CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Pérdida de investidura
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01322-01
Demandante: Édgar Solier Millares Escamilla
Demandada: Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez
Tema: Pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos.
Decisión: Se confirma la sentencia de primera instancia en la que se decretó la desinvestidura de la congresista demandada. La prueba trasladada desde la actuación penal fue incorporada y valorada conforme al artículo 174 del CGP, con respeto de las garantías de defensa y contradicción. La valoración probatoria efectuada por la primera instancia a partir de la apreciación conjunta de los medios documentales, testimoniales e indiciarios permite concluir, con el estándar probatorio de este juicio, que la congresista destinó de manera indebida los recursos asignados a su unidad de trabajo legislativo.
Se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de marzo de 2025, proferida por la Sala Especial de Decisión n.° 26, que decretó la pérdida de investidura de la Representante a la Cámara Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez.
- ANTECEDENTES
- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
- RECURSO DE APELACIÓN
- CONSIDERACIONES
Demanda de pérdida de investidura
Edgar Solier Millares Escamilla ejerció acción pública de pérdida de investidura contra la representante a la Cámara Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez por la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el artículo 183.4 de la Constitución Política, en relación con los recursos destinados a su Unidad de Trabajo Legislativo (UTL) conforme al artículo 388 de la Ley 5 de 19921.
Expuso que la demandada fue elegida Representante a la Cámara por el departamento de Santander para el período 2022-2026 y que, en ejercicio de la facultad de conformar su UTL, desde julio de 2022 vinculó a María Isabel Rueda Guerrero como asistente grado V.
Indicó que, tras la renuncia de esta, la congresista postuló y obtuvo el nombramiento de Laura Fernanda Rueda Guerrero como asesora grado I,
1 Ley 5 de 1992. Artículo 296: La pérdida de la investidura se produce: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos.
actuación que a su juicio fue apenas formal pues María Isabel Rueda habría continuado ejecutando de facto funciones en la UTL.
Afirmó que Laura Fernanda Rueda Guerrero no desarrolló actividades reales en la UTL y que la gestión cotidiana de la oficina, incluidas las comunicaciones, instrucciones de trabajo y presencia en el Congreso, siguió a cargo de María Isabel Rueda Guerrero. Con fundamento en ello, señaló que los salarios reconocidos a Laura Fernanda se destinaron a un fin distinto del legalmente autorizado, al simular una relación laboral para canalizar remuneraciones hacia quien no figuraba formalmente como servidora.
Agregó que la representante conocía y toleraba esa irregularidad, pues, pese a la supuesta inactividad de Laura Fernanda, expidió certificaciones sobre el cumplimiento de sus labores. Concluyó que la conducta desnaturalizó la finalidad de los recursos públicos y se ejecutó, por lo menos, con dolo eventual o culpa grave.
En consecuencia, solicitó decretar la pérdida de investidura de la representante y su separación del cargo. Como pruebas, pidió, entre otras, certificaciones de pagos y de cumplimiento o incumplimiento de labores, el traslado de las actuaciones adelantadas en la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia y la práctica de inspección judicial sobre los registros de ingreso al Congreso.
Admisión y contestación de la demanda
Mediante auto del 20 de marzo de 20242, la Sala Especial de Decisión n.° 26 del Consejo de Estado admitió la solicitud, ordenó la notificación personal de la demandada y la del Ministerio Público y requirió al peticionario para allegar certificaciones sobre pagos, cumplimiento de labores y situaciones administrativas de integrantes de la UTL, así como para ajustar la solicitud de testimonios.
La congresista contestó la solicitud3, se opuso a las pretensiones y negó la configuración de la causal invocada. Sostuvo que Laura Fernanda Rueda Guerrero sí cumplió las labores asignadas y afirmó que los hechos planteados por el actor se sustentaban en apreciaciones y conjeturas.
También propuso la excepción previa de ineptitud de la demanda por considerar que el escrito no cumplía los requisitos de los artículos 162 del CPACA y 82 del Código General del Proceso (en adelante CGP). Añadió que las vinculaciones de María Isabel Rueda Guerrero y Laura Fernanda Rueda Guerrero no desconocieron el artículo 126 de la Constitución Política porque ninguna de ellas era ordenadora del gasto ni intervino en su propia designación, por lo que no existía inhabilidad que sustentara la causal alegada.4
2 Índice Samai 035 del expediente electrónico de primera instancia.
3 Índice Samai 044 del expediente electrónico de primera instancia.
4 La excepción previa de ineptitud de la demanda formulada por la congresista –sustentada en el presunto incumplimiento de los requisitos formales e indebida acumulación de pretensiones (arts. 82 del CGP y 162 del CPACA)– fue resuelta por el consejero ponente de primera instancia mediante auto del 24 de julio de 2024, que la declaró no probada. Previo traslado dispuesto por auto del 9 de mayo de 2024, en el que el solicitante se opuso, y decidida de plano conforme a los artículos 100 a 102 del CGP, la providencia constató que la solicitud satisfacía los requisitos del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018 –norma especial que rige el escrito de desinvestidura– y que la excepción se limitó a transcribir las normas invocadas sin señalar un defecto concreto
Decreto de pruebas y su práctica
Mediante auto del 9 de mayo de 20245 fueron decretadas como pruebas los documentos aportados por el solicitante y se ofició a la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia para que remitiera copia íntegra de la investigación penal bajo el radicado 11001-02-47-000-2023-00149-00, adelantada contra la representante demandada por presuntos ilícitos relacionados con la postulación, vinculación y retiro de miembros de su UTL. Esa Corporación atendió el requerimiento mediante oficio recibido el 23 de mayo de 20246, con el cual se allegó al expediente la copia de la actuación penal.
Además, negó la inspección judicial solicitada sobre las cámaras de seguridad y los mecanismos electrónicos de control de acceso del Congreso de la República y la sustituyó por una certificación de la Cámara de Representantes sobre los movimientos por los puntos de control de María Isabel Rueda Guerrero y Laura Fernanda Rueda Guerrero al Capitolio y al Edificio Nuevo entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023. De oficio, requirió a la Dirección Administrativa de esa corporación información sobre los registros de cumplimiento de las labores asignadas a ambas servidoras, la modalidad presencial o remota de sus servicios y la vinculación del solicitante a la UTL, y pidió a la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado informar si contra el acto de elección de la congresista se tramitó medio de control de nulidad electoral y, en caso afirmativo, remitir copia de la sentencia con constancia de ejecutoria.
En esa misma providencia, se dispuso que la práctica de los testimonios solicitados por el peticionario, relativos a integrantes y exintegrantes de la UTL, quedaría diferida hasta tanto la congresista designara un apoderado de confianza para garantizar sus derechos de defensa y contradicción durante la práctica de esas pruebas. Mediante auto de 22 de octubre de 20247, una vez reconocida la personería del apoderado de la congresista, se programó la práctica de los testimonios de: María Isabel Rueda Guerrero, Anny Farley Rivero Camacho, Ángel Yesid Monsalve Ortiz, Patricia Arenas Quintero, Jenny Marcela Mayorca Camacho, Kirle Andrea García Vega, Yenny Liliana Rincón Gutiérrez, Gladys Morales Morales, Laura Fernanda Rueda Guerrero, Angélica Cárdenas Oliveros, William Ricardo Rueda Patiño, Maritza González Giraldo y Grenfell Lozano Guerrero.
Los días 27 y 28 de noviembre de 2024 se practicaron ocho de los testimonios decretados, esto es, los de Laura Fernanda Rueda Guerrero, María Isabel Rueda Guerrero, Angélica Cárdenas Oliveros, William Ricardo Rueda Patiño, Grenfell Lozano Guerrero, Anny Farley Rivero Camacho, Kirle Andrea García Vega y Ángel Yesid Monsalve Ortiz. Su práctica se realizó con intervención del consejero ponente y la oportunidad de interrogatorio y contrainterrogatorio por parte del peticionario,
del libelo. Precisó, además, que el medio de control de pérdida de investidura admite una sola pretensión posible
–el retiro de la investidura–, lo que descartaba la indebida acumulación, y que los reparos sobre la presunta insuficiencia probatoria y sobre la designación de dos parientes en la misma unidad de trabajo legislativo correspondían al fondo del asunto. Finalmente, advirtió que, conforme al artículo 102 del CGP, por los hechos alegados en la excepción no sería posible invocar causal de nulidad procesal.
5 Índice Samai 066 del expediente electrónico de primera instancia.
6 Índice Samai 087 del expediente electrónico de primera instancia.
7 Índice Samai 125 del expediente electrónico de primera instancia.
la congresista, su apoderado y la agente del Ministerio Público. El solicitante desistió de la declaración de Jenny Marcela Mayorca Camacho.
Mediante auto del 16 de diciembre de 20248 el despacho prescindió de los testimonios de Yenny Liliana Rincón Gutiérrez, Maritza González Giraldo, Patricia Arenas Quintero y Gladys Morales Morales ante su inasistencia a las audiencias programadas, y decretó como prueba de oficio la incorporación de las capturas de pantalla de las conversaciones del grupo de WhatsApp mencionado por el solicitante. En la misma providencia se incorporaron al expediente, en cadena de custodia, las pruebas trasladadas por la Sala de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia y se corrió traslado de ellas a los extremos procesales 9.
Finalmente, a través de oficios del 17 de enero de 2025 se comunicó a la parte demandante y a la congresista accionada que, debido al carácter reservado de la etapa procesal en que se encontraba la investigación penal, el acceso a la prueba trasladada debía realizarse de manera presencial en la Secretaría General del Consejo de Estado.10
Audiencia Pública
El 22 de enero de 202511 se celebró la audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018. La parte demandante sostuvo que el acervo probatorio acreditaba los elementos objetivo y subjetivo de la causal porque María Isabel Rueda Guerrero habría continuado desempeñando funciones en la UTL durante el periodo de desvinculación formal, sin que se demostrara actividad funcional real de Laura Fernanda Rueda Guerrero. Además, destacó el contenido de la declaración rendida por esta última en la actuación penal.
El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones, consideró que no se configuraba una destinación indebida de dineros públicos pues el relevo de personal obedeció a decisiones ordinarias de administración y el régimen de las UTL admite teletrabajo, de modo que la baja presencialidad no permite inferir, por sí sola, inactividad. Agregó que los testimonios y certificaciones daban cuenta de labores desarrolladas por la asesora.
Por su parte, la demandada afirmó que las visitas de María Isabel obedecían a una relación personal y no al ejercicio de funciones públicas e insistió en que la causal no se configuraba porque la pérdida de investidura exige una desviación real de la finalidad del gasto y no surge de la sola expedición de certificaciones erróneas.
8 Índice Samai 210 del expediente electrónico de primera instancia.
9 Ese acervo comprendía las providencias proferidas en esa actuación: el auto de apertura de instrucción del 18 de abril de 2024, la providencia del 5 de septiembre de 2024 que resolvió la situación jurídica de la procesada y el auto de cierre de instrucción del 17 de octubre de 2024, la indagatoria rendida por la congresista, las declaraciones de integrantes y exintegrantes de la UTL, el tráfico de correos electrónicos y mensajes de datos recopilado en esa investigación, la información financiera de María Isabel y Laura Fernanda Rueda Guerrero, incluidos los soportes de descuentos, embargo y transferencias entre ambas, los documentos sobre la salida del país de Laura Fernanda Rueda Guerrero y las interceptaciones de comunicaciones practicadas por esa Corporación.
10 Índice Samai 223 y 224 del expediente electrónico de primera instancia.
11 Índice Samai 229 del expediente electrónico de primera instancia.
Mediante sentencia del 28 de marzo de 2025 la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura n°26 decretó la pérdida de investidura de la representante a la Cámara Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez por incurrir en la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el artículo 183.4 de la Constitución Política. Como cuestiones previas, precisó que el fallo debía respetar el principio de congruencia frente a los hechos expuestos en la solicitud, reconoció la autonomía del juicio de pérdida de investidura frente al proceso penal, valoró la actuación remitida por la Corte Suprema de Justicia como prueba trasladada en los términos del artículo 174 del CGP, otorgó mérito a las providencias emitidas en el trámite penal y a los mensajes de datos allegados, pero descartó la indagatoria de la congresista como medio de convicción apto para suplir el interrogatorio de parte.
En el estudio de fondo, la Sala identificó como problema jurídico12 si la representante a la Cámara incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos por designar en su UTL a Laura Fernanda Rueda Guerrero con el propósito de que figurara como asesora sin ejecutar realmente las funciones del cargo, mientras María Isabel Rueda Guerrero, desvinculada formalmente, continuaba desarrollando de facto las labores de la oficina.
A partir de la jurisprudencia de la Sala Plena13, explicó que la causal exige verificar tres presupuestos: la condición de congresista, la existencia de dineros públicos y su destinación indebida. También recordó que, tratándose de recursos asignados a la nómina de la UTL, la causal puede configurarse cuando el congresista, mediante el ejercicio de su facultad nominadora y de certificación de labores, distorsiona la finalidad del gasto para beneficiar a un tercero o sostener una nómina instrumental o simulada.
Tuvo por acreditados los dos primeros presupuestos de la causal. Encontró probado que Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez ostentaba la calidad de congresista cuando postuló a María Isabel Rueda Guerrero y, después, a Laura Fernanda Rueda Guerrero para integrar su UTL. También dio por demostrado que, como consecuencia del nombramiento de Laura Fernanda como asesora grado I, se dispuso de dineros públicos, puesto que esta fue incluida en nómina y percibió
12 “Corresponde a la Sala determinar si una representante a la Cámara incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos (artículos 183.4 C. Pol. y 296.4 Ley 5 de 1992) por designar una asesora de la UTL que, de manera premeditada, no ejecutó las funciones propias de su cargo y, con ello, distorsionar el fin previsto de los dineros destinados para la remuneración de los servicios. Asimismo, por permitir que una asistente, retirada del servicio del Congreso de la República, continuara cumpliendo funciones propias de la UTL después de la desvinculación.”
