ACTOS DE CARACTER PARTICULAR - Son susceptibles de acción de nulidad al regir la prestación de un servicio público de transporte / ACCION PUBLICA DE NULIDAD - Procede contra actos de contenido particular en interés de legalidad al revestir interés para la comunidad / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Actos que rigen servicios públicos de transporte
La procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular, individual y concreto. Aunque los actos administrativos acusados sean de contenido particular, individual y concreto, comoquiera que crean una situación de tal carácter a favor de TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. permitiéndole el transporte automotor por carretera de pasajeros y mixto por determinadas rutas, son susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad, porque los actos que rigen la operación de prestación del servicio público de transporte de pasajeros interesan a la comunidad como usuaria, y de otra parte no se vislumbra que la eventual decisión estimatoria apareje restablecimiento de ningún derecho subjetivo a favor de la actora. Es jurisprudencia de esta Corporación que la procedencia de la acción pública de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho no depende del carácter general o particular del acto acusado, sino de los motivos y finalidades de la acción. Así como puede ejercerse la acción de nulidad contra actos de contenido particular, también procede la de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto de contenido general, siempre y cuando éste sea el que ocasione directamente o por sí solo la lesión de un derecho o el perjuicio. En auto de 17 de mayo de 2002 y posteriormente, en auto de 29 de julio de 2004, la Sala expuso la tesis jurisprudencial que en esta oportunidad reitera. Puesto que al caso presente son enteramente aplicables los razonamientos allí expuestos, resulta relevante reiterarlos: «Ciertamente, los actos administrativos acusados son de contenido particular, individual y concreto, comoquiera que crean una situación de tal carácter a favor de la Empresa PRIMER TAX S.A., en cuanto el Área Metropolitana del Centro de Occidente la habilitó para la prestación del servicio público de transporte en la ciudad de Pereira, con el tipo de vehículo automóvil, modalidad pasajeros, mientras subsistan las condiciones exigidas para su otorgamiento. Sin embargo, estima la Sala que dichos actos pueden ser susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad, por las siguientes razones: 1.- Porque en la demanda no se evidencia interés diferente del de proteger la legalidad pues, a juicio del demandante, los actos acusados fueron expedidos por una autoridad incompetente, ya que debieron provenir de la autoridad municipal o distrital y no metropolitana. Es preciso resaltar que la competencia es un elemento esencial de todo acto administrativo y velar por el cumplimiento de tal presupuesto no involucra finalidad subjetiva alguna. 2.- En caso de prosperar la pretensión de nulidad, en principio, no se derivaría restablecimiento de derecho ni para el actor, ni para persona distinta. 3.- Del texto de los artículos 84 y 85 del CCA., se evidencia que lo que diferencia una y otra acción es el interés para promoverla, esto es, la legalidad o la lesión en un derecho amparado en una norma jurídica y el restablecimiento de dicho derecho. 4.- El objeto al que se contraen dichos actos reviste interés para la comunidad. La anterior consideración encuentra respaldo en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de octubre de 1996 (Expediente núm. S-404, Consejero Ponente doctor Daniel Suárez Hernández), la que si bien reconoció, porque ello se deriva del texto de la ley, que por mandato expreso de esta existen actos de contenido particular que pueden ser enjuiciados a través de la acción de nulidad, su alcance no fue el de considerar que la enumeración de dichos actos es taxativa, sino que, además, dejó a salvo el criterio jurisprudencial de lo que se ha venido denominando como «Teoría de los motivos y finalidades», ampliando su radio de acción a cuando el asunto reviste interés para los habitantes y se está en presencia de la salvaguarda de la legalidad objetiva.»
LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO A EMPRESA DE TRANSPORTE DE PASAJEROS - Legitimación de cualquier empresa para oponerse en vía gubernativa o jurisdiccional aunque no sirva las mismas rutas / ACCION PUBLICA DE NULIDAD CONTRA ACTOS SOBRE SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - Legitimación de cualquier empresa de transporte
Falta de legitimación en la causa por activa, porque conceder la licencia de funcionamiento a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. y habilitarle unas rutas, en nada perjudica a la empresa actora, quien no sirve tales rutas. Esta excepción no está llamada a prosperar porque según los artículos 8º y 9º del Decreto 1927 de 1991 (Estatuto de Transporte Público de Pasajeros por Carretera), cualquier empresa transportadora puede presentar oposiciones sustentadas técnica o jurídicamente e impugnar, dentro del término de un mes calendario contado a partir del día siguiente a la publicación, la pretensión de constitución de una nueva sociedad, sin que tales prerrogativas se entiendan referidas únicamente a las empresas que sirven las mismas rutas a que se contrae el acto de autorización de constitución. Si en la actuación administrativa cualquier empresa transportadora demuestra un interés para presentar oposiciones o impugnar la pretensión de constitución, haciendo uso de estas prerrogativas, ese mismo interés es el que debe trascender en la instancia jurisdiccional, como en este caso. Por tanto, a la actora le asiste derecho para interponer la acción pública de nulidad, máxime cuando se trata de una empresa que presta el servicio público de transporte de pasajeros.
SERVICIO DE TRANSPORTE - Régimen jurídico; regulación; principios / PRINCIPIO DE PRELACION DE INTERES GENERAL - Servicio público de transporte / PROTECCION DE LOS USUARIOS DEL TRANSPORTE - Seguridad; comodidad; accesibilidad
El transporte público se rige, entre otros, por los siguientes principios: La operación del transporte público en Colombia es un servicio público sometido a la regulación del Estado, que ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Es deber del Estado evitar que se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios (art. 3º, num. 2º ib). El transporte público debe operar sobre la premisa de la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios. (Art. 5º, Ley 336 de 1996). Como servicio público esencial, el transporte público está sujeto a la regulación, inspección, control y vigilancia del Estado. (Artículos 333 y 334 CP). Con fundamento en los artículos 150-21, 150-23, 334 y 365 de la Constitución Política sobre intervención del Estado en la economía y régimen de los servicios públicos, la ley puede facultar al Ejecutivo para que, con miras a mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios del servicio su prestación eficiente, reglamente las condiciones que deben cumplir quienes aspiren a la habilitación para prestar el servicio publico de transporte o a los permisos necesarios para el efecto (arts. 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley 336/96). Dentro del marco especial de regulación que le es propio, el servicio público de transporte se presta, en general, por particulares, quienes con sujeción a las condiciones que fije el Estado para garantizar la seguridad, comodidad y accesibilidad (art. 3º Ley 336 de 1996), desarrollan su actividad con fundamento en las garantías constitucionales de la libertad de empresa y de la libre competencia. La seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del Sector y del Sistema de Transporte. (Artículo 2º, Ley 336). Para estos efectos, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarles a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico.
SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS - Derogación de la autorización previa para la constitución de la empresa; licencia de funcionamiento; calificación / OPERADOR O EMPRESA DE TRANSPORTE - Definición
De las habilitaciones, autorizaciones y permisos para la operación del servicio público de transporte. En cuanto concierne específicamente al transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera, que es la materia de los cargos, es del caso tener en cuenta que al tiempo de la expedición de los actos acusados, además de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, regía el Decreto 1927 de 1991, «por el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera.». Esta normativa sujetaba la prestación del servicio público de transporte a autorizaciones o permisos que se diferencian claramente por su objeto y que exigen la acreditación de requisitos diferentes. La autorización habilita a los interesados para constituir la sociedad como empresa de transporte público de pasajeros, previo cumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en los artículos 5º a 13 del Decreto 1927 de 1991 para la organización y funcionamiento de las empresas dedicadas a esta actividad. La autorización previa para la constitución precede a la licencia de funcionamiento. Además, para efectos de la adjudicación de rutas, áreas de operación y horarios el citado decreto exige que las empresas obtengan una calificación. En los artículos 5º a 13 del capítulo I, Título III del Decreto 1927 de 1991, se regulaban los requisitos y el procedimiento que las sociedades comerciales que proyectaran prestar el servicio público de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera debían obtener autorización para constituirse como empresa comercial, según lo exigía el parágrafo del artículo 983 del Código de Comercio. El parágrafo del artículo 10º de la Ley 336 de 1996 (Estatuto Nacional de Transporte) derogó ese requisito, al disponer: «ARTÍCULO 10. Para los efectos de la presente Ley se entiende por operador o empresa de transporte la persona natural o jurídica constituida como unidad de explotación económica permanente con los equipos, instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de un lugar a otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente.
HABILITACION DE EMPRESAS DE TRANSPORTE - Condiciones o requisitos; intransferibilidad; plazo; carácter indefinido
El artículo 11 de la Ley 336 de 1996 dispone que las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o las que se constituyan para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar, que consiste en la autorización expedida por la autoridad competente para la prestación del servicio en cada modo de transporte. La misma norma dispone que corresponde al Gobierno Nacional fijar las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización, capacidad económica y capacidad técnica, así como señalar los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio. El artículo 16 de la Ley 336 de 1996 reitera que, en las condiciones previstas en el artículo 3º numeral 7º de la Ley 105 de 1993, además de la habilitación, para la prestación del servicio público de transporte se requiere la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional. La habilitación es intransferible a cualquier título. En consecuencia, sus beneficiarios no podrán celebrar o ejecutar acto alguno que, de cualquier manera, implique que la actividad transportadora se desarrolle por persona distinta de quien inicialmente le fue concedida, salvo los derechos sucesorales. (Artículo 13 ídem). La autoridad de transporte dispondrá de noventa (90) días a partir la fecha de la solicitud de la habilitación para verificar el cumplimiento de los requisitos legales y decidir sobre esta. La habilitación se concederá mediante resolución motivada, en la que se especificarán las características de la empresa y del servicio por prestar. La habilitación se otorgará con la misma denominación invocada por los interesados desde el inicio de la actuación administrativa, y cualquier modificación o cambio de aquélla sólo podrá hacerse con permiso previo de la autoridad competente, razón por la cual deberá llevarse un registro de los nombres y distintivos de las empresas. (Artículo 14 ídem). La habilitación será indefinida, mientras subsistan las condiciones originariamente exigidas para su otorgamiento en cuanto al cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos por las disposiciones pertinentes. La autoridad competente podrá en cualquier tiempo de oficio o a petición de parte, verificar su cumplimiento.
HABILITACION DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Concesión por licitación pública para prestar el servicio / CONCESION PARA LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE - No genera derechos adquiridos; capacidad transportadora; designación de rutas y frecuencias
Cuando para la prestación del servicio público de transporte se proceda mediante concesión, la ley dispone que deberá acudirse al trámite de una licitación pública, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones señaladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y que no podrá ordenarse la apertura de la licitación sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización. En este caso se dispone que el Gobierno Nacional deberá incluir como criterio de adjudicación normas que garanticen la competencia y eviten el monopolio. (art. 21, Ley 336 de 1996). La regulación de las condiciones para el otorgamiento de la habilitación o el permiso, en todo caso, además de los parámetros contenidos en las normas que se acaban de enunciar, debe sujetarse a los tratados y convenios internacionales que sobre el particular haya suscrito Colombia y las leyes especiales sobre la materia, en particular la Ley 105 de 1993, que establece disposiciones básicas en materia de transporte, y la propia Ley 336 de 1996. Por otra parte, en su artículo 3º numeral 5º, la Ley 105 de 1093 dispone que «el otorgamiento de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público a particulares no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos.» El otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte no genera derechos adquiridos que se incorporen de manera definitiva al patrimonio de los operadores de dicho servicio, sino que da lugar a derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad. Por lo demás las empresas transportadoras deben obtener una calificación a la cual se supedita la asignación de rutas, frecuencias y horarios (art. 17, Decreto 1927 de 1991). Toda empresa operadora del servicio público de transporte contará con la capacidad transportadora autorizada para atender la prestación de los servicios otorgados. (Artículo 22). Las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte sólo podrán hacerlo con equipos matriculados o registrados para este servicio, previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, sus entidades adscritas, vinculadas o con relación de coordinación y que cumplan con las especificaciones y requisitos técnicos de acuerdo con la infraestructura de cada modo de transporte. (Artículo 23)
LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO A EMPRESA DE TRANSPORTE - Autorización previa a la constitución; estudio previo; pólizas
De otra parte, se probó que previamente a la expedición del acto acusado, TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. había obtenido autorización para constituirse como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto. Por el artículo 1º de la Resolución 000298 de 1997 se concedió autorización previa de constitución a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA.; el artículo 4º ibídem reservó las rutas y horarios indicadas en el Estudio 006 de 1997; y, el artículo 7º advirtió que «esta autorización no faculta a la persona jurídica que se constituya, para prestar el servicio público de transporte, ni obliga al Ministerio de Transporte a conceder la licencia de funcionamiento.» La licencia de funcionamiento se fundamentó en el Estudio realizado sobre la documentación aportada por la Dirección Regional Cundinamarca, encontrándose que satisfizo los requisitos establecidos en el artículo 17 del Decreto 1927 de 1991, pues no obra constancia de que se hubiese omitido requisito alguno o que los documentos presentados no reunieran las exigencias legales. Según los actos acusados, los antecedentes administrativos y el Estudio 001 de 2000, TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. presentó la totalidad de la documentación requerida para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento y la adjudicación de las rutas reservadas. En el Estudio 001 de 2000 se advierte que «el representante legal de la empresa se compromete a adquirir las pólizas de seguros una vez se adquieran los vehículos de acuerdo con lo exigido por la ley» y que por haberse cumplido las condiciones del Decreto 1927 de 1991, debía concederse la licencia de funcionamiento para operar como empresa de radio de acción nacional, circunstancia que desvirtúa la afirmación de la actora. La licencia de funcionamiento fue otorgada con base en las conclusiones del Estudio realizado sobre la documentación aportada por la Dirección Regional Cundinamarca, encontrándose que reunía las exigencias del Decreto 1927 de 1991, pues en él no se hizo salvedad sobre falta de documento alguno o que no reuniera los requisitos legales.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00018-01
Actor: TRANSPORTES VALVANERA S.A.
