CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Recurso extraordinario de revisión (revisión integral de decisiones disciplinarias)
Radicación: 11001-03-15-000-2023-07259-00 (11539)
Recurrente: Carlos Julio Socha Hernández
Demandado: Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular
Temas: Recurso extraordinario de revisión y control automático e integral de la actuación disciplinaria. Decisiones disciplinarias contra servidores públicos de elección popular
Sentencia
La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Carlos Julio Socha Hernández, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra la decisión de 26 de abril de 2023, proferida por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES
Actuaciones disciplinarias ante la Procuraduría General de la Nación (rad. IUS-E-2018-013637 / IUC-D-2018-1062528)
Por auto de 19 de abril de 20181, la Procuraduría Provisional de Cúcuta inició indagación preliminar contra “funcionarios por establecer” del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del municipio de Villa del Rosario -Datrans, Norte de Santander, en virtud de diferentes quejas radicadas por los señores Eduardo Alexis Almeida Cantor, Adrián Alberto Pacheco Montañez y Gladys Sofía Mogollón Lizcano, por presuntas irregularidades en el trámite de notificación de comparendos y en la adjudicación e implementación en las concesiones de fotomultas en el municipio en mención.
El 29 de agosto de 20192, la Procuraduría Provincial de Cúcuta expidió un auto en el que ordenó el inicio de una investigación disciplinaria contra el señor Carlos Julio Socha Hernández, en calidad de alcalde del municipio de Villa del Rosario para el periodo constitucional 2012-2015, la señora Aleix Johanna Mantilla Rodríguez, en calidad de directora del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de dicho municipio, y el señor Espedicto Adarme Monsalve como director administrativo y financiero del mencionado departamento administrativo.
1 Cuaderno Principal No. 1, folios 114 a 119 del PDF.
2 Cuaderno Principal No. 3, folios 76 a 95 del PDF.
1
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
El 25 de enero de 20213, la misma procuraduría territorial dispuso la adecuación del trámite al procedimiento verbal, citó a audiencia pública y formuló cargos a los investigados.
La audiencia pública dentro del procedimiento verbal se instaló y celebró entre el 4, 8, 15, 22 y 24 de febrero de 2021 y el 2, 12, 15 y 19 de marzo de la misma anualidad.
La Procuraduría Provincial de Cúcuta en decisión de 18 de mayo de 20214, declaró disciplinariamente responsable al señor Carlos Julio Socha Hernández de las faltas gravísimas contenidas en los numerales 22, 31 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 a título de dolo y, en consecuencia, lo sancionó en calidad de alcalde del municipio de Villa del Rosario para el periodo comprendido entre los años 2012 – 2015, con destitución e inhabilidad general por el término de 20 años5.
Lo anterior, con sustento en que el señor Carlos Julio Socha Hernández actuó como determinador en la celebración del contrato interadministrativo núm. 001 de 30 de diciembre de 2014 por parte de la dirección del Datrans y la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S. sociedad de economía mixta con una participación pública del 20%, por desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal y sin contar con las autorizaciones para comprometer vigencias futuras.
La Procuraduría Provincial de Cúcuta mantuvo los tres cargos que se le formularon contra el disciplinable, así:
Determinar a la directora del Datrans para la celebración del contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, a través del cual dicha entidad se comprometió con la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S, sociedad de economía mixta, para el ejercicio de actividades de tránsito y transporte tercerizables en particulares, con el presunto desconocimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad (evadió la modalidad de selección aplicable al caso y se fundamentó en unos estudios previos deficientes).
Determinar a la directora del Datrans para que asumiera un compromiso presupuestal en representación de dicho organismo de tránsito, para que afectara los recursos que ordinariamente percibía esa entidad, durante los 30 años siguientes a la celebración del contrato interadministrativo, sin contar con las autorizaciones pertinentes para comprometer vigencias futuras.
Haber ejercido las potestades que la función de dirigir a la administración municipal como alcalde del municipio de Villa del Rosario le concedían, constituyendo una sociedad de economía mixta con el propósito de favorecer a los terceros particulares que conformaban el Consorcio Movilseg Villa del Rosario, a través de la suscripción del contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, para cuyos efectos habría
3 Cuaderno Principal No. 5, folios 4 a 184 del PDF.
4 Cuaderno Principal No. 7, folios 97 a 205 del PDF.
5 Los demás investigados también fueron sancionados, sin embargo, solo se hará mención a los argumentos expuestos por el señor Carlos Julio Socha Hernández, pues fue el funcionario elegido popularmente.
determinado a la directora del Datrans para celebrar dicho acto jurídico con la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S.
Luego de señalar las diferentes pruebas recaudadas, así como el marco normativo que presuntamente constituía la violación y que sustentaban el concepto de violación, abordó los elementos de la responsabilidad disciplinaria del señor Socha Hernández en los siguientes términos:
Tipicidad: incurrió en falta disciplinaria contemplada en los numerales 22, 31 y 60 del artículo 486 de la Ley 734 de 2002.
Ilicitud sustancial: i) Frente al primer cargo se configuró cuando afectó su deber de dirigir la acción administrativa del municipio y de abstenerse de determinar a funcionarios que fueran subalternos o nominados por él, de intervenir en la celebración de un contrato con el aparente desconocimiento de los principios de la contratación estatal, tales como los de transparencia, economía y responsabilidad, con lo que habría violentado los principios que sirven de protección a la función pública y, en concreto, los de igualdad, moralidad, responsabilidad, transparencia y economía. Por ende, su comportamiento se presentaría como sustancialmente ilícito, conforme a la previsión establecida en los artículos 5 y 22 de la Ley 734 de 2002.
Respecto al segundo cargo se evidenció la ilicitud al asumir compromisos presupuestales de vigencias futuras sin contar con las autorizaciones pertinentes, y
En relación con el tercer cargo sostuvo que afectó su deber de dirigir la acción administrativa del municipio y de abstenerse de actuar con desviación de poder, desconociendo los principios que sirven de protección a la función pública y, en concreto, los de imparcialidad y moralidad.
Culpabilidad: Resaltó que respecto a cada uno de los tres cargos se le atribuyó al señor Carlos Julio Socha Hernández una conducta dolosa. En efecto, manifestó que el disciplinable a la fecha en que ocurrieron los hechos, tenía plena capacidad y conciencia de lo que hacía y la ilicitud de la conducta, más aún cuando se acreditó que este conocía la Ley 80 de 1993 y el estatuto general de contratación de la administración pública, sin omitir que su formación académica (cursó dos semestres de derecho) y su experiencia al haber ocupado el cargo de alcalde con anterioridad, le permitía conocer los mandatos constitucionales.