13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2010-01357-00 [fundamento jurídico 3.2.2.]. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2024-00263-01 [fundamento jurídico 3]. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2010-01357-00 [fundamento jurídico 3.2.2.]. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-15-000-2015-00111-00 [fundamento jurídico 2.5], Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2024-00263-01 [fundamento jurídico 3]. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de agosto de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-04001-01 [fundamento jurídico 3.4.3.]. Sobre este mismo aspecto, ver sentencia del 28 de marzo de 2017 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2015-00111-00 [fundamentos jurídicos
2.7.3. y 2.7.4.].
salarios y prestaciones con cargo al erario por más de ciento dos millones de pesos.14
En cuanto al tercer presupuesto, la Sala de primera instancia sostuvo que la indebida destinación podía acreditarse mediante prueba indiciaria dada la dificultad de comprobar de forma directa maniobras fraudulentas o simuladas. Desde esa perspectiva, valoró de manera conjunta la documental, los testimonios y el expediente penal trasladado para concluir que María Isabel Rueda Guerrero continuó ejerciendo funciones asistenciales en la UTL después de su retiro formal, mientras Laura Fernanda Rueda Guerrero, aunque figuró como asesora, no ejecutó en realidad las funciones del cargo. Para sustentar esa inferencia, destacó, entre otros aspectos, la presencia reiterada de María Isabel en la oficina durante el período de desvinculación, la falta de ejecución real de labores por parte de Laura Fernanda, las transferencias del salario recibido por esta a favor de María Isabel y el contexto de descuentos y embargos que afectaban su remuneración.
Con ese conjunto probatorio, la Sala de primera instancia concluyó que la congresista promovió y consintió un esquema orientado a que Laura Fernanda figurara como integrante formal de la UTL para permitir que María Isabel siguiera prestando servicios y recibiendo, por interpuesta persona, la remuneración correspondiente.
Respecto al elemento subjetivo, estimó acreditado que la conducta no obedeció a una simple desorganización administrativa ni a una deficiente supervisión del trabajo de la UTL. Consideró demostrado que la representante conocía la irregularidad y encaminó su voluntad a sostenerla, pues postuló a Laura Fernanda Rueda Guerrero pese a que no estaba llamada a desempeñar efectivamente el cargo, permitió que María Isabel continuara actuando en la oficina sin vínculo formal y certificó el cumplimiento de labores de la asesora durante un período prolongado en el que, según el acervo probatorio, estas no se ejecutaron.
El 23 de abril de 2025 la parte demandada solicitó la aclaración y adición de la sentencia de primera instancia con reparos orientados, principalmente, a la forma de la parte resolutiva y al alcance del análisis probatorio, incluida la valoración de la prueba trasladada y el desarrollo jurisprudencial de la causal. Mediante auto del 30 de mayo de 2025 se negaron ambas solicitudes con fundamento en que la adición solo procede cuando existe un punto del litigio sin decisión y la aclaración se limita a expresiones de la parte resolutiva que generen duda real. Se precisó que los cuestionamientos formulados correspondían a inconformidades con el sentido del fallo, asunto propio del recurso, y previno al apoderado sobre el deber de lealtad, buena fe y respeto en sus intervenciones.
La demandada interpuso recurso de apelación15 contra la sentencia del 28 de marzo de 2025 y solicitó que fuera revocada. Indicó, en síntesis, que la decisión
14 C. SALA 4, pág. PDF 6_AEI 0070-2024.
15 Índice Samai 252 del expediente electrónico de primera instancia.
incurrió en errores in iudicando e in cogitando, por cuanto, a su juicio, se apoyó en una valoración probatoria subjetiva y sesgada, carente de sustento legal.
Sostuvo que la sentencia de primera instancia se apartó de manera injustificada de los lineamientos jurisprudenciales de la Sala Plena sobre la causal de indebida destinación de dineros públicos, particularmente de las sentencias del 28 de marzo de 2017 (radicado 11001-03-15-000-2015-00111-00) y del 21 de enero de 2025 (radicado 11001-03-15-000-2024-03278-01). Señaló que el a quo desconoció que los miembros de las UTL no están obligados a ejecutar sus funciones exclusivamente en la sede del Congreso, que la Ley 2029 de 2020 autoriza el teletrabajo y la virtualidad, de modo que la ausencia de presencialidad no puede ser el criterio determinante para inferir el incumplimiento de funciones; que la conducta negligente del congresista al certificar el cumplimiento de labores de los integrantes de su UTL no configura por sí sola la causal invocada; y que la ausencia de un convenio explícito de teletrabajo tampoco conduce necesariamente a la pérdida de investidura.
Cuestionó la valoración de la prueba trasladada desde la investigación penal adelantada en la Corte Suprema de Justicia. Afirmó que la congresista no participó en la práctica de esos testimonios ni tuvo oportunidad de contrainterrogar a los declarantes, y que en este proceso no se dispuso su ratificación, por lo que tales medios de convicción no podían servir de fundamento para una decisión adversa sin desconocer las reglas del artículo 174 del CGP y las garantías de defensa y contradicción. Con fundamento en ese cargo solicitó, además, que se declarara la nulidad de la valoración de dichas pruebas.
Reprochó la apreciación de los testimonios recaudados directamente en el proceso por estimar que el a quo seleccionó de manera fragmentaria los apartes desfavorables a la demandada y restó valor a aquellos que daban cuenta de actividades desarrolladas por Laura Fernanda Rueda Guerrero y del carácter personal, no funcional, de las visitas de María Isabel Rueda Guerrero al Congreso. Cuestionó, en la misma línea, la inferencia construida a partir de la supuesta inconsistencia entre los motivos «familiares» y «personales» aducidos para la primera desvinculación de esta última, pues, en su criterio, los asuntos familiares constituyen una especie de los personales y esa divergencia no revelaba contradicción alguna. Añadió que esta lectura condujo a inferir, sin soporte suficiente, que María Isabel continuó ejerciendo funciones en la UTL y que existió una sustitución irregular en el desempeño del cargo.
Manifestó que, en aras de aclarar la situación, la congresista solicitó a Laura Fernanda Rueda Guerrero un informe consolidado de actividades, suscrito el 30 de septiembre de 2023, cuya aportación oportuna al proceso se habría frustrado por un error técnico en la contestación de la demanda. Acompañó ese documento al recurso, junto con la excusa presentada ante la Mesa Directiva de la Cámara el 22 de marzo de 2023, y anunció que serían solicitados como prueba en segunda instancia.
Alegó que no se acreditó el elemento objetivo de la causal porque su configuración exige demostrar que el congresista destinó recursos públicos a fines
u objetos no autorizados, distintos o prohibidos, y no basta acreditar el pago de salarios con cargo a un empleo formalmente existente en la planta de la UTL. En esa línea, sostuvo que el eventual incumplimiento funcional o deficiencia en la supervisión del trabajo de la asesora podría comprometer otras formas de responsabilidad, pero no configuraba, por sí sola, una desviación de la finalidad del gasto público. Agregó que el régimen aplicable a las UTL permite el trabajo remoto, de modo que la escasa presencialidad de Laura Fernanda no autorizaba a inferir su inactividad.
Finalmente, sostuvo que tampoco se probó el elemento subjetivo de la causal, pues no existía evidencia de un acuerdo orientado a que Laura Fernanda Rueda Guerrero se abstuviera de ejercer el cargo ni de que la congresista hubiera dispuesto los recursos con la finalidad de trasladar el salario a un tercero. Según su planteamiento, la sentencia amplió indebidamente el alcance de la causal al derivarla de una presunta falta de control sobre el trabajo de la asesora, y no de una conducta deliberada de desviación del gasto público. Por ello solicitó revocar la sentencia y negar la pérdida de investidura; subsidiariamente, pidió excluir la valoración de la prueba trasladada y adoptar las medidas necesarias para restablecer sus garantías procesales.
Admisión del recurso
Mediante auto del 21 de julio de 202516 se admitió el recurso de apelación por haber sido interpuesto oportunamente conforme al artículo 14 de la Ley 1881 de 201817. En la misma providencia se negó la incorporación del documento allegado con la alzada, relacionado con el informe de actividades de Laura Fernanda Rueda Guerrero, porque fue aportado en segunda instancia sin que se acreditara alguna de las causales previstas en el artículo 212 del CPACA.
Oposición al recurso de apelación
El peticionario se opuso al recurso de apelación18, para lo cual indicó que los cuestionamientos dirigidos a la valoración probatoria de la primera instancia obedecen a una lectura subjetiva del fallo y no tienen entidad suficiente para desvirtuar el análisis efectuado por el a quo, que explicó de forma expresa la posibilidad de demostrar la causal de desinvestidura a partir del conjunto de indicios.
Señaló, además, que la sentencia de primera instancia sí examinó el régimen jurídico que regula el funcionamiento de las UTL y que, a partir de ese marco, concluyó que no se acreditó que Laura Fernanda Rueda Guerrero hubiera ejecutado labores durante el tiempo de su vinculación. Precisó que el a quo echó de menos cualquier prueba que demostrara la elaboración de informes, conceptos,
16 Índice Samai 009 del expediente electrónico de segunda instancia.
17 Al respecto véase la regla de unificación establecida por la Sala Plena de la Sección Segunda en la sentencia del 12 de abril de 2018, Rad. No. 25000-23-42-000-2014-04339-01(3223-17): «El término para interponer el recurso de apelación contra una sentencia proferida dentro del procedimiento ordinario regulado por el CPACA, cuando la solicitud de su adición es negada después del cómputo de la ejecutoria inicial del fallo, es de diez
(10) días contados a partir de la notificación de la providencia que así lo resuelve. Lo anterior, bajo un criterio de interpretación pro homine de los artículos 247 ordinal 1.º del CPACA, y 287 – inciso final- y 322 ordinal 2.º inciso 2 del CGP».
estudios u otros productos de trabajo atribuibles a dicha funcionaria en beneficio de la congresista demandada.
Afirmó que no es cierto que el fallo hubiera encontrado configurada la causal de pérdida de investidura porque la congresista certificara el cumplimiento de las labores de Laura Fernanda. En ese sentido, destacó que el fundamento central de la decisión consistió en que la demandada postuló para integrar su UTL a una persona respecto de la cual se tenía certeza de que no desempeñaría función alguna, lo que desnaturalizó la finalidad de los recursos públicos asignados a ese cargo.
En relación con la prueba trasladada, sostuvo que su incorporación observó las exigencias del artículo 174 del CGP por cuanto los testimonios fueron practicados con intervención de la congresista y se trajeron al expediente a solicitud de la parte demandante. Solicitó, por último, excluir los documentos aportados con el recurso de apelación relativos al informe consolidado de actividades de Laura Fernanda Rueda Guerrero, en la medida en que solo fueron allegados en la segunda instancia.
Intervención del Ministerio Público
La Procuradora Delegada de Intervención 6 ante el Consejo de Estado rindió concepto19 en el que pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar la solicitud de pérdida de investidura. Sostuvo que no se acreditó mediante prueba directa que la congresista hubiera postulado a Laura Fernanda Rueda Guerrero con el propósito de que no desempeñara funciones en la UTL y de que transfiriera su salario a María Isabel Rueda Guerrero.
Destacó que, según los testimonios de los integrantes de la UTL, Laura Fernanda asesoró a la congresista Perdomo Gutiérrez en proyectos de ley relacionados con el uso del cannabis medicinal, el Plan Nacional de Desarrollo y la reforma a la salud. A partir de esas declaraciones, consideró demostrado que la servidora sí realizó actividades propias del cargo de Asesora Grado I durante el periodo de vinculación. Que, aun cuando pudiera aceptarse que María Isabel Rueda Guerrero continuó ejerciendo funciones y asesorando a la congresista mientras estuvo desvinculada de la Cámara, esa circunstancia, aunque reprochable, no basta para estructurar la causal de indebida destinación de dineros públicos invocada en la demanda.
Indicó que, conforme a la sentencia de la Sala Plena del 10 de mayo de 2022, la conducta negligente de los congresistas al certificar el cumplimiento de las labores de los integrantes de la UTL (por ejemplo, cuando acreditan el desarrollo de funciones sin tener certeza de ello) no configura por sí sola la causal de destinación indebida de dineros públicos.
Añadió que el hecho de que Laura Fernanda solo hubiera ingresado una vez a las instalaciones del Congreso no permite concluir que no ejecutó labor alguna,
dado que en el proceso se explicó que había acordado con la congresista prestar sus servicios mediante teletrabajo en los términos de la Ley 2029 de 2020.
Reconoció que la salida del país de Laura Fernanda sin informar a la congresista demandada resulta reprochable; sin embargo, estimó que este comportamiento no demuestra la imposibilidad de cumplir las funciones asignadas, pues el acompañamiento se realizaba de manera virtual.
Finalmente, sostuvo que las transferencias del salario de Laura Fernanda a María Isabel Rueda Guerrero solo evidencian la existencia de gastos compartidos entre madre e hija, quienes convivían y se prestaban ayuda económica mutua, sin que ello permita inferir un propósito de indebida destinación de dineros públicos.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de la solicitud de pérdida de investidura contra la Representante a la Cámara demandada conforme con lo dispuesto en los artículos 184 y 237.5 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 2 y 14 de la Ley 1881 de 2018, artículo 37 numeral 7 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 6 del artículo 111 del CPACA.
Problemas jurídicos
Los reparos 20 formulados por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia giran en torno a dos ejes temáticos, diferenciables pero conexos: el juicio probatorio y el análisis jurídico del alcance de la causal de pérdida de investidura invocada.