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide la acción de nulidad ejercida por TRANSPORTES VALVANERA S.A. contra el acto administrativo mediante el cual el MINISTERIO DE TRANSPORTE –Regional Cundinamarca otorgó a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. licencia de funcionamiento para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera en el radio de acción nacional en la ruta Zipaquirá–Facatativá y viceversa (vía Cajicá–Chía–Cota–Funza–Madrid).
1. LA DEMANDA
El 1 de diciembre de 2000 TRANSPORTES VALVANERA S.A., por medio de apoderado, presentó la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
1.1.1. Que es nula la Resolución 024 de 2000 (4 de febrero), por la cual el Director Regional de Cundinamarca de la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte otorgó a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. licencia de funcionamiento para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros.
1.1.2. Que es nula la Resolución 176 de 2000 (16 de mayo), por la cual el mismo Director Territorial al decidir el recurso de reposición confirmó la Resolución anterior.
1.1.3. Que es nula la Resolución 2164 de 2000 (30 de junio) por la cual el Director General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte desató el recurso de apelación, confirmando en todas sus partes la decisión impugnada.
1.2. Hechos
En escrito radicado bajo el No. 029230 de 1993 (22 de diciembre), complementado con el radicado No. 004700 de 1995 (3 de febrero), TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LIMITADA pidió a la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte autorización previa de constitució para operar como empresa de transporte público automotor de pasajeros.
En Estudio No. 01 de 2000 la Dirección Territorial evaluó y estudió la solicitud y sus soportes, recomendando otorgar la licencia de funcionamiento
a la peticionaria.
En tal virtud, expidió la Resolución 024 de 2000 (4 de febrero), en cuyo artículo tercero se ordenó notificar su contenido a los representantes legales de las empresas de transporte que prestan este servicio, entre ellas la actora.
TRANSPORTES VALVANERA S.A. interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución 024 de 2000, radicados bajo el No. 02480 el 21 de febrero de 2000, que fueron decididos por resoluciones 176 (16 de mayo) del Director Territorial y 2164 (30 de junio) del Director General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio, ambas de 2000, que la confirmaron en todas sus partes.
Consta en el Estudio 001 y en la Resolución 024 de 2000 que para otorgar licencia a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LDA. se aplicarían el Estatuto de Transporte Público de Pasajeros por Carretera (Decreto 1927 de 1991) y la Ley 336 de 1996. No se tuvo en cuenta que a la fecha de la solicitud estaba vigente el Decreto 1285 de 1973 (7 de julio) cuyo artículo 1º exigía para la obtención de la licencia de funcionamiento contar con una póliza de accidentes personales de pasajeros, que la interesada jamás aportó.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
La actora considera violados los artículos 87 y 88 del Decreto 1344 de 1970, (según fueron modificados por el Decreto 1809 de 1990); 1º del Decreto 1285 de 1973 y 17 (numerales 4º, 5 y 11), 29 y 30 del Decreto 1927 de 1991.
Sostiene que el Ministerio de Transporte no podía conceder licencia de funcionamiento a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. para prestar el servicio público de transporte por carretera, pues esta actividad no forma parte de su objeto social.
Al adjudicar a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. las rutas y horarios el Ministerio de Transporte omitió considerar la calificación que los artículos 29, 30 y 31 del Decreto 1927 de 1991 exigen a toda empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera.
TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. también incumplió los siguientes requisitos:
No allegó copia de los contratos de vinculación a cualquier título de los vehículos que no sean de su propiedad, con indicación de sus características (modelo, número de motor, capacidad, placa y número interno), porque los contratos de vinculación no contienen estos requisitos.
No allegó prueba alguna de la propiedad de los vehículos ni de su matrícula. Las facturas pro forma con Carrocerías Raynocar apenas demuestran que quienes suscribieron los contratos de vinculación con la empresa solicitaron cotización.
No presentó las pólizas que amparan el riesgo de accidente de pasajeros.
2. LA CONTESTACIÓN
2.1. La apoderada del Ministerio de Transporte sostuvo que TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. satisfizo todos los requisitos para obtener licencia de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte de pasajeros y mixto, y que en el certificado de constitución expedido por la Cámara de Comercio consta que el objeto social para el que se constituyó contempla sus distintas modalidades y prevé que puede desarrollarlo con toda clase de vehículos automotores.
Mediante el acto acusado el Ministerio de Transporte otorgó licencia de funcionamiento a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. pues en visita de inspección a sus instalaciones constató la existencia de los vehículos, sus títulos de dominio, los contratos de arrendamiento o de vinculación de automotores que no fueran de su propiedad; el capital pagado; su patrimonio; el reglamento de higiene y seguridad industrial; la existencia de terminales habilitados para el despacho de vehículos y el transporte de pasajeros y de carga en condiciones seguras; y los seguros de la empresa y de los automotores.
Anota que la actuación administrativa se inició el 21 de diciembre de 1999, en vigencia del Decreto 1927 de 1991, cuyo artículo 15, parágrafo 2º, numeral 11, al referirse a la presentación de las pólizas y los seguros que exige la ley a las empresas transportadoras, menciona el seguro obligatorio de daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito–SOAT, reglamentado por el Decreto 1032 de 1991.
2.2. El apoderado de TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LIMITADA argumentó que la empresa cumplió a cabalidad con los requisitos legales para la habilitación de las rutas y horarios solicitados.
Propuso las siguientes excepciones:
2.2.1. Indebida interpretación de los Decretos 1285 de 1973, 134 de 1990, 1927 de 1991 y la Ley 336 de 1996.
Por estas normas el legislador otorga competencia a las autoridades de tránsito y transporte para que, previo el lleno de los requisitos legales, cualquier particular pueda obtener permiso de funcionamiento para la explotación de la industria del transporte. La actora desconoce que las nulidades son taxativas.
2.2.2. Falta de legitimación en la causa, porque los actos acusados no afectan a la actora en el normal desarrollo de su actividad, pues esta empresa no presta el servicio público de transporte de pasajeros en las rutas y horarios asignados a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA.