Contra la anterior decisión, el señor Socha Hernández interpuso recurso de apelación7, con el fin de que se declarara la ausencia de responsabilidad disciplinaria cuando se desempeñó como alcalde del municipio de Villa del Rosario para el periodo 2012-2015. Asimismo, solicitó la nulidad del proceso por violación al
6 Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes. (…) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley. (…) 60. Ejercer las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante.
7 Cuaderno Principal No. 7, folio 221 del PDF.
derecho de defensa e irregularidades sustanciales que afectaron el debido proceso, por no permitirle controvertir las pruebas allegadas al trámite y no respetar los términos, recursos y notificaciones de las actuaciones del proceso disciplinario.
El asunto se remitió a la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, con el fin de que resolviera sobre la apelación. En consecuencia, el 9 de junio de 2021 se presentaron los alegatos previos a la decisión de segunda instancia.
Sin embargo, en fallo de 3 de noviembre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver la impugnación de una acción de cumplimiento que radicó la Asociación Civil y de Veeduría Ciudadana Cúcuta Ciudad Verde contra la Procuraduría General de la Nación, ordenó resolver en un término de 10 días las solicitudes de nulidades radicadas por los disciplinados. Por consiguiente, el 24 de noviembre de 2022 resolvió negativamente la solicitud de nulidad, decisión que fue recurrida y confirmada el 22 de diciembre de la misma anualidad.
La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación en decisión de 26 de abril de 20238, confirmó parcialmente lo resuelto en primera instancia, en el sentido de declarar al señor Carlos Julio Socha Hernández responsable disciplinariamente de la falta gravísima contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 a título de dolo, por lo que modificó la dosificación de la sanción la cual se fijó en destitución e inhabilidad general por el término de 17 años y 7 meses, y fue absuelto respecto de los demás cargos.
En primer lugar, estableció que la naturaleza jurídica del Datrans corresponde a un organismo descentralizado del orden municipal, destinado a prestar los servicios relacionados con el tránsito y transporte dentro de la jurisdicción del municipio de Villa del Rosario, y que una de sus funciones corresponde al recaudo de multas por infracciones a las normas de tránsito, impuestas por agentes de tránsito, policía de carretera, policía urbana de tránsito o los organismos privados o públicos con quienes se efectúen convenios para el aporte de prueba sobre las mencionadas infracciones. Adicionalmente, precisó que los actos y contratos celebrados se rigen por las normas de derecho público en materia de contratación y por el monto máximo de 50 smlmv.
Luego se refirió al régimen contractual aplicable para la delegación de actividades de tránsito, para lo cual señaló que se puede investir transitoriamente de funciones públicas a un particular de tal forma que se garantice la prestación del servicio
8 Cuaderno Principal No. 9, folios 121 a 179 del PDF. Por medio de constancia del 29 de octubre de 2023, la Secretaría Común de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, señaló que en la decisión aprobada en Sala con acta núm. 21 del 17 de agosto de 2023, se ordenó perfeccionar la notificación y correr traslado por el término de 30 días a los sujetos procesales para que en cumplimiento de lo señalado en la Sentencia C-030 de 2023 ejercieran su derecho de defensa. De conformidad con lo anterior se procedió a fijar edicto en la cartelera de la Sala el 22 de agosto de 2023, cuya desfijación se surtió el 25 del mismo mes y año, con el fin de notificar al señor Carlos Julio Socha Hernández de la precitada decisión. Agregó que el 30 de agosto de 2023 mediante oficio SDJ-SEP núm. 299, 300 y 301 se remitieron oficios, a través de correo electrónico y por la oficina 4-72 al apoderado y los sujetos procesales, en los que se solicitó comparecer a la Secretaría de la Sala o autorizaran por escrito ser notificados por medio electrónico. Por último, indicó que “en razón a lo anterior y teniendo en cuenta que los sujetos procesales no comparecieron dentro del término, se procedió a notificarlos por ESTADO fijado en la cartelera de la Secretaría de la Sala, el 7 de septiembre de 2023, por lo que a través de los correos se les informó al apoderado y sujetos procesales, que los 30 días de traslado empezarían a correr a partir del 8 de septiembre de 2023. Dentro del término el apoderado del Carlos Julio Socha Hernández presentó recurso de revisión”.
público relacionado con el tránsito, sin embargo, resaltó que no pueden delegarse funciones públicas bajo la mera liberalidad de los funcionarios.
De otra parte, se pronunció frente a los “convenios interadministrativos”9 y mencionó que son acuerdos previstos en el ordenamiento legal para que las entidades públicas puedan cooperar en el cumplimiento de sus funciones administrativas o de prestar los servicios a su cargo. Igualmente, recordó que la modalidad de contratación directa se encuentra limitada solo a los eventos en los que es permitida, pues aún con una sociedad de economía mixta que haga parte de la estructura estatal por contar con una participación superior del 50% del Estado, no es posible realizar un contrato interadministrativo con cualquier objeto, pues existen tipologías contractuales que deben realizarse por licitación pública y no admiten la contratación directa, como el contrato de concesión para la prestación de un servicio público.
En efecto, señaló que el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece como una de las modalidades de contrato estatal, el de concesión, a través del cual, entre otras, la administración pública le entrega de forma temporal a un particular la prestación de un servicio público. Por consiguiente, la función administrativa de tránsito y transporte que es tercerizable, puede ser objeto de un contrato de concesión.
En tercer término, explicó que la figura de vigencias futuras tiene relación directa con el principio de anualidad presupuestal consagrado en el artículo 14 del Decreto 111 de 1996, respecto del cual no es posible adquirir compromisos que excedan en su ejecución la vigencia respectiva, sin embargo, el legislador incorporó un mecanismo que, previa autorización, permite adquirirlos cuando su ejecución inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto se lleve a cabo en otras vigencias posteriores las cuales se ven afectadas.
Al descender al caso concreto, evidenció que se constituyó una sociedad de economía mixta conformada por el municipio de Villa del Rosario y la Compañía Integral de Recuperación de Activos S.A. – Cira S.A.-, con el objeto principal de realizar actividades de apoyo a la gestión de tránsito tercerizables, para lo cual se contó con unos estudios10 en los que se recomendó la creación de una sociedad de economía mixta. Agregó que ese estudio fue presentado ante el Consejo Directivo del Datrans y aprobado por este, siendo uno de sus integrantes el señor Carlos Julio Socha Hernández, en calidad del alcalde. Igualmente, el alcalde presentó al Concejo de Villa del Rosario el proyecto de acuerdo para que se le autorizara la constitución de una sociedad de economía mixta del orden territorial, lo que fue autorizado en el Acuerdo núm. 017 de 16 de octubre de 201311.