En el primer eje, el problema inicial que se impone resolver corresponde a los cuestionamientos en torno a la prueba trasladada desde la investigación penal que se adelanta contra la demandada en la Corte Suprema de Justicia. La recurrente alega que ese material fue valorado sin que se garantizara su contradicción, con vulneración del debido proceso y de las reglas previstas en el artículo 174 del CGP.
Resuelto lo anterior, se deberán abordar los reproches dirigidos contra la valoración probatoria realizada por el a quo. En ese sentido, de conformidad con las pruebas aportadas al proceso, se debe establecer si la valoración de las pruebas así como la construcción indiciaria llevada a cabo en primera instancia fue acertada en punto de concluir: (i) que Laura Fernanda Rueda Guerrero no ejerció las funciones administrativas y de asesoría propias de su cargo durante el período en que estuvo vinculada a la UTL de la demandada; (ii) que María Isabel Rueda Guerrero continuó desempeñando labores de hecho en esa unidad pese a su desvinculación formal; y (iii) que la congresista propuso el nombramiento de Laura
20 Es importante resaltar que la Ley 1881 de 2018 no regula los presupuestos del recurso de apelación, por lo que es procedente acudir el artículo 320 del CGP20, disposición que prescribe que este recurso tiene por objeto que el superior examine la providencia recurrida únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante para que la decisión sea revocada o reformada, según sea el caso. Asimismo, el artículo 328 de ese mismo código, prevé que «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».
Fernanda Rueda Guerrero en su UTL con el propósito de que transfiriera lo percibido por salario a María Isabel Rueda Guerrero.
De encontrarse que las conclusiones a las que arribó la sentencia impugnada resultan plausibles, se analizará si esa conducta puede encuadrarse en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. Para tal efecto, se deberá precisar el alcance y contenido de la causal invocada, examinar el reparo según el cual la decisión de primera instancia se apartó de los lineamientos fijados por la Sala Plena en las sentencias del 28 de marzo de 2017 y del 21 de enero de 2025, y determinar si aquella se configura con los hechos que se tendrán como probados.
Metodología para resolver
Para resolver los problemas planteados, la Sala examinará si el expediente penal remitido por la Corte Suprema de Justicia fue incorporado válidamente a este trámite y si podía ser valorado sin desconocimiento del artículo 174 del CGP ni de las garantías de contradicción y defensa.
En cuanto al juicio de valoración probatoria, se establecerá su alcance en punto de examinar cada uno de los reparos que sobre el particular se exponen en el recurso de apelación para luego revisar el alcance de la causal de indebida destinación de dineros públicos; el supuesto desconocimiento de las sentencias proferidas por esta Sala Plena; los cuestionamientos relativos a los elementos objetivos y subjetivo de la causal invocada y las conclusiones que se deriven de las consideraciones precedentes.
Análisis
Se confirmará la sentencia del 28 de marzo de 2025 conforme a las razones que a continuación se anticipan y que serán desarrolladas en el orden metodológico expuesto. En cuanto al primer eje, se descartará el reproche formulado contra la prueba trasladada. La demandada contó con la oportunidad de controvertir ese material en este proceso, en el que se le corrió el traslado correspondiente, tuvo a su disposición la posibilidad de solicitar la ratificación de los testimonios rendidos en la actuación penal, de modo que su incorporación y valoración respetaron las garantías de defensa y contradicción previstas en el artículo 174 del CGP.
En cuanto al segundo eje, el análisis probatorio realizado en primera instancia fue adecuado. La Sala encuentra apropiada la valoración del acervo probatorio consignada en la sentencia proferida por la Sala Especial de Decisión n°26, la cual, a partir de la valoración conjunta de la prueba documental, testimonial e indiciaria, constató que se encuentran acreditados los elementos objetivo y subjetivo de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, sin que la sentencia apelada se hubiera apartado de los lineamientos jurisprudenciales de la Sala Plena sobre sus presupuestos. Por lo anterior, el recurso de apelación no está llamado a prosperar y la pérdida de investidura decretada en primera instancia será confirmada, como pasa a explicarse.
La incorporación y valoración de la prueba trasladada del proceso penal
Mediante providencias del 9 de mayo y del 22 de octubre de 202421, el a quo dispuso el traslado de las pruebas provenientes de la investigación penal que cursa en la Sala de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia contra la congresista Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez, bajo el radicado interno No. 00999, documentos sometidos a cadena de custodia en razón de su reserva legal22. Por auto del 16 de diciembre de 202423, ordenó correr traslado de esos documentos a las partes y a la agente del Ministerio Público, por el término de tres días, conforme al protocolo establecido por la Secretaría General del Consejo de Estado, con la advertencia sobre la reserva de su contenido y los efectos legales de su violación.
En atención a las solicitudes de acceso elevadas por el solicitante y por el apoderado de la congresista, la Secretaría General, mediante los oficios IMLS No. 0024 y No. 0025 del 17 de enero de 202524, les indicó el lugar y el protocolo de consulta de ese material cuya revisión debía surtirse en las dependencias de la corporación para garantizar la debida reserva.
La recurrente sostuvo que se desconoció el artículo 174 del CGP y las garantías de defensa y contradicción, porque no participó en la práctica de las declaraciones rendidas en la investigación penal, no tuvo oportunidad de contrainterrogar a los deponentes y en el trámite de primera instancia no se dispuso su ratificación. Por tanto, consideró que los testimonios trasladados sin ratificación carecen de fuerza probatoria para fundar una decisión adversa y pidió que se declarara la nulidad de su valoración.
Para resolver este reparo específico, la Sala estima necesario recordar que el artículo 174 del CGP dispone que las pruebas practicadas válidamente en un proceso pueden trasladarse a otro en copia y ser apreciadas sin más formalidades, a condición de que en el proceso de origen se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. La norma agrega que, en eventos en los que no se acrediten tales parámetros, <<deberá surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas>>.
La disposición, entonces, no proscribe la valoración de la prueba trasladada que no contó con audiencia de la parte afectada: ordena que la contradicción se garantice en el proceso de destino. Así lo ha entendido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo25 en el juicio de pérdida de investidura, escenario en el que ha admitido la apreciación de las pruebas provenientes de la investigación
21 Índice Samai 066 y 125 del expediente electrónico de primera instancia.
22 Ley 600/2000. Artículo 330: Durante la instrucción, ningún funcionario puede expedir copias de las diligencias practicadas, salvo que las solicite autoridad competente para investigar y conocer de procesos judiciales, administrativos o disciplinarios, o para dar trámite al recurso de queja. Quienes intervienen en el proceso tienen derecho a que se les expida copia de la actuación, para su uso exclusivo y el ejercicio de sus derechos. El hecho de ser sujeto procesal impone la obligación de guardar la reserva sumarial, sin necesidad de diligencia especial. La reserva de la instrucción no impedirá a los funcionarios competentes proporcionar a los medios de comunicación información sobre la existencia de un proceso penal, el delito por el cual se investiga a las personas legalmente vinculadas al proceso, la entidad a la cual pertenecen las personas, si fuere el caso, y su nombre, siempre y cuando se haya dictado medida de aseguramiento.
23 Índice Samai 210 del expediente electrónico de primera instancia.
24 Índice Samai 223 y 224 del expediente electrónico de primera instancia.
25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 22 de octubre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01294-01. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 11 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-00317-00.
penal adelantada por la Corte Suprema de Justicia contra el congresista acusado, siempre que en este proceso se garantice la posibilidad efectiva de conocerlas y controvertirlas.
En el presente asunto, se constata que la aludida contradicción, como manifestación del derecho defensa, arista del debido proceso, fue plenamente garantizada. Al respecto, se encuentra que los documentos trasladados fueron incorporados mediante decisiones notificadas a las partes; el auto del 16 de diciembre de 2024 ordenó su traslado formal a todos los sujetos procesales por el término de tres días y tanto el solicitante como el apoderado de la congresista pidieron acceso a ese material, solicitud que la Secretaría General atendió mediante los oficios IMLS No. 0024 y No. 0025 del 17 de enero de 2025, en los que les indicó el lugar y el protocolo de consulta impuestos por la reserva legal. Todo ello ocurrió antes de la audiencia pública de alegaciones celebrada el 22 de enero de 2025, escenario en el que la defensa pudo pronunciarse sobre el mérito de esas pruebas. La demandada, entonces, no solo tuvo a su disposición el expediente trasladado: activó ella misma el mecanismo de acceso y guardó silencio sobre el supuesto vicio que ahora alega, sin formular tacha, objeción ni solicitud de ratificación en las oportunidades previstas para ello.
A lo anterior se suma que la Representante a la Cámara contó con la oportunidad de revisar los documentos que integran la prueba trasladada para controvertirlos en este proceso y, en lo que atañe a las declaraciones, pese a que cuestiona que no fueron objeto de ratificación, pasa por alto que omitió hacer uso de esa herramienta procesal, estatuida en el artículo 222 del CGP26 y según la cual aquellas declaraciones de testigos que se hayan rendido en otro proceso sin citación o intervención de la persona contra quien se aducen pueden ratificarse, siempre que esta lo solicite.
La ratificación, entonces, no opera de oficio: impone una carga procesal de la parte afectada. La demandada no elevó esa solicitud en ninguna de las oportunidades del trámite, de modo que la ausencia de ratificación que el recurso de apelación presenta como omisión del a quo es, en realidad, consecuencia de su propia inactividad, que no puede ahora invocarse como fuente de un vicio o irregularidad que impidiera a la Sala de primera instancia valorar dicho material.
Los antecedentes de la Sección Tercera de esta Corporación citados en el recurso27 no llevan a una conclusión distinta. Se trata de decisiones proferidas en procesos de reparación directa bajo la vigencia del Código de Procedimiento Civil, cuyo supuesto se concreta en que la contradicción de la prueba testimonial trasladada no se surtió en el proceso de destino ni la parte contra quien se adujo tuvo oportunidad de conocerla y controvertirla. Aquí la situación es la inversa: la prueba fue incorporada mediante decisiones notificadas, trasladada formalmente a
26 GGP. Artículo 222: Solo podrán ratificarse en un proceso las declaraciones de testigos cuando se hayan rendido en otro o en forma anticipada sin citación o intervención de la persona contra quien se aduzcan, siempre que esta lo solicite. Para la ratificación se repetirá el interrogatorio en la forma establecida para la recepción del testimonio en el mismo proceso, sin permitir que el testigo lea su declaración anterior.
27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de julio de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 54001-23-31-000-1996-09313-01(20545). Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2016, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 19001-23-31-000-2010-00314-01(57008).
los sujetos procesales, consultada por la propia defensa antes de alegar de conclusión, y la posibilidad de solicitar la ratificación de las declaraciones estuvo a disposición de la demandada y no fue ejercida. La regla de esas providencias, que nadie resulte condenado con base en pruebas que no pudo controvertir, fue atendida con creces en el presente asunto.
Alcance de la valoración probatoria
Superado el examen sobre la incorporación y contradicción del material probatorio trasladado, corresponde abordar el segundo grupo de reproches de la apelación, referido a la forma en que la sentencia de primera instancia construyó las inferencias que la llevaron a concluir que la congresista desnaturalizó la finalidad de los recursos asignados a su UTL.
La apelación no se limitó a expresar desacuerdo con las conclusiones de la primera instancia, señaló lo que a su juicio fueron errores en la integración del conjunto probatorio y en la construcción de las inferencias indiciarias. En ese escenario, la segunda instancia no puede reducirse a un control externo, sino que debe revisar de manera directa la motivación probatoria dentro del marco de la sana crítica.
Esa revisión implica verificar si, a partir de las pruebas regular y oportunamente incorporadas al proceso, las inferencias que sirvieron de soporte a la decisión son lógicamente consistentes, descansan en hechos indicadores efectivamente probados y cuentan con la solidez necesaria para satisfacer el estándar probatorio propio de la pérdida de investidura.
Hechos que se tienen por acreditados
De la lectura de la sentencia apelada y del conjunto probatorio obrante en el expediente, la Sala identifica los siguientes hechos que no fueron objeto de controversia entre las partes: María Isabel Rueda Guerrero estuvo vinculada formalmente a la UTL de la congresista demandada hasta el 10 de enero de 2023, en el cargo de asistente; a partir del 11 de enero de 2023 fue vinculada Laura Fernanda Rueda Guerrero, hija de María Isabel, como asesora grado I; en septiembre de 2023 se produjo el reingreso de María Isabel a la UTL, lo que implicó una nueva salida de Laura Fernanda; durante todo ese período la congresista mantuvo la facultad de postular y solicitar los movimientos de personal en su unidad.28
Hechos cuya valoración y razonamiento probatorio se cuestiona
A partir del análisis del acervo probatorio, el a quo infirió y estableció como probados los siguientes hechos, no aceptados por la parte demandada y que constituyen el objeto de inconformidad del recurso de apelación:
28 Resolución DACR n.º 2222 del 7 de septiembre de 2023. C. SALA 4, pág. PDF 55
María Isabel Rueda Guerrero, a pesar de su desvinculación formal, continuó cumpliendo las labores propias de su cargo durante el periodo en el que su hija estuvo vinculada a esa dependencia.
Laura Fernanda Rueda Guerrero no ejecutó labor alguna como asesora de la congresista en el periodo en que estuvo vinculada a la UTL.
Esa situación contó con el consentimiento de la congresista demandada, pues solo ella podía permitir que la nueva servidora no realizara función alguna mientras María Isabel seguía cumpliendo las suyas.
La finalidad de ese esquema fue permitir que María Isabel evadiera las obligaciones que disminuían la suma total que percibía por concepto de salario.