2.2.3. Abuso del derecho, porque durante la actuación administrativa adelantada para la habilitación y el permiso de funcionamiento de Transportes Unidos del Norte Ltda., la actora formuló oposición e interpuso los recursos. Cosa distinta es que el Ministerio de Transporte desvirtuara sus argumentos.
2.2.4. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, porque en el concepto de la violación omitió referirse a los motivos alegados respecto a las causales de anulación de los actos acusados, como lo exige el Código Contencioso Administrativo.
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
3.1. La demandante insiste en que el otorgamiento de la licencia a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. es ilegal porque dentro de su objeto social no está la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera.
Insiste en que toda empresa de transporte debe obtener calificación previa para poder contar con licencia de funcionamiento. Sostiene que para cuando quedó en firme la Resolución 2164 de 2000 que otorgó a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. licencia de funcionamiento, el Ministerio de Transporte no le había otorgado la calificación que debía tener en cuenta para adjudicarle las rutas y los horarios cuestionados.
Reiteró que no satisfizo algunos de los requisitos exigidos en el artículo 17 del Decreto 1927 de 1991 para la obtención de la licencia de funcionamiento, pues no presentó copias de los contratos de arrendamiento o de vinculación de los vehículos que no sean de su propiedad, ni demostró la propiedad de los automotores.
Alega que las excepciones propuestas por la tercera interesada son imprósperas y no puede tildarse de abuso del derecho el ejercicio de las acciones instituidas en el Código Contencioso Administrativo para que los afectados puedan hacer valer sus derechos ante la justicia contencioso-administrativa, porque se privaría a los afectados en la vía gubernativa del derecho de insistir en los argumentos desestimados en sede administrativa.
La parte demandada y el tercero interesado guardaron silencio.
CONSIDERACIONES
2.1. La competencia
Esta Corporación es competente para conocer de este asunto por tratarse del juicio de legalidad de un acto administrativo expedido por las autoridades del orden nacional (artículo 128, numeral 2º CCA), pues la Dirección General de Transporte y Tránsito hace parte del Ministerio de Transporte y carece de personería jurídica.
- La procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular, individual y concreto
Aunque los actos administrativos acusados sean de contenido particular, individual y concreto, comoquiera que crean una situación de tal carácter a favor de TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. permitiéndole el transporte automotor por carretera de pasajeros y mixto por determinadas rutas, son susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad, porque los actos que rigen la operación de prestación del servicio público de transporte de pasajeros interesan a la comunidad como usuaria, y de otra parte no se vislumbra que la eventual decisión estimatoria apareje restablecimiento de ningún derecho subjetivo a favor de la actora.
Es jurisprudencia de esta Corporación que la procedencia de la acción pública de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho no depende del carácter general o particular del acto acusado, sino de los motivos y finalidades de la acción. Así como puede ejercerse la acción de nulidad contra actos de contenido particular, también procede la de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto de contenido general, siempre y cuando éste sea el que ocasione directamente o por sí solo la lesión de un derecho o el perjuicio.
En auto de 17 de mayo de 2002 y posteriormente, en auto de 29 de julio de 2004–, la Sala expuso la tesis jurisprudencial que en esta oportunidad reitera. Puesto que al caso presente son enteramente aplicables los razonamientos allí expuestos, resulta relevante reiterarlos:
«Ciertamente, los actos administrativos acusados son de contenido particular, individual y concreto, comoquiera que crean una situación de tal carácter a favor de la Empresa PRIMER TAX S.A., en cuanto el Área Metropolitana del Centro de Occidente la habilitó para la prestación del servicio público de transporte en la ciudad de Pereira, con el tipo de vehículo automóvil, modalidad pasajeros, mientras subsistan las condiciones exigidas para su otorgamiento.
Sin embargo, estima la Sala que dichos actos pueden ser susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad, por las siguientes razones:
1.- Porque en la demanda no se evidencia interés diferente del de proteger la legalidad pues, a juicio del demandante, los actos acusados fueron expedidos por una autoridad incompetente, ya que debieron provenir de la autoridad municipal o distrital y no metropolitana.
Es preciso resaltar que la competencia es un elemento esencial de todo acto administrativo y velar por el cumplimiento de tal presupuesto no involucra finalidad subjetiva alguna.
2.- En caso de prosperar la pretensión de nulidad, en principio, no se derivaría restablecimiento de derecho ni para el actor, ni para persona distinta.
3.- Del texto de los artículos 84 y 85 del CCA., se evidencia que lo que diferencia una y otra acción es el interés para promoverla, esto es, la legalidad o la lesión en un derecho amparado en una norma jurídica y el restablecimiento de dicho derecho.
4.- El objeto al que se contraen dichos actos reviste interés para la comunidad.
La anterior consideración encuentra respaldo en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de octubre de 1996 (Expediente núm. S-404, Consejero Ponente doctor Daniel Suárez Hernández), la que si bien reconoció, porque ello se deriva del texto de la ley, que por mandato expreso de esta existen actos de contenido particular que pueden ser enjuiciados a través de la acción de nulidad, su alcance no fue el de considerar que la enumeración de dichos actos es taxativa, sino que, además, dejó a salvo el criterio jurisprudencial de lo que se ha venido denominando como «Teoría de los motivos y finalidades», ampliando su radio de acción a cuando el asunto reviste interés para los habitantes y se está en presencia de la salvaguarda de la legalidad objetiva.»
2.3. Las excepciones propuestas
Pasa la Sala a resolver las excepciones propuestas por el apoderado de TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA., tercero interesado.
Indebida interpretación de la Ley 336 de 1996 y de los Decretos 1285 de 1973, 1334 de 1990 y 1927 de 1991
Como único sustento de esta excepción aduce que estas normas facultan a las autoridades de transporte para que previo el lleno de los requisitos legales, otorguen a cualquier particular el permiso o licencia de funcionamiento para la explotación de la industria del transporte; y que la actora, al ejercer su derecho de contradicción en la vía gubernativa y entablar la presente acción desconoce que las nulidades son taxativas y no puede extenderlas a casos distintos.
Sobre este aspecto, observa la Sala que según el artículo 84 CCA toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos, cuandoquiera que infrinjan las normas en que deberían fundarse, o cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación o desviación de poder. En este caso cuanto se pretende es el control de legalidad sobre los actos acusados.
Falta de legitimación en la causa por activa, porque conceder la licencia de funcionamiento a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. y habilitarle unas rutas, en nada perjudica a la empresa actora, quien no sirve tales rutas.
Esta excepción no está llamada a prosperar porque según los artículos 8º y 9º del Decreto 1927 de 1991 (Estatuto de Transporte Público de Pasajeros por Carretera), cualquier empresa transportadora puede presentar oposiciones sustentadas técnica o jurídicamente e impugnar, dentro del término de un mes calendario contado a partir del día siguiente a la publicación, la pretensión de constitución de una nueva sociedad, sin que tales prerrogativas se entiendan referidas únicamente a las empresas que sirven las mismas rutas a que se contrae el acto de autorización de constitución.