En consecuencia, el 30 de diciembre de 2014 la dirección del Datrans suscribió el “convenio interadministrativo” núm. 001 con la sociedad de economía mixta Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S., para el ejercicio de actividades de tránsito y transporte tercerizables en particulares, por un periodo de 30 años.
9 Si bien en algunas partes de la decisión se mencionó “convenio interadministrativo”, lo cierto es que de su lectura se evidencia que se trata de un contrato interadministrativo.
10 Estos se elaboraron en desarrollo del contrato de consultoría núm. 001 de 27 de mayo de 2013.
11 Carpeta “CD Cdno 1 FL 46” – “DOCUMENTACIÓN”, archivo “0004 Acuerdos y autorizaciones Concejo”.
Así las cosas, la Procuraduría General de la Nación se refirió al primer cargo contra el señor Carlos Julio Socha Hernández, en el que consideró que era una actuación contraria a la ley delegar las actividades de tránsito a través de un “convenio interadministrativo”, dada la ausencia de cualificación de una de las partes, en este caso, de la sociedad de economía mixta Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S., en donde la participación de la entidad estatal fue del 20%12, como evidenció en el acta de constitución, así:
| Accionistas | Acciones suscritas | Porcentajes | Valor |
| Municipio de Villa del Rosario | 125.450 | 20% | 125.450.000 |
| Compañía Integral de Recuperación de Activos S.A. | 250.900 | 40% | 250.900.000 |
| AGM Desarrollos S.A.S. | 125.450 | 20% | 125.450.00 |
| Gestión Consultoría y Servicios Integrales S.A.S. | 125.450 | 20% | 125.450.000 |
| Totales | 627.250 | 100% | 627.250.000 |
La Procuraduría General de la Nación consideró que la sociedad de economía mixta no era viable, pues el aporte del nivel municipal fue del 20%, por lo que tampoco se podía celebrar un “convenio interadministrativo” entre Datrans y la mencionada sociedad, toda vez que esa modalidad lo permite cuando las mencionadas sociedades tengan participación del Estado superior al 50%, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 80 de 1993.
Luego, realizó el estudio de cada uno de los elementos de la responsabilidad disciplinaria frente al primer cargo, así:
- Tipicidad: el señor Socha Hernández determinó a la directora del Datrans a celebrar el contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, a través del cual dicha entidad se comprometió con la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S, sociedad de economía mixta, para el ejercicio de actividades de tránsito y transporte tercerizables en particulares, con el presunto desconocimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, en tanto evadió la modalidad de selección aplicable al caso y porque los estudios previos resultaban deficientes (ausencia de un modelo financiero que permitiera establecer la viabilidad del contrato).
- Ilicitud sustancial: con la conducta desplegada se afectó el deber de dirigir la administración del municipio y de abstener de determinar a funcionarios que fueran subalternos o nominados por él para intervenir en la celebración de un contrato con desconocimiento de los principios de la contratación estatal. Resaltó que el señor Socha Hernández, en su calidad de alcalde, determinó a la directora del Datrans para firmar un contrato interadministrativo, en el que se vio transgredida la transparencia al evadir el procedimiento previsto en la Ley 80 de 1993.
- Culpabilidad: conforme a las pruebas consideró que el señor Socha Hernández tenía plena capacidad y uso de facultades mentales cuando infringió la normatividad (atribuibilidad de la conducta). Agregó que al tener dos semestres de derecho y cuatro como técnico de sistemas, además que ejerció como alcalde del municipio de Villa del Rosario durante tres periodos, le brindaba la experiencia suficiente en el sector público para tener los conocimientos del trámite para la suscripción del contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, más aún cuando fue quien presentó el proyecto de acuerdo para la autorización, participó en el Consejo Directivo del Datrans y determinó a la directora para la celebración de este, y conoció los estudios previos (conocimiento de la situación típica). Adicionalmente, advirtió que estaba demostrada la voluntad para realizar la conducta constitutiva de la falta, pues a pesar de las falencias en la celebración del acto jurídico en mención decidió pasarlas por alto, y asimismo existió conciencia de la ilicitud de la conducta.
12 Carpeta “CD Cdno 1 FL 46” – “DOCUMENTACIÓN”, archivo “0010 Constitución de la Sociedad”.
En lo relacionado con el segundo cargo consideró que no estaba demostrada la existencia de vigencias futuras comprometidas, razón por la cual revocó la decisión de primera instancia frente a ese cargo.
Por último, respecto del tercer cargo la decisión disciplinaria de segunda instancia precisó que ya había sido objeto de investigación por la Procuraduría Provincial de Cúcuta, quien mediante decisión de 22 de noviembre de 2018, declaró la caducidad de la acción disciplinaria frente a las irregularidades relacionadas con la aprobación del Acuerdo núm. 017 de 2013 y la convocatoria pública de oferentes para la constitución de la sociedad de economía mixta núm. 01 de 201313, por lo que cesó la potestad para adelantar la investigación sobre la responsabilidad disciplinaria por dichos hechos. En consecuencia, revocó la decisión sobre el cargo en mención.
Del recurso extraordinario de revisión
Causales invocadas y fundamentos jurídicos
El señor Carlos Julio Socha Hernández, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la decisión de 26 de abril de 2023 de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, con sustento en la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional. Al respecto, invocó las causales de violación directa de la ley sustancial, violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o de derecho en la valoración probatoria y nulidad originada en el curso del proceso disciplinario.
Como consideración preliminar, el recurrente indicó que con ocasión a las situaciones que se han presentado en los últimos años, en relación con la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular, y en atención a la modulación efectuada por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, solicita “la mayor flexibilidad posible al momento de analizar las causales de revisión como al examinar los argumentos que las sustentan y permitirnos, dándonos licencia para introducir ciertos argumentos que si bien pueden en principio
13 Carpeta “CD Cdno 1 FL 46” – “DOCUMENTACIÓN”, archivo “0005 Convocatoria Pública”.
estar alejados de las causales consagradas para este recurso, serían admisibles en sede judicial por tratarse de errores iguales o más protuberantes que los que son objeto de revisión mediante las citadas causales que hacen procedente este recurso extraordinario”.
El recurrente consideró que la decisión disciplinaria incurrió en la causal de “violación directa de la ley sustancial por falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación”, pues dicha entidad no ostentaba competencia para imponer sanción de destitución, suspensión e inhabilidad contra los servidores públicos de elección popular de acuerdo con la sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Gustavo Petro Urrego vs. Colombia.
Agregó que la postura jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado tiene un punto de quiebre con la decisión adoptada en el caso de Gustavo Petro Urrego, en el que se marcó una ruptura en el precedente judicial, pues desde esa decisión se han anulado sanciones como la del caso del ex senador Eduardo Carlos Merlano Morales (sentencia de 29 de junio de 2023), de la ex gobernadora del Huila, Cielo González Villa (fallo de 11 de agosto de 2023) y del ex gobernador del Valle del Cauca, Juan Carlos Abadía Ocampo (sentencia de 27 de julio de 2023).
