SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SALA DIEZ ESPECIAL DE DECISIÓN
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá D.C., dos (02) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
| Referencia: | Revisión automática de acto sancionatorio Ley 2094 de 2021 |
| Radicado: | 11001 03 15 000 2025 02469 00 (3848) |
| Demandante | Alejandro José Lyons Muskus |
| Demandada | Procuraduría General de la Nació |
| Decisiones recurridas: | Decisión del 4 de octubre de 2024 de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación. Radicado IUS-E-2018- 278302 / IUC-D-2018-1131546. |
| Temas: | Control automático de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad impuesta a un servidor público de elección popular |
SENTENCIA DE REVISIÓN
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión regulado en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021 de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional y el auto de unificación jurisprudencial proferido por la Sala Plena de esta corporación del 3 de diciembre de 202 dentro del proceso de la referencia.
La solicitud de revisión automática de la decisión disciplinari
Por Oficio del 24 de abril de 2025, el ministro del interior remitió a esta corporación las actuaciones que recibió de la Procuraduría General de la Nación, según el Oficio PDJ2 N.° 2625 del 7 de noviembre de 2024 relacionadas con la ejecución de la sanción disciplinaria impuesta a Alejandro José Lyons Muskus, en condición de gobernador del departamento de Córdoba, dentro del expediente IUS E-2018-278302 / IUS D-2018-113154.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 02469 00 (3848) Demandante: Alejandro José Lyons Muskus
Lo anterior en atención a que la Procuraduría Delegada de Juzgamiento 2 declaró la responsabilidad disciplinaria del mencionado servidor de elección popular, y le impuso sanción de destitución e inhabilidad general de 10 años, mediante acto del 15 de agosto de 2023. La decisión fue confirmada por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, a través del acto del 4 de octubre de 2024.
Trámite del proceso disciplinario ante la Procuraduría General de la Nación
Como actos relevantes dentro del trámite disciplinario se destacaron los siguientes:
Alejandro José Lyons Muskus fue elegido gobernador del departamento de Córdoba por el periodo constitucional 2012-2015.
El 13 de junio de 2018, la Contraloría General de la República, Gerencia Departamental, dio traslado a la Procuraduría Regional de Córdoba de los hallazgos disciplinarios detectados en la «[a]uditoría de cumplimiento departamento de Córdoba vigencia 2017». Específicamente, informó sobre el pago de terapias de rehabilitación que el departamento efectuó en favor de las IPS Crecer y Sonreír Unidad de Rehabilitación S.A.S., Girasoles Centro Integral de Terapias y Servicios de Salud S.A.S., Semillas de Amor S.A.S. y sobre la «inexistencia de Acuerdo de Voluntades en la vigencia 2014» (sic) que los sustentaran en contravía de lo ordenado por el artículo 5 del Decreto 4747 de 2007 que regulaba este tipo de negociación en el sector salu.
El 10 de julio de 2018, la Procuraduría Regional de Córdoba ordenó abrir indagación preliminar con fundamento en tal hallazgo, con el fin de determinar la ocurrencia de los hechos, si estos constituían falta disciplinaria e individualizar el servidor público presuntamente responsabl
. Para ese efecto, dispuso practicar una visita especial a las oficinas de la Gobernación de Córdoba.
El 4 de octubre de 2018 tal autoridad decidió remitir por competencia el trámite disciplinario a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estata
. En la providencia explicó que en la indagación preliminar se había determinado que quienes fungieron como secretarios de desarrollo de la salud del departamento de Córdoba reconocieron y pagaron servicios de salud a las IPS mencionadas sin que existiera un acuerdo de voluntades. De igual manera, que ello lo hicieron en virtud de la delegación para contratar que les otorgó el gobernador del departamento, Alejandro José Lyons Muskus, por lo que este también podía tener responsabilidad disciplinaria como delegante. Por tal razón, consideró que la competencia recaía en la segunda dependencia aludida.
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El 14 de junio de 201 la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal dispuso abrir investigación en contra de Alexis José Gaines Acuña, Alfredo José Aruchan Nárvaez y Edwin Preciado Lourdy en su condición de secretarios de salud del departamento de Córdoba por haber ordenado el pago de unos servicios de salud [neurorrehabilitación] a las IPS referidas sin existir un vínculo contractual con el ente territorial. Asimismo, en contra de Alejandro Lyons Muskus por la responsabilidad que le asistía como gobernador y delegante de conformidad con el artículo 152 del Código Disciplinario Único. El acto administrativo fue notificado a este último el 28 de junio de 201.
El 24 de enero de 2020, la procuraduría determinó el cierre de la investigación disciplinaria para su evaluación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 160A de la Ley 734 de 200. La decisión fue notificada al disciplinado y a su apoderado el 27 de enero de 2020, a sus correos electrónicos y por estado el 5 de febrero de ese añ.
El 2 de agosto de 2021, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal formuló pliego de cargos en contra de Alejandro José Lyons Muskus y los otros disciplinados. La providencia se notificó al primero el 4 de agosto de ese añ y le endilgó el siguiente carg:
«[...] ALEJANDRO JOSE LYONS MUSKUS, en su condición de Gobernador de Córdoba presuntamente no ejerció el deber de vigilancia y control, sobre los actos de sus delegatarios lo que permitió que ALEXIS JOSÉ GAINES ACUÑA, ALFREDO JOSÉ ARUACHAN NARVÁEZ y EDWIN PRECIADO LOURDY, en su respectiva condición de Secretarios de Desarrollo de la Salud de la Gobernación de Córdoba, durante las vigencias 2014 y 2015, ordenaran mediante las Resoluciones No. 01750 del 18 de junio de 2014 y resolución No. 03364 del 23 de octubre de 2014, No. 002546 del 15 de agosto de 2014, No. 002938 del 18 de septiembre de 2014, No. 003659 del 2014, No. 03351 del 22 de octubre de 2014, No. 03454 del 7 de noviembre de 2014, No. 03442 del 4 de noviembre de 2014, No. 03012 del 24 de agosto de 2014, No. 02553 del 22 de agosto de 2014, No. 02937 del 18 de septiembre de 2014, No. 03587 del 24 de noviembre de 2014, y resolución No. 0766 del 15 de marzo de 2015, el pago de servicios de rehabilitación en salud a Crecer y Sonreír Unidad de Rehabilitación S.A.S., I.P.S Semillas de Amor S.A.S., y Girasoles Centro Integral de Terapias y Servicios de Salud I.P.S S.A.S., por valor total de $8.286.574.000.00, sin que mediara relación contractual entre los prestadores del servicio y la Gobernación de Córdoba [...]» (sic).
La PGN consideró que la conducta descrita había desconocido los artículos 3, 12 y 26 de la Ley 80 de 1993, relacionados con los fines de la contratación estatal y la responsabilidad del delegante; el Decreto 054 de 2012 por el cual el disciplinado delegó en el secretario de salud la actividad contractual de la entidad
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en esa área; los artículos 157 de la Ley 1450 de 2011 que reguló la procedencia del pago que debe hacerse a las IPS por la prestación de sus servicios; y 20 de la Ley 1122 de 2007 que regló la contratación de estas entidades para cubrir las necesidades para la población no cubierta por el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Con fundamento en ellos se determinó que el disciplinado había incurrido en la siguiente conducta:
«[...] El comportamiento reprochado al investigado, se tipifica como falta disciplinaria en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que a su texto reza:
Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
... 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.
Concepto de violación
Se tiene como presuntamente vulnerado el principio de responsabilidad y las normas por parte del gobernador de Córdoba, toda vez que, para la época de los hechos y conforme al cargo reprochado fungía como la máxima autoridad del departamento, por tanto, era el llamado a velar por los intereses de la entidad territorial, a dirigir la actividad contractual y a ordenar el gasto. En tal sentido, si bien, en el caso concreto se acreditó que la facultad de contratación y de ordenación del gasto se encontraban delegadas en los secretarios de salud, tal situación por mandato legal (art. 12 Ley 80 de 1993) no lo exime de la responsabilidad que le asiste de controlar y vigilar los de sus delegatarios.
De igual forma observa esta delegada que se trataba de controlar y vigilar la prestación de un servicio público esencial y dirigido a satisfacer el derecho fundamental a la salud que la Gobernación de Córdoba estaba en la obligación de garantizar.
Concretamente la actuación que debió vigilar y controlar el gobernador de Córdoba sobre los secretarios de salud fue la emisión de los actos administrativos señalados en el cargo formulado a cada investigado, por medio de los cuales ordenaron pagos de servicios de rehabilitación en salud a Crecer y Sonreír Unidad de Rehabilitación S.A.S., I.P.S Semillas de Amor valor S.A.S., y Girasoles Centro Integral de Terapias y Servicios de Salud I.P.S S.A.S., por valor total de $8.286.574.000.oo, sin que mediara relación contractual que soportará los pagos de los valores consignados en cada resolución [...]» (sic).
Mediante auto del 8 de septiembre de 202, la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal remitió por competencia el trámite disciplinario a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 en razón a la entrada en vigencia de la Ley 2094 de 2021 y la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento que disponía.
En el acto disciplinario de primera instancia del 15 de agosto de 202, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 sancionó a Alejandro Lyons Muskus con la destitución e inhabilidad general para ejercer la función
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pública por el término de 10 años al encontrarlo responsable por el cargo formulado.
Mediante acto sancionatorio del 4 de octubre de 202, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular confirmó la decisión de primera instancia.
Decisión disciplinaria de primera instanci
La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 en el acto disciplinario del 15 de agosto de 2023 declaró responsable a Alejandro Lyons Muskus por el cargo imputado. Como consecuencia de lo anterior, le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer la función pública por el término de 10 años. La decisión se fundamentó en lo siguiente:
Sobre la prescripción de la acción disciplinaria:
no se configuró porque el auto de apertura de la investigación se profirió el 14 de junio de 2019 por lo que la prescripción se materializaría ese día del año 2024, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. No obstante; «resulta pertinente considerar que el próximo 29 de diciembre de 2023, entra a regir en pleno el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 70 de la Ley 2094 de 2021, razón por, la cual y dado que estos hechos datan de los años 2014 y 2015, la acción disciplinaria prescribirá el día 28 de diciembre de 2023, por lo que se encuentra vigente la presente acción para proferir fallo disciplinario hasta la precitada fecha» (sic).