Para llegar a esas conclusiones, la sentencia se apoyó en los siguientes medios de convicción, apreciados de manera conjunta:
Los mensajes de datos del grupo de WhatsApp denominado «Legislativo Rep. Mary Anne», entre el 6 de enero y el 2 de septiembre de 2023, en los que el miembro identificado como «María Isabel Rueda UTL» con número de abonado que corresponde al reconocido como suyo por María Isabel, compartió información sobre convocatorias a sesiones de comisiones y plenarias, invitaciones a audiencias públicas de la Cámara de Representantes, peticiones dirigidas a la congresista demandada e instrucciones de la representante Perdomo Gutiérrez.29 Esa información es consistente con los mensajes de datos recopilados en la investigación penal30.
Los mensajes de WhatsApp entre María Isabel y la funcionaria de la UTL Patricia Arenas Quintero, que muestran que, durante el tiempo en que estuvo formalmente desvinculada, aquella siguió transmitiendo instrucciones de la representante demandada. Por ejemplo, el 28 de marzo de 2023 María Isabel le manifestó a la señora Arenas que, por instrucciones de la representante, le remitía la carta de renuncia para su firma, ante lo cual esta expresó su inconformidad porque «Mary no se lo dijo personalmente».31
La certificación No. 2477-2024 de la Dirección General Administrativa del Congreso de la República, según la cual, entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023, María Isabel Rueda Guerrero registró movimientos por los puntos de control de esa entidad en 390 ocasiones; en el mismo periodo, de Laura Fernanda Rueda Guerrero solo se constató un ingreso, el día de su posesión en el cargo.32
La información financiera recaudada en la investigación penal conforme a la cual, cuando renunció por primera vez al cargo, María Isabel tenía descuentos de la mitad de su salario por concepto de un crédito en la modalidad de libranza y de un embargo impuesto por un juzgado civil municipal de Bogotá con ocasión de un proceso ejecutivo.33
La constatación, con base en la información financiera de ambas, de que Laura Fernanda transfería a María Isabel, en un lapso no superior a dos días,
29 Índice 2.12 del expediente electrónico de primera instancia.
30 Cfr. cuaderno No. 1, Corte Suprema de Justicia, fl. 136-160, sometido a cadena de custodia
31 Cfr. cuaderno No. 6, Corte Suprema de Justicia, fl. 1205, sometido a cadena de custodia
32 Índice 68 de SAMAI del expediente electrónico de primera instancia
33 Cuaderno No. 1, Corte Suprema de Justicia, fl. 171-172, sometido a cadena de custodia
lo recibido por concepto de salario como asesora de la UTL por la totalidad del dinero o por cifras casi idénticas, salvo lo correspondiente a la prima de servicios de mitad de año.
Los testimonios rendidos por los integrantes de la UTL y por la propia María Isabel Rueda Guerrero, coincidentes en que esta continuó asistiendo a la oficina donde funciona la UTL de la congresista. Los declarantes también indicaron que la representante asignaba directamente las labores a los miembros de la unidad y recibía los informes y documentos encargados, y que a Laura Fernanda se le había asignado la asesoría en temas como el uso del cannabis medicinal, el Plan Nacional de Desarrollo y algunos proyectos de discusión legislativa como la reforma a la salud.
La constatación, en la investigación penal, de que Laura Fernanda salió del país durante tres semanas en abril de 2023 además que, en su declaración ante la Corte Suprema de Justicia, reconoció que el viaje no tuvo relación alguna con el cumplimiento de sus funciones en el Congreso de la República.34
Que durante el lapso de su vinculación al Congreso, Laura Fernanda actuó como representante legal de Excoil S.A.S.35 y prestó servicios de asesoría en temas relacionados con el uso del cannabis a las empresas Novum Vitae S.A.S., Nirpharma, Colombian Cannabis Center S.A.S. y Excoil S.A.S., por lo cual recibió honorarios.36
La providencia del 5 de septiembre de 2024, mediante la cual la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia resolvió la situación jurídica de la congresista como presunta responsable de los delitos de peculado por apropiación, falsedad ideológica en documento público y revelación de secreto y, al constatar que la procesada estaba «asediando» a María Isabel Rueda Guerrero y a sus hijas con el propósito de influir en sus declaraciones ante la justicia, le impuso medida de aseguramiento consistente en la prohibición de acercarse a ellas.37
Conforme fue anticipado, la apelación imputa errores in cogitando en la valoración probatoria de la sentencia de primera instancia, lo que impone a esta Sala revisar directamente si el razonamiento con el que el a quo construyó sus inferencias fue lógicamente consistente y si se fundamentó en hechos indicadores efectivamente acreditados.
En ese sentido contra esa valoración, la recurrente formuló, en síntesis, los siguientes reparos: (1) el a quo apreció la prueba de manera selectiva y sesgada, pues desestimó los apartes favorables a la congresista y otorgó pleno valor a los desfavorables; (2) el fallo incurrió en una contradicción interna, porque en un aparte reseñó que a Laura Fernanda se le había asignado la asesoría en temas como el cannabis medicinal y en otro concluyó que no cumplió sus funciones, y exigió informes escritos como prueba del cumplimiento de funciones, con desconocimiento de la libertad probatoria; (3) los vínculos de la asesora con
34 Cfr. cuaderno No. 2, Corte Suprema de Justicia, fl. 277, sometido a cadena de custodia. C. SALA 4, pág. PDF 94
35 Cfr. cuaderno 4, fl. 622, Corte Suprema de Justicia, sometido a cadena de custodia
36 Cfr. cuadernos 2-4, Corte Suprema de Justicia, fl. 366-369, 465-503, 591-596, 601-613 y 619-622, sometidos
a cadena de custodia SALA 4, págs. PDF 60 y 37 (num. 3.1.10)
37 Cuaderno No. 9, Corte Suprema de Justicia, fl. 1436-1624, sometido a cadena de custodia
empresas del sector del cannabis confirmaban su calificación en uno de los temas impulsados por la congresista, en lugar de comprometerla; (4) ningún testigo afirmó que María Isabel ejerciera funciones de UTL, pues las declaraciones solo dan cuenta de visitas de carácter personal; (5) la inferencia sobre la divergencia entre los motivos «familiares» y «personales» del primer retiro es artificiosa, porque los asuntos familiares son una especie de los personales; (6) la sentencia omitió valorar los testimonios practicados en este proceso los días 27 y 28 de noviembre de 2024; y (7) las transferencias de Laura Fernanda a María Isabel no evidencian irregularidad alguna, pues se explican en la cancelación de gastos compartidos de vivienda y en la compra de divisas para los estudios de maestría que esta adelantó en España.
Para resolver estos cuestionamientos, la Sala los examinará por separado siguiendo en cada caso lo que estableció la sentencia de primera instancia, el contenido del reproche y la posición de esta instancia. Una pareja de reparos se estudiará de manera conjunta: los reparos (4) y (5), porque ambos controvierten la misma inferencia: la continuidad de María Isabel Rueda Guerrero en el ejercicio de hecho de las labores de la UTL pese a su desvinculación formal. Los demás reparos se resolverán de manera individual.
Frente al primer reparo: supuesta apreciación de la prueba testimonial de manera selectiva y sesgada
El a quo no asignó el mismo mérito a todos los medios de convicción y explicó por qué. Respecto de los testimonios de los integrantes de la UTL, advirtió que su imparcialidad podía verse afectada por la subordinación laboral que los vinculaba con la congresista, de modo que los analizó de acuerdo con las circunstancias de cada caso, en los términos del artículo 211 del CGP. Respecto de la declaración de María Isabel Rueda Guerrero, restó credibilidad a su explicación sobre los motivos del retiro y sobre el carácter personal de sus visitas al Congreso; esto, al contrastar su dicho en ese punto con la información financiera recaudada en la investigación penal y por su comportamiento durante el periodo de desvinculación. Con todo, otorgó valor demostrativo a los elementos convergentes: los registros de ingreso, los mensajes de datos, la información financiera y las versiones coincidentes sobre la presencia y actividad de la exasistente.
La recurrente sostuvo que esa apreciación fue selectiva y sesgada: los apartes de las declaraciones que favorecían a la congresista fueron desestimados, mientras que los desfavorables se tomaron como plena prueba y el desvalor atribuido al testimonio de María Isabel se sustentó en las mismas circunstancias de cercanía que rodeaban a los demás deponentes, todos miembros del equipo de trabajo de la representante, lo que revelaría una incongruencia valorativa carente de justificación racional.
Al respecto la Sala considera que el reparo confunde la ponderación diferenciada de los medios de prueba con la arbitrariedad. El sistema de la sana crítica no obliga al juez a asignar idéntico mérito a todas las declaraciones ni a acoger o desechar cada testimonio en bloque: le impone valorar cada medio según las circunstancias que rodean su producción y exponer razonadamente el mérito
que le asigna, que fue exactamente lo que hizo la primera instancia. El tratamiento diferenciado que el recurso identifica como incongruente tiene, además, una explicación objetiva que se pasa por alto en la alzada: los apartes desfavorables a la congresista no se acogieron por sí solos, sino porque encontraron corroboración en prueba documental ajena a toda sospecha de parcialidad; esto es, los 390 movimientos por los puntos de control de María Isabel frente al ingreso único de Laura Fernanda, los mensajes del grupo «Legislativo Rep. Mary Anne», las transferencias inmediatas e íntegras o casi íntegras del salario.
En ese sentido, las explicaciones favorables a la congresista carecieron de todo respaldo distinto del dicho de sus emisoras y resultaron contradichas por esos mismos elementos objetivos. No es sesgo preferir la versión corroborada sobre la huérfana: es la operación que la sana crítica ordena.
A lo anterior se agrega que la ponderación de la credibilidad de los declarantes no podía prescindir de un dato que obra en el expediente: la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia38, en la providencia del 5 de septiembre de 2024 que resolvió la situación jurídica de la congresista, constató que esta estaba «asediando» a María Isabel Rueda Guerrero y a sus hijas con el propósito de influir en sus declaraciones ante la justicia, al punto de imponerle una medida de aseguramiento consistente en la prohibición de acercarse a ellas. Ese contexto, lejos de revelar un sesgo del a quo, justificaba una cautela adicional en la apreciación de las versiones favorables a la accionada. El desacuerdo de la recurrente con el mérito asignado a las pruebas no configura, por sí solo, una valoración irracional o arbitraria; el reparo es infundado.
En suma, el desacuerdo de la recurrente con el mérito asignado a las pruebas no configura, por sí solo, una valoración irracional o arbitraria. El tratamiento diferenciado de los medios de convicción respondió a criterios objetivos y explícitos, y la cautela con que se ponderaron las declaraciones de las personas vinculadas a la UTL encontró justificación tanto en el artículo 211 del CGP como en las circunstancias particulares que rodearon su recaudo. El primer reparo, en consecuencia, no está llamado a prosperar.
Frente al segundo reparo: la supuesta contradicción interna del fallo y la exigencia de informes escritos
El reparo (2) ataca una misma conclusión en dos aspectos: de un lado, sostiene que el fallo se contradijo al reseñar que a Laura Fernanda se le asignaron funciones de asesoría y colegir, a la vez, que no las cumplió; de otro, que la deducción relativa al incumplimiento reposó en la exigencia de un informe escrito que ninguna norma impone. Uno y otro se responden con la misma distinción: la que separa la asignación de funciones de su ejecución efectiva, y la libertad probatoria de la ausencia total de prueba.
El fallo impugnado explicó que los testigos refirieron la asignación a Laura Fernanda de la asesoría en temas como el uso del cannabis medicinal, el Plan Nacional de Desarrollo y algunos proyectos de discusión legislativa como la reforma
38 Cuaderno No. 9 Corte Suprema de Justicia, fl. 1436-1624, sometido a cadena de custodia
a la salud. Sin embargo, al valorar si esas funciones fueron efectivamente ejecutadas, concluyó que las declaraciones de la propia asesora y de los miembros de la UTL no permitían establecer, con un mínimo grado de certidumbre, que hubiera llevado a cabo las tareas de asesoramiento.
Al respecto, la Sala de primera instancia encontró que las versiones resultaron encontradas, mientras Laura Fernanda indicó que su trabajo se restringió a la asesoría, otro miembro de la unidad afirmó que comprendía también funciones administrativas, como el cargue de reportes. A esa inconsistencia añadió que resultaba inverosímil que los únicos documentos allegados para dar cuenta de alguna labor, esto es, los reportes de actividades de febrero y marzo de 2023, no hubieran sido reseñados por la asesora en su declaración y registraran como teléfono de contacto el número de un tercero, María Isabel Rueda Guerrero.
Por consiguiente, no encuentra la Sala la contradicción que se reclama en el recurso. Se debe precisar que la sentencia de primera instancia reconoce las versiones de algunos de los testigos en los que se adujo que a Laura Fernanda se le había <asignado> la asesoría en determinados temas; sin embargo, ello no da cuenta del efectivo ejercicio de funciones y por tanto la verosimilitud de tales dichos se puso en entredicho dadas las contradicciones anotadas ut supra. La valoración probatoria en este punto se estima ajustada a la labor que en ese sentido le era exigible a la Sala Especial de Decisión n°26, que se encaminó a establecer si esas funciones fueron efectivamente ejercidas.
En ese orden, se advierte que la recurrente confunde la alusión que hizo el fallo impugnado a lo afirmado por algunos declarantes con la valoración de esos testimonios. Reseñar el contenido de una declaración no equivale a tener por probado lo declarado: el juez puede dar por cierto que los testigos dijeron algo y, al mismo tiempo, concluir que ese dicho no demuestra el hecho que se pretendía acreditar. La sentencia hizo lo primero al recapitular la prueba y lo segundo al valorarla, sin incoherencia alguna.