Resaltó que “la Procuraduría, conforme al precedente del Consejo de Estado que determina que la facultad de la PGN para sancionar a los servidores elegidos democráticamente es inconvencional, porque ello limita el derecho político al sufragio pasivo, es decir, a ser elegido, y que la PGN es una autoridad de naturaleza administrativa y no jurisdiccional; el cual resulta vinculante para las autoridades judiciales y administrativas, razón por la cual, hasta tanto no se cumpla, en estricto sentido, con lo ordenado por la Corte Interamericana de derechos Humanos, será esta la regla a aplicar por identificarse plenamente con el asunto que es objeto del presente recurso”.
Por otra parte, el señor Socha Hernández invocó la causal de “violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea en la autoría por vía de la figura de determinador”, toda vez que el único hecho que sirvió de fundamento de la decisión sancionatoria fue el haber participado como presidente del Consejo Directivo del Datrans el 30 de diciembre de 2014.
Aseguró que los tipos disciplinarios solamente son realizados “en calidad de autor”, en tanto lo que se estudia es el posible incumplimiento de un deber funcional en cabeza del sujeto disciplinable. En efecto, insistió en que “en lo que respecta al derecho disciplinario la [responsabilidad] disciplinaria solamente puede ser atribuida a título de autor, bien por que este sea quien realiza la falta o porque determine a otro a realizarla”. Adicionalmente, hizo alusión al entendimiento que en materia penal se le ha dado a la figura del determinador.
Indicó que de las pruebas se evidenciaba que el señor Socha Hernández ejercía como presidente del Consejo Directivo del Datrans, pero que de esta condición no se podía establecer la determinación. Agregó que “el señalamiento frente a los posibles actos de injerencia y determinación, son atribuidos de forma ambigua y genérica, lo cual tiene una explicación, para el momento en que se tramitó el proyecto de Acuerdo por el cual se buscaba la autorización del Concejo municipal para crear una Sociedad de Economía Mixta la señora Aleix Johana Mantilla
Rodríguez no era la Directora del DATRANS, ya que esta servidora únicamente asumió dicho cargo el 31 de octubre de 2014”.
Expresó que una propuesta no se puede considerar como una herramienta de coerción o de injerencia, pues para celebrar el contrato interadministrativo se necesitaba la participación de varias personas.
Afirmó que “bajo el esquema inquisitivo estricto, fue la misma Procuraduría Provincial de Cúcuta la que adelantó la investigación, formuló los cargos y finalmente emitió la decisión sancionatoria, lo que simplemente nos ubica en el desconocimiento de la garantía del principio de imparcialidad objetiva, que hoy se consagra en el artículo 12 de la Ley 1952 de 2019. Lo que claramente pone en evidencia que la sustentación frente a la autoría como determinador, se limitó a repetir y resumir los actos que en ejercicio pleno de sus funciones desplegó mi representado, de los que claramente nunca surgen los elementos de instigación, mandato, inducción, consejo, coacción, orden, o convenio”.
Sostuvo que la Procuraduría General de la Nación omitió que la iniciativa de crear una sociedad de economía mixta surgió de la misma dirección del Datrans, además que para el 2 de agosto de 2013 se presentó ante el Consejo Directivo de dicha organización el estudio demostrativo y diagnóstico realizado por la consultora, que justificaba la autorización para la creación de la mencionada sociedad y allí se aprobó por los asistentes y autorizó al alcalde para que solicitara autorización al Concejo y la celebración de un contrato interadministrativo.
Resaltó que el Consejo Directivo del Datrans está conformado, además del alcalde, por el secretario de planeación y un representante el Concejo, por lo que no es acertado afirmar que se trató de una decisión de carácter unilateral en cabeza del alcalde.
Aseguró que, si bien resulta válido acreditar la tipicidad y la responsabilidad con prueba indiciaria, la autoridad disciplinaria soporta la carga de exponer argumentos respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que pudo producirse la determinación, esto es, no basta con elaborar indicios respecto de supuestas actuaciones predicables de sus deberes funcionales como alcalde y presidente del Consejo Directivo del Datrans, sino que resulta necesario verificar probatoriamente y sin dubitación alguna los actos de injerencia, de inducción o coacción. Por consiguiente, adujo que no se acreditaron los elementos estructurales de la autoría como determinador, toda vez que únicamente se limitaron a enunciar unos actos propios de sus funciones y de ahí pregonar tal figura, eludiendo con ello las garantías de necesidad e imparcialidad, así como el requisito de certeza establecido en el artículo 142 de la Ley 734 de 2002.
Luego señaló que en el auto de 25 de enero de 2021, mediante el cual se citó a audiencia pública y se formularon tres cargos al recurrente, no se cumplió con lo establecido en el numeral 5 del artículo 163 de la Ley 734 de 2002, en el que se estableció que el análisis probatorio se debe realizar por cada uno de los cargos, además que en un solo acápite realizó la adecuación típica y el concepto de la violación para los cargos primero y segundo, bajo la excusa argumentativa de que estos fueron endilgados como determinador.
Resaltó que se presentaron inconsistencias al calificar la conducta como continuada, para lo cual se requería que todos los actos se hubieran desplegado por el mismo agente, sin embargo, el recurrente solo participó en el proyecto de acuerdo que presentó en el Concejo y que se materializó con el Acuerdo núm. 17 de 16 de octubre de 2013, lo cual fue objeto de pronunciamiento por parte de la Procuraduría Provincial de Cúcuta, quien dispuso la caducidad de la potestad disciplinaria.
Agregó que con lo expuesto en el párrafo anterior, la Procuraduría quiso presentar el asunto como una conducta continuada, pues “tenía como finalidad soslayar la caducidad que había operado para el momento en que se ordenó la apertura de investigación (29 de agosto de 2019) fecha para la cual se había superado con creces el término de los cinco (5) años de que trata el artículo 30 del C.D.U.”.
Posteriormente, el recurrente afirmó que la decisión objetada incurrió en “violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba”. Luego de hacer referencia a cuestiones generales sobre la valoración de la prueba en el derecho disciplinario conforme a las reglas de la sana crítica, en tanto se evidencian deficiencias en la valoración probatoria, esto en razón a que el único cargo que prosperó se encuentra soportado en meras presunciones, mas no en hechos acreditados que permitan verificar en grado de certeza que se incurrió en la falta descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Señaló que no existe limitación alguna en lo que tiene que ver con las sociedades de economía mixta, sin importar el componente accionario, pues lo importante es la participación pública, cosa distinta es el régimen jurídico aplicable atendiendo la participación del ente público.