Sobre la tipicidad:
de acuerdo con el contenido del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 debía establecerse si el disciplinado en su calidad de gobernador del departamento de Córdoba para el periodo 2012 a 2015 ejerció control y seguimiento a las facultades de contratación que otorgó a los secretarios de desarrollo de salud de esa entidad y que ejercidas dieron lugar al pago a las IPS Crecer y Sonreír -Unidad de Rehabilitación S.A.S., Semillas de Amor S.A.S. y Girasoles — Centro Integral de Terapias y Servicios de Salud S.A.S., por la prestación de servicios de rehabilitación en salud a la población no cubierta con el Plan Obligatorio de Salud.
Dentro del trámite se demostró la calidad de gobernador del departamento de Córdoba de Alejandro Lyons Muskus y que mediante el Decreto 054 de 2012 delegó en tal calidad en el secretario de salud del departamento la actividad contractual y la ordenación del gasto en ese ámbito.
El antecedente citado por el disciplinado en su favor relacionado con un caso en el que la Contraloría General de la República absolvió en el proceso de
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responsabilidad fiscal al exgobernador Edwin Besaile era inaplicable, puesto que el asunto giraba en torno al pago de medicamentos a pacientes inexistentes y no aludía la formalidad legal que debía anteceder a la prestación del servicio de salud. En ese sentido, no eran equiparables los casos.
Con las pruebas documentales y testimoniales recaudadas se demostró que la Secretaría de Salud del departamento de Córdoba pagó la prestación de servicios de salud a las IPS Crecer y Sonreír -Unidad de Rehabilitación S.A.S., Semillas de Amor S.A.S. y Girasoles — Centro Integral de Terapias y Servicios de Salud S.A.S. durante los años 2014 y 2015, sin que hubiese adelantado un proceso contractual ni celebrado «un acuerdo de voluntades» como lo ordenaba la normativa que regulaba el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La decisión de archivo a favor del disciplinado en el proceso de responsabilidad fiscal no incidía en el proceso disciplinario porque se refería a un asunto diferente. Así, mientras en el primero se juzgó la existencia de un detrimento patrimonial en el segundo se controvertía la inexistencia de un acuerdo de voluntades del departamento de Córdoba con las IPS mencionadas previo al pago de los servicios de salud ordenados por los secretarios de salud en virtud de la delegación que hiciera Alejandro José Lyons Muskus.
Algunos testimonios dieron cuenta de que el disciplinado ejerció seguimiento sobre el desarrollo de las funciones delegadas en los secretarios de despacho; no obstante, afirmaron que «ninguna fue tendiente a la revisión de la aplicación de la normativa en cuanto a la modalidad y requisitos de contratación en materia de prestación de servicios de salud por parte de las IPS en los años 2014 y 2015». Tal omisión en el deber de control y vigilancia del cumplimiento de las funciones delegadas generó que el departamento de Córdoba pagara a las IPS la suma de $8.286.574.000 por concepto de terapias de neurodesarrollo a la población no cubierta por el POS sin que existiera un acuerdo de voluntades.
La copia del documento denominado «Acuerdo de voluntades para concertación de tarifas vigencia 2014» que Alejandro José Lyons Muskus aportó como prueba se contradecía con las otras documentales y no era posible determinar su veracidad.
Así, era contraria al informe de auditoría que la Contraloría General de la República realizó a la Secretaría de Salud del departamento en el que señaló que tal acuerdo no fue hallado en la entidad. También al resultado de la visita que la PGN efectuó en la que tampoco se encontró el documento y al contenido de las resoluciones que dispusieron el pago de los servicios en las que no se mencionó tal acuerdo.
A lo anterior se sumó que en la auditoría del levantamiento de glosas que la Universidad de Cartagena efectuó a la IPS Crecer y Sonreír no se hallaron soportes que justificaran el pago del servicio; y que quien suscribió el acuerdo de voluntades aportado no era la representante legal de la IPS Girasoles para la época de elaboración del instrumento [24 de junio de 2014] pues se vinculó a la entidad en noviembre de 2024.
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La contratación de los servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud debía agotar los trámites previstos para la contratación estatal, salvo que existiera una urgencia por la amenaza o lesión inminente al derecho a la salud. Por tal razón, la conducta de Alejandro Lyons Muskus encajó dentro de la falta disciplinaria prevista en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002 porque, aunque delegó las funciones de contratación y de ordenación del gasto en la Secretaría de Salud departamental, «ello no lo eximía de la responsabilidad que le asistía de controlar y vigilar los actos de sus delegatarios».
De esta manera, se encontró acreditado que el disciplinado vulneró el principio de responsabilidad «por no haber velado por los intereses de la entidad y haber incumplido con los deberes de vigilancia y control de las funciones de contratación y ordenación del gasto delegadas al secretario de Salud mediante el Decreto número 054 de 2012, respecto a la expedición de las resoluciones que ordenaron el pago en favor de las IPS's (…) por la prestación de los servicios de salud sin mediar una relación contractual previa para justificar dichos pagos» (sic).
Sobre la ilicitud sustancial:
El comportamiento desplegado por Alejandro José Lyons Muskus vulneró el principio de eficacia y no estuvo justificado. Ello, puesto que como gobernador del departamento de Córdoba omitió adoptar «los mecanismos continuos y procedentes para realizar el control y seguimiento de las funciones de contratación delegadas en la Secretaría de Salud de ese ente territorial, durante las vigencias 2014 y 2015, para la prestación del servicio de salud de terapias de neurodesarrollo a pacientes no cubiertos por NO POS» (sic). Tal omisión ocasionó que la entidad pagara la suma de $8.286.574.000 a favor de las IPS antes mencionadas sin celebrar contrato o negocio jurídico alguno y sin cumplir con la normativa contractual para la prestación de servicios de salud.
La conducta fue injustificada porque el disciplinado «tenía una obligación de especial cuidado en relación con su investidura oficial, y sus funciones en tanto estaban orientadas al servicio a la comunidad y al cumplimiento de los fines estatales».
Sobre la culpabilidad y dosificación de la sanción:
El disciplinado desarrolló la conducta con culpa gravísima, puesto que «incurrió en la desatención elemental de deberes, al no haber desplegado las actuaciones básicas y esenciales de diligencia en la vigilancia y control de las funciones de contratación y ordenación del gasto, delegadas mediante el Decreto número 0054 del 11 de enero de 2012, entre otras Secretarías del Despacho, a la SECRETARÍA DE SALUD» (sic). Además, se debía considerar que tenía formación en Derecho con más de 6 años en el ejercicio de la profesión, por lo que conocía sobre el funcionamiento del Estado.
Si bien el trámite disciplinario se adelantó en vigencia de la Ley 734 de 2002 durante su desarrollo entró a regir la Ley 1952 de 2019 más favorable en relación con las clases y límites de las sanciones. Por lo tanto, la sanción a imponerse era la establecida en el artículo 48.2 de esta última norma que preveía la destitución e inhabilidad de 8 a 10 años para las faltas gravísimas. En cuanto a los criterios de graduación correspondía acudir a la primera norma, artículo 47
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literales g) grave daño social de la conducta; y (j) pertenecer al nivel directivo de la entidad.
Sobre el primer criterio se configuró porque generó un impacto patrimonial para el departamento de Córdoba y además implicó el incumplimiento de los deberes funcionales por parte del disciplinado. El segundo se materializó por ocupar el empleo de gobernador. Por tal razón la pena debía ser de destitución e inhabilidad general de 10 años.
Alejandro José Lyons Muskus interpuso el recurso de apelación en contra de la decisión disciplinaria de primera instancia para que fuera revocada. La fundamentó en lo siguiente:
La PGN no podía destituirlo e inhabilitarlo porque la Convención Americana de Derechos Humanos en sus artículos 8.1 y 23.2 disponía que respecto de los funcionarios elegidos popularmente solo un juez penal podía imponer tal sanción. Por esa razón, debía declararse la nulidad del proceso disciplinario.
La autoridad disciplinaria vulneró el debido proceso y el derecho de defensa al imputarle la falta prevista en el artículo 48.1 de la Ley 734 de 2002 y justificarlo en la «omisión» del control y vigilancia en materia contractual de sus delegatarios. La imputación fue incongruente porque se reprochó la conducta activa de participar de la actividad precontractual y contractual que no guardó relación con la que se le endilgó. Por tal razón, en el acto administrativo disciplinario se configuró una «incongruencia de motivos, pues se habla de la violación de una norma disciplinaria, pero su adecuación a la misma no se corresponde con los reproches que se realizaron» (sic).
Tales derechos se desconocieron también porque la entidad otorgó valor probatorio al concepto que emitió Mónica Esperanza Valderrama Espitia, empleada del Ministerio de Salud, en el que explicó la normativa técnica para los servicios de salud. No obstante, de la prueba no se dio el traslado correspondiente para que se ejerciera la defensa y se valoró sin tener en cuenta otros conceptos y normativa relevantes al tema.
La entidad aplicó la responsabilidad objetiva, pese a su prohibición. También decidió sin tener en cuenta las pruebas aportadas, específicamente, la testimonial rendida por los asesores jurídicos, jefes de contratación, secretarios de salud y otros empleados que manifestaron que sí ejerció la vigilancia y control sobre las funciones delegadas en los secretarios de salud.
La PGN derivó la responsabilidad por la ausencia de contratos, pero ello no significaba que no había ejercido la función aludida. Ciertamente, con frecuencia realizaba reuniones con el personal de la secretaría de salud e impartía instrucciones, además los asesores jurídicos, auditores de la dependencia y
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expertos en contratación luego de su revisión daban el visto bueno a la forma en que se realizaban los pagos y en ningún momento advirtieron alguna irregularidad que debiera corregirse. Así las cosas, la tesis de la PGN «equivale [a] pensar que un gobernador está obligado a desconfiar de todos los funcionarios y, por tanto, obligado a lo imposible».
Lo anterior también permitía concluir que su actuar siempre se desarrolló bajo la convicción de que la conducta no constituía falta disciplinaria, por cuanto fue asesorado por un equipo jurídico y expertos de la secretaría de Salud como se probó con la prueba testimonial. Por lo tanto, siempre creyó que los pagos se hicieron de acuerdo con el orden jurídico, especialmente, con el Decreto 4747 de 2007 y el Decreto Ley 1281 de 2002. Asimismo, la PGN al definir la culpabilidad lo hizo sin un razonamiento probatorio y apoyada en jurisprudencia en la que no se analizaba la normativa que regulaba los pagos de los servicios de salud no POS, es decir, inaplicable al caso por lo que incurrió en falsa motivación.