Si en la actuación administrativa cualquier empresa transportadora demuestra un interés para presentar oposiciones o impugnar la pretensión de constitución, haciendo uso de estas prerrogativas, ese mismo interés es el que debe trascender en la instancia jurisdiccional, como en este caso.
Por tanto, a la actora le asiste derecho para interponer la acción pública de nulidad, máxime cuando se trata de una empresa que presta el servicio público de transporte de pasajeros.
Abuso del derecho, porque la actora intervino en la vía gubernativa interponiendo recursos contra el acto que concedió la licencia de funcionamiento, solicitudes que fueron despachadas desfavorablemente.
Anota la Sala que según el artículo 84 CCA cualquier persona puede pedir la nulidad de actos administrativos. Aquí se pretende el restablecimiento del orden jurídico quebrantado con la expedición de la licencia de funcionamiento a TRANSPORTES URBANOS DEL NORTE LTDA. y la habilitación de las rutas especificadas en ella.
El hecho de que la actora hubiese intervenido en la vía gubernativa no le impide iniciar la acción pública de nulidad contra los actos que considera ilegales, razón suficiente para considerar que no existe el abuso del derecho alegado por la tercera interesada.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales, por cuanto los hechos no guardan relación alguna con la pretensión. Sobre este punto basta anotar que, analizada la demanda, ésta reúne las exigencias del artículo 137 CCA y, por tanto, viene propuesta en debida forma.
El régimen jurídico que regía el transporte como servicio público para la época de expedición del acto acusado (Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996).
Es bien sabido que conforme a lo preceptuado en los artículos 150, numeral 23 y 365 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República regular mediante ley el régimen jurídico que rige la prestación del servicio público de transporte. En ejercicio de esta competencia de regulación normativa, el Congreso expidió las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 que configuran el régimen jurídico que rige la operación y prestación del servicio público de transporte. Sus fundamentos esenciales son los siguientes:
El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de las personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica. (Artículo 3º, Ley 105 de 1993).
El transporte público se rige, entre otros, por los siguientes principios:
La operación del transporte público en Colombia es un servicio público sometido a la regulación del Estado, que ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Es deber del Estado evitar que se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios (art. 3º, num. 2º ib).
El transporte público debe operar sobre la premisa de la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios. (Art. 5º, Ley 336 de 1996)
Como servicio público esencial, el transporte público está sujeto a la regulación, inspección, control y vigilancia del Estado. (Artículos 333 y 334 CP).
Con fundamento en los artículos 150-21, 150-23, 334 y 365 de la Constitución Política sobre intervención del Estado en la economía y régimen de los servicios públicos, la ley puede facultar al Ejecutivo para que, con miras a mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a los usuarios del servicio su prestación eficiente, reglamente las condiciones que deben cumplir quienes aspiren a la habilitación para prestar el servicio publico de transporte o a los permisos necesarios para el efecto (arts. 2°, 3°, 4° y 5° de la Ley 336/96)
Dentro del marco especial de regulación que le es propio, el servicio público de transporte se presta, en general, por particulares, quienes con sujeción a las condiciones que fije el Estado para garantizar la seguridad, comodidad y accesibilidad (art. 3º Ley 336 de 1996), desarrollan su actividad con fundamento en las garantías constitucionales de la libertad de empresa y de la libre competencia.
La seguridad, especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del Sector y del Sistema de Transporte. (Artículo 2º, Ley 336).
Para estos efectos, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarles a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico. (Artículo 3° ídem)
De las habilitaciones, autorizaciones y permisos para la operación del servicio público de transporte
En cuanto concierne específicamente al transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera, que es la materia de los cargos, es del caso tener en cuenta que al tiempo de la expedición de los actos acusados, además de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, regía el Decreto 1927 de 1991, «por el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera.»
Esta normativa sujetaba la prestación del servicio público de transporte a autorizaciones o permisos que se diferencian claramente por su objeto y que exigen la acreditación de requisitos diferentes.
La autorización habilita a los interesados para constituir la sociedad como empresa de transporte público de pasajeros, previo cumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en los artículos 5º a 13 del Decreto 1927 de 1991 para la organización y funcionamiento de las empresas dedicadas a esta actividad.
La autorización previa para la constitución precede a la licencia de funcionamiento. Además, para efectos de la adjudicación de rutas, áreas de operación y horarios el citado decreto exige que las empresas obtengan una calificación.
En los artículos 5º a 13 del capítulo I, Título III del Decreto 1927 de 1991, se regulaban los requisitos y el procedimiento que las sociedades comerciales que proyectaran prestar el servicio público de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera debían obtener autorización para constituirse como empresa comercial, según lo exigía el parágrafo del artículo 983 del Código de Comercio.
El parágrafo del artículo 10º de la Ley 336 de 1996 (Estatuto Nacional de Transporte) derogó ese requisito, al disponer:
«ARTÍCULO 10. Para los efectos de la presente Ley se entiende por operador o empresa de transporte la persona natural o jurídica constituida como unidad de explotación económica permanente con los equipos, instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de un lugar a otro de personas o cosas, o de unas y otras conjuntamente.
PARÁGRAFO. La constitución de la persona jurídica a que se refiere el presente Artículo, no requerirá de autorización previa alguna por parte del Estado.»
El artículo 11 de la Ley 336 de 1996 dispone que las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o las que se constituyan para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar, que consiste en la autorización expedida por la autoridad competente para la prestación del servicio en cada modo de transporte.
La misma norma dispone que corresponde al Gobierno Nacional fijar las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización, capacidad económica y capacidad técnica, así como señalar los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio.
El artículo 12 de la Ley 336 de 1996, a su vez, señala los criterios que, en materia de organización, condiciones técnicas, condiciones de seguridad, capacidad financiera y origen de los recursos, deberá tener en cuenta el Gobierno para la regulación correspondiente, en tanto que los artículos 14 y 15 ídem regulan la forma, el procedimiento y las características generales de la habilitación, entre las que se destaca la posibilidad de que sea modificada cuando surjan cambios en las condiciones que se tuvieron en cuenta para otorgarla.
El artículo 3º, numeral 7, de la Ley 105 de 1993, establece que sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente. Agrega que quien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendrá derecho a ese permiso o contrato de concesión u operación.
El artículo 16 de la Ley 336 de 1996 reitera que, en las condiciones previstas en el artículo 3º numeral 7º de la Ley 105 de 1993, además de la habilitación, para la prestación del servicio público de transporte se requiere la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional.
Para el otorgamiento de la habilitación se toma en cuenta, fundamentalmente, la infraestructura operativa del empresario, y su capacidad administrativa, financiera y técnica.