Afirmó que en el análisis de la ilicitud sustancial de la conducta “se incurre en falacias argumentativas que genera una equivocada apreciación probatoria”, en tanto se le traslada de manera directa las atribuciones que estaban en cabeza de la directora del Datrans, cuando manifestó que el recurrente no se abstuvo de determinar a funcionarios que fueran subalternos o nominados por él, de intervenir en la celebración de un contrato con desconocimiento de los principios de la contratación estatal.
Indicó que existe “incongruencia en cuanto a la autoría, no puede coexistir una inducción o inherencia en otro servidor, con un actuar directo. Si se le enrostra al disciplinado que intervino en la celebración de un contrato que trasgredió los principios de la contratación estatal, estamos frente a una autoría directa”.
Aseguró que en relación con el elemento subjetivo se presentó una violación flagrante al principio de legalidad, toda vez que para endilgar la imputación subjetiva a título de dolo se acude al artículo 28 de la Ley 1952 de 2019, norma que no estaba vigente para el momento de los hechos constitutivos de la falta.
Adujo que en la decisión reprochada se presentó una errada imputación subjetiva, porque se confundió la conducta y la autoría en los hechos relacionados con la contratación celebrada por el Datrans.
Por último, manifestó que conforme a las decisiones disciplinarias se concluye que todo alcalde que presente proyectos de acuerdo y que, como miembros de las juntas
o consejos directivos de los entes descentralizados, propongan o autoricen la celebración de un contrato serían determinadores sobre los demás funcionarios de la respectiva entidad territorial.
Pretensión
De conformidad con las razones expuestas, el recurrente pide que se “declare la nulidad de los fallos sancionatorios emitidos por la Procuraduría General de la Nación, en tanto esta no tenía competencia para limitar los derechos políticos del aquí demandante y porque tales actos administrativos se apartan de los mandatos constitucionales y legales que regulan el ejercicio de la potestad disciplinaria y, por lo mismo, atentan contra las garantías del debido proceso y el respeto de la dignidad humana”.
Trámite procesal
En escrito de 14 de diciembre de 2023, la magistrada sustanciadora del proceso manifestó impedimento, bajo la causal 1 del artículo 143 del Código General del Proceso, al considerar que tenía un familiar en el tercer grado de consanguinidad con un vínculo laboral en la Procuraduría General de la Nación. En proveído de 23 de abril de 2024, se declaró infundado el impedimento y el expediente regresó al despacho sustanciador el 17 de mayo de 2024.
Luego, en auto de 10 de diciembre de 2024, el despacho sustanciador avocó conocimiento automático e integral del recurso extraordinario de revisión sobre la sanción disciplinaria impuesta al señor Carlos Julio Socha Hernández por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación. Mediante oficios núm. 304351 a 304355 de 12 de diciembre de 2024, la Secretaría General de esta Corporación efectuó la notificación de la referida providencia.
El 18 de diciembre de 2024, la Procuraduría General de la Nación solicitó la adición y en subsidio la aclaración del proveído de 10 de diciembre de 2024, por considerar que no se pronunció respecto de la situación de la señora Aleix Johanna Mantilla Rodríguez (directora del Datrans), quien también fue sancionada.
Por medio de auto de 22 de abril de 2025, se negó las solicitudes de adición y aclaración, en tanto no se omitió resolver sobre algún asunto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, pues la providencia se limitó a avocar el conocimiento exclusivamente respecto del funcionario que fue elegido popularmente sobre el que recayó la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general, por lo que no había lugar a mencionar a otro exfuncionario que no tuviera la connotación de haber sido elegido popularmente.
En razón a que la parte recurrente no hizo solicitud de práctica de pruebas y como quiera que la Procuraduría General de la Nación remitió el expediente que contiene las actuaciones del proceso disciplinario que finalizó con la sanción de destitución e inhabilidad impuesta al señor Carlos Julio Socha Hernández, el cual se incorporó como prueba al trámite judicial del recurso extraordinario de revisión, el magistrado
sustanciador no consideró necesario decretar y practicar pruebas, en este caso concreto, conforme al inciso final del artículo 59 de la Ley 2094 de 202114.
Intervenciones
La Procuraduría General de la Nación guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
La Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión contra la decisión de 26 de abril de 2023 de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el artículo 238B de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 55 de la Ley 2094 de 202115, en concordancia con la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional.
Planteamiento del problema jurídico
De conformidad con los antecedentes expuestos, la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional y el auto de unificación de 3 de diciembre de 2024 de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, le corresponde a la Sala efectuar un control integral de la actuación administrativa sancionatoria y establecer a partir de los cargos formulados en el recurso extraordinario de revisión, si la decisión de segunda instancia de 26 de abril de 2023 de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación incurrió en las causales de revisión previstas en el artículo 56 de la Ley 2094 de 2021 y, en consecuencia, si debe infirmarse la mencionada decisión.
Competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a los funcionarios públicos elegidos popularmente y la garantía del principio de jurisdiccionalidad a través del recurso extraordinario de revisión
Mediante Ley 1952 de 2019 se expidió el Código General Disciplinario, en la que se derogó la Ley 734 de 2002. En esa normatividad se dispuso que su entrada en vigencia sería 4 meses después de su promulgación -28 de mayo de 2019 y algunas normas de procedimiento 18 meses después -28 de julio de 2020, y en la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo) se difirió la vigencia del nuevo estatuto disciplinario a partir del 1 de julio de 2021.
14 La citada disposición señala: “Créese el artículo 238F de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: (…) Si se decretan pruebas de oficio o a solicitud de parte, se señalará un término máximo de veinte (20) días para su práctica”.
15 Artículo 55. Adiciónese el artículo 238B de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 238B. Competencia. Las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado conocerán de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados. Igualmente, contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación. Los Tribunales Administrativos de lo Contencioso Administrativo de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por los Procuradores Regionales de Juzgamiento.
Con ocasión de la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) en la que se resolvió el caso Petro Urrego vs Colombia16, se expidió la Ley 2094 de 2021, por medio de la cual se reformó la Ley 1952 de 2019, en la que “(i) dividió las etapas de investigación y de juzgamiento en los procesos disciplinarios; (ii) otorgó facultades 'jurisdiccionales' disciplinarias a la Procuraduría General de la Nación para juzgar y sancionar con suspensión, destitución e inhabilidad a los servidores públicos, entre ellos, los de elección popular (…); (iii) creó el recurso extraordinario de revisión como un mecanismo judicial especial para controlar los fallos disciplinarios proferidos por tal entidad (…)”17.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se demandó el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 -que le atribuyó funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria-, por la presunta vulneración de los artículos 29 y 93 de la Constitución Política en relación con los artículos 8 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
La Corte Constitucional en sentencia C-030 de 16 de febrero de 2023, resolvió:
“Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1º, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 (que modificaron los artículos 2º, 238A, 265 de la Ley 1952 de 2019) y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.
Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 1º de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Cuarto. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operaraì solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata. En todo caso el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Las sanciones impuestas a los funcionarios de elección popular se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitaraì con una sentencia que determinaraì de manera definitiva la sanción aplicable.
Quinto. EXHORTAR al Congreso de la República para que adopte un estatuto de los servidores públicos de elección popular, incluido un régimen disciplinario especial, que materialice los más altos estándares nacionales e internacionales en materia de protección y garantía de los derechos políticos y electorales”.
16 Sentencia del 8 de julio de 2020. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
17 Sentencia de 31 de octubre de 2025, exp. 11001-03-15-000-2023-07089-00 (11159). Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
En esa decisión de control abstracto de constitucionalidad que hace tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 CP), la Corte Constitucional con el fin de armonizar las funciones administrativas de la Procuraduría General de la Nación con la reserva judicial de la imposición de sanciones de destitución, suspensión o inhabilidad a los servidores públicos de elección popular, estableció que “la potestad disciplinaria de la PGN corresponde a una función administrativa. De manera que la PGN no puede imponer con carácter definitivo las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión o inhabilidad a los servidores públicos de elección popular, sin la intervención del juez de lo contencioso administrativo”.
En aras de garantizar los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular en el ejercicio de la acción disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación, la sentencia moduló los efectos normativos del recurso extraordinario de revisión en el siguiente sentido:
“339. Ante las incompatibilidades o limitaciones advertidas sobre dicho medio judicial, que afectan su idoneidad y eficacia plena para garantizar los derechos políticos de los servidores de elección popular en el ejercicio de la acción disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación, es necesario proferir una sentencia que module los efectos normativos del mencionado recurso en el siguiente sentido:
El estándar de garantía constitucional exige que la intervención de juez en la determinación e imposición de las sanciones analizadas a los servidores de elección popular sea obligatoria y no rogada. También, debe ser ordinario y siempre estar presente en la imposición de dichas sanciones, para que estas se concreten en una sentencia judicial. Por lo tanto, el trámite del recurso de revisión operará de manera automática e inmediata y no está supeditado a las causales taxativas de procedencia, permitiéndosele al ciudadano disciplinado el ejercicio de todas las actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, tales como presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir su contradicción, lo cual podrá hacer dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la providencia disciplinaria proferida por la PGN, tal como lo establece el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, el cual creó el artículo 238 D de la Ley 1952 de 2019. Vencido este término, en el que el disciplinado puede ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y todas sus garantías procesales, la PGN deberá enviar, inmediatamente, el proceso ante el juez de lo contencioso administrativo, quien deberá hacer un examen integral de la actuación disciplinaria adelantada por la PGN, no solo de corrección de legalidad. (Subrayado fuera de texto).
Las decisiones de la PGN que se refieran a la destitución, suspensión e inhabilidad de funcionarios de elección popular, no podrán, en ningún caso, ser impuestas de manera definitiva sin la intervención del juez de lo contencioso administrativo.
Contra la sentencia del juez de lo contencioso administrativo procederán los recursos de ley consagrados en el CPACA. El sistema de investigación y juzgamiento disciplinario de servidores de elección popular se complementará con las normas que se enuncian en el artículo 22 de la Ley 1952 de 20196, entre las que está el artículo 179 y siguientes del CPACA y las reglas supletivas del Código General del Proceso. (….)”.
A juicio de la Corte Constitucional, esa decisión garantiza al sancionado a plenitud la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y al debido proceso, y el Estado colombiano asegura la reserva judicial de la decisión conforme lo prevé el artículo
23-2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y preserva los derechos del electorado y del elegido.
En todo caso, la Corte precisó que “la decisión que se adopta es de carácter temporal. En consecuencia, el Legislador, dentro de su libertad de configuración legislativa, tiene la facultad de establecer que la PGN instruya y acuse a los servidores elegidos popularmente ante un juez de la República, función que podría atribuir al Consejo de Estado o a otro órgano judicial que determine la ley, incluido el juez penal”.
En atención a los lineamientos impartidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 202318, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado mediante el auto de unificación jurisprudencial de 3 de diciembre de 2024, adoptó las siguientes reglas de interpretación y aplicación de las normas relacionadas con la procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión contemplado en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, así:
“Primera regla:
El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción.
Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas.
Segunda regla:
La ejecución de la sanción quedará suspendida hasta que termine el trámite de revisión, esto es, hasta la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se resuelve definitivamente el recurso de revisión.
Tercera regla:
El servidor público de elección popular, dentro de los treinta días siguientes a la notificación de la decisión sancionatoria por parte de la Procuraduría General de la Nación, tendrá derecho a formular cargos, presentar argumentos a su favor, solicitar pruebas y permitir la contradicción de las practicadas en el procedimiento administrativo. En tal caso, puede intervenir directamente o través de apoderado para el ejercicio de sus derechos, sin mayores exigencias formales distintas a la legitimidad, oportunidad y sustentación de los motivos de inconformidad.
Cuarta regla:
El trámite judicial del recurso de revisión inicia con el auto que avoca conocimiento, el cual debe notificarse a la Procuraduría General de la Nación y al disciplinado. El órgano de disciplina, dentro de los cinco (5) días siguientes, podrá oponerse a los cargos presentados por el servidor público de elección popular, en su escrito de intervención, en los términos del artículo 59 de la Ley 2094 de 2021.
18 Exp. 11001-03-15-000-2023-00871-00, CP: Luis Alberto Álvarez Parra.
Quinta regla:
En el evento de que se profiera una sentencia confirmatoria de la sanción disciplinaria impuesta por la procuraduría, procederá el recurso de doble conformidad y su trámite será el previsto en el artículo 247 del CPACA.
Sexta regla:
El recurso de doble conformidad contra las sentencias de revisión emitidas por las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, se resolverá por la Sala Especial de Decisión que siga en orden numérico.
Séptima regla:
El juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular”.
En esa determinación, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, igualmente precisó, “que las reglas de interpretación y aplicación de las normas relacionadas con la procedencia y el trámite del recurso de revisión previstas en la Ley 2094, que aquí se fijan, son temporales, hasta tanto el legislador supla el vacío regulatorio, en cumplimiento de la orden dada en la sentencia C-030 de 2023, pues se trata de hacer eficaz este instrumento para que las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad impuestas por la procuraduría, a servidores públicos de elección popular, estén libres de cualquier motivación política, no constituyan una indebida interferencia al ejercicio del mandato popular, y correspondan, estrictamente, al imperio de la Constitución y la Ley”.
