de competencia, sino a la falta de jurisdicción del Consejo de Estado, por lo cual debe analizarse si la resolución del presente asunto corresponde a la jurisdicción constitucional en virtud de lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 241 de la Carta Política, el cual dispone lo siguiente:
«[...] Artículo 241.- A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación [...]»
De conformidad con la norma transcrita, la competencia de la Corte Constitucional se circunscribe a conocer las demandas de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Constitución Política, sin importar el origen de los mismos.
En cuanto a la competencia de la Corte Constitucional, cuando la reforma sea producto de un referendo, la misma Corporación ha indicado que dentro de ella se incluyen los actos de trámite que sean expedidos para concretar el acto reformatorio de la Constitución, así lo señaló en la Sentencia C-1121 de 2004, Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández:
«[...] En consecuencia, los actos de las autoridades electorales expedidos en el curso del trámite de una reforma constitucional por vía de referendo son actos jurídicos proferidos durante el trámite de una reforma constitucional.
En este orden de ideas puede concluirse, que en sede de acción de inconstitucionalidad, la Corte goza de competencia exclusiva para pronunciarse acerca de los vicios de procedimiento en la formación de la reforma constitucional vía referendo; es decir, puede analizar todas y cada una de las etapas propias del trámite de la reforma, no como actuaciones independientes, de competencia de otras autoridades, sino como partes de todo un procedimiento de reforma, desde la sentencia que declaró exequible la ley que convocó al referendo hasta la promulgación del Acto Legislativo [...]».
Igualmente, la propia jurisprudencia constitucional ha determinado que la competencia de la Corte Constitucional se circunscribe, exclusivamente, a los actos que confluyan en el procedimiento complejo de reforma constitucional, que corresponden a aquellos que son necesarios para la promulgación del acto legislativo contentivo de las modificaciones introducidas vía referendo, y por tanto inescindibles al mismo, así lo indicó en la precitada sentencia C-1121 de 2004:
«[...] Es decir, es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por ésta vía, como actos propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto, si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa [...]». (Negrillas fuera del texto original)
Así las cosas, corresponderá a la Corte Constitucional el conocimiento de las demandas que se dirijan contra los actos que se expidan en el trámite de un referendo, siempre que los mismos sean parte inescindible del trámite de una reforma constitucional aprobada, pues solo en dicho supuesto puede considerarse como parte integral del acto reformatorio de la Constitución.
Por el contrario, cuando el acto no haga parte de la reforma constitucional aprobada o no sea parte inescindible de la misma, la competencia para conocer sobre su legalidad no corresponde a la Corte Constitucional, pues como se vio en precedencia, dicha Corporación solo puede conocer de actos reformatorios que hayan sido promulgados.
En virtud de lo anterior, cuando se trate de actos que se expidan en el trámite de un mecanismo reformatorio de la Constitución, pero en los cuales no se apruebe una reforma constitucional, su conocimiento corresponderá a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así lo estableció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 16 de septiembre de 2014[24], en la que indicó:
«[...] Ahora bien: con miras a determinar si el acto acusado es enjuiciable ante esta jurisdicción, se impone establecer, que, en atención a su carácter de acto político o de Gobierno producido luego de la tramitación y aprobación de la reforma constitucional a la justicia, adelantada por la vía de un acto legislativo, es un acto definitivo y autónomo.
De otra parte, se advierte que el acto demandado, desde todo punto de vista, es escindible del procedimiento complejo de reforma constitucional a la justicia, adelantado mediante acto legislativo. Se trata de un acto jurídico que guarda plena autonomía respecto del Acto Legislativo de Reforma a la Justicia, sobre el cual recayeron las objeciones para cuya consideración el Presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias.