El Gobierno Nacional fija las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica; igualmente, señala los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio.
Para las condiciones sobre organización, deberán tenerse en cuenta, entre otros, la estructura establecida para la dirección y administración de la empresa, los sistemas de selección del recurso humano y la disponibilidad de las instalaciones adecuadas para su funcionamiento.
Para las de carácter técnico, se tendrán en cuenta, entre otras, la preparación especializada de quien tenga a su cargo la administración y operación de la empresa, así como los avances técnicos utilizados para la prestación del servicio.
Para efecto de la seguridad se tendrá en cuenta, entre otras, la implantación de programas de reposición, revisión y mantenimiento de los equipos, los sistemas de abastecimiento de combustibles y los mecanismos de protección a pasajeros y carga.
Para las condiciones relacionadas con la capacidad financiera y origen de los recursos, se tomarán en cuenta, entre otras, las últimas declaraciones de renta y los estados financieros actuales y anteriores debidamente certificados, confrontando el capital pagado, patrimonio neto y bruto, análisis financieros requeridos, así como los demás mecanismos establecidos por las disposiciones vigentes para verificar el origen del capital invertido.
La habilitación es intransferible a cualquier título. En consecuencia, sus beneficiarios no podrán celebrar o ejecutar acto alguno que, de cualquier manera, implique que la actividad transportadora se desarrolle por persona distinta de quien inicialmente le fue concedida, salvo los derechos sucesorales. (Artículo 13 ídem)
La autoridad de transporte dispondrá de noventa (90) días a partir la fecha de la solicitud de la habilitación para verificar el cumplimiento de los requisitos legales y decidir sobre esta. La habilitación se concederá mediante resolución motivada, en la que se especificarán las características de la empresa y del servicio por prestar. La habilitación se otorgará con la misma denominación invocada por los interesados desde el inicio de la actuación administrativa, y cualquier modificación o cambio de aquélla sólo podrá hacerse con permiso previo de la autoridad competente, razón por la cual deberá llevarse un registro de los nombres y distintivos de las empresas. (Artículo 14 ídem)
La habilitación será indefinida, mientras subsistan las condiciones originariamente exigidas para su otorgamiento en cuanto al cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos por las disposiciones pertinentes. La autoridad competente podrá en cualquier tiempo de oficio o a petición de parte, verificar su cumplimiento. (Artículo 15)
A diferencia de la habilitación, el permiso constata el cumplimiento de los requerimientos objetivos del servicio y de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 336, estará sometido a las condiciones de regulación o de libertad que para su prestación se establezcan para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización. De esta manera, en general, el transporte de pasajeros queda sometido a ese régimen de regulación o libertad, al paso que la ley expresamente señala que en materia de carga, si bien se necesitan la habilitación y el permiso, y el servicio habrá de prestarse de acuerdo con las condiciones que se fijen para el efecto, «... no existirán restricciones para rutas y frecuencias, éstas serán determinadas por el mercado.»
El artículo 19 de la ley dispone que «el permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.»
Establece el mismo artículo que cuando el servicio por prestar no esté sujeto a rutas y horarios predeterminados «... el permiso se podrá otorgar directamente junto con la habilitación para operar como empresa de transporte.»
Cuando para la prestación del servicio público de transporte se proceda mediante concesión, la ley dispone que deberá acudirse al trámite de una licitación pública, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones señaladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y que no podrá ordenarse la apertura de la licitación sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización. En este caso se dispone que el Gobierno Nacional deberá incluir como criterio de adjudicación normas que garanticen la competencia y eviten el monopolio. (art. 21, Ley 336 de 1996)
La regulación de las condiciones para el otorgamiento de la habilitación o el permiso, en todo caso, además de los parámetros contenidos en las normas que se acaban de enunciar, debe sujetarse a los tratados y convenios internacionales que sobre el particular haya suscrito Colombia y las leyes especiales sobre la materia, en particular la Ley 105 de 1993, que establece disposiciones básicas en materia de transporte, y la propia Ley 336 de 1996.
Por otra parte, en su artículo 3º numeral 5º, la Ley 105 de 1093 dispone que «el otorgamiento de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público a particulares no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos.»
El otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte no genera derechos adquiridos que se incorporen de manera definitiva al patrimonio de los operadores de dicho servicio, sino que da lugar a derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad.
Por lo demás las empresas transportadoras deben obtener una calificación a la cual se supedita la asignación de rutas, frecuencias y horarios (art. 17, Decreto 1927 de 1991).
Toda empresa operadora del servicio público de transporte contará con la capacidad transportadora autorizada para atender la prestación de los servicios otorgados. (Artículo 22)
Las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte sólo podrán hacerlo con equipos matriculados o registrados para este servicio, previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, sus entidades adscritas, vinculadas o con relación de coordinación y que cumplan con las especificaciones y requisitos técnicos de acuerdo con la infraestructura de cada modo de transporte. (Artículo 23)
Los cargos
La actora pide la nulidad de las resoluciones acusadas por considerar que quebrantan los artículos 17 (numerales 4, 5 y 11), 29 y 30 del Decreto 1927 de 1991; 1º del Decreto 1285 de 1973, Decreto 1344 de 1990 (sic) y su modificación contenida en los artículos 87 y 88 del Decreto 1809 de 1990.
Estas normas son del siguiente tenor:
DECRETO 1927 DE 1991
«Artículo 17. Para obtener la licencia de funcionamiento las empresas transportadoras deberán presentar los siguientes documentos:
[…]
4. Copia de los contratos de arrendamiento o de vinculación a cualquier título de los vehículos que no sean de su propiedad.
5. Prueba de la propiedad de sus vehículos. Para efectos del presente Decreto, se considerarán también como de propiedad de la empresa los vehículos que ésta haya obtenido mediante arrendamiento financiero.
[…]
11. Copia de las pólizas y certificaciones de seguros que exige la ley a las empresas transportadoras y poseedoras de los vehículos automotores
[…]
Artículo 29. Las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera, tendrán una calificación que será tenida en cuenta para la adjudicación de rutas y horarios y se otorgará de acuerdo con lo establecido en este Decreto.
Artículo 30. La calificación a que se refiere el artículo anterior será otorgada mediante resolución expedida por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito y tendrá una vigencia de cinco (5) años. No obstante podrá modificarse en cualquier tiempo a petición de la empresa o de oficio.»
DECRETO 1285 DE 1973
«ART. 1º. Las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor por carretera tendrán la obligación de tomar un seguro de accidentes personales para sus pasajeros de acuerdo con las reglas del presente Decreto.
La vigencia de este seguro es requisito indispensable para que las empresas de transporte de pasajeros puedan obtener y conservar la Licencia de Funcionamiento y su respectiva clasificación.»