Tampoco convirtió el a quo el informe escrito en tarifa probatoria. La premisa normativa del recurso es correcta: el control de las labores de los miembros de las UTL no exige informes escritos y en la materia rige la libertad probatoria, pero es inaplicable al caso, porque la sentencia no echó de menos un documento en particular, lo que hizo fue advertir la ausencia de todo respaldo verificable de una actividad sostenida de la asesora. Como se sostuvo en primera instancia, la prueba más idónea del asesoramiento que se intentó acreditar con los testimonios era el resultado de ese trabajo (los documentos, estudios o insumos elaborados para la representante); pero al proceso no se allegó uno solo, y si la labor se cumplió de manera virtual, conforme la tesis de la defensa, de suyo es, en sana crítica, que se echara de menos por la primera instancia que existiera siquiera la copia de los correos electrónicos con los que la asesora hubiera entregado sus resultados. La libertad probatoria ampara a quien acredita el hecho por cualquier medio; no suple la ausencia de todos los medios, y los únicos documentos existentes, los reportes de febrero y marzo de 2023, jugaron en contra de la tesis de la defensa, por las inconsistencias que el fallo advirtió y que el recurso no controvierte.
En suma, la conclusión del a quo sobre la falta de ejecución de las funciones no provino de una contradicción interna ni de una exigencia documental extra legem, sino de la valoración conjunta de unas versiones inconsistentes y de un vacío probatorio integral que la recurrente no logró llenar. El reparo (2), en consecuencia, no está llamado a prosperar.
Frente al tercer reparo: las asesorías privadas de Laura Fernanda
Este reparo controvierte el alcance que la primera instancia dio a las relaciones de la asesora con empresas privadas del sector del cannabis durante su vinculación a la UTL. Con base en la investigación penal, el fallo estableció que Laura Fernanda, durante el lapso de su vinculación al Congreso, sostuvo relaciones de prestación de servicios y asesoría con empresas dedicadas al desarrollo del cannabis: Novum Vitae S.A.S., Nirpharma, Colombian Cannabis Center S.A.S. y Excoil S.A.S., siendo representante legal de la última y recibiendo las respectivas remuneraciones según consta en la información financiera recaudada por la Corte Suprema de Justicia.
La recurrente sostuvo que lo manifestado por los testigos resulta consistente con esas pruebas, pues confirman que la asesora participó activamente en asuntos relacionados con el cannabis medicinal; que el hecho de haber recibido pagos de sociedades privadas no desvirtúa su trabajo en la UTL sino que, por el contrario, refuerza la idea de que se trataba de una persona calificada en uno de los temas impulsados en el Congreso.
Para la Sala, ese argumento invierte el sentido del indicio. La calificación técnica de la asesora en materia de cannabis no está en discusión; lo que el hecho revela, en el contexto del caso, es otra cosa: que durante el mismo periodo en que no dejó rastro alguno de actividad al servicio de la congresista, Laura Fernanda sí desplegó una actividad profesional, remunerada y documentada al servicio de particulares, que incluyó la representación legal de una de esas sociedades.
Esa asimetría admite dos lecturas complementarias, ambas adversas a la tesis de la defensa: la dedicación a los proyectos privados explica la disponibilidad de quien no tenía carga funcional efectiva en el cargo público, y la percepción de honorarios privados explica cómo sufragaba sus gastos quien transfería a su madre, de manera íntegra e inmediata, el salario oficial. Si la asesora hubiera ejercido realmente las funciones del cargo, su experticia en cannabis habría dejado huella en productos de trabajo para la representante (estudios, insumos, ponencias), de los cuales no obra uno solo en el expediente.
En ese contexto, la sola mención de actividades puntuales atribuidas a Laura Fernanda no desvirtúa la conclusión que se desprende del examen integral del expediente. La Sala no está llamada a resolver este punto a partir de cada dato aisladamente considerado, sino mediante un juicio de probabilidad racional construido sobre el conjunto de los elementos acreditados. Bajo ese enfoque, la hipótesis según la cual María Isabel continuó desempeñando de facto el rol principal en la UTL ofrece una explicación más consistente y completa que aquella que atribuye a Laura Fernanda el cumplimiento efectivo y ordinario de las funciones
propias del cargo. La idoneidad sin ejecución no acredita el servicio: confirma que el cargo no la requería. El reparo (3) no está llamado a prosperar.
Frente al cuarto y quinto reparo: la continuidad de María Isabel en el ejercicio de las labores de la UTL
Los reparos (4) y (5) se examinan de manera conjunta porque controvierten, desde dos ángulos, la misma inferencia: la continuidad de María Isabel Rueda Guerrero en el ejercicio de hecho de las labores de la unidad pese a su desvinculación formal. El primero sostiene que ningún testigo afirmó que ejerciera funciones de UTL; el segundo ofrece la explicación alternativa, el retiro por motivos personales o familiares y las visitas de carácter privado y ataca la inferencia que el a quo construyó sobre los motivos de la desvinculación.
El fallo de primera instancia concluyó que María Isabel, aun después de su desvinculación, continuó cumpliendo sus funciones asistenciales en la UTL de la congresista. Fundamentó su análisis en la convergencia de varios elementos: los testimonios rendidos en este proceso, uniformes en que la exasistente asistía con regularidad a las instalaciones del Congreso y «aconsejaba» sobre el desarrollo de los trámites administrativos en la Cámara; las declaraciones rendidas en la investigación penal, contestes en que, incluso entre enero y septiembre de 2023, tenía un escritorio asignado en la oficina donde funciona la UTL o fue vista sentada en él; la certificación No. 2477-2024, que registra 390 movimientos suyos por los puntos de control del Congreso en ese lapso; los mensajes de datos en el grupo
«Legislativo Rep. Mary Anne» y las conversaciones con Patricia Arenas Quintero, que la muestran compartiendo convocatorias, peticiones e instrucciones de la representante, incluido el trámite de la carta de renuncia de la señora Arenas «por instrucciones» de la congresista.
Frente a los motivos del retiro de la otrora auxiliar, el fallo advirtió inconsistencias: ante la Corte Suprema de Justicia se adujeron razones
«familiares», en este proceso razones «personales» que la propia interesada se reservó al ser interrogada, mientras la información financiera revelaba un móvil más plausible, los descuentos por libranza y el embargo que comprometían la mitad de su asignación y su reincorporación por cerca de tres meses contradecía la tesis del retiro voluntario por motivos familiares o personales.
Por su parte, en el recurso de apelación se sostuvo que en ningún pasaje de sus declaraciones los deponentes afirmaron, ni siquiera de manera presuntiva, que María Isabel estuviera desempeñando funciones inherentes al cargo durante el periodo comprendido entre enero y septiembre de 2023, pues sus manifestaciones se limitaron a la percepción de que visitaba las oficinas. De este razonamiento deriva que la conclusión del a quo constituye una inferencia unilateral y subjetiva, desprovista de respaldo probatorio directo; que la testigo (María Isabel) explicó que ingresaba al Congreso para visitar amigos por su trayectoria de más de veinte años en la entidad y para brindar apoyo personal, sin vínculo laboral, a su amiga la congresista, y que la divergencia entre los motivos «familiares» y «personales» del retiro es artificiosa, porque los asuntos familiares constituyen una especie de los personales, de modo que de esa mención no surge contradicción alguna.
Para esta Sala el primer aspecto del reparo parte de un equivocado entendimiento del sistema de valoración probatoria a partir de la sana crítica. La conclusión a la que llegó el fallo impugnado en el sentido de que María Isabel actuó como funcionaria de hecho no depende de que algún testigo lo mencionara: es una inferencia construida sobre hechos indicadores plurales, graves y convergentes. Los testigos no se limitaron a referir visitas: describieron una presencia regular, un puesto de trabajo identificado por todos y una actividad de consejo sobre los trámites administrativos de la Cámara.
A esas versiones se suman los elementos objetivos, ajenos a toda percepción testimonial: 390 movimientos por los puntos de control en nueve meses, una frecuencia propia de quien concurre a trabajar, no de quien visita amigos, y los mensajes de datos que la muestran transmitiendo instrucciones de la representante y tramitando asuntos propios de la unidad, como la renuncia de otra funcionaria. Quien comunica convocatorias a sesiones, canaliza peticiones dirigidas a la congresista y gestiona por instrucciones de esta la desvinculación de una servidora no está de visita, se encuentra ejerciendo las labores de la dependencia.
La explicación alternativa según la cual se trató de visitas personales de una exfuncionaria con dos décadas de trayectoria no resiste la confrontación con el resto del acervo probatorio. No explica los múltiples movimientos por los puntos de control de ingreso al Congreso, así como tampoco el contenido funcional de los mensajes y resulta incompatible con la conducta que las reglas de la experiencia asignan a quien se retira del servicio: apartarse del entorno laboral, no permanecer en él con la misma o similar intensidad de antes.
La segunda parte del reparo, esto es, la equivalencia entre lo familiar y lo personal, pretende enervar una premisa que la sentencia no sostuvo: la inconsistencia advertida por el a quo no reposó en la diferencia semántica entre una y otra expresión sino en la concurrencia de tres circunstancias que el recurso deja intactas: (i) la reticencia de la propia testigo, que al ser interrogada en este proceso fue enfática en reservarse los motivos del retiro; (ii) la constatación objetiva que se advierte en la información financiera 39 que reporta descuentos que comprometían la mitad de su asignación y (iii) la reincorporación a la unidad entre el 7 de septiembre y el 29 de noviembre de 2023 que resulta difícilmente conciliable con un retiro motivado en razones familiares o personales todo lo que, analizado en conjunto, llevó a la Sala de primera instancia a encontrar un móvil más plausible de la desvinculación.
De contera, la tesis según la cual la Sala de primera instancia construyó una inferencia a partir de las diferencias semánticas entre las locuciones <personal>> y
<<familiar>> pierde fuerza al reparar en la motivación probatoria contenida en la sentencia impugnada, particularmente cuando se constata que en esta se
39 Cfr. cuaderno No. 1, Corte Suprema de Justicia, fl. 172 y cuaderno No. 3, fl. 1083-1093, sometidos a cadena de custodia. La Sala no divulga en esta providencia los montos exactos de las transferencias ni los productos financieros involucrados porque se trata de datos semiprivados de carácter financiero de personas que no son parte en este proceso, amparados por el artículo 15 de la Constitución Política y por el régimen de protección de datos personales contenido en las Leyes 1266 de 2008, artículo 3, literal g) y 1581 de 2012, principios de circulación restringida y acceso limitado, artículo 4, literales c) y f). Su divulgación no es necesaria para la motivación de esta decisión, pues el indicio se construye sobre el patrón de correspondencia entre lo percibido por nómina y lo transferido, verificable en los folios citados, y no sobre las cifras individualmente consideradas.
contrasta con la información financiera recaudada en la investigación penal, que la asesora transfería a su madre, dentro de los dos días siguientes a cada pago de salario o de manera inmediata, la totalidad de lo percibido o sumas casi idénticas, sin que obre soporte alguno de que conservara para sí la remuneración y que la propia María Isabel reingresó formalmente a la UTL.
El móvil económico, lejos de ser un dato accesorio, dota de coherencia al conjunto probatorio analizado por la primera instancia: el retiro formal coincidió con el momento en que se hizo efectivo el descuento judicial que se acumuló al de la libranza y la desvinculación sustraía el ingreso de esas afectaciones mientras la remuneración seguía llegando, íntegra en ocasiones y en otras en casi en su totalidad, por conducto de su hija. Ese móvil dota de gravedad y coherencia al indicio y lo enlaza con la hipótesis de la designación instrumental.40
En consecuencia, las transferencias constituyen un dato relevante del análisis, no por sí solo, sino en conexión con los demás elementos del expediente y no se aprecian como el hecho que configura la causal, que se consuma con la destinación misma, sino como hecho indicador que, valorado en conjunto, revela que el salario pagado a la asesora se dirigió materialmente a quien continuó desempeñando funciones de hecho en la UTL.
La inferencia del a quo es, así, la explicación más razonable del cuadro probatorio, frente a una hipótesis alternativa que ningún elemento del expediente corrobora.
Frente al sexto reparo: la supuesta omisión de valorar los testimonios practicados en este proceso
En este punto se atribuye al fallo de primera instancia la falta absoluta de apreciación de las declaraciones rendidas en la audiencia celebrada los días 27 y 28 de noviembre de 2024. Al respecto, advierte la Sala que la sentencia de primera instancia identificó a los declarantes que comparecieron: Angélica Cárdenas Oliveros, William Ricardo Rueda Patiño, Grenfell Lozano Guerrero, Anny Farley Rivero Camacho, Kirle Andrea García Vega y Ángel Yesid Monsalve Ortiz, además de María Isabel y Laura Fernanda Rueda Guerrero. Además, ponderó su credibilidad conforme al artículo 211 del CGP en razón de la subordinación laboral que los vinculaba con la congresista, y extrajo de sus versiones conclusiones expresas, entre ellas la asistencia regular de María Isabel a las instalaciones del Congreso y su actividad de consejo sobre los trámites administrativos.
Con todo, en la apelación se aduce que en la decisión no se hizo apreciación legal alguna, ni siquiera superficial, de las manifestaciones rendidas en las pruebas testimoniales practicadas en las aludidas fechas, en las cuales los testigos dieron cuenta de la participación de Laura Fernanda como miembro de la UTL en el asesoramiento de proyectos legislativos y en el apoyo a las funciones de la representante.
40 Fol. 261, c. o. n.º 2 (en disco) _ Descripción del patrón en C. SALA 4, pág. PDF 61
El reparo carece de sustento en el propio texto de la sentencia, cuya sola lectura lo descarta: los testimonios practicados en este proceso fueron identificados, ponderados en su credibilidad y valorados en su contenido, tanto en lo que informaron sobre María Isabel como en lo que refirieron sobre Laura Fernanda, incluida la asignación de temas de asesoría, que el fallo reseñó expresamente.41
Lo que el a quo no hizo fue derivar de esas versiones la conclusión que la defensa pretendía, por las razones ya examinadas al resolver los reparos anteriores: la asignación de funciones no acredita su ejecución, y las declaraciones de personas subordinadas a la accionada debían ponderarse con la cautela que ordena el artículo 211 del CGP, acentuada por la medida de aseguramiento que la Sala Especial de Instrucción impuso a la congresista por el asedio a María Isabel Rueda Guerrero y a sus hijas con el propósito de influir en sus declaraciones ante la justicia. La inconformidad real de la recurrente recae sobre el mérito asignado a la prueba y no sobre una omisión valorativa. El reparo no está llamado a prosperar.