Los pagos realizados a las IPS se hicieron de conformidad con la reglamentación que rige el sector salud. En efecto, de acuerdo con la Ley 715 de 2001 los servicios no POS debían ser asumidos por la entidad territorial y el departamento los prestó a través de las IPS relacionadas antes que estaban inscritas en la secretaría de salud y habilitadas.
Además, debía tenerse en cuenta que las entidades territoriales tenían autonomía para establecer el tipo de relaciones con las IPS de acuerdo con diversos conceptos de la Superintendencia de Salu; y que no todos los pagos de los servicios de salud requerían ser mediados por una relación contractual, tal era el caso del cumplimiento de fallos de tutela autorizado por los artículos 13 y 14 del Decreto 4747 de 2007.
De igual manera, para las autorizaciones y pagos que se hicieron de los servicios de salud no POS se verificaba el cumplimiento del anexo técnico 4, se comprobaba previamente por parte de los auditores médicos que hubiese existido la prestación del servicio y que estos hubiesen sido negados en primera instancia por las EPS, en cumplimiento de la Ley 715 de 2001 y el artículo 7 del Decreto Ley 1281 de 2002 que solo establecía como requisito para el pago del servicio la existencia previa de una autorización.
La PGN se equivocó al no distinguir entre las normas generales de contratación y las que son aplicables para la prestación de los servicios de salud incluidas en las leyes 100 de 1993, 1122 de 2007, 1438 de 2011, 1751 de 2015, el Decreto Ley 1281 de 2002 y el Decreto 4747 de 2017. En virtud de esta última la entidad territorial contaba con autonomía para establecer las relaciones con las IPS. En ese sentido, la autoridad disciplinaria desconoció el contenido del artículo 5 de la Ley 57 de 1887 según el cual una disposición regulatoria de un tema especial debía primar sobre la general.
En ese orden, la supuesta vulneración de la Ley 80 de 1993 y de sus principios no existió. En consecuencia, tampoco la tipicidad de la conducta.
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Además, los pagos realizados no afectaron patrimonialmente al departamento de Córdoba y se hicieron con el fin de proteger la salud y en cumplimiento de órdenes de fallos de tutela.
No se configuró la ilicitud sustancial. La PGN se limitó a manifestar que se desconoció el principio de eficacia por lo que impuso la sanción bajo un régimen formalista y de responsabilidad objetiva. Por el contrario, lo que quedó establecido con la prueba testimonial y documental es que tal principio fue atendido, toda vez que el servicio de salud no POS fue prestado por el departamento a través de las IPS las cuales fueron autorizadas y pagado sus servicios de conformidad con el Decreto Ley 1281 de 2002, el Decreto 4747 de 2007, la Resolución 3047 de 2008, el anexo técnico 4 y el respectivo acuerdo de voluntades. Por lo tanto, «en virtud del principio de eficacia y eficiencia, no se permaneció inerte o inactivo ante una situación que involucraba a niños de manera negativa por sus derechos e intereses». Así las cosas, no se afectó la función pública ni los fines del Estado.
La PGN no podía desconocer las decisiones que la Contraloría General de la República emitió en relación con los pagos efectuados a las IPS. Debía ser así porque en los procesos de responsabilidad también se cuestionó su legalidad y con fundamento en iguales pruebas a las del proceso disciplinario se concluyó que los servicios fueron prestados y que se pagaron de conformidad con la Ley 715 de 2001 por tratarse de servicios no POS a cargo de las entidades territoriales.
Aunado, la autoridad disciplinaria desconoció que antes de efectuarse el pago a las IPS correspondía surtir un trámite de verificación y auditoría de la prestación del servicio en el que intervenían múltiples personas desde quien recibía la radicación de los documentos, médicos, auditores, personal administrativo.
La ordenación del gasto y la facultad de contratar estaba en cabeza de la secretaría de salud en virtud de la Ordenanza 9 de 2006 que determinó la desconcentración de esta dependencia. Por ende, no eral el gobernador el responsable de tal función. Si bien se expidió el Decreto 054 de 2012 que dispuso la delegación en tal secretaría de dichas competencias, la norma aplicable era la ordenanza por tener una jerarquía superior. De este modo fue interpretado por la Contraloría General de la República en el proceso fiscal adelantado contra el exgobernador Edwin Besaile en el cual fue exonerado y que debía ser tenido en cuenta como antecedente al decidir el proceso disciplinario.
Decisión disciplinaria de segunda instancia objeto de revisió
La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular en decisión del 4 de octubre de 2024 confirmó el acto de primera instancia. La decisión avaló la sanción impuesta por la comisión de la falta prevista en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002. Se fundamentó en lo
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siguiente:
Sobre la competencia de la PGN para proferir la decisión disciplinaria:
La Constitución Política en el artículo 277.6 otorgó la competencia a la PGN para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular. En consideración a la sentencia que la Corte Interamericana de Derechos Humanos profirió en el caso Petro Urrego vs Colombia y en la que se definió que solo un juez podía destituir a tales servidores públicos se adecuó el ordenamiento jurídico interno para atender el mandato de los artículos 8 y 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos con la expedición de la Ley 2094 de 2021.
La norma mantuvo en la PGN la competencia disciplinaria respecto de esos servidores y supeditó la ejecución de la sanción a que un juez revisara la decisión. La Corte Constitucional avaló la constitucionalidad de esta normativa en la sentencia C-030 de 2023, por lo que la PGN sí era la competente para decidir el caso de Alejandro José Lyons Muskus.
Sobre la vulneración del debido proceso y el derecho de defensa:
No se configuró la incongruencia alegada sobre la imputación de la falta disciplinaria, puesto que la conducta reprochada consistió en que el disciplinado no cumplió con el deber de controlar y vigilar a sus delegatarios en el desarrollo de la actividad contractual y esta conducta se enmarcaba en «el concepto de comisión por omisión u omisión impropia, bajo el entendido que el agente estatal se encontr[aba] obligado por via de ley a llevar a cabo determinada acción, y aun así [fue] de su resorte determinar no actuar en tal sentido» que estaba reglada en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002.
De este modo, al haber tenido Alejandro José Lyons Muskus una posición de garante como delegante estaba en la obligación de velar por el acatamiento de la actividad contractual. Así, al no haberlo hecho pese a que podía actuar equivalía a haber participado en la etapa precontractual y contractual. Por tal razón, y contrario a su defensa, su conducta sí se subsumió en la falta gravísima establecida en el artículo 48, numeral 31, de la Ley 734 de 2002.
El concepto emitido por la empleada del Ministerio de Salud, Mónica Esperanza Valderrama, sí fue dado a conocer al disciplinado para su contradicción. Dentro del expediente existía la copia del auto del 28 de julio de 2022 que decretó la prueba consistente en que se informara acerca de cuál normativa regulaba los procedimientos y modalidades de contratación en el sector salud, tal acto fue notificado a las partes y una vez recibida la prueba está permaneció en el expediente y podía ser consultada. Además, en su contenido solo se enlistaba las normas aplicables, por lo que no tenía la calidad de prueba técnica.
Sobre la tipicidad:
De acuerdo con el contenido de las leyes 715 de 2001, 1122 de 2007, 1450 de 2011, los decretos 4747 de 2007 y 1510 de 2013 y las resoluciones 5334 de 2008, 3047 de 2008 y 5073 de 2013, el proceso de cobro y pago de los servicios
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de salud no POS del régimen subsidiado a las IPS por parte de las entidades territoriales se debía realizar dentro del marco de un contrato de prestación de servicios o acuerdo de voluntades previo.
Dentro del proceso se demostró que el pago de los servicios de salud no POS a las IPS fue realizado sin que existiera un contrato o acuerdo de voluntades como lo ordenaban las normas mencionadas. Adicionalmente, en el trámite disciplinario no se refutó que con tal conducta se hubiese generado un detrimento patrimonial, por el contrario, se reprochó que con esta se desconocieron los principios de «economía y responsabilidad» establecidos en los numerales 3, 7 y 12 del artículo 25; y 1 y 4 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 aplicables incluso para el régimen de contratación del sector salud por virtud del artículo 23 ibidem.
El principio de «economía» se vulneró porque el disciplinado no verificó que sus delegatarios hubiesen cumplido con los requisitos contractuales exigidos por las normas que regulaban la materia previo al pago que realizaron a las IPS. Por ende, desconoció la planeación que debía regir este tipo de trámites como parte del principio aludido.
El principio de responsabilidad se desatendió porque Alejandro José Lyons Muskus como ordenador del gasto le correspondía vigilar y controlar la actividad contractual sin que pudiera trasladar tal deber a otros funcionarios por mandato de los artículos 26.5 y 51 de la Ley 80 de 1993. Al ser el representante legal de la entidad era el garante de toda la legalidad del proceso contractual sin que pudiera excusarse en la responsabilidad subjetiva de otros funcionarios.
De este modo, era el responsable de vigilar y controlar los actos de sus delegatarios, al no hacerlo incurrió en la falta endilgada «por comisión por omisión», puesto que «la conducta se atribuye como si la hubiera cometido por una acción positiva dada la posición de garante del procesado para impedir el resultado, en razón a que estaba en condiciones de evitarlo. Es decir, la conducta omisiva enrostrada «no ejercer vigilancia y control comporta un aspecto axiológico, por cuanto debe, para negar su existencia, acreditarse que se llevaron a cabo actividades de observación, supervisión (propio del acto de vigilar) y, a la vez, de inspección, comprobación, fiscalización e intervención (propio del acto de controlar)». Las reuniones celebradas no eran suficientes porque era necesario la realización del tipo de tareas referidas.
Por lo anterior, se acreditó que Alejandro José Lyons Muskus con su comportamiento sí incurrió en la falta disciplinaria descrita en el artículo 48, numeral 31, de la Ley 734 de 2002.
Sobre la ilicitud sustancial:
Alejandro Lyons Muskus violó el principio de eficacia al permitir que los secretarios de salud en los que delegó la contratación expidieran las resoluciones con las cuales ordenaron el pago a las IPS por valor de $8.286.574.000 «sin que mediara contrato de prestación de servicios en los términos exigidos por el ordenamiento jurídico, entre los prestadores del servicio y la Gobernación de Córdoba».