DECRETO 1809 DE 1990
« 75ª. El artículo 87 del Decreto-ley 1344 de 1970, quedará así:
Artículo 87. La licencia de tránsito estará suscrita por la autoridad de tránsito ante la cual se presentó la solicitud, identificará el vehículo y será expedida luego de perfeccionado el registro en la oficina de tránsito correspondiente y contendrá los siguientes datos:
1. Características de identificación del vehículo.
2. Destinación y clase para el cual fue homologado por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito
3. Nombre del propietario, documento de identidad, domicilio y dirección.
4. Limitaciones a la propiedad.
5. Número de placa asignada.
6. Los demás que determine el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito.
PARÁGRAFO 1o. Las características que identifican un vehículo son las siguientes: número de motor, número de chasis o serie, línea, clase (de vehículo), marca, modelo, tipo (de carrocería), color, clase de servicio y capacidad.
PARÁGRAFO 2o. El inventario nacional automotor será llevado por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito con base en la información contenida en el registro de que trata el presente artículo. El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito establecerá los mecanismos para que la autoridad de tránsito competente suministre la información correspondiente.
76ª El artículo 88 del Decreto-ley 1344 de 1970, quedará así:
Artículo 88. El registro terrestre automotor es el conjunto de datos necesarios para determinar la propiedad, características y situación jurídica de los vehículos automotores terrestres. En él se inscribirá todo acto o contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre vehículos automotores terrestres para que surta efectos ante las autoridades y ante terceros.
El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito será el encargado de expedir las normas para que los diferentes organismos de tránsito y/o transporte lleven el registro terrestre automotor.
PARÁGRAFO. No serán objeto de este registro los vehículos y la maquinaria que por sus características no puedan transitar por las vías de uso público o privadas abiertas al público.»
2.5.1. Alega la demandante que el objeto social de TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. no comprende la prestación del servicio público de transporte por carretera, pues fue constituida para prestarlo por vía terrestre a pasajeros y encomiendas.
Consta en el certificado de la Cámara de Comercio que el objeto social para que fue constituido es «la explotación económica de la industria del transporte por vía terrestre automotor en forma permanente para la movilización de personas […] por medio de vehículos propios o de terceros. El radio de acción de la actividad transportadora de la empresa podrá ser veredal, urbano, suburbano, interdepartamental, intermunicipal, nacional o internacional en la modalidad de transporte de pasajeros, de carga o mixtos». No cabe duda de que comprende la prestación del servicio público de transporte de pasajeros.
De otra parte, se probó que previamente a la expedición del acto acusado, TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. había obtenido autorización para constituirse como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto.
El artículo 11 del Decreto 1927 de 1991 es del siguiente tenor:
«ARTÍCULO 11. La autorización previa de constitución será otorgada mediante resolución motivada, por la Dirección General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, en la cual se indicará:
a) Las rutas y frecuencias de despacho y/o áreas reservadas al solicitante durante el término de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución;
b) La capacidad transportadora necesaria para servir las rutas reservadas, la clase de vehículo, la modalidad y el nivel del servicio ofrecido.»
Por el artículo 1º de la Resolución 000298 de 1997 se concedió autorización previa de constitución a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA.; el artículo 4º ibídem reservó las rutas y horarios indicadas en el Estudio 006 de 1997; y, el artículo 7º advirtió que «esta autorización no faculta a la persona jurídica que se constituya, para prestar el servicio público de transporte, ni obliga al Ministerio de Transporte a conceder la licencia de funcionamiento.»
Este acto desvirtúa el cargo de que Transportes Unidos del Norte Ltda. carecía de autorización previa para constituirse como empresa de servicio público de transporte terrestre de pasajeros y mixto.
De las pruebas allegadas se sigue:
En Resolución 000298 de 1997 (7 de mayo) el Asesor Regional Cundinamarca de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte concedió autorización previa de constitución a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA., advirtiéndole que no estaba facultada para prestar el servicio público de transporte (art. 7º).
Según el Estudio 001 de 2000, el Grupo Técnico de Pasajeros de la Dirección Regional Cundinamarca del Ministerio de Transporte, una vez analizada la documentación presentada por TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. para obtener licencia de funcionamiento y operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros, concluyó que la empresa cumplía con las condiciones exigidas por el Decreto 1927 de 1991 y sugirió concederle licencia de funcionamiento para operar en las rutas allí especificadas, recomendándole fijar su capacidad transportadora en un máximo ocho (8) vehículos o un mínimo de seis (6), tipo microbús o buseta hasta de 19 pasajeros.
Con oficio 001463 de 31 de enero de 2000 el representante legal de TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. presentó los documentos complementarios exigidos por la Dirección Territorial de Transporte.
Por Resolución 000024 de 2000 (4 de febrero) el Director Regional Cundinamarca de la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre Automotor del Ministerio de Transporte concedió licencia de funcionamiento como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros a TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA.
Por Resolución 000045 de 2000 (14) de febrero de 2000 el Director Regional Cundinamarca adicionó la Resolución 024 de 2000.
Consta en Estudio No. 001 de 2000 que la Dirección Regional Cundinamarca, con fundamento en el Decreto 1927 de 1991, para entonces vigente, evaluó la documentación presentada por TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. para obtener la licencia de funcionamiento y concluyó:
«5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.
5.1. El Grupo Técnico de Pasajeros de la Dirección Regional Cundinamarca del Ministerio de Transporte analiza la documentación presentada por la empresa Transportes Unidos del Norte Ltda., en atención a la solicitud de Licencia de Funcionamiento para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros, allegada con los radicados Nos. 023236 de diciembre 21 de 1999 y 001463 de enero 31 de 2000.
5.2. De acuerdo al presente análisis, TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. cumple con las condiciones contempladas en el Decreto 1927 de 1991 y se recomienda concederle Licencia de Funcionamiento para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, con radio de acción nacional, sede en Chía, Cundinamarca y autorización para servir la siguiente ruta y horarios:
Ruta: Zipaquirá–Facatativá y viceversa (vía Cajicá–Chía–Cota–Funza–Mosquera–Madrid)
Saliendo de Zipaquirá:
05:30 – 07:15 – 08:30 – 09:30 – 10:30 – 12:30 – 13:30 – 15:30 – 16:30 – 17:45 – 18:30 – 19:45
Saliendo de Facatativá:
05:30 – 07:15 – 08:30 – 09:30 – 10:30 – 12:30 – 13:30 – 15:30 – 16:30 – 17:45 – 18:30 – 19:45
Características del Servicio: Frecuencia: diaria, Nivel de servicio: corriente, clase de vehículo: microbús y/o buseta con capacidad hasta 19 pasajeros.