El decreto acusado no forma parte del trámite de formación del acto legislativo de reforma a la justicia, comoquiera que para cuando el Presidente de la República lo expidió, el trámite constitucional del referido Acto Legislativo ya había culminado, con la aprobación que las Cámaras Legislativas le impartieron en los 8 debates constitucionales que, por lo demás se surtieron 'en dos periodos ordinarios y consecutivos', conforme lo exige el artículo 375 Superior. Se reitera que dicho trámite constitucional, para entonces, ya se había completado. El último debate se cumplió en la Sesión Plenaria del Senado de la Republica el 20 de junio de 2012, en la cual se aprobó el Informe de Conciliación, publicado en la Gaceta del Congreso N° 380/12, según consta en Acta de Plenaria N° 58, publicada en la Gaceta del Congreso N° 417/12 [...]»
La anterior postura de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es aplicable mutatis mutandi, a todos los procedimientos de modificación a la Constitución, pues de la misma se puede concluir que cuando el acto demandado pueda escindirse de la reforma constitucional, su juicio de legalidad debe hacerse por separado de la misma.
Así lo ha entendido igualmente la Sección Quinta del Consejo de Estado, que en Sentencia de 17 de mayo de 2012[25], que a propósito de actos expedidos en el trámite de un referendo constitucional, determinó lo siguiente:
«[...] Respecto a la excepción planteada por el señor Procurador, relativa a la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer la acción de nulidad simple entablada en contra de la Resolución No. 01 del 12 de noviembre de 2001, para la Sala resulta de gran importancia, previo a cualquier otra consideración, identificar los elementos establecidos por esta Corporación con el fin de determinar en cada caso si el control de legalidad y constitucionalidad sobre un acto de la administración compete al Consejo de Estado o a la Corte Constitucional.
Como bien lo expuso el representante del Ministerio Público, en varias oportunidades el Consejo de Estado ha concluido que no es competente para juzgar la legalidad de actos de la administración involucrados en el trámite de reforma constitucional. Lo anterior por encontrar dos elementos fundamentales confluyentes en los actos impugnados: (i) que se trata de actos de trámite que hacen parte inescindible del procedimiento de Ley convocante a referendo, sobre los cuales, recaería posteriormente un control automático e integral de constitucionalidad., y (ii) que los actos que han sido acusados fueron expedidos por autoridades administrativas pero en cumplimiento de una función legislativa.
Así las cosas, se evidencia que en la Resolución No. 01 del 12 noviembre de 2009, no concurre ninguno de los parámetros establecidos que ameriten señalar la falta de competencia de esta Corporación, esto habida cuenta que el acto demandado no hace parte inescindible del procedimiento complejo de reforma constitucional y que no fue expedido en ejercicio de la función legislativa, todo lo contrario, se trata de una decisión administrativa independiente, por medio de la cual, se formulan cargos a los miembros del Comité de Promotores, con el fin de determinar su responsabilidad individual por la violación a los topes de financiación establecidos dentro del proceso de recolección de firmas de apoyo para la Iniciativa Legislativa Popular [...]»
Descendiendo al asunto que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004, en su artículo 2º, declaró aprobada la reforma constitucional al artículo 122 de la Constitución Política, por lo cual dicha disposición hace parte integral de la reforma constitucional, que a la postre fue promulgada mediante el Acto Legislativo 01 de 2004, por lo que cualquier pretensión que se dirija contra dicha parte de la referida resolución, solo puede ser conocida por la Corte Constitucional.
Por otra parte, el artículo 1º de la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004 declaró los resultados obtenidos en la elección del 25 de noviembre de 2003 y el artículo 3º dio por no aprobados los numerales 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 11, 12, 13, 14, 15 y 18 del proyecto de reforma a la Constitución Política sometido a referendo mediante el artículo 1° de la Ley 796, de lo que se concluye que dichos apartes del acto acusado, no integran la reforma constitucional incluida en el Acto Legislativo 01 de 2004, por lo cual el control de su legalidad no corresponde a la Corte Constitucional, sino que es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En virtud de lo anterior, esta Corporación si tiene competencia para conocer los artículo 1º, 3º, 4º, 5º y 6º de la Resolución nro. 001 de 2004, expedida por el CNE, ya que los mismos no hacen parte integral del Acto Legislativo 01 de 2004, como sí lo es el artículo 2º de dicho acto administrativo.