El disciplinado conocía de la situación gracias a varias acciones de tutela que ordenaban al departamento autorizar el tratamiento de terapias no POS, pero «en ningún momento el exmandatario ejerció de manera eficaz su deber de vigilancia y
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control sobre los secretarios de salud, en el sentido de exigirles que adelantaran los trámites precontractuales y contractuales de acuerdo a la normativa aplicable, con la finalidad de realizar los pagos previa la celebración de un acuerdo de voluntades entre las IPS y la gobernación de Córdoba y recibir a satisfacción los servicios prestados».
Respuesta a los reparos sobre la valoración probatoria y otros argumentos de defensa:
La autoridad disciplinaria de primera instancia sí valoró de forma critica la prueba documental denominada «Acuerdo de voluntades» que suscribieron los representantes legales de las IPS a las que se les realizó el pago y que fue aportada por la defensa. No obstante, en el análisis se le restó credibilidad al no coincidir su contenido con las otras pruebas documentales y testimoniales. Ello se acompasaba con el Oficio 2018EE006937 en el que la Contraloría General de la República reportó el hallazgo de la visita según el cual no existía tal acuerdo entre las IPS y el departamento. Asimismo, con el informe presentado por la oficina de archivo de la gobernación de Córdoba del 8 de marzo de 2018 en el que se señaló de manera expresa que en la entidad no reposaba ningún documento de ese tipo.
La desconcentración de funciones dispuesta en la Ordenanza 9 de 2006 en la que el disciplinado sustentó su falta de responsabilidad no implicaba la exoneración de sus obligaciones, puesto que el artículo 8 de la Ley 489 de 1998 establecía que operaba la figura sin perjuicio de los deberes de orientación e instrucción de los jefes de la entidad, por lo que el disciplinado dio un alcance errado a tal acto administrativo. Igualmente, en lo que a la delegación de funciones se refería esta no lo eximía del deber de vigilancia y control sobre los actos de los delegatarios en materia contractual.
La decisión de archivo del proceso fiscal que profirió la Contraloría General de la República no podía ser tenida en cuenta como antecedente porque los supuestos de hecho que se juzgaron fueron diferentes de los del trámite disciplinario. En el primero se estudió la responsabilidad por un presunto detrimento patrimonial porque la Secretaría de Salud de Córdoba realizó pagos a las IPS por la prestación del servicio de terapias de neurodesarrollo y el no recobro de lo pagado a las EPS y se concluyó que el pago de tales servicios por no estar en el POS debía asumirlos la entidad territorial. En el caso disciplinario la falta gravísima se imputó, no por un detrimento patrimonial, sino porque no se atendieron los principios de la contratación estatal.
Remisión del proceso disciplinario para que se surtiera el recurso automático de revisión:
La PGN consideró que era improcedente remitir el expediente a esta corporación porque al momento de proferirse el acto administrativo sancionatorio el disciplinado no se encontraba en ejercicio de un cargo de elección popular. A su juicio, la sentencia C-030 de 2023 solo estableció tal garantía en ese supuesto. Por lo tanto, ordenó la ejecución de la sanción impuesta a Alejandro José Lyons Muskus de manera inmediata.
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Por Oficio del 24 de abril de 2025, el ministro del interior remitió a esta corporación las actuaciones que recibió de la Procuraduría General de la Nación, según el Oficio PDJ2 N.° 2625 del 7 de noviembre de 2024 relacionadas con la ejecución de la sanción impuesta a Alejandro José Lyons Muskus, en condición de gobernador del departamento de Córdoba, dentro del expediente IUS E-2018- 278302 / IUS D-2018-1131546.
Con auto del 19 de mayo de 202 el despacho avocó conocimiento de la revisión automática del acto administrativo sancionatorio en relación con la sanción impuesta a Alejandro José Lyons Muskus y descartó hacerlo respecto de los otros sancionados por no ser servidores públicos de elección popular.
En la providencia se dispuso la notificación del disciplinado y otorgarle el término de 30 días para que ejerciera su derecho de defensa ante esta corporación. Asimismo, se ordenó dar traslado a la PGN por el término de 5 días para que interviniera de acuerdo con lo previsto por el artículo 238F de la Ley 1952 de 2019 adicionado por el artículo 59 de la Ley 2094 de 2021 una vez cumplido lo anterior. Finalmente se advirtió a la PGN y al Ministerio del Interior que la ejecución de la sanción quedaría suspendida hasta que se profiriera la sentencia dentro del presente proceso.
Recurso extraordinario de revisión
Una vez surtida la notificación a Alejandro José Lyons Muskus y a su apoderado, no se pronunció ni solicitó el decreto de pruebas dentro del término de 30 días otorgados en el auto del 29 de agosto de 202.
Intervención de la Procuraduría General de la Nació
La Procuraduría General de la Nación se opuso a que por vía del recurso extraordinario de revisión se deje sin efectos el acto administrativo sancionatorio con fundamento en los siguientes argumentos:
El recurso no debía constituir una tercera instancia en la que se pudiera replantear el objeto de litigio. Además, dentro del trámite no se demostró la configuración de alguna de las causales de procedencia previstas en el artículo 238C del Código Disciplinario.
En el presente asunto quedó acreditada la tipicidad de la conducta y esta fue congruente entre el pliego de cargos y los actos administrativos disciplinarios, puesto que al disciplinado se le acusó de trasgredir los principios de economía y responsabilidad prescritos en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y, por ende, por incurrir en la falta establecida en el artículo 48.31 de la Ley 734 de 2002 por no haber ejercido el deber de vigilancia y control sobre los actos de sus delegatarios en calidad de secretarios de desarrollo de salud de Córdoba, al
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permitir que hicieran pagos a las IPS por la prestación de servicios sin que mediara una relación contractual entre estas y el departamento de Córdoba.
Asimismo, la ilicitud sustancial también fue establecida, por cuanto Alejandro Lyons Muskus con la conducta descrita desconoció el principio de eficacia al permitir que se hicieran los pagos aludidos sin que los secretarios de salud delegados adelantaran los trámites precontractuales y contractuales que exigía la normativa vigente.
Igualmente, quedó evidenciado que la PGN realizó un análisis probatorio adecuado al momento de definir la culpabilidad, que el disciplinado conocía de la ilicitud de su actuar y desatendió su deber objetivo de cuidado que le imponía la carga de vigilar las actuaciones de sus delegatarios en materia contractual.
Los actos acusados se profirieron una vez comprobada la certeza de los hechos investigados y con fundamento en las pruebas decretadas, practicadas y allegadas. De igual manera, dentro del trámite de la investigación disciplinaria se observaron las reglas de legitimación, representación, notificaciones, términos para pruebas, competencias, recursos e instancias que corresponden al debido proceso.
La entidad reiteró los argumentos que expresó en la decisión disciplinaria de segunda instancia sobre su competencia para juzgar y sancionar disciplinariamente a los servidores públicos elegidos por voto popular.
Por auto del 24 de junio de 202 se corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión, oportunidad en la cual no intervinieron.
La Sala es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión de conformidad con lo regulado en los artículos 238B de la Ley 1952 de 2019 que estableció que «[l]as Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados. Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación [...]» y 107 del CPACA.
2. Generalidades del recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 238A a 238G de la Ley 1952 de 2019. Procedencia en el presente caso
A través de la Ley 1952 de 2019 se expidió el Código General Disciplinari, por lo que derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de
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2011. En la disposición se estableció que su entrada en vigor se daría 4 meses después de su promulgación [28 de mayo de 2019] y algunas normas de procedimiento 18 meses después [28 de julio de 2020. No obstante, la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, difirió la vigencia del nuevo estatuto disciplinario a partir del 1 de julio de 2021.
La aplicación del CGD se vio afectada por la sentencia que la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó en el caso Petro Urrego vs Colombia el 8 de julio de 2020, en la que declaró responsable al Estado colombiano por la violación de los artículos 8.1, 8.2 y 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos [CADH] por la sanción de destitución e inhabilidad que impuso la Procuraduría General de la Nación al entonces alcalde mayor de Bogotá D.C.
En el caso aludido, la Corte consideró que una «autoridad administrativa» no podía imponer una sanción que restringiera los derechos políticos de los servidores públicos elegidos democráticamente señalados en el artículo 23.2 de la CADH, pues esto solo podía hacerlo un juez competente mediante sentencia. En ese sentido, ordenó al Estado colombiano en aplicación «del artículo 2 de la Convención, que adecuara «[...] en un plazo razonable, su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en [esa] Sentencia [...]».
A raíz de lo anterior, con el fin de cumplir con el fallo se expidió la Ley 2094 de 2021 con la que se reformó la Ley 1952 de 2019. La nueva disposición:
(i) dividió las etapas de investigación y de juzgamiento en los procesos disciplinarios;
(ii) otorgó facultades «jurisdiccionales» disciplinarias a la Procuraduría General de la Nación para juzgar y sancionar con suspensión, destitución e inhabilidad a los servidores públicos, entre ellos, los de elección popular [artículos 1, 2, 13, 16, 17, 54, 73 y 74]; y
(iii) creó el recurso extraordinario de revisión como un mecanismo judicial especial para controlar los fallos disciplinarios proferidos por tal entidad [artículos 54 a 60]. Tales normas estatuyeron su procedencia, la competencia para conocerlo, las causales que podían invocarse, el término para interponerse, sus requisitos y su trámite.
La constitucionalidad de la función «jurisdiccional» de la PGN fue demandada ante la Corte Constitucional, que en sentencia C-030 de 2023 declaró inexequible las expresiones «jurisdiccionales» y «jurisdiccional» contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021. También de la expresión «ejecutoriadas» del artículo 54 ibidem. La Corte consideró que la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN vulneró el inciso tercero del artículo 116 de la Constitución, al desconocer los presupuestos fijados por la Carta para asignar esta competencia.
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De este modo, las decisiones disciplinarias volvieron a tener el carácter de actos administrativos por su naturaleza administrativa y no jurisdiccional. La Corte precisó que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular correspondía a los jueces, con independencia de su especialidad, de acuerdo con el criterio adoptado en la sentencia C-146 de 2021 en la que interpretó el artículo 23.2 de la CADH.
Para la Corte, la reserva judicial se justificó en la protección del principio democrático y el derecho a la representación política que obligan a interpretar el artículo 277.6 Constitucional armónicamente con la CADH para «[...] maximizar el respeto por los derechos políticos [...]» de tales servidores. Bajo este criterio declaró la exequibilidad del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021.