Así las cosas, en razón a la revisión integral que debe efectuar esta Corporación en sede judicial, por una parte, se exige efectuar una integración normativa entre las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo disciplinario y el resto del ordenamiento jurídico y, de otra, el examen no está atado a los reparos concretos elevados por los disciplinados.
Por último, valga señalar que el control que realiza esta Corporación implica confrontar tanto las actuaciones surtidas en el proceso disciplinario como la decisión que impuso la sanción, con el ordenamiento jurídico aplicable a la materia. Por consiguiente, le corresponde efectuar un control que permita revelar la presencia de vicios que puedan conducir a la configuración de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, así como aquellos supuestos señalados en el artículo 56 de la Ley 2094 de 202119.
Además, como lo ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, ese control judicial que recae sobre las sanciones disciplinarias impuestas contra funcionarios de elección popular tiene unas particularidades especiales. Es automático conforme lo dispuso la sentencia C-030
19 Violación directa de la ley sustancial; violación indirecta de la ley por error de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba; incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo; nulidad originada en el curso del proceso disciplinario; error en la dosificación de la sanción disciplinaria; por haberse recobrado documentos decisivos, sin culpa de la parte, después de dictada la decisión; proferir la sentencia con fundamento en documentos falsos o cuando el cambio de precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado modifique favorablemente la decisión recurrida.
de 2023, aunque también puede activarse a solicitud de parte por medio del recurso extraordinario de revisión- y, finalmente, es integral.
Significa lo anterior, que el Consejo de Estado debe examinar el estricto cumplimiento de todos los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, la legalidad, la ilicitud sustancial, el debido proceso, la protección a la garantía de la presunción de inocencia, la celeridad, la culpabilidad, la favorabilidad, la igualdad, los fines de la sanción disciplinaria, el derecho a la defensa, la proporcionalidad, motivación, debida interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios propios de la materia, entre otros aspectos. Igualmente, se realiza un examen de la interpretación y valoración probatoria efectuada en sede disciplinaria que no es lo mismo que un nuevo examen integral de las pruebas con base en las cuales se adoptaron las decisiones administrativas disciplinarias, en tanto el juez contencioso administrativo no funge como titular de una potestad disciplinaria sino como garante de sus fines de manera que el análisis, externo al proceso disciplinario, debe enfocarse en asuntos de orden constitucional, “sin perjuicio que con base en la revisión de los elementos de evidencia y el análisis efectuado sobre aquellos por la autoridad competente, puedan revaluarse los supuestos de la responsabilidad y la decisión emitida por la autoridad disciplinaria20.
Estudio y solución del caso concreto
Con el fin de abordar el problema jurídico formulado, la Sala procederá a desarrollar el análisis del asunto bajo examen, en el siguiente orden: i) marco normativo aplicable en el proceso administrativo sancionatorio, ii) estudio de las causales invocadas por el recurrente y iii) control judicial integral.
Marco normativo disciplinario aplicable en el presente caso21
La Ley 1952 de 2019 incorporó el Código General Disciplinario, derogó la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011. No obstante, su entrada en vigor no fue inmediata y se prolongó en varias ocasiones.
En efecto, su artículo 265 original estableció que entraba a regir “cuatro (4) meses después de su sanción y publicación” y que derogaba las normas mencionadas. Igualmente, en el inciso segundo del mencionado artículo se determinó que las normas relativas al procedimiento regirían “dieciocho (18) meses después de su promulgación” y que, entretanto, se aplicaría el trámite de la Ley 734 de 2002.
Ahora bien, las normas procedimentales eran los artículos 33 que regulaban la prescripción de la acción disciplinaria, 101 y 102 que reglaban las competencias de las salas disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación y del procurador general de la nación, 208 a 235 que contenían el trámite desde la indagación preliminar hasta la decisión de la segunda instancia, y el 254 que preveía el juzgamiento disciplinario jurisdiccional.
20 Sentencia de 15 de abril de 2026, exp. 11001-03-15-000-2025-05853-00. Sala Veintitrés Especial de Decisión del Consejo de Estado, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.
21 En similares términos se realizó este análisis en la sentencia de 31 de octubre de 2025, exp. 11001-03-15-000-2023-07089-00 (11159). Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
La Ley 1952 de 2019 se publicó el 28 de enero de 2019, por lo que sus disposiciones, con excepción de las procedimentales mencionadas, comenzaban a gobernar el proceso disciplinario desde el 28 de mayo de ese año. Las que hacían alusión a este último aspecto lo harían desde el 28 de julio de 2020. El vigor de estas normas no incidió en todos los procesos disciplinarios, puesto que el artículo 263 de la mencionada ley indicó que aquellos en los que se hubiese “proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia” a su entrada en vigencia “continuar[ían] tramitándose de conformidad con las ritualidades consagradas en el procedimiento anterior”, es decir, por la Ley 734 de 2002.
Posteriormente, la Ley 1955 de 2019 -Plan Nacional de Desarrollo- difirió en su artículo 140 la vigencia del nuevo estatuto disciplinario para otra fecha, para el 1 de julio de 2021. Por consiguiente, tanto las normas procedimentales como las que no tenían esta naturaleza entrarían a regir en la aludida fecha.
Luego, con la expedición de la Ley 2094 de 2021, que reformó la Ley 1952 de 2019 e introdujo otras normas al régimen disciplinario, cambió la fecha de entrada en rigor del Código General Disciplinario22. En efecto, dicha ley dispuso que sería 9 meses después de su promulgación, es decir, el 29 de marzo de 2022. Antes de ello, el proceso disciplinario seguía gobernado por la Ley 734 de 2002, salvo lo dispuesto en el artículo 1, en el que regló la titularidad de la potestad disciplinaria y las atribuciones de la Procuraduría General de la Nación, que se aplicaba una vez se promulgó la norma.
Por otra parte, el artículo 7 de la Ley 2094 de 2021, que modificó el 33 de la Ley 1952 de 2019 - prescripción de la acción disciplinaria -, regiría 30 meses después de la promulgación de la ley, esto es, el 29 de diciembre de 2023.
Así las cosas, las disposiciones de las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021 tienen vigencia desde el 29 de marzo de 2022, con las dos excepciones expuestas, a lo que se agrega que el artículo 263 de la primera ley modificado por el 71 de la segunda dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 263. ARTÍCULO TRANSITORIO. <Artículo modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.
En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.