La Sala considera necesario indicar que la anterior conclusión coincide con la decisión adoptada por el Consejero conductor del proceso en el auto admisorio de la demanda, consistente en rechazar la pretensión de nulidad respecto del artículo 2º de la Resolución nro. 001 de 2004, expedida por el CNE, de lo que se sigue que el presente proceso no se ha tramitado en contra de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 de 2004 y, por consiguiente, no existe el vicio de falta de jurisdicción aducido por el Agente del Ministerio Público.
VI.3.2.- Análisis de los argumentos de la parte actora
La parte demandante fundamenta su disentimiento en contra de los artículos que se estudian de la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004, en que el censo electoral que fue utilizado para declarar la elección no fue depurado, razón por la cual no fueron aprobadas algunas de las cuestiones sometidas a referendo.
Respecto del cargo formulado por la parte actora, es preciso indicar que se dirige a cuestionar la actuación de la Registraduría Nacional del Estado Civil al certificar el censo electoral vigente para el 25 de octubre de 2003, la cual es sustento de la resolución cuestionada, sin que se precisen cuáles son concretamente los yerros en que se incurrió al momento de la conformación del censo.
En este punto, es menester indicar que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1121 de 2004, al realizar el control de constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2004, efectuó, igualmente, el control del censo electoral que sirvió de base para establecer el número de personas que se encontraban habilitadas para pronunciarse sobre el referendo.
Tanto en el proceso seguido en la Corte Constitucional y que dio lugar que se profiriera la Sentencia C-1121 de 2004, como en el presente proceso judicial, los demandantes consideraron que el censo electoral no correspondía a la realidad, en la medida no se habían excluido del mismo a las personas fallecidas, a los miembros de la fuerza pública, las cédulas no entregadas a quienes las habían solicitado por primera vez y a las personas que habían perdido sus derechos políticos por encontrarse condenados a pena privativa de la libertad.
De acuerdo con lo anterior, la Sala se abstendrá de realizar control alguno en relación con el censo electoral, el cual fue sustento de la resolución cuestionada, y, en consecuencia, se estará al análisis realizado por la Corte Constitucional, el cual se reproduce a continuación:
"[...] Una vez establecido que el censo electoral es un instrumento al servicio de la democracia participativa en Colombia; que en materia de referendo constitucional se ajustan a la Constitución las fechas de corte que realiza la Registraduría Nacional del Estado Civil para efectos de la conformación del mismo, siendo imprescindible, en todo caso, el respeto por el requisito de publicidad, pasa la Corte a examinar si se presentó o no una irregularidad que sea de tal entidad que constituya un vicio de forma durante el trámite que terminó con la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2004.
El día 17 de julio de 2003, el Presidente de la República expidió el decreto 2000 de 2003, e igualmente dispuso comunicarle a la Registradora Nacional del Estado Civil la mencionada convocatoria con el objeto de que "adopte las medidas necesarias para su realización".
El Consejo Nacional Electoral, mediante resolución núm. 5315 del 23 de septiembre de 2003 dictó las "normas sobre el escrutinio general de la votación sobre el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003", en cuyo artículo primero se dispuso lo siguiente:
"Conformación del censo electoral para el referendo. El censo electoral para la votación del referendo convocado para el 25 de octubre de 2003, será el que suministre la Registraduría Nacional del Estado Civil, consolidado a 24 de octubre de 2003. En esa fecha, la Registraduría Nacional del Estado Civil informará y publicará en el Diario Oficial el número de ciudadanos que conforman el censo electoral y, en consecuencia, el número de sufragantes que deben concurrir a la votación para que el referendo cumpla con los requisitos señalados en el artículo 378 de la Constitución Política".