Frente al séptimo reparo: las transferencias entre Laura Fernanda y María Isabel
Este reparo ofrece una explicación alternativa al flujo de dinero entre la asesora y su madre, que la primera instancia valoró como pieza central de la cadena indiciaria.
Con base en la información financiera recaudada en la investigación penal, el fallo constató que Laura Fernanda transfería a María Isabel, en un lapso no superior a dos días desde cada pago de nómina, lo recibido por concepto de salario como asesora de la UTL, por la totalidad del dinero o por cifras casi idénticas, con la sola excepción de la prima de servicios de mitad de año. Verificó, igualmente, que sobre la asignación de María Isabel, antes de su retiro, pesaban descuentos por un crédito de libranza y un embargo judicial que comprometían la mitad de su salario, afectaciones de las que quedó sustraído el ingreso que comenzó a recibir por conducto de su hija.
La recurrente sostuvo que resulta improcedente considerar que el envío de dinero de la hija a la madre implique irregularidad alguna, pues ese razonamiento desconoce la naturaleza de la administración de los recursos una vez salen del erario, y que las transferencias se explicaban en la cancelación de gastos compartidos de vivienda y en la compra de divisas para los estudios de maestría que Laura Fernanda adelantó en España.
La objeción sobre el destino del dinero una vez sale del erario pertenece al debate sobre el alcance de la causal y se resolverá en el acápite correspondiente; aquí basta precisar que la primera instancia no sancionó la conducta de transferir, sino que valoró las transferencias como hecho indicador del propósito de la designación, y como hecho indicador, su fuerza es considerable: no se trata de aportes periódicos ni de sumas parciales, sino del traslado de la totalidad de lo
41 Crf. Consideraciones 16.4 y siguientes de la sentencia de primera instancia.
percibido o sumas casi idénticas, con la sola excepción de la prima de servicios de mitad de año.
Los montos exactos y el producto financiero de destino no se detallan en esta providencia por tratarse de información sometida a reserva 42 tal y como lo precisó la primera instancia, sin que ello afecte la constatación del patrón descrito. La sentencia apelada destacó, además, que una vez desvinculada María Isabel, sobre su ingreso recaían descuentos que lo afectaban, y que casi de inmediato la nueva vinculada comenzó a realizarle esas transferencias.
Las reglas de la experiencia enseñan que, si bien puede existir solidaridad y afecto entre padres e hijos, en el caso concreto también concurren otros elementos que debilitan esa explicación y le restan credibilidad, como los son que María Isabel siguiera acudiendo de forma constante al Congreso, ocupara un puesto de trabajo, ejerciera funciones de hecho, no se acreditara el cumplimiento de funciones por parte de Laura Fernada, los embargos que pesaban contra la madre y el dato no menor de que las transferencias se hicieran por la totalidad o su casi equivalente de la remuneración.
Las explicaciones de la defensa no cierran esa brecha: los gastos compartidos de vivienda no exigen el giro de la totalidad del salario, y la compra de divisas para unos estudios en el exterior tampoco explica que el dinero terminara en la cuenta de la madre y no en la de la estudiante. La explicación que sí articula todos los datos es la que acogió el a quo: la desvinculación formal de María Isabel sustraía su ingreso de los descuentos que lo mermaban, mientras la remuneración del cargo seguía llegándole, completa, por conducto de su hija. El reparo no está llamado a prosperar.
Análisis de la valoración conjunta de la cadena indiciaria realizada por la primera instancia
Resueltos los reparos individuales, la discusión no se agota en establecer si existieron irregularidades o desórdenes en la organización interna de la UTL, hipótesis que incluso el Ministerio Público reconoció como reprochable pero irrelevante para los efectos del caso. Lo que debe determinarse es si el conjunto de indicios permitían afirmar que la representante demandada postuló a Laura Fernanda Rueda Guerrero con conocimiento de que no asumiría efectivamente las funciones del cargo y consintió que los recursos asignados a su remuneración se destinaran, de hecho, a retribuir a una persona sin vínculo vigente con la Cámara de Representantes.
La cadena indiciaria construida en la sentencia de primera instancia, examinada de manera integral y con el grado reforzado de convicción que exige un
42 Cfr. cuaderno No. 1, Corte Suprema de Justicia, fl. 172 y cuaderno No. 3, fl. 1083-1093, sometidos a cadena de custodia. La Sala no divulga en esta providencia los montos exactos de las transferencias ni los productos financieros involucrados porque se trata de datos semiprivados de carácter financiero de personas que no son parte en este proceso, amparados por el artículo 15 de la Constitución Política y por el régimen de protección de datos personales contenido en las Leyes 1266 de 2008, artículo 3, literal g) y 1581 de 2012, principios de circulación restringida y acceso limitado, artículo 4, literales c) y f). Su divulgación no es necesaria para la motivación de esta decisión, pues el indicio se construye sobre el patrón de correspondencia entre lo percibido por nómina y lo transferido, verificable en los folios citados, y no sobre las cifras individualmente consideradas.
juicio como el de pérdida de investidura, supera ese examen. Cada hecho indicador se encuentra acreditado con soporte objetivo: la renuncia de María Isabel coincidió con el momento en que los descuentos por libranza y el embargo judicial comprometieron la mitad de su asignación; su hija fue nombrada en la misma dependencia al día siguiente de la desvinculación; la exasistente registró 390 movimientos por los puntos de control del Congreso en nueve meses, ocupó un puesto de trabajo identificado por los declarantes, transmitió instrucciones de la representante y tramitó asuntos propios de la unidad; la asesora formalmente vinculada ingresó una sola vez, esto es, el día de su posesión, no dejó rastro documental ni electrónico de su gestión, salió del país durante tres semanas sin que su ausencia fuera advertida ni reportada, desplegó en ese mismo lapso una actividad profesional remunerada al servicio de sociedades privadas y transfirió a su madre, de manera inmediata o no mayor a dos días, la totalidad del salario percibido.
Esos indicios no operan de manera aislada: convergen todos hacia una misma explicación y se refuerzan entre sí. El móvil económico da sentido al momento de la renuncia; la inmediatez del nombramiento y el parentesco explican la escogencia de la reemplazante; la continuidad de hecho de la madre y la ausencia total de actividad de la hija revelan que el cargo cambió de denominación, pero no de titular material y el flujo íntegro del salario cierra el circuito, mostrando a dónde se dirigieron realmente los recursos públicos. Las referencias a actividades puntuales atribuidas a Laura Fernanda y la ausencia de prueba directa de un acuerdo no desvirtúan esa inferencia: la prueba indiciaria es precisamente el instrumento con que el derecho reconstruye los designios que no se documentan, y las explicaciones alternativas ofrecidas por la defensa, examinadas y descartadas al resolver cada reparo, no articulan siquiera una parte del cuadro probatorio.
Desde esa perspectiva, la Sala no encuentra que la valoración del a quo hubiera sido caprichosa, selectiva o subjetiva. La sentencia apelada identificó hechos indicadores plurales, graves, concordantes y convergentes; explicó la relación existente entre ellos; confrontó la hipótesis acusatoria con las explicaciones de la defensa y acogió la única que da cuenta de la totalidad de los elementos acreditados: Laura Fernanda Rueda Guerrero fue vinculada a la UTL con el propósito de que transfiriera su salario a María Isabel Rueda Guerrero, quien continuó ejerciendo de hecho las labores de la unidad, para que esta evadiera los descuentos que afectaban su remuneración. Los reproches contra la valoración probatoria, en consecuencia, no prosperan.
Así las cosas, en el siguiente apartado se determinará si los hechos que se tienen por probados dan lugar a la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada.
Alcance de la causal de indebida destinación de dineros públicos
Establecido que la valoración probatoria de la primera instancia resistió los reproches de la apelación, la Sala aborda el segundo eje del recurso, dirigido ya no contra la valoración probatoria sino contra la adecuación jurídica de los hechos en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política. Al respecto, la recurrente formuló tres reparos: (1) la sentencia apelada se apartó de
los lineamientos fijados por la Sala Plena en las sentencias del 28 de marzo de 2017 (rad. 11001-03-15-000-2015-00111-00) y del 21 de enero de 2025 (rad. 11001-03-15-000-2024-03278-01); (2) el elemento objetivo de la causal no se acreditó, porque su configuración exige demostrar que el congresista destinó recursos públicos a fines u objetos no autorizados, distintos o prohibidos, sin que baste el pago de salarios con cargo a un empleo formalmente existente en la planta de la UTL, menos aún cuando esos recursos, una vez pagados, ingresan al patrimonio del servidor y su administración posterior escapa a la órbita del gasto público; y (3) tampoco se probó el elemento subjetivo, pues no existe evidencia de un acuerdo orientado a que Laura Fernanda Rueda Guerrero se abstuviera de ejercer el cargo, y la sentencia amplió indebidamente el alcance de la causal porque la derivó de una presunta falta de control sobre el trabajo de la asesora y no de una conducta deliberada de desviación del gasto.
Ninguno de los tres reparos prosperará. El primero se resolverá de manera inicial, porque su respuesta exige precisar el alcance y contenido de la causal conforme a la jurisprudencia de la Sala Plena, y ese estándar es, a su vez, el parámetro con el cual deben examinarse los otros dos.
El supuesto desconocimiento de las sentencias de la Sala Plena
La sentencia apelada fundó su análisis en la jurisprudencia de la Sala Plena que exige verificar tres presupuestos para que se configure la causal: la condición de congresista del sujeto activo, la existencia de dineros públicos y su destinación indebida. Sobre esa base, recordó que, tratándose de los recursos asignados a la nómina de la UTL, la causal puede configurarse cuando el congresista, mediante el ejercicio de su facultad nominadora y de certificación de labores, distorsiona la finalidad del gasto para beneficiar a un tercero o sostener una nómina instrumental o simulada, y encuadró en esa hipótesis la conducta que tuvo por probada.
Por su lado, la recurrente sostuvo que la sentencia apelada desconoció los lineamientos fijados por la Sala Plena en las sentencias del 28 de marzo de 2017 (rad. 11001-03-15-000-2015-00111-00) y del 21 de enero de 2025 (rad. 11001-03-
15-000-2024-03278-01). El reproche no tiene vocación de prosperidad. Los antecedentes judiciales invocados resuelven problemas jurídicos distintos al que se plantea en este proceso y, además, la sentencia apelada no se apartó de las reglas que ellos establecen.
En la sentencia del 28 de marzo de 2017, el problema jurídico consistió en determinar si el senador acusado incurrió en indebida destinación de dineros públicos al certificar el cumplimiento de labores de dos miembros de su UTL: uno que viajó al exterior sin permiso ni licencia durante días hábiles, y otro que prestaba sus servicios en la sede de un partido político en la ciudad de Pereira. La regla central de esa decisión fue que la causal se configura cuando el congresista, a través de las certificaciones que le impone el artículo 388 de la Ley 5.ª de 1992, propicia el pago de salarios por servicios que no fueron prestados, con lo cual distorsiona la finalidad del gasto público; y que, por el contrario, no configura la causal el hecho de que un miembro de la UTL preste sus servicios en una ciudad distinta a Bogotá cuando ello obedece a las necesidades del servicio legislativo en la región de origen del congresista. En esa sentencia, la causal se estructuró a partir
de la certificación de labores que no se ejecutaron (ausencias físicas verificables y no justificadas) y la discusión sobre el elemento subjetivo se centró en si el legislador conocía o debía conocer esas ausencias.
En la sentencia del 21 de enero de 2025, el problema jurídico consistió en establecer si el Representante a la Cámara incurrió en la causal al certificar el cumplimiento de funciones de una servidora de su UTL que registró escasa presencia en las instalaciones del Congreso y que, según el solicitante, no ejecutó labor alguna. La Sala negó la pérdida de investidura porque la parte actora no logró desvirtuar el cumplimiento de funciones: obraban informes mensuales de actividades firmados y no tachados de falsos, el testimonio de una integrante de la UTL que corroboró las labores de la servidora, y la Ley 2029 de 2020 habilitaba el teletrabajo desde el territorio nacional. La regla que de allí se desprende es que la sola ausencia de presencialidad en la sede del Congreso no configura la causal cuando existen elementos probatorios que acreditan el ejercicio efectivo de funciones, y que la ausencia de un acuerdo formal de teletrabajo no equivale, por sí sola, a inactividad ni estructura la causal.
Ninguna de esas reglas fue desconocida. La sentencia del 28 de marzo de 2017 no contradice lo decidido por el a quo, como se anotó, en esa providencia la Sala estructuró la causal a partir de la certificación de labores que no se prestaron, lo cual es el punto de partida (no el fundamento exclusivo) del análisis que condujo a la desinvestidura en primera instancia. La sentencia del 21 de enero de 2025, por su parte, resolvió un caso en el que la controversia giró en torno a si la servidora ejecutó o no funciones, y en el que la ausencia de presencialidad fue el único indicio de inactividad frente a una masa probatoria que acreditaba el contrario. Ese no es el escenario de este proceso.
La discusión no es si Laura Fernanda Rueda Guerrero trabajó de manera presencial o en modalidad remota, ni si la congresista certificó negligentemente labores cuya ejecución no verificó. El debate que suscita el presente asunto radica en si la designación de Laura Fernanda no respondió al propósito real de cubrir el cargo de asesora grado I, sino que sirvió de instrumento para que los recursos asignados a esa remuneración permitieran la continuidad de una persona ajena a la planta. En ese escenario, la causal no se estructura por deficiencia en la supervisión ni por certificación descuidada de funciones no prestadas, sino por la instrumentalización de la facultad nominadora desde su origen para desviar el gasto público hacia una finalidad no autorizada. Se trata, en consecuencia, de una nómina instrumental, hipótesis que ninguna de las sentencias invocadas por la apelante excluye ni contradice.