En esa línea, indicó que tal competencia podía recaer en los jueces de lo contencioso administrativo y no necesariamente en los penales, siempre bajo las reglas del debido proceso. Lo anterior lo justificó al señalar que una interpretación literal del artículo 23.2 de la CADH vulneraba el principio de «necesidad en materia penal» según el cual este debe ser la última ratio del derecho punitivo, y también ignoraba la gravedad de las faltas. De este modo, consideró desproporcionado aplicar el derecho penal para proteger bienes jurídicos de inferior jerarquía que podían cuidarse con otras alternativas menos lesivas.
En concordancia con lo expuesto, la Corte Constitucional al examinar la expresión «ejecutoriadas» del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021 que creó el recurso extraordinario de revisión para controlar los fallos disciplinarios proferidos por la PGN, la declaró inexequible porque las decisiones de destitución, suspensión e inhabilidad de los servidores públicos de elección popular las debía proferir de manera definitiva un juez de la República, específicamente, contencioso administrativo.
Sin embargo, la Corte adecuó el alcance del recurso a la Carta Política y a la CADH para mantenerlo dentro del ordenamiento jurídico y evitar un vacío normativo ante la declaración de inexequibilidad del término «jurisdiccionales» del artículo 1 ibidem.
En tal virtud, manifestó que la regulación del recurso garantizaba el debido proceso, el derecho de defensa del disciplinado y la reserva judicial de la decisión al suspender sus efectos hasta que un juez se pronunciara [párrafos 335 a 337 de la sentencia]. No obstante, precisó que su carácter rogado amenazaba la intervención efectiva del juez y que las causales taxativas de procedencia limitaban el derecho de defensa y el control integral de la decisión. Por tal razón, moduló las consecuencias normativas del recurso de la siguiente manera:
«[...] a) El estándar de garantía constitucional exige que la intervención de juez en la determinación e imposición de las sanciones analizadas a los servidores de elección popular sea obligatoria y no rogada. También, debe ser ordinario y siempre estar presente en la imposición de dichas sanciones, para que estas se concreten en una sentencia judicial. Por lo tanto, el trámite del recurso de revisión operará de manera automática e inmediata y no está supeditado a las causales taxativas de procedencia, permitiéndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicción, lo
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cual podrá hacer dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual creó el artículo 238 D de la Ley 1952 de 2019. Vencido este término, en el que el disciplinado puede ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y todas sus garantías procesales, la PGN deberá enviar, inmediatamente, el proceso ante el juez de lo contencioso administrativo, quien deberá hacer un examen integral de la actuación disciplinaria adelantada por la PGN, no solo de corrección de legalidad.
Las decisiones de la PGN que se refieran a la destitución, suspensión e inhabilidad de funcionarios de elección popular, no podrán, en ningún caso, ser impuestas de manera definitiva sin la intervención del juez de lo contencioso administrativo.
Contra la sentencia del juez de lo contencioso administrativo procederán los recursos de ley consagrados en el CPACA. El sistema de investigación y juzgamiento disciplinario de servidores de elección popular se complementará con las normas que se enuncian en el artículo 22 de la Ley 1952 de 2019, entre las que está el artículo 179 y siguientes del CPACA y las reglas supletivas del Código General del Proceso. [...]».
De igual modo, la Corte señaló los efectos de la decisión:
«[...] solamente las actuaciones disciplinarias que hayan implicado la imposición de sanciones de destitución, suspensión o inhabilidad para servidores públicos de elección popular, respecto de las cuales i) no hubieren transcurrido 30 días desde su notificación, ii) en las que estuviere en trámite el recurso extraordinario de revisión o iii) las que se adopten con posterioridad, en todos los casos, teniendo en cuenta el día siguiente de la fecha de esta decisión (17 de febrero de 2022) [sic], se someterán a las reglas de modulación sobre el recurso extraordinario de revisión ante el juez contencioso administrativo. Lo anterior implica que los efectos de la decisión que ahora adopta la Corte Constitucional no dejan sin efecto las determinaciones que se hayan proferido hasta ahora por parte de la PGN o por las autoridades judiciales que realizaron el control judicial de esas decisiones. [...]»
El Consejo de Estado se pronunció sobre la procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021. La Sala Plena en auto de unificación del 3 de diciembre de 202 acogió por completo el criterio expuesto en la sentencia C-030 de 2023 sobre su alcance. No obstante, fijó varias reglas de unificación con el fin de llenar algunos vacíos dejados por la legislación y la sentencia de constitucionalidad sobre la aplicación del mecanismo judicial. Las reglas son las siguientes:
«[...] Primera regla:
Procedencia:
El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción.
Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas.
[...]
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Segunda Regla:
Suspensión de la sanción:
La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve el recurso de revisión.
[...]
Tercera regla:
Intervención directa del sancionado:
El servidor público de elección popular, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria por parte de la Procuraduría General de la Nación, tendrá derecho a formular cargos, presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir la contradicción de las practicadas en el procedimiento administrativo. En tal caso, puede intervenir directamente o [a] través de apoderado para el ejercicio de sus derechos, sin mayores exigencias formales distintas a la legitimidad, oportunidad y sustentación de los motivos de inconformidad.
[...]
Cuarta regla:
Auto que avoca conocimiento del trámite de revisión
El trámite judicial del recurso de revisión inicia con el auto que avoca conocimiento, el cual debe notificarse a la Procuraduría General de la Nación y al disciplinado. El órgano de disciplina, dentro de los cinco (5) días siguientes, podrá oponerse a los cargos presentados por el servidor público de elección popular, en su escrito de intervención, en los términos del artículo 59 de la Ley 2094 de 2021.
Quinta regla:
Procedencia, oportunidad y trámite del recurso de doble conformidad
En el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 247 del CPACA.
Sexta regla:
Competencia para resolver el recurso de doble conformidad
El recurso de doble conformidad contra las sentencias de revisión emitidas por las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, se resolverá por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico.
Séptima Regla:
Control integral:
El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular [...]»
En virtud de la última regla de unificación, corresponde a la Sala realizar un examen integral del proceso disciplinario sujeto a la revisión automática de los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021. Esto implica, de acuerdo con la sentencia C-030 de 2023 y la providencia de unificación citada «[...] efectuar un cotejo con todo el ordenamiento jurídico superior, al cual está sometida la decisión [...]». Así las cosas, el control va más allá de los cargos expuestos por el disciplinado,
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puesto que la garantía de reserva judicial comprende lo siguiente de conformidad con el criterio unificado:
«[...] i) el análisis de la actuación administrativa sancionatoria bajo los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, legalidad de la falta y de las sanciones, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, culpabilidad, favorabilidad, congruencia, igualdad, derecho a la defensa, proporcionalidad y razonabilidad de la sanción, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de los principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales ratificados por Colombia y ii) la posibilidad de variar la calificación de la falta y la imposición de la sanción, sin afectar el principio de la no reformatio in pejus, entre otros aspectos [...]».
La Sala Plena definió que las reglas de unificación son vinculantes hacia el futuro desde la ejecutoria de la decisión. En consecuencia, las sanciones que imponga la PGN de destitución, suspensión e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular deben sujetarse a ellas. Asimismo, determinó que «[...] los trámites ya iniciados, en los cuales el magistrado ponente hubiere dictado auto admisorio o aquel que avoca conocimiento del recurso de revisión, deberán adecuarse a estas reglas de unificación [...]».
No pasa por alto la Sala que en el presente caso la PGN omitió remitir el proceso disciplinario para que se surtiera el trámite del recurso automático de revisión con el argumento de que al momento de proferirse la sanción el disciplinado no se encontraba en ejercicio de un cargo de elección popular. Tal postura desconoció el pronunciamiento que la Corte Constitucional hizo en la sentencia C-030 de 2023 al definir la exequibilidad condicionada del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, pues determinó que lo era «en el entendido de que la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular corresponderá al juez de lo contencioso administrativo» sin hacer la distinción que hizo la entidad, interpretación que corroboró la Sala Plena del Consejo de Estado en el auto de unificación ya citado.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala efectuará el control judicial del fallo disciplinario que la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación expedido dentro del proceso disciplinario con radicado IUS E-2018-278302 / IUS D-2018-1131546, en relación con la sanción de destitución e inhabilidad general impuesta a Alejandro José Lyons Muskus.
Previo a ello, la Sala advierte que el disciplinado no se pronunció dentro del término de 30 días que le fue otorgado para expresar sus argumentos de defensa. Sin embargo, ello no es impedimento para que se profiera un pronunciamiento, debido a que el recurso de revisión es automático e inmediato y opera de manera oficiosa.
La Sala realizará el examen integral del proceso disciplinario en los términos ordenados en la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional y en el auto de unificación dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 2024.
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El estudio se adelantará en dos etapas, de la siguiente manera:
En la primera, se examinará el cumplimiento de los postulados y garantías del debido proceso. En ese sentido, se verificará si se aplicó el procedimiento legal que correspondía, si los actos administrativos se expidieron dentro del término establecido en la ley, si al disciplinado se le respetó la oportunidad para presentar argumentos y solicitar pruebas, si se le notificaron en debida forma las decisiones y si pudo refutarlas, la congruencia del pliego de cargos con el fallo disciplinario y demás garantías procesales.
En la segunda etapa, y siempre que se hubiese superado la primera, se evaluará los elementos de la responsabilidad y el análisis jurídico y probatorio que sobre ellos se efectuó en sede administrativa para efectos de definir la responsabilidad disciplinaria.
Respeto de las garantías procesales
Normativa que la PGN debió aplicar
La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinari, derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011. No obstante, su entrada en vigor no fue inmediata y se prolongó en varias ocasiones.
En efecto, su artículo 265 original estableció que entraba a regir «[...] cuatro (4) meses después de su sanción y publicación [...]» y que derogaba las normas mencionadas. Tal artículo en su inciso segundo determinó que las normas relativas al procedimiento regirían «[...] dieciocho (18) meses después de su promulgación [...]» y que entretanto se aplicaría el trámite de la Ley 734 de 2002.
Las normas procedimentales a las que se refería la última parte de la citada disposición eran los artículos 33, que regulaban la prescripción de la acción disciplinaria; 101 y 102 que reglaban las competencias de las salas disciplinarias de la PGN y del procurador general; 208 a 235 que contenían el trámite desde la indagación preliminar hasta la decisión de la segunda instancia; y el 254 que preveía el juzgamiento disciplinario jurisdiccional.