En cumplimiento de lo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil emitió la siguiente certificación que fue publicada en el Diario Oficial núm. 45.350, p. 21, del 24 de octubre de 2003:
"Registraduría Nacional del Estado Civil.
CERTIFICACIONES
La Registraduría Nacional del Estado Civil,
CERTIFICA QUE:
El Censo Nacional Electoral, a la fecha asciende a 25.069.773 ciudadanos, aptos para ejercer el derecho al sufragio.
Para que el Referendo Constitucional convocado mediante la Ley 769 de 2003 cumpla con los requisitos señalados por el artículo 378 de la Constitución Política, deben sufragar más de 6.267.443 ciudadanos.
Se expide en Bogotá, D.C., a los veinticuatro (24) días del mes de octubre de 2003, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 1° de la Resolución número 5315 del 23 de septiembre de 2003, proferida por el Consejo Nacional Electoral.
La Registradora Nacional del Estado Civil,
Alma Beatriz Rengifo López.
Ese mismo día, el Consejo Nacional Electoral profirió la resolución núm. 5856 "por la cual se establece el umbral de participación y el número de votos mínimos que debe obtener cada una de las preguntas del referendo a celebrarse el 25 de octubre de 2003 para su aprobación", la cual apareció publicada en el Diario Oficial núm. 45.353, p. 10, del 27 de octubre de 2003, y en cuyo artículo tercero se dispuso:
"Una vez obtenido el umbral de participación a que se refiere el artículo anterior, por cada una de las preguntas, se considerarán aprobadas aquellas que hayan obtenido al menos 3.133.723 votos por el sí."
Posteriormente, esa misma autoridad pública profirió la resolución núm. 001 del 2 de enero de 2004 "Por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003", en cuya parte resolutiva se declaran los resultados de la votación del referendo constitucional, realizado el 25 de octubre de 2003; se declara aprobada, por vía de referendo, la reforma al artículo 122 de la Constitución y no aprobadas, por no reunir los requisitos previstos en el inciso segundo del artículo 378 de la Carta Política, los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 18 del "proyecto de reforma a la Constitución sometido a referendo mediante el artículo 1 de la Ley 796 de 2003", así como comunicarle al Presidente de la República la declaración de los resultados.
Pues bien, del examen atento de trámite correspondiente al censo electoral para el referendo realizado el 25 de octubre de 2003, como parte integrante del procedimiento que surtió el Acto Legislativo 01 de 2004, se evidencia que no existió el vicio de forma alegado por el demandante, por cuanto, se dio cumplimiento al artículo 378 de la Constitución en cuanto a que el Acto Legislativo 01 de 2004 que modificó el artículo 122 de la Constitución fue aprobado con el voto de más de la mitad de los sufragantes, y éstos excedieron la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral.
Tampoco se violó el artículo segundo de la Constitución, pues por el contrario, en este caso se respetó la soberanía popular y se garantizó la democracia participativa, dado que los ciudadanos, quienes acudieron a votar y quienes se abstuvieron de hacerlo, actuaron bajo el conocimiento de unas reglas claras en cuanto al número de votos requeridos para la aprobación del referendo, ya que habían conocido con antelación al certamen la conformación del censo electoral para el referendo que se llevaría a cabo el 25 de octubre de 2003.
En este orden de ideas, con antelación a la celebración del referendo constitucional fue publicado el censo nacional electoral, es decir, las autoridades públicas, los partidos y movimientos políticos, y la ciudadanía en general, fueron enterados el día anterior a la celebración del referendo, es decir con antelación, sobre la cifra exacta de personas habilitadas para participar el 25 de octubre de 2003, y por ende, se tenía conocimiento del umbral indispensable para que una determinada pregunta del referendo se considerara aprobada por el pueblo. En otros términos, se respetó un principio esencial de una democracia participativa según el cual se debe contar con unas "reglas de juego" claras, preestablecidas y públicas que garanticen la libertad de quienes deseen participar en un certamen democrático de esta naturaleza.