El reparo sobre el elemento objetivo de la causal
La sentencia apelada tuvo por acreditados los dos primeros presupuestos de la causal: la calidad de congresista de la demandada cuando postuló a María Isabel Rueda Guerrero y, después, a Laura Fernanda Rueda Guerrero para integrar su UTL; la disposición de dineros públicos, pues esta última fue incluida en nómina y percibió salarios y prestaciones con cargo al erario por más de ciento dos millones de pesos. En cuanto al tercero, concluyó, por la vía indiciaria ya examinada, que
María Isabel continuó ejerciendo funciones asistenciales en la UTL después de su retiro formal mientras Laura Fernanda, aunque figuró como asesora, no ejecutó realmente las funciones del cargo, y que la congresista promovió y consintió un esquema orientado a que la remuneración llegara, por interpuesta persona, a quien seguía prestando los servicios.
La apelación no discute que la demandada ostentó la calidad de congresista ni que los salarios de la UTL constituyen recursos públicos. Su planteamiento se concentra en el tercer presupuesto de la causal prevista en el artículo 183.4 de la Constitución y 296.4 de la Ley 5 de 1992: si, con fundamento en el acervo probatorio, es posible afirmar que esos recursos fueron indebidamente destinados.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo43, la causal de destinación indebida de dineros públicos se configura cuando el congresista, en ejercicio de sus funciones, destina recursos del Estado a fines o propósitos distintos de los autorizados por la Constitución, la ley o el reglamento, o cuando los aplica a materias prohibidas, innecesarias o injustificadas.
La Corporación ha identificado tres elementos al respecto: que el sujeto activo ostente la condición de congresista y actúe en desarrollo de sus competencias; que se trate de dineros públicos; y que esos recursos se destinen a fines ajenos o contrarios a los previstos por el ordenamiento. En materia de unidades de trabajo legislativo, se ha precisado que la causal puede configurarse, entre otros eventos, cuando se estructura un esquema de nómina ficticia o instrumental para beneficiar a un tercero, mediante la postulación de una persona que formalmente ocupa el cargo, pero que no ejerce de manera real y efectiva las funciones ni presta en forma sustancial los servicios que corresponden al empleo, mientras la remuneración se canaliza, total o parcialmente, hacia quien obtiene el provecho material.44
De ese desarrollo se desprende que, para estructurar la causal, no basta constatar falencias en la supervisión de la UTL o en la documentación de las actividades de sus integrantes. Se requiere acreditar que el congresista utilizó el rubro de personal para un propósito ajeno o proscrito y que la persona postulada no estaba llamada realmente a desempeñar el cargo, sino a servir de vehículo para trasladar el salario a un tercero o para financiar fines extraños a la función legislativa.
43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 19, Sentencia del 28 de julio de 2023. Exp. 11001-03-15-000-2023-01705-00. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sentencia del 28 de marzo de 2017. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). Sentencia del 6 de mayo de 2014., Expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. La Sala Plena precisó el alcance del numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política A partir de una interpretación literal y gramatical de la disposición, complementada con el análisis de su origen, de la finalidad perseguida por el constituyente de 1991 y de los criterios fijados al resolver casos concretos, la Sala reafirmó que la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos contiene una descripción típica completa: identifica como sujeto activo al congresista; fija como verbo rector la acción de destinar; incorpora como circunstancia de modo la exigencia de que esa destinación sea indebida; y determina como objeto de la conducta los dineros públicos, entendidos como bien jurídico protegido, cuya utilización irregular acarrea la sanción de desinvestidura.
44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 10 de mayo de 2022. Exp. 11001-03-15-000-2019-00771-01: “si el congresista ejerce esta competencia indebidamente, disponiendo del dinero público asignado en la partida para un fin distinto, lo que ocurre cuando postula a una persona para que formalmente desempeñe las funciones del cargo, por las cuales recibirá la remuneración correspondiente, pero en la realidad lo hace con el objeto de que sea designado “para que no desempeñe la función que legalmente le corresponde y le transfiera el salario a un tercero” incurre en la causal de pérdida de investidura.”
Así las cosas, para tener por satisfecho el elemento objetivo en este asunto, la Sala debe verificar si los salarios pagados a Laura Fernanda Rueda Guerrero correspondieron realmente al ejercicio efectivo de las funciones del cargo de asesora grado I o si, por el contrario, fueron utilizados para sostener una situación en la que otra persona, sin vínculo vigente con la Cámara de Representantes, continuó desempeñando de hecho las labores de la UTL y recibiendo, total o parcialmente, el provecho económico de esa remuneración.
El reparo sobre el elemento subjetivo de la causal
Sobre el componente subjetivo, la sentencia apelada estimó que la conducta no obedeció a una simple desorganización administrativa ni a una deficiente supervisión del trabajo de la UTL. Consideró demostrado que la representante conocía la irregularidad y encaminó su voluntad a sostenerla: postuló a Laura Fernanda Rueda Guerrero pese a que no estaba llamada a desempeñar efectivamente el cargo, permitió que María Isabel continuara actuando en la oficina sin vínculo formal y certificó el cumplimiento de labores de la asesora durante un período prolongado en el que, según el acervo, estas no se ejecutaron.
La recurrente sostuvo que el elemento subjetivo no se probó, pues no existe evidencia de un acuerdo orientado a que Laura Fernanda Rueda Guerrero se abstuviera de ejercer el cargo ni de que la congresista hubiera dispuesto los recursos con la finalidad de trasladar el salario a un tercero. En su planteamiento, la sentencia amplió indebidamente el alcance de la causal porque la derivó de una presunta falta de control sobre el trabajo de la asesora y no de una conducta deliberada de desviación del gasto público.
En cuanto al componente subjetivo, la Corporación45 ha entendido que, por regla general, la destinación indebida se realiza de manera dolosa: el congresista conoce que desnaturaliza la finalidad del recurso y acepta ese resultado, por ejemplo, al mantener una nómina ficticia, remunerar a quien no presta servicios o utilizar la UTL como instrumento para sostener vínculos personales o familiares al margen de la función pública.
Por tanto, la Sala debe verificar si el acervo probatorio permite concluir que conocía la distorsión en el uso de los recursos públicos y la consintió, o que, al menos, actuó con un grado de indiferencia extrema frente a una situación que desnaturalizaba de manera evidente la finalidad del gasto.
Análisis concreto para verificar la ocurrencia de la causal
Precisado el alcance de los elementos objetivo y subjetivo de la causal, corresponde establecer si los hechos acreditados en el proceso permitían a la primera instancia concluir que, en este caso, los recursos asignados a la UTL fueron destinados indebidamente y si esa situación fue conocida y consentida por la congresista demandada.
45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, Sala Séptima de Decisión de Pérdida de Investidura. Sentencia del 20 de febrero de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-03883-00
Lo que se encuentra probado sobre el funcionamiento de la UTL
El punto controvertido no radica en la existencia formal del nombramiento ni en la naturaleza pública de los recursos comprometidos, sino en establecer cómo operó en la práctica la UTL durante el período comprendido entre el 11 de enero y el 30 de septiembre de 2023 y a quién benefició realmente la remuneración asignada al cargo de asesora grado I, esto es, si se trató de un esquema de nómina ficticia o instrumental para beneficiar a un tercero.
Se encuentra demostrado que Laura Fernanda solo registró un ingreso al edificio del Congreso, el día de su posesión, mientras que se anotaron un número elevado de visitas de María Isabel; que varios testigos indicaron que esta última continuó asistiendo a la oficina y mantuvo una participación activa en la dinámica del equipo; que el grado de conocimiento personal de Laura Fernanda entre sus compañeros era sensiblemente menor, y que, durante buena parte del período analizado, Laura Fernanda realizó transferencias de dinero a favor de su madre. También está acreditado que María Isabel tenía comprometida una parte importante de sus ingresos como asistente V de la UTL, pues se le practicaban descuentos a su salario por un crédito en la modalidad de libranza y la asignación también soportaba un embargo impuesto dentro de un proceso ejecutivo tramitado por el Juzgado Décimo Civil Municipal de Bogotá.
Para valorar las actividades que se atribuyen a la asesora, es necesario precisar que el cargo de asesora grado I comportaba deberes de carácter permanente. Conforme al artículo 388 de la Ley 5.ª de 1992 y al manual de funciones de la Cámara de Representantes contenido en la Resolución 1095 de 2010, al asesor de UTL corresponden labores de colaboración en el estudio y análisis de proyectos, la evaluación de iniciativas normativas relativas a planes de desarrollo y proyectos de inversión, la realización de los estudios que se le soliciten en las materias de su competencia y el apoyo en la redacción de ponencias. Esas funciones, por su naturaleza y por tratarse de una vinculación legal y reglamentaria remunerada mensualmente con cargo al erario, suponían una prestación continua durante los casi nueve meses del nombramiento y no un concurso episódico u ocasional.
Esta precisión no tiene por objeto enjuiciar el desempeño laboral de la servidora, no es el debate del presente proceso, sino fijar el parámetro con el cual deben apreciarse las referencias a actividades puntuales que obran en el expediente: frente a un cargo cuyos deberes eran de exigibilidad permanente, unas intervenciones aisladas y débilmente documentadas, esto es: los reportes de febrero y marzo de 2023 y las certificaciones expedidas por la propia congresista, cuya correspondencia con la realidad es justamente el objeto de la controversia, carecen de entidad para acreditar que la designación respondió al propósito real de proveer el empleo, y dejan en pie la inferencia a la que llegó el fallo de primera instancia según la cual la vinculación operó como instrumento para canalizar la remuneración hacia quien continuó desempeñando de hecho las labores de la unidad.
De otro lado, obran testimonios que atribuyen a Laura Fernanda la realización de ciertas tareas en modalidad no presencial y, en el plano documental, los reportes de cumplimiento de funciones de febrero y marzo de 2023 46 , registrados como proyectados por ella. Examinadas directamente esas piezas, la Sala encuentra que: el número telefónico47 de contacto que consignan corresponde al de María Isabel Rueda Guerrero, lo que compromete la atribución de su elaboración; la propia asesora no las reseñó como producto de su trabajo al rendir declaración y su contenido no corresponde a las funciones de asesoría descritas, sino al trámite de reporte de labores de otros integrantes de la unidad, durante apenas dos de los casi nueve meses de la vinculación. Fuera de esas piezas y de las certificaciones expedidas por la propia congresista48, ningún otro documento del expediente da cuenta del objeto, alcance y regularidad de labores de asesoría desarrolladas por dicha servidora.
La invocación del trabajo remoto debe examinarse, además, a la luz del régimen que lo autoriza. El artículo 1 de la Ley 2029 de 2020, interpretativo del artículo 388 de la Ley 5.ª de 1992, permite que los funcionarios vinculados a las UTL desarrollen sus funciones fuera de la sede del Congreso, en cualquier lugar dentro del territorio nacional donde el congresista lo requiera, incluso mediante teletrabajo o virtualidad, y sujeta esa labor a los mecanismos de información, control y seguimiento dispuestos por la Dirección Administrativa. En este caso, no obra constancia de que la modalidad remota se hubiera informado a esa dependencia ni de mecanismo alguno de seguimiento de la actividad de la asesora.
A su vez, el único episodio documentado sobre el lugar desde el cual la asesora habría prestado sus servicios muestra lo contrario de lo que la norma autoriza: una permanencia de tres semanas fuera del país, en abril de 2023, sin situación administrativa que la amparara, según certificó la División de Personal de la Cámara de Representantes 49 y destinada, por reconocimiento de la propia servidora, a asuntos personales, lo que motivó la orden de reintegro de una fracción de la remuneración50.
La hipótesis del teletrabajo, entonces, no solo carece de respaldo en el expediente, sino que resulta desmentida en el único punto en que pudo ser verificada. Con todo, la Sala precisa que este examen no convierte la inobservancia de los parámetros del trabajo remoto en fundamento de la causal, lo que equivaldría a sancionar una simple irregularidad administrativa, sino que priva de plausibilidad a la explicación alternativa con la que se pretende justificar la ausencia de toda actividad verificable de la asesora.
De este panorama probatorio se desprende que la discusión no gira en torno a la mera existencia del nombramiento de Laura Fernanda, sino a la correspondencia entre esa designación formal y el funcionamiento real de la UTL.
46 Índices 17, 18 y 39 SAMAI.
47 Advertencia realizada por el a quo: la constatación se hace cruzando esos reportes [núm. 10.9 de la sentencia de primera instancia] contra el registro de abonados celulares del grupo de WhatsApp de la UTL, que está en las capturas trasladadas de la investigación penal: cuaderno No. 1, Corte Suprema de Justicia, fl. 136-160, sometido a cadena de custodia.
48 Índices 45.2 y 45.3 SAMAI.
49 Cfr. Cuaderno No. 2, Corte Suprema de Justicia, fl. 512, sometido a cadena de custodia.
50 Cfr. Cuaderno No. 6, fl. 1061-1063, Corte Suprema de Justicia, sometido a cadena de custodia.
Valorados en conjunto, los elementos del expediente muestran una presencia funcional relevante y constante de María Isabel y, en contraste, una actividad de Laura Fernanda apenas puntual y débilmente documentada, insuficiente para demostrar el ejercicio efectivo, estable y sustancial de las funciones del cargo, conclusión a la que llegó el fallo de primera instancia y que comparte la Sala.