La Ley 1952 de 2019 se publicó el 28 de enero de 2019, por lo que sus disposiciones, con excepción de las procedimentales mencionadas, comenzaban a gobernar el proceso disciplinario desde el 28 de mayo de ese año. Las que hacían alusión a las ritualidades del proceso lo harían desde el 28 de julio de 2020.
Ahora bien, el vigor de estas normas no irradiaba todos los procesos disciplinarios, puesto que el artículo 263 ibidem original decretó que aquellos en los que se hubiese «[...] proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia [...]» a su entrada en vigencia «[...] continuar[ían] tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior [...]»; es decir, por la Ley 734 de 2002.
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Posteriormente, la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo, publicada el 25 de mayo de 2019 [3 días antes de que las normas no procedimentales de la Ley 1952 de igual año entraran a operar], difirió en su artículo 140 la vigencia del nuevo estatuto disciplinario para otra fecha, hasta el 1 de julio de 2021. Así las cosas, tanto las normas procedimentales [artículos 33, 101, 102 y 208 a 235 y 254] como las que no tenían esta naturaleza entrarían a regir en la fecha aludida.
Luego, la expedición de la Ley 2094 de 2021, que reformó la Ley 1952 de 2019 e introdujo otras normas al régimen disciplinario, cambió la fecha de entrada en rigor del CGD. Así, en su artículo 73 [que modificó el 263 del CGD] estableció lo siguiente:
«[...] ARTÍCULO 73. Modificase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así:
Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.
Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007.
Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las norma relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia.
PARÁGRAFO 1o. El artículo 1o de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionale entrará a regir a partir de su promulgación.
PARÁGRAFO 2o. El artículo 7o de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011 [...]» (sic).
Significa lo expuesto, que la Ley 2094 de 2021 y todas las normas del CGD entraron en vigor 9 meses después de la promulgación de la primera ley [29 de junio de 2021], es decir, el 29 de marzo de 2022. Antes de ello el proceso disciplinario seguía gobernado por la Ley 734 de 2002. Lo anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 1, en el que regló la titularidad de la potestad disciplinaria y las atribuciones de la PGN, que entró a gobernar una vez promulgada la norma. También el artículo 7, que modificó el 33 de la Ley 1952 de 2019 [prescripción de la acción disciplinaria], regiría 30 meses después de la promulgación de la ley, esto es, el 29 de diciembre de 2023.
Así las cosas, las normas de las leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021 tienen vigencia desde el 29 de marzo de 2022, con las dos excepciones expuestas. Además, el artículo 263 de la primera ley modificado por el 71 de la segunda dispuso lo siguiente:
«[...] A ARTÍCULO 263. ARTÍCULO TRANSITORIO. <Artículo modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 02469 00 (3848) Demandante: Alejandro José Lyons Muskus
PARÁGRAFO. <Parágrafo corregido por el artículo 3 del Decreto 1656 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La designación de la primera sala disciplinaria de juzgamiento a que alude el artículo 17 de esta ley, deberá ser integrada de forma tal que, a su entrada en vigencia, asuma inmediatamente sus competencias. El período de esta primera sala se extenderá hasta el 17 de marzo de 2025, sin perjuicio de su eventual prórroga [...]».
De esta manera, en los procesos disciplinarios que, para el 29 de marzo de 2022, fecha en que entró en vigor el CGD, se hubiese notificado el pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, el procedimiento aplicable era el fijado en la Ley 734 de 2002.
En el proceso disciplinario examinado se probó que la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal formuló pliego de cargos en contra de Alejandro Lyons Muskus mediante auto del 2 de agosto de 202 notificado por correo electrónico el 4 de agosto de ese añ. Ello significa que el trámite debió regirse por la Ley 734 de 2002, tal como la PGN lo aplicó.
Ocurrencia de la caducidad y de la prescripción de la acción disciplinaria
Comoquiera que la normativa aplicable en el presente asunto era la Ley 734 de 2002, el término de caducidad y de prescripción que la PGN debía cumplir era el establecido en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 que determinaba lo siguient:
«[...] ARTÍCULO 132. CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. El artículo 30 de la Ley 734 de 2002, quedará así:
“La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.
La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. [...]».
En virtud de lo anterior, la caducidad de la acción disciplinaria se configura si trascurren 5 años desde que ocurrió la falta y no se ha dado apertura a la investigación.
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En el presente caso, la PGN inició su actuación porque la Contraloría General de la República informó mediante oficio del 18 de junio de 201 sobre un hallazgo disciplinario detectado en la auditoría realizada al departamento de Córdoba en el año 2017. En el oficio se advirtió que desde la gobernación de Córdoba en los años 2014 y 2015 se hicieron pagos a varias IPS por servicios de terapias de rehabilitación sin que se hubiese suscrito previamente un contrato estatal o un acuerdo de voluntades.
Con fundamento en lo anterior, la PGN inició la indagación preliminar el 10 de julio de 201 y, posteriormente, dispuso en auto del 14 de junio de 201, notificado el 18 de ese mes y añ, abrir investigación en contra de Alejandro José Lyons Muskus por la posible responsabilidad que le asistía como gobernador del departamento de Córdoba por la delegación que realizó de la función de contratación en los secretarios de salud quienes dispusieron, en ejercicio de tal facultad, el pago de unos servicios de rehabilitación a varias IP en los años 2014 y 2015 sin existir un vínculo contractual con el ente territorial. Luego en el auto del 2 de agosto de 202 formuló cargos y se registró como última orden de pago la realizada con la Resolución 0766 del 15 de marzo de 2015.
Así las cosas, desde la ocurrencia de la falta, específicamente la orden del último pago [15 de marzo de 2015] y hasta que se profirió el auto de apertura de la investigación [14 de junio de 2019] no trascurrieron más de 5 años. Por lo que se puede concluir que en vigencia de la Ley 734 de 2002 no se configuró la caducidad de la acción disciplinaria.
En cuanto a la prescripción debe señalarse que es un mandato de orden público por el cual el Estado cesa su potestad punitiva o ius puniendi por el cumplimiento de un término fijado en la le. En ese sentido, es «un instituto jurídico liberador en el que la administración, en este caso la PGN, «dejan vencer el plazo señalado por el legislador [...] sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito.
Bajo tales parámetros, la prescripción constituye una sanción para el Estado que implica la pérdida de su potestad sancionadora por la ineficiencia en su ejercicio. A la vez es una institución establecida en favor de quien es investigado,
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pues protege su derecho a que se defina su situación jurídica dentro de un plazo razonabl. Por ende, es parte fundamental del debido proceso de aquel porque se relaciona con el derecho a que el proceso culmine con una decisión de fond.
La prescripción de la acción disciplinaria de acuerdo con el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 se materializa si pasados 5 años contados a partir del «[...] auto de apertura de la acción disciplinaria [...]» no se ha proferido la decisión.
Cabe precisar que esta corporación ha interpretado que la expresión de la norma «[...] auto de apertura de la acción disciplinaria [...]» alude al auto que ordena la apertura de la investigación. Este criterio se sustenta en que es esta la etapa en la que se verifica la ocurrencia de la conducta y si es falta disciplinaria, además en que con tal acto se da inicio formal al trámite disciplinario y es a partir del cual el servidor público adquiere la calidad de investigado y puede ejercer todos sus derechos, según los artículos 91 y 92 ibide.
Asimismo, desde la vigencia del anterior régimen disciplinario previsto en el artículo 34 de la Ley 200 de 1995 y con fundamento en el contenido de esta norma, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estad determinó que el conteo del término de la prescripción se interrumpía una vez proferido el acto disciplinario de primera instancia por ser el que decidía de fondo el asunto. Por el contrario, consideró que el que resolvía el recurso no lo era porque «[...] correspond[ía] a una etapa posterior cuyo propósito no e[ra] ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado [...]. Esta postura se mantuvo con la entrada en vigor de la Ley 734 de 2002.
En vigencia de tal normativa y de la interpretación que jurisprudencialmente se le había dado, se puede concluir que en el presente caso no se configuró la prescripción de la acción.
Es así porque el auto de apertura de la investigación se profirió el 14 de junio de 2019 y se notificó el 28 de ese mes y año y el acto disciplinario de primera instancia fue expedido el 15 de agosto de 2023 y notificado por correo electrónico al apoderado del disciplinado el 28 de agosto de ese añ. En ese orden, es claro que este último se expidió dentro del término de 5 años siguientes al primer acto referido, pues el término vencía el 28 de junio de 2024. Esto bajo el entendido que la norma que regulaba el término de prescripción era la Ley 734
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Ahora bien, la Sala advierte que el acto administrativo disciplinario de segunda instancia fue proferido por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular el 4 de octubre de 2024 y notificado el 7 de igual mes y añ. Ello quiere decir que la entidad lo emitió cuando ya había entrado en vigencia el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 que regló un nuevo término de prescripción de la acción disciplinaria a partir del 29 de diciembre de 202 de la siguiente manera:
«[…] ARTÍCULO 33. Prescripción e interrupción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar.
Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
La prescripción se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos dos (2) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se notifica la decisión de segunda instancia. Para las faltas señaladas en el artículo 52 de este Código, el término de prescripción será de doce (12) años. La prescripción, en estos casos, se interrumpirá con la notificación del fallo de primera instancia. Interrumpida la prescripción, esta se producirá si transcurridos tres (3) años desde la notificación del fallo de primera instancia no se ha notificado la decisión de segunda instancia. PARÁGRAFO. Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique […]».
Como se advierte, la nueva norma dispuso que la prescripción es de 5 años computables desde que se cometió la falta si esta es instantánea o de la realización del último hecho si es continuada, contrario al contenido del artículo 33 de la Ley 734 de 2002 en el que se establecía que el término comenzaba desde la apertura de la investigación. Además, el artículo citado prevé que tal fenómeno se interrumpe con el fallo de primera instancia y que una vez interrumpido se produciría si pasados 2 años no se profirió el de segunda, aspecto no reglado en la anterior disposición.
Por tal razón, para la Sala se hace imperioso examinar si, pese a que el trámite debía regirse por la Ley 734 de 2002 según se expuso, en virtud del principio de favorabilidad el término de prescripción que debió aplicarse por la PGN era el establecido en el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019. Para dilucidar ello, es necesario examinar el alcance del principio de favorabilidad en materia disciplinaria.