Tampoco se aprecia vulneración a los artículos 40 y 99 Superiores, por cuanto no se trató en este caso de alegar un impedimento de los ciudadanos para tomar parte en el certamen democrático, ni de que en el momento del ejercicio del derecho al voto los ciudadanos hubieren dejado de acreditar tal condición.
Aunado a lo anterior, un examen del acopio probatorio demuestra que con antelación a la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de 2003, la Registraduría Nacional del Estado Civil desplegó una importante labor logística encaminada a depurar el censo electoral. En efecto, de conformidad con informaciones suministradas por la Dirección del Censo Electoral, los pasos que se siguieron para la conformación del mencionado censo fueron los siguientes:
| Censo Electoral Presidente 2002 | 24.197.632 |
| Incorporación omisiones censo 2002 | 34.102 |
| Cédulas expedidas antes de 1988 e inscritas en el 2003 en Colombia | 135.297 |
| Cédulas expedidas antes de 1988 e inscritas en el 2003 en el exterior | 4.120 |
| Incorporación omisiones precenso 2003 | 36.502 |
| Cédulas preparadas junio de 2003 | 1.285.252 |
| TOTAL REGISTROS INCLUIDOS | 25.692.905 |
| Inhumaciones | 17.950 |
| Necrodactilias positivas | 50.250 |
| Campaña de verificación para cancelación de registros de defunción | 251.810 |
| Cancelación por muerte reportada por notarías | 130.495 |
| Pérdida de derechos políticos | 75.277 |
| Miembros activos Fuerza Pública | 90.184 |
| Otras novedades (doble cedulación, suplantación y renuncia a la nacionalidad, minoría de edad ) | 7.166 |
| TOTAL REGISTROS EXCLUIDOS | 623.132 |
| CENSO ELECTORAL ELECCIONES 2003 | 25.069.773 |
Fuente: Dirección del Censo Electoral.
Un segundo documento a tener en cuenta por su importancia, lo constituye una certificación expedida el 16 de diciembre de 2003 por el Dr. Rodrigo Pérez Monroy, Coordinador Grupo de Novedades de la Registraduría Nacional del Estado Civil, según la cual durante el período comprendido entre el 19 de septiembre y el 24 de octubre de 2003, fueron canceladas las siguientes cédulas de ciudadanía:
| FA CTOR DE CANCELACIÓN | REPORETE DE INFORMACIÓN | CANTIDAD |
| CANCELACIÓN POR MUERTE | REGISTRADORES DEL ESTADO CIVIL | 7.284 |
| CANCELACIÓN POR MUERTE | NOTARIOS PÚBLICOS | 5.060 |
| DOBLE CEDULACIÓN | COORDINACIÓN VALIDACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN | 2.254 |
| FALSA IDENTIDAD | COORDINACIÓN VALIDACIÓN E INDIVIDUALIZACIÓN | 2 |
Fuente: Coordinación Grupo de Novedades.
De igual manera, obran en el expediente fotocopias de los oficios que el Registrador Delegado en lo Electoral remitió, con fecha 3 de junio de 2003, al Director General de la Policía Nacional, al Comandante General de las Fuerzas Militares, al Comandante General de la Fuerza Aérea Colombiana y al Comandante de la Armada Nacional, solicitándoles el envío de las correspondientes listas de personal de Oficiales, Suboficiales y Miembros Activos de sus respectivas fuerzas "con el fin de proceder a excluirlos del censo electoral". Los anteriores escritos fueron respondidos mediante oficio RDE-0331 del 3 de junio de 2003, por conducto del Comando General de las Fuerzas Militares, y con base en la información suministrada, la Registraduría Nacional del Estado Civil procedió de la siguiente manera:
| FUENTE | REGISTROS RECIBIDOS | REGISTROS CON INCONSISTENCIAS | REGISTROS VALIDADOS |
| EJÉRCITO | 183.960 | 37.879 | 146.081 |
| ARMADA | 7.242 | 205 | 7.037 |
| FUERZA AEREA | 7.370 | 1.098 | 6.272 |
| POLICÍA | 82.526 | 4.013 | 78.513 |
| TOTAL | 281.098 | 43.195 | 237.903 |
Fuente: Dirección del Censo Electoral.