Lo anterior permite establecer, con suficiente claridad, qué quedó acreditado respecto de cada una de las dos personas involucradas en este análisis. En cuanto a María Isabel Rueda Guerrero, se encuentra probado que, pese a carecer de vínculo formal con la Cámara de Representantes desde el 11 de enero de 2023, registró un número inusualmente elevado de movimientos por los puntos de control a las instalaciones del Congreso durante ese período; que varios integrantes de la UTL la identificaron como la persona que seguía recibiendo instrucciones, apoyando la agenda legislativa y tramitando asuntos de la congresista, y que su presencia en la dinámica cotidiana de la oficina era percibida, por quienes allí laboraban, como la de un miembro activo del equipo.
En cuanto a Laura Fernanda Rueda Guerrero, se encuentra probado que registró un único ingreso al edificio del Congreso, el día de su posesión; que su nivel de reconocimiento personal entre los integrantes de la UTL era sensiblemente menor al de su madre; que las referencias testimoniales a actividades que habría desarrollado son puntuales, inespecíficas y no están respaldadas por informes, conceptos, entregables ni otros soportes documentales que permitan establecer el objeto, la extensión, la regularidad o la incidencia real de esa supuesta labor, y que durante buena parte del período analizado transfirió a su madre sumas coincidentes, en fecha y monto, con los pagos de salario que recibía. Ese contraste, valorado en conjunto, es el punto de partida para examinar si la designación formal de Laura Fernanda respondió al propósito de cubrir efectivamente el cargo de asesora grado I o si, por el contrario, sirvió de instrumento para sostener una dinámica funcional y económica en beneficio de una persona ajena a la planta.
Ahora bien, la eventual realización de labores de hecho por parte de María Isabel no excluye por sí misma la configuración de la causal. Lo decisivo no es que alguna actividad hubiera sido materialmente ejecutada, sino que el salario del cargo de asesora grado I se destinara a remunerar a la persona formalmente designada por el ejercicio real y efectivo de las funciones del cargo y a la prestación real y efectiva de las funciones correspondientes. Cuando ese rubro termina sosteniendo, total o parcialmente, la actuación funcional de una persona sin vínculo vigente con la Cámara, se produce una distorsión de la finalidad del gasto público.
La hipótesis de nómina instrumental frente a las explicaciones alternativas
La hipótesis según la cual la designación de Laura Fernanda respondió a una finalidad instrumental y no al ejercicio real y efectivo del cargo se apoya, de manera conjunta, en los siguientes elementos: Laura Fernanda solo registró un ingreso al edificio del Congreso, con ocasión de su posesión, durante casi nueve meses de vinculación; María Isabel registró un número inusualmente elevado de movimientos por los puntos de control, en ese mismo período, pese a carecer de vínculo laboral vigente; los testimonios describen la presencia constante de María Isabel en la oficina, su participación activa en la dinámica de la UTL y el escaso o
nulo contacto personal con Laura Fernanda; aunque algunos testigos señalaron que Laura Fernanda prestó apoyo en asuntos vinculados con la reforma a la salud, el Plan Nacional de Desarrollo y el cannabis, esas afirmaciones no aparecen corroboradas por informes, conceptos, entregables u otros soportes documentales que permitan establecer con claridad el objeto, alcance, regularidad e incidencia real de ese supuesto trabajo y se acreditaron transferencias reiteradas de parte del salario de Laura Fernanda a favor de su madre, en un contexto en el que esta última tenía comprometida una parte importante de sus ingresos por descuentos de libranza y embargo sobre su asignación salarial.
Frente a ese conjunto, las explicaciones ofrecidas por la defensa y por el Ministerio Público no desvirtúan la inferencia que surge del examen integral del expediente. La referencia al trabajo remoto no neutraliza el contraste objetivo entre la casi total ausencia de Laura Fernanda en la sede del Congreso y la presencia reiterada de María Isabel en la dinámica cotidiana de la oficina. Tampoco lo hacen los únicos soportes documentales que la propia sentencia de primera instancia identificó como posibles indicios de alguna actividad de Laura Fernanda, esto es, los reportes de cumplimiento de funciones de febrero y marzo de 2023 y los oficios en cuyo pie de página se indicó que fueron “proyectados” por ella51. El a quo resaltó que, fuera de esas piezas y de las certificaciones expedidas por la congresista, no obra un solo documento que permita establecer con claridad el objeto, alcance, extensión, regularidad e incidencia real de la labor de asesoría atribuida a dicha servidora.
En consecuencia, aun cuando en el expediente obren esas piezas y existan referencias testimoniales a actividades puntuales de Laura Fernanda, tales elementos no alteran la conclusión que surge de la valoración conjunta del material probatorio. Su alcance demostrativo es limitado y no permite tener por acreditado el ejercicio real, estable y sustancial de las funciones propias del cargo de asesora grado I. Lo que muestra el conjunto del expediente es, más bien, una falta de correspondencia entre la designación formal de Laura Fernanda y el funcionamiento efectivo de la UTL, en cuyo marco María Isabel continuó desempeñando de facto el rol funcional principal.
Configuración del elemento objetivo
Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye, al igual que lo hizo el a quo, que en este caso se satisface el elemento objetivo de la causal. En efecto, los salarios pagados a Laura Fernanda Rueda Guerrero no correspondieron al ejercicio real y efectivo de las funciones del cargo de asesora grado I ni a la prestación sustancial de los servicios que justificaban esa remuneración. Por el contrario, el acervo probatorio muestra que esos recursos fueron utilizados para sostener una situación en la que otra persona, sin vínculo vigente con la Cámara de Representantes, continuó desempeñando de hecho las labores principales de la UTL y recibiendo el provecho económico asociado al cargo.
No se trata, entonces, de una simple irregularidad administrativa, de un defecto en la supervisión interna de la UTL o de una deficiente documentación de
51 Índices 17, 18 y 39 de SAMAI
actividades. Tampoco basta oponer, para descartar la causal, que María Isabel sí desarrolló labores en beneficio de la oficina. Las labores que el acervo le atribuye, propias de la asistencia administrativa que antes prestaba, no corresponden al contenido del empleo de asesora grado I ni pueden tenerse por su ejercicio. Justamente, esa circunstancia confirma la distorsión en la aplicación del rubro de personal, porque la designación formal de Laura Fernanda no respondió, en la realidad, al propósito de cubrir de manera efectiva el empleo de asesora grado I, sino al mantenimiento de una dinámica funcional y económica en beneficio de una persona ajena a la unidad de trabajo de la congresista.
Configuración del elemento subjetivo
La Sala también encuentra satisfecho el componente subjetivo tal y como también lo hizo la sentencia apelada. El conjunto probatorio no muestra un episodio aislado de descuido ni una mera falla de control sobre el funcionamiento de la UTL. Lo acreditado es que la congresista postuló deliberadamente a la hija de su exasistente para vincularla a la misma unidad de la que esta acababa de retirarse
–si bien en el cargo de asesora grado I, distinto del de asistente grado V que aquella ocupaba–, mantuvo esa designación formal durante casi nueve meses, expidió certificaciones de cumplimiento de labores en períodos en los que el acervo no registra actividad real atribuible a la asesora, y permitió que quien conservara una presencia constante y un papel funcional relevante en la oficina fuera precisamente la persona que acababa de desvincularse.
Cada uno de esos pasos requirió una decisión activa de la congresista; ninguno es explicable como el producto de un descuido, una omisión o una falla de supervisión. El elemento se configura, entonces, no como la tolerancia de una irregularidad que se fue consolidando, sino como el resultado de un designio orientado desde el inicio a mantener a María Isabel Rueda Guerrero como apoyo funcional de la UTL por interpuesta persona, una vez que su vinculación formal dejó de ser viable.
Las explicaciones alternativas tampoco encuentran sustento. La hipótesis del trabajo remoto no explica la ausencia de productos de trabajo atribuibles a Laura Fernanda ni el contraste entre esa ausencia y la presencia constante de su madre. La hipótesis del apoyo económico familiar no explica que la asesora transfiriera a su madre, dentro de los dos días siguientes a cada pago de salario o de manera inmediata, la totalidad de lo percibido o sumas casi idénticas, comportamiento que no corresponde a una ayuda entre familiares sino al traslado íntegro de la remuneración a quien continuaba desempeñando de hecho las labores de la unidad.
Del mismo modo, la hipótesis de la simple negligencia en la certificación de labores no explica que la congresista mantuviera el esquema durante todo el período analizado sin adoptar ninguna medida correctiva, pese a que la situación era, por su naturaleza, evidente para quien ejercía la facultad nominadora y de certificación.
Lo que el conjunto probatorio muestra, de manera que no admite otra lectura razonable, es que la congresista concibió y ejecutó un esquema orientado a que
Laura Fernanda figurara formalmente como asesora grado I sin asumir efectivamente las funciones del cargo, con el propósito de que los recursos asignados a esa remuneración sostuvieran, de hecho, la continuidad funcional y económica de quien había sido su asistente. Ese es el núcleo de la nómina instrumental y ese es, precisamente, el contenido doloso que se exige para tener por configurado el elemento subjetivo de la causal de indebida destinación de dineros públicos. El componente subjetivo queda, tal y como se concluyó en la sentencia de primera instancia, plenamente acreditado.
Conclusión
La Sala es consciente de la severidad de la sanción de pérdida de investidura y del estándar reforzado de motivación y análisis probatorio que impone su imposición. Sin embargo, ese rigor no se traduce en la exigencia de una prueba directa de la intención interna de la congresista ni en la necesidad de descartar toda circunstancia secundaria que, de manera aislada, pudiera resultar compatible con una versión distinta. Lo que demanda es que, a partir de los indicios acreditados y conforme a las máximas de la experiencia, la explicación que mejor dé cuenta del conjunto probatorio sea suficientemente sólida para sustentar la conclusión judicial. En este caso, ese umbral se cumple y la sentencia apelada da cuenta de ello.
Lo anterior impone descartar, de manera expresa, que en este caso deba acudirse al principio de resolución de la duda a favor de la congresista, aplicable a este juicio en razón de su naturaleza sancionatoria. Ese principio opera cuando, agotada la valoración racional del conjunto probatorio, subsiste una incertidumbre razonable sobre los hechos que estructuran la causal; no cuando simplemente concurren en el expediente elementos de sentido contrario, pues ello ocurre en la generalidad de los litigios y su solución corresponde, precisamente, a la apreciación conjunta bajo las reglas de la sana crítica.
La duda que activa la garantía debe ser razonable, esto es, fundada en el mérito de las pruebas y no en la mera posibilidad abstracta de una explicación distinta. En este asunto, los elementos que podrían sugerir alguna actividad de Laura Fernanda Rueda Guerrero, esto es, las referencias testimoniales a su participación en asuntos relacionados con el cannabis medicinal, el Plan Nacional de Desarrollo y la reforma a la salud, y las certificaciones expedidas por la congresista, fueron examinados individualmente y en conjunto: las primeras resultaron puntuales, inespecíficas y desprovistas de corroboración, y las segundas emanan de la propia demandada y constituyen el objeto mismo de la controversia.
Frente a ellos converge una cadena de indicios graves, precisos y concordantes: el registro de un único ingreso en casi nueve meses de vinculación, la presencia constante y funcional de María Isabel Rueda Guerrero, las transferencias sistemáticas coincidentes con los pagos de salario, el contexto económico que las explica y la ausencia de toda huella de actividad sostenida, cuya fuerza demostrativa no queda contrarrestada por aquellas menciones aisladas. La explicación acogida no es, entonces, una entre varias igualmente plausibles: es la única que da cuenta coherente de la totalidad del acervo, de modo que no subsiste una duda razonable que deba resolverse en favor de la demandada.
Esta conclusión no se ve afectada por la tesis, sostenida en algunos pronunciamientos52, según la cual los recursos públicos destinados a remunerar a los servidores de la UTL pierden su naturaleza pública una vez ingresados al patrimonio del trabajador, de modo que las transferencias posteriores que este realice a favor de un tercero no configurarían por sí solas la causal de destinación indebida de dineros públicos.
Esa hipótesis, aun si se aceptara en abstracto, no es la que describe lo ocurrido en este caso. La distorsión que aquí se acredita no opera en el momento en que el salario pasa al patrimonio de la asesora y es transferido posteriormente a su madre. Opera desde antes: desde el momento en que la congresista ejerció su facultad nominadora para designar a una persona que, según lo que demuestra el conjunto probatorio, no estaba llamada a ejercer efectivamente las funciones del cargo.
Lo que se configura en este caso no es una desviación del salario después de su pago, sino una nómina instrumental en la que la designación formal fue, desde su origen, el instrumento para canalizar recursos públicos hacia una finalidad distinta de la prevista por el ordenamiento. En ese esquema, la naturaleza pública de los recursos no se pierde con el pago: se distorsiona su destinación desde el momento en que el nominador estructura el cargo como un vehículo para remunerar a quien no lo ocupa efectivamente.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Se encuentran acreditados, con la entidad requerida en este tipo de procesos, los elementos objetivo y subjetivo de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política. Por tanto, los cargos de la apelación no logran desvirtuar la decisión de primera instancia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
- RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida por Sala Especial 26 de Decisión mediante la cual se decretó la pérdida de investidura de la Representante a la Cámara Mary Anne Andrea Perdomo Gutiérrez.
SEGUNDO: COMUNICAR esta providencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 1881 de 2018.
TERCERO: En firme esta providencia, por Secretaría General, archivar el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
52 Por ejemplo: Conejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 21 de agosto de 2025. Exp. 11001-03-15-000-2023-05331-02.
| OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Ausente con excusa | ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada |
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado | ZORANNY CASTILLO OTALORA Magistrada Ausente con excusa |
| JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Magistrado | DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado |
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada | MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO Magistrada Aclara voto |
FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado | CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Magistrado |
ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Ausente con excusa | JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Magistrado |
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Magistrado | FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Magistrado |
ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada Ausente con excusa | JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Magistrado Aclara voto |
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Magistrado | JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado |
PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado | NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Aclara voto |