Aplicación del principio de favorabilidad en el proceso disciplinario
El artículo 29 de la Constitución Política instaura como principio general en materia sancionatoria que la ley aplicable es la que se encuentra vigente al momento de la comisión de los hechos. En ese sentido, dispone en su inciso segundo que «[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
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que se le imputa». Establece así el principio de legalidad como garantía del debido proceso. La interpretación constitucional ha indicado que el artículo con la expresión citada alude a las normas de carácter sustantivo que establecen las conductas y las sancione.
El principio de legalidad encuentra su limitación en el de favorabilidad que el propio artículo 29 Superior en su inciso tercero prescribe al señalar que «[e]n materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable». De este modo, el principio de favorabilidad se presenta como la excepción a la regla general al permitir que situaciones no ocurridas bajo la vigencia de una ley se gobiernen por esta si resulta más beneficiosa que la normativa que, en principio, regí. Así se activa la posibilidad de que la ley posterior regule hechos ocurridos con antelación a su vigencia.
En lo que respecta a las normas de carácter procesal, el artículo 40 de la Ley 53 de 1887 regla que prevalecen sobre las anteriores desde que comienzan a regir, es decir, dispone que en materia procesal opera el principio de aplicación inmediata de la ley. Y aunque la misma norma prevé que ello es así salvo para los términos, diligencias y actuaciones que hubiesen comenzado a correr y a desarrollarse en vigencia de la ley previa, lo cierto es que el empleo o no de la ley procesal, al igual que sucede con las de carácter sustantivo, debe atender siempre el principio de favorabilida.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que «[…] el principio de favorabilidad es imperativo respecto de normas sustantivas y procesales en la misma medida. De esta forma, “tanto en materia sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al inculpado deben aplicarse de manera preferente, aunque el régimen transitorio determine en principio cosa diversa” […]. En igual sentido ha precisado que «[…] si bien el principio de aplicación inmediata de las normas procesales es compatible con el derecho al debido proceso, éste debe integrarse con el principio constitucional de favorabilidad, máxime cuando el propio Código Disciplinario Único así lo ha establecido en su artículo 14 […].
Lo expuesto adquiere mayor relevancia si lo que ocurre es que la norma procesal nueva contiene preceptos más benéficos que la que deja de estar vigente, pues en este evento concurren en su prevalencia y sin contradicción los principios de aplicación inmediata de la ley procesal y el de favorabilidad. En ese
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orden, no tendría lugar acudir a la norma procesal anterior más desventajosa, aun cuando el artículo 40 de la Ley 53 de 1887 determine que rige para los asuntos que ya hubiesen comenzado a surtirse en vigencia de aquella.
Así las cosas, es claro que el uso de los principios de legalidad y de aplicación inmediata de las normas procesales no puede implicar el desconocimiento del principio de favorabilidad, toda vez que la propia Carta Política le otorgó preponderancia al determinar de manera expresa que la ley más benévola debe ser la que gobierne el caso incluso si aquella es posterior. Es más, la jurisprudencia ha señalado con claridad que el principio de favorabilidad implica también «una merma del principio de seguridad jurídica, al permitir que una situación se rija por disposiciones jurídicas no vigentes al momento de su ocurrencia.
En ese sentido, la favorabilidad conlleva que la autoridad administrativa o judicial deba optar por la interpretación de las normas siempre en beneficio del disciplinado, pues de encontrar que una norma es más benévola que otra no tiene alternativa distinta de la de aplicar tal disposició.
Ahora, si bien el artículo 29 Constitucional se refiere a las garantías y principios que gobiernan el derecho penal, la jurisprudencia ha indicado que también cobija el trámite disciplinari. Ello con la claridad de que su aplicación en este debe hacerse con atención a sus particularidades, pues a diferencia del derecho penal que busca la protección del orden social lo que pretende es salvaguardar la organización y funcionamiento del Estad. De igual manera, se ha señalado que la remisión solo es viable si dentro de la ley disciplinaria no hay regulación expresa y suficient.
Lo anterior concuerda con el contenido del artículo 20 de la Ley 734 de 2002 que determinó que en la interpretación de la ley disciplinaria prevalecen los principios establecidos en esta y en lo no previsto «lo dispuesto en los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal [...]».
En consideración a lo expuesto, es claro que la Ley 734 de 2002 prescribió de forma expresa en su artículo 14 el principio de favorabilidad, luego la aplicación de este dentro del trámite disciplinario no ocurre por remisión, sino porque es una garantía incluida en el propio proceso disciplinario. En efecto, el artículo aludido lo regló en los siguientes términos:
«[…] Artículo 14. Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva o
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favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quién este cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política […]».
De igual manera, la Ley 1952 de 2019 incluyó en su artículo 8 de forma expresa el principio de favorabilidad y especificó que se aplicaría para la interpretación de las normas sustanciales y procesales. Así, dispuso lo siguiente:
«[…] Artículo 8. Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, sustancial o procesal de efectos sustanciales, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Constitución Política […]».
Por virtud de los artículos 29 Constitucional, 14 de la Ley 734 de 2002 y ahora el 8 de la Ley 1952 de 2019 es obligatorio para las autoridades administrativas y judiciales guiarse dentro del proceso disciplinario por el principio de favorabilidad cuando se produce un tránsito legislativo. Tal aplicación debe dirigirse a definir la responsabilidad del disciplinado a la luz de la normativa que le sea más favorable, puesto que el principio se estableció en su favor sin que se admita otra interpretación.
Comoquiera que el mandato del principio de favorabilidad implica que la autoridad disciplinaria debe determinar entre mínimo dos normas cuál es la que le es más favorable al disciplinado, en su elección debe escoger solo una de ellas y con ese criterio resolver el caso. Ha sido postura jurisprudencial que no puede tomarse la parte de cada norma que se crea más benévola para definir la situación. Solo una debe ser aplicada en su integridad, pues lo contrario implicaría crear una tercera disposición sin tener competencia para ello.
Tal posición ha sido expuesta por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal al manifestar que al acudirse al principio de favorabilidad en materia punitiva «[…] el celo por la integridad del ordenamiento jurídico, puede decirse que es el faro que guía la conjunción favorable de normas sucedidas en el tiempo [...]. En esa línea, al resolver sobre la aplicación de diversas normas para determinar el mínimo de la pena indicó lo siguiente:
«[…] Ahora bien, el demandante -en el intento de buscar unos límites punitivos que le permitan reducir la sanción corporal, o bien fijar un término prescriptivo inferior al real- propone una exótica e improcedente combinación de leyes; así, pretende que el juzgador ha debido tomar el límite punitivo inferior previsto para el delito de estafa en el Código Penal de 1980, y el límite máximo según lo que señala el estatuto sustantivo de 2000. Semejante fórmula es inconcebible, pues corresponde a una modalidad de configuración de lex tertia inadmisible, pues ante la concurrencia de estatutos punitivos, el legislador debe escoger aquel que regule cada especie de pena, según criterios de favorabilidad, y aplicarlo integralmente […].
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Por su parte, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial expuso en sentencia del 31 de enero de 2024 sobre el uso integral de la norma más favorable lo que se presenta a continuación:
«[…] el principio de favorabilidad no habilita a introducir figuras procesales, que de plano desquicien el sistema de enjuiciamiento aplicable de acuerdo con la norma de transición normativa, ni tampoco es dable la creación de mixturas que comporten la disección de un apartado normativo para unirlo con el de otra disposición, actividad conocida como lex tertia. En consecuencia, el operador deberá escoger cuál legislación resulta más permisiva o favorable en su integridad en orden a su aplicación y reconocimiento.
(…)
Lo que no puede ser de recibo bajo ninguna interpretación, es postular que como el proceso se encuentra en sede de apelación y entró a regir plenamente la Ley 1952 de 2019, entonces la regla a aplicar en punto de la prescripción sería el aparte de la nueva ley que regula los dos años para la segunda instancia, ya que por esa vía, en la práctica se estaría creando una lex tertia según la cual, mantiene vigente apartes de la Ley 1474 de 2011 para efectos de sostener el término de caducidad, y simultáneamente predica la vigencia de la prescripción sustentada en el nuevo término, lo cual es abiertamente violatorio de las garantías procesales, y termina de paso en una contradicción lógica, ya que si se sostiene a toda costa la vigencia de la Ley 734 de 2002, inexorablemente tendría que reconocerse que en la misma impera igualmente la favorabilidad como principio rector y debe interpretarse siempre, en favor del procesado […].
El Consejo de Estado acogió la postura explicada a través de la Sala Primera Especial de Decisión en sentencia del 5 de diciembre de 2025 también para aplicar la prescripción de la acción disciplinaria prevista en el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 modificado por la Ley 2094 de 2021 a un proceso regido por la Ley 734 de 2002. La Sala concluyó una vez citado el antecedente trascrito lo que se cita a continuación:
«[…] De conformidad con lo expuesto, la Sala Primera Especial de Decisión concluye que, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular tenía la obligación de aplicar el principio de favorabilidad respecto a la prescripción de la acción disciplinaria, porque para el momento en que se profirió la decisión de segunda instancia ya se encontraba vigente el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 2021, esto es, una norma posterior que resultaba más beneficiosa al disciplinado […].
Así las cosas, de lo expuesto es dable concluir:
(i) la aplicación de los principios de legalidad y de aplicación inmediata de las normas no puede darse en detrimento del principio de favorabilidad porque el artículo 29 de la Constitución Política le otorgó preponderancia a este último;
(ii) el principio de favorabilidad en materia disciplinaria se estableció con el fin de proteger en mayor medida los derechos fundamentales del disciplinado, específicamente su debido proceso;
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(iii) es obligatorio para las autoridades administrativas y judiciales aplicar dentro del proceso disciplinario el principio de favorabilidad cuando se produce el tránsito de normas sustantivas o procesales por virtud de los artículos 29 Constitucional, 14 de la Ley 734 de 2002 y ahora el 8 de la Ley 1952 de 2019;
(iv) La autoridad disciplinaria debe emplear de manera integral la norma que considere más favorable para el disciplinado.