Las anteriores pruebas demuestran que, contrario a lo sostenido por el demandante, la Registraduría Nacional del Estado Civil no suspendió la exclusión de cédulas para la determinación del censo electoral con antelación a la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de 2003, y por ende, los cargos de inconstitucionalidad no están llamados a prosperar [...]».
De lo expuesto por la Corte Constitucional en la precitada sentencia, es dable afirmar que el censo electoral vigente para las votaciones para el referendo celebrado el 25 de noviembre de 2003 no presenta los vicios que le endilga el demandante y siendo este sustento para expedir los resultados finales de la votación de referendo constitucional, realizada el 25 de octubre de 2003, resulta claro que la Resolución nro. 001 de 2 de enero de 2004, expedida por el CNE, se encuentra ajustada a derecho.
Por las anteriores razones, la Sala considera que los argumentos formulados por la parte demandante carecen de vocación de prosperidad y, en consecuencia, denegará las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archivar el expediente, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ............ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Presidente Aclara voto
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
[1] «[...] Por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003 [...]»
[2] Folios 55 a 85 cuaderno nro.1
[3] «[...] Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional [...]».
[4] «[...] Por el cual se convoca a un referendo constitucional [...]».
[5] «[...] "Por medio de la cual se dictan normas sobre el escrutinio general de la votación sobre el Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003" [...]»
[6] «[...] Por la cual se establece el umbral de participación y el número de votos mínimos que debe obtener cada una de las preguntas del referendo a celebrarse el 25 de octubre de 2003 para su aprobación [...]»
[7] «[...] Pérdida de Derechos Políticos [...]».
[8] «[...] Por el cual se adopta el Código Electoral [...]».
[9] Folios 88 a 91 cuaderno nro.1
[10] Folio 107 cuaderno nro. 1
[11] Folios 110 a 120 cuaderno nro.1
[12] Folios 132 a 134 cuaderno nro.1
[13] Posesionado el 10 de agosto de 2005.
[14] Folio 237 a 238 cuaderno nro. 1
[15] Folio 239 a 240 cuaderno nro. 1
[16] Folio 241 cuaderno nro. 1
[17] Folio 242 cuaderno nro. 1
[18] Folio 246 cuaderno nro. 1
[19] Folio 247 cuaderno nro. 1
[20] Folio 248 cuaderno nro. 1
[21] Folio 249 cuaderno nro. 1
[22] Folio 263 cuaderno nro. 1
[23] ARTÍCULO 144. Modificado. D.E. 2282/89, Artículo1º, núm. 84. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada, en los siguientes casos:
1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente.
2. Cuando todas las partes, o la que tenía interés en alegarla, la convalidaron en forma expresa antes de haber sido renovada la actuación anulada.
3. Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente.
4. Cuando a pesar del vicio, el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa.
5. Cuando la falta de competencia distinta de la funcional no se haya alegado como excepción previa. Saneada esta nulidad, el juez seguirá conociendo del proceso.
6. INEXEQUIBLE Cuando un asunto que debía tramitarse por el proceso especial se tramitó por el ordinario, y no se produjo la correspondiente adecuación de trámite en la oportunidad debida.
No podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades 3 y 4 del artículo 140, salvo el evento previsto en numeral 6º anterior, ni la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia funcional.
[24] Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de septiembre de 2014, Consejera Ponente María Claudia Rojas Lasso, Radicado 110010324000201200220 00.
[25] Consejo de Estado Sección Quinta, sentencia de 17 de mayo de 2012, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro, Radicado 11001-03-28-000-2010-00031-00