5.3. Se recomienda fijar a Transportes Unidos del Norte Ltda... la siguiente capacidad transportadora:
Clase de vehículo Capacidad mínima Capacidad máxima
Microbús y/o Buseta 6 8
(cap. Hasta 19 pasajeros)»
Según la Resolución 00024 de 2000 el representante legal de TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA., con radicados Nos. 023236 de 21 de diciembre de 1999 y 001463 de 31 de enero de 2000, solicitó Licencia de Funcionamiento para operar como empresa de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros, con radio de acción nacional, sede en Chía, Cundinamarca y, autorización para servir la ruta Zipaquirá–Facatativá y viceversa (vía Cajicá–Chía–Cota–Funza–Mosquera–Madrid.
La licencia de funcionamiento se fundamentó en el Estudio realizado sobre la documentación aportada por la Dirección Regional Cundinamarca, encontrándose que satisfizo los requisitos establecidos en el artículo 17 del Decreto 1927 de 1991, pues no obra constancia de que se hubiese omitido requisito alguno o que los documentos presentados no reunieran las exigencias legales.
2.5.2. No se aportaron copias de los contratos de vinculación a cualquier título de los vehículos que no sean de su propiedad, con indicación de sus características (modelo, número de motor, capacidad, placa y número interno); ni los documentos que acreditaban la propiedad de los vehículos.
Sobre este punto debe anotarse que según se lee en los considerandos de la Resolución 00176 de 2000 que decidió el recurso de reposición con el análisis efectuado en el Estudio 001 de 2000 puede constatarse que la empresa presentó ocho (8) copias de los contratos de vinculación firmados con el contratista que corresponden a la capacidad transportadora fijada en la Resolución 045 de 2000, así como copias de las facturas pro formas expedidas por RAYNOCAR CARROCERÍAS, cumpliéndose con el requisito echado de menos por la actora.
2.5.3. La actora argumenta que para la obtención de la licencia de funcionamiento TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. debía presentar las pólizas exigidas a las empresas de transporte público de pasajeros por carretera.
Según los actos acusados, los antecedentes administrativos y el Estudio 001 de 2000, TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. presentó la totalidad de la documentación requerida para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento y la adjudicación de las rutas reservadas. En el Estudio 001 de 2000 se advierte que «el representante legal de la empresa se compromete a adquirir las pólizas de seguros una vez se adquieran los vehículos de acuerdo con lo exigido por la ley» y que por haberse cumplido las condiciones del Decreto 1927 de 1991, debía concederse la licencia de funcionamiento para operar como empresa de radio de acción nacional, circunstancia que desvirtúa la afirmación de la actora.
2.5.4. Sostiene que auncuando la empresa no cumplió los requisitos para la obtención de la licencia de funcionamiento, la Administración la otorgó vulnerando derechos a las demás empresas de servicio público de transporte de pasajeros que prestan servicio en las mismas rutas habilitadas.
El artículo 17 del Decreto 1927 de 1991 establece que para obtener la licencia de funcionamiento las empresas transportadoras deberán presentar los siguientes documentos:
1. Solicitud dirigida al Director General, Regional o Seccional del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito suscrita por el representante legal, de acuerdo al lugar de domicilio de la sociedad.
2. Personería jurídica como sociedad comercial o cooperativa.
3. Certificado del número patronal de la empresa otorgado por el Instituto de los Seguros Sociales de conformidad con lo dispuesto por el Código Sustantivo del Trabajo.
4. Copia de los contratos de arrendamiento o de vinculación a cualquier título de los vehículos que no sean de su propiedad.
5. Prueba de la propiedad de sus vehículos. Para efectos del presente Decreto, se considerarán también como de propiedad de la empresa los vehículos que ésta haya obtenido mediante arrendamiento financiero.
6. Demostración del capital pagado o patrimonio líquido de la sociedad. Se entiende por este valor el resultado del cálculo que se haga en función de la clase de vehículo y el número de unidades fijadas en la capacidad transportadora máxima para cada uno de ellos, así:
| Clase de vehículo | Número de salarios mínimos legales mensuales vigentes |
| Automóvil, campero o mixto | 1 |
| Microbús o buseta | 2 |
| Bus | 3 |
En todo caso el capital pagado o patrimonio líquido de la empresa no podrá ser inferior a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
7. El régimen contable y el balance consolidado para el último ejercicio, certificado legalmente.
8. Organigrama y reglamento de funcionamiento de la empresa.
9. Prueba de disponer de terminales adecuados para el despacho de los vehículos, en los lugares donde no exista una terminal pública de transporte.
10. Demostración de los sistemas de mantenimiento de los vehículos con mecanismos de control, como ficha técnica de cada vehículo y la vigilancia de las reparaciones.
11. Copia de las pólizas y certificaciones de seguros que exige la ley a las empresas transportadoras y poseedoras de los vehículos automotores.
En síntesis:
La licencia de funcionamiento fue otorgada con base en las conclusiones del Estudio realizado sobre la documentación aportada por la Dirección Regional Cundinamarca, encontrándose que reunía las exigencias del Decreto 1927 de 1991, pues en él no se hizo salvedad sobre falta de documento alguno o que no reuniera los requisitos legales.
El cargo no prospera.
2.5.5. Alega la demandante que la licencia de funcionamiento otorgada se hizo con violación del Decreto 1927 de 1991, pues debía contar con la calificación que se exige a toda empresa de transporte público.
Yerra la actora al formular este cargo, pues al examinar las autorizaciones o permisos exigidos por el régimen jurídico que regula la operación del transporte público la Sala las diferenció claramente. En ese análisis, precisó que la calificación no es requisito para la obtención de licencia de funcionamiento sino para la adjudicación de rutas, que no constituye la materia del acto acusado.
2.5.6. Manifiesta la actora que TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. omitió presentar las pólizas exigidas por la ley a las empresas de transporte público que corresponden al seguro de accidentes personales de pasajeros, requisito indispensable para obtener y conservar la licencia de funcionamiento de la empresa.
Según los actos acusados, los antecedentes administrativos y el Estudio 001 de 2000, TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA. presentó la totalidad de la documentación requerida para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento y la adjudicación de las rutas reservadas. En el Estudio 001 de 2000 se advierte que «el representante legal de la empresa se compromete a contratar las pólizas de seguros una vez se adquieran los vehículos de acuerdo con lo exigido por la ley» y que como se cumplieron las condiciones exigidas por el Decreto 1927 de 1991, debía concederse la licencia de funcionamiento para operar como empresa de radio de acción nacional, circunstancia que desvirtúa la afirmación de la actora.
En conclusión, para la Sala no se ha desvirtuado por la actora la presunción que ampara a los actos acusados, razón por la que deben denegarse las súplicas de la demanda.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por TRANSPORTES UNIDOS DEL NORTE LTDA.
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 29 de marzo de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