. Aplicación del término de prescripción en el presente proceso disciplinario
En el presente caso está probado que cuando entró en vigencia el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 [29 de diciembre de 2023], la PGN había proferido el acto sancionatorio de primera instancia, pues lo dictó el 15 de agosto de 2023 y lo notificó al disciplinado el 28 de agosto de ese añ. Asimismo, que el recurso de apelación interpuesto por este estaba en trámite y apenas fue decidido el 4 de octubre de 2024 y notificado el 7 de igual mes y añ.
En atención a que se materializó el tránsito legislativo cuando aún no terminaba el proceso disciplinario, se debe evaluar si el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 era más beneficioso para Alejandro José Lyons Muskus en cuanto al cálculo de la prescripción. Ello, en virtud del principio de favorabilidad previsto en los artículos 29 Constitucional y 14 de la Ley 734 de 2002 que también opera cuando se trata de normas de carácter procesal.
Pues bien, la nueva disposición estableció que la prescripción de 5 años debía computarse desde que se cometió la falta y no desde la apertura de la investigación como reglaba el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. Asimismo, previó la prescripción para la segunda instancia en 2 años contados desde que se profirió el fallo de primera instancia, lo que no estaba reglado en la ley derogada.
En el presente caso los hechos que dieron lugar al inicio del trámite disciplinario ocurrieron entre los años 2014 y 2015, periodo en el que quienes ostentaron el cargo de secretario de salud del departamento de Córdoba expidieron en ejercicio de la delegación otorgada por el disciplinado las resoluciones que dispusieron el pago a las IPS por los servicios de rehabilitación. La última de estas resoluciones se profirió el 15 de marzo de 2015 [Resolución 0766], por lo que era esa fecha el punto de partida para contabilizar la prescripción.
Ello es así porque a partir de la expedición de esa última resolución el disciplinado cesó en su deber de actuar para efectos de la imputación de la que fue objeto, esto es, no ejercer el deber de vigilancia sobre los actos de los delegatarios [secretarios de salud] en el trámite de la contratación de los servicios de terapias de rehabilitación que permitió que se profiriera la resolución de pago sin agotar antes el trámite contractual. Es decir, el disciplinado fue imputado por no ejercer un control previo a que se profiriera la resolución que dispuso el pago,
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no por dejar de controlar la etapa posterior a este. Así se explicó en el acto de formulación de cargos al indicar que «[c]oncretamente la actuación que debió vigilar y controlar el gobernador de Córdoba sobre los secretarios de salud fue la emisión de los actos administrativos señalados en el cargo formulado a cada investigado, por medio de los cuales ordenaron pagos de servicios de rehabilitación» (se resalta).
De este modo, al tomarse como punto de partida para el cómputo de la prescripción la fecha de la última resolución que ordenó el pago [15 de marzo de 2015], el plazo vencía el 15 de marzo de 2020, por lo que la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 debía dictar el acto administrativo de primera instancia hasta máximo ese día para interrumpirlo. Comoquiera que lo profirió el 15 de agosto de 2023 y lo notificó al disciplinado el 28 de agosto de ese añ, lo hizo cuando ya había fenecido el término de la prescripción.
En consecuencia, la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular debió declarar la prescripción cuando expidió el acto disciplinario de segunda instancia, pues era evidente que al ser una garantía en pro del disciplinado lo beneficiaba a la luz de la nueva normativa. Como no lo hizo y mantuvo la decisión al amparo del artículo 30 de la Ley 734 de 2002 desconoció el principio de favorabilidad al escoger la norma que le era menos beneficiosa para resolver el asunto.
En este punto es oportuno precisar que, aunque la prescripción tiene la doble finalidad de sanción para el Estado y de derecho para el disciplinado, la jurisprudencia ha señalado que al momento de definir sobre su ocurrencia, la autoridad administrativa o judicial debe dar prevalencia a la segunda finalidad porque protege el derecho al debido proceso del disciplinado y no optar por una postura en favor de la actividad punitiva del Estado. Lo contrario implicaría aceptar la interpretación más gravosa para el servidor público en contravía del principio de favorabilida.
Aunque es cierto que para cuando entró a regir el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 ya se había proferido el acto sancionatorio de primera instancia, no por ello puede deducirse que el principio de favorabilidad solo era aplicable respecto del término de prescripción que tal normativa fijó para la segunda instancia y desechar el que estableció para la primera. Hacerlo de ese modo conllevaría emplear de manera parcial la nueva disposición y mantener vigente, en lo desfavorable, lo reglado en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002. Es decir, significaría crear una nueva regla a partir de la unión de las dos disposiciones, lo que contraría tal principio que obliga usar de forma integral la norma más
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Además, debe tenerse en cuenta que el proceso disciplinario no había finalizado para el 29 de diciembre de 2023 en que se produjo el tránsito legislativo. Si bien para esa fecha ya se había proferido el acto sancionatorio de primera instancia, en vigencia de la Ley 734 de 2002 el efecto de ello era la interrupción de la prescripción según la interpretación jurisprudencial sobre su contenido, pero no implicaba que con tal acto hubiese quedado resuelta la responsabilidad de Alejandro José Lyons Muskus. Por consiguiente, al seguir el proceso en trámite le era aplicable la nueva normativa por resultar más beneficiosa.
Ahora, si bien para el año 2020 cuando se cumplieron los 5 años de prescripción el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 no estaba vigente y, por ende, podría interpretarse que en aplicación del principio de legalidad la normativa que gobernaba el caso era el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 por ser la que regía en ese instante, lo cierto es que el principio de favorabilidad es la excepción a ello. Ciertamente y como se expuso, el propio artículo 29 Constitucional así lo establece al señar que la ley permisiva o favorable «aun cuando sea posterior» debe ser aplicada de preferencia a la restrictiva. De este modo, el principio permite que situaciones no ocurridas bajo la vigencia de una ley se rijan por esta sin importar que hubiese sido posterior, como en este caso.
Sumado a ello, es oportuno precisar que la decisión definitiva sobre la sanción corresponde proferirla al Consejo de Estado en virtud del control integral ordenado en la sentencia C-030 de 2023. En efecto, en tal providencia cuando se modularon las consecuencias normativas del recurso de revisión, de modo textual se indicó que «[…] b. Las decisiones de la PGN que se refieran a la destitución, suspensión e inhabilidad de funcionarios de elección popular, no podrán, en ningún caso, ser impuestas de manera definitiva sin la intervención del juez de lo contencioso administrativo […]» (se resalta)».
En ese sentido, aun en esta instancia es posible, en ejercicio del control integral de los actos administrativos sancionatorios, decretar la prescripción de la acción disciplinaria con fundamento en el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 en virtud del principio de favorabilidad.
Si bien dentro del Consejo de Estado se han proferido decisiones con posturas diferentes a la plasmada en esta sentenci, se acoge la expuesta porque desarrolla mejor el principio de favorabilidad según los argumentos plasmados y, además, porque encuentra fundamento en la línea jurisprudencial que se citó sobre el particular en esta providencia.
Se suma a ello que la Procuraduría General de la Nación conoció con anticipación la intención del legislador de establecer que el cómputo de la prescripción debía iniciarse a partir del momento de la comisión de la falta, puesto que desde que se radicó el proyecto de ley 055 de 201
https://sidn.ramajudicial.gov.co/SIDN/PUBLICACIONES%20PERIODICAS/TEXTO%20COMPLE
[artículo 34] en el
Radicado: 11001 03 15 000 2025 02469 00 (3848) Demandante: Alejandro José Lyons Muskus
Senado de la República y que se transformaría en la Ley 1952 de 2019 [artículo 33] así se propuso.
Asimismo, porque cuando la entidad tomó la iniciativa de presentar un proyecto de ley para modificar la Ley 1952 de 2019, incluido su artículo 33, y regresar a la fórmula de conteo de la prescripción inicial del artículo 30 de la Ley 734 de 200https://sidn.ramajudicial.gov.co/SIDN/PUBLICACIONES%20PERIODICAS/TEXTO%20COMPLE
fue negada la propuesta y el texto del artículo 7 de la Ley 2094 de 2021, que modificó este último, mantuvo la forma del computo de la prescripción desde que ocurrieron los hechos. Adicionalmente, la entidad conocía que por virtud del parágrafo 2 del artículo 73 ibidem que modificó el 263 del CGD la norma sobre prescripción comenzaba a regir desde el 29 de diciembre de 2023. De este modo, le era posible prever que el trámite de los procesos disciplinarios a su cargo debía sujetarse al término de prescripción que le fuera más favorable al disciplinado una vez superada esa fecha.
Por todo lo expuesto, se declarará la prescripción en el presente caso. En ese sentido, la Sala se abstendrá de continuar con el estudio de los demás puntos del control integra.
Con fundamento en lo expuesto se concluye que en el proceso disciplinario adelantado en contra de Alejandro José Lyons Muskus con radicado IUS E-2018- 278302 / IUS D-2018-1131546 ante el tránsito legislativo ocurrido antes de que culminara el proceso disciplinario entre los artículos 30 de la Ley 734 de 2002 y 33 de la Ley 1952 de 2019 modificado por la Ley 2094 de 2021 que regulaban la prescripción de la acción disciplinaria, le era aplicable esta última en su integridad en virtud del principio de favorabilidad.
En consecuencia, al quedar demostrado que el acto sancionatorio de primera instancia se profirió luego de vencido los 5 años de prescripción reglados en el artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 por favorabilidad, según se expuso, se decretará la prescripción de la acción disciplinaria.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 02469 00 (3848) Demandante: Alejandro José Lyons Muskus
En tal virtud, se anularán los actos administrativos sancionatorios proferidos por la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 2 del 8 de septiembre de 2021 y por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular el 4 de octubre de 2024, dentro del proceso disciplinario IUS E- 2018-278302 / IUS D-2018-1131546.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diez Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
Primero. Declarar la prescripción de la acción disciplinaria y, en consecuencia, dejar sin efecto la sanción impuesta al señor Alejandro José Lyons Muskus por la Procuraduría General de la Nación dentro del expediente con radicado IUS E- 2018-278302 / IUS D-2018-1131546, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo. Reconocer personería a la abogada Erika Soraya Cortés Preciado identificada con cédula de ciudadanía 52.496.248 y portadora de la tarjeta profesional 144.752 del C.S. de la Judicatura para actuar como apoderada de la Procuraduría General de la Nación, en los términos y para los efectos del poder conferido visible en el índice 65 del aplicativo SAMAI.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
Firmada electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente
WILLIAM BARRERA MUÑOZ MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Salva voto
Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Aclara voto
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.