PARÁGRAFO. <Parágrafo corregido por el artículo 3 del Decreto 1656 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La designación de la primera sala disciplinaria de juzgamiento a que alude el artículo 17 de esta ley, deberá ser integrada de forma tal que, a su entrada en vigencia, asuma inmediatamente sus
22 Artículo 73. Modificase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la Ley 1123 de 2007. Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia. Parágrafo 1o. El artículo 1o de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales33 entrará a regir a partir de su promulgación. Parágrafo 2o. El artículo 7o de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 (…).
competencias. El período de esta primera sala se extenderá hasta el 17 de marzo de 2025, sin perjuicio de su eventual prórroga (…)”.
De lo anterior, se observa que en los procesos disciplinarios que, para el 29 de marzo de 2022, fecha en que entró en vigor el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019), se hubiese notificado el pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, el procedimiento aplicable es el previsto en la Ley 734 de 2002.
En ese orden de ideas, en el proceso disciplinario que ocupa la atención de la Sala se evidencia que la Procuraduría Provincial de Cúcuta formuló pliego de cargos contra el señor Carlos Julio Socha Hernández el 25 de enero de 2021. Es decir, que el trámite debió regirse por la Ley 734 de 2002, tal como lo hizo el órgano de control en el curso del procedimiento administrativo disciplinario. Aunado al hecho de que el artículo 76 del Decreto 262 de 2000, dispuso que la competencia para adelantar la investigación disciplinaria se atribuyó a la Procuraduría Provincial, quien incluso con la Ley 1952 de 2019, la mantuvo para dictar el fallo de primera instancia, dado que se profirió el 18 de mayo de 2021, antes de que entrara en vigencia el 29 de marzo de 2022.
De la causal de violación directa de la ley sustancial por falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación
El recurrente sostiene que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para imponer sanción de destitución, suspensión e inhabilidad contra los servidores públicos de elección popular de acuerdo a la sentencia de 8 de julio de 2020 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Gustavo Petro Urrego vs. Colombia, la cual fue el sustento de otras decisiones dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado para revocar sanciones contra otros funcionarios públicos de elección popular.
El artículo 118 de la Constitución Política dispone que al Procurador General de la Nación le corresponde “la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”, y el artículo 277 superior indica que por sí mismo o por medio de sus delegados o agentes debe “ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. A su turno, el artículo 278-1 de la Carta señala que el Procurador General de la Nación ejercerá directamente la función de “desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas”.
En relación con la mencionada atribución constitucional a cargo de la Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha indicado que la misma no se opone al artículo 23.2 de la CADH, en dos momentos. El primero se circunscribe a la sentencia C-028 de 2006 en la que estudió la constitucionalidad del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 que establecía la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad para acceder a cargos públicos, en la que concluyó que esa disposición debía ser interpretada armónicamente con la Constitución Política y con los otros instrumentos internacionales y regionales
adoptados para la lucha contra la corrupción23. En esa oportunidad, la Corte Constitucional sostuvo:
“(…) En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado (…)”.
La Corte IDH en sentencia de 8 de julio de 2020 que resolvió el caso Petro Urrego vs. Colombia (excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas), al examinar la compatibilidad de los artículos 277 y 278 de la Constitución Política con la CADH, concluyó:
“112. (…) La Corte observa que el primer período (sic) del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador. Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana”.
Con sustento en esa decisión, la Corte Constitucional edificó el segundo momento jurisprudencial a partir de la sentencia C-146 de 2021, en la que se estudió la constitucionalidad de algunas disposiciones de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 que aludían a inhabilidades de concejales, diputados y alcaldes. En esa determinación precisó que aun cuando el caso Petro Urrego vs Colombia no era un precedente judicial aplicable porque se trataba de situaciones fácticas y jurídicas diferentes, era un antecedente que se debía tener en cuenta porque se había declarado la responsabilidad internacional del Estado colombiano y se había fijado la interpretación del artículo 23-2 de la CADH a la luz de la Constitución Política.
En concreto, sostuvo que la razón de la decisión de ese pronunciamiento internacional se podía concretar en que “las autoridades administrativas no pueden imponer sanciones que restrinjan derechos políticos y, en particular, no tienen competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente (…)”24.
A partir de lo anterior, sostuvo que el artículo 23-2 de la CADH permite que “(i) los Estados, mediante ley, impongan limitaciones a los derechos políticos, por criterios tales como la edad, la nacionalidad o la capacidad civil y (ii) que los jueces, con
23 Ese criterio fue reiterado en sede de control de constitucionalidad concreto en las sentencias SU-712 de 2013 y SU-355 de 2015.
24 Párrafo 162.
independencia de su especialidad, impongan limitaciones a los derechos políticos, siempre que brinden las garantías del debido proceso. Pero prohíbe que estas restricciones sean impuestas por autoridades administrativas”.
La prenombrada sentencia de la Corte IDH dio lugar a que se expidiera la Ley 2094 de 2021, en la que se modificó la Ley 1952 de 2019, la cual fue objeto de una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 54, 73 y 74 que fue resuelta en la sentencia C-030 de 202325. En esa decisión, la Corte Constitucional, retomando lo dicho en la C-146 de 2021, sostuvo que la Procuraduría General de la Nación debía conservar la potestad disciplinaria, a través de la cual estaba facultada para investigar y sancionar a los funcionarios públicos elegidos por elección popular. Es decir, reafirmó la competencia del mencionado organismo control. Sin embargo, precisó que esas decisiones, en virtud del principio de jurisdiccionalidad, deben ser revisadas previamente por la jurisdicción contencioso administrativa.
La Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado en sentencia de 22 de mayo de 202526, consideró ajustado a lo desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, relacionado con la interpretación armónica del artículo 23 de la CADH con el ordenamiento jurídico interno, específicamente en lo referente a las sanciones sobre los servidores de elección popular impuestas por un juez, sin que esto desconozca la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación prevista en la Constitución Política.
La Corte Constitucional en las sentencias SU-426 de 2025, SU-070 de 2025, SU-
381 de 2024 y SU-382 de 2024, reafirmó la competencia constitucional de la Procuraduría General de la Nación para imponer las respectivas sanciones conforme a la ley a quienes desempeñan funciones públicas de elección popular, especialmente por hechos ocurridos antes de la entrada en vigencia de la Ley 2094 de 2021, decisiones que quedan suspendidas mientras se adelanta el control judicial por la jurisdicción contencioso administrativa, ya sea (i) por medio del recurso extraordinario de revisión que interponga el sujeto disciplinado o (ii) de manera automática por remisión de los actos administrativos sancionatorios junto con el expediente disciplinario por parte de la Procuraduría General de la Nación.
De conformidad con lo expuesto, la Sala evidencia que en el asunto bajo examen la Procuraduría General de la Nación tenía competencia constitucional para adelantar el proceso administrativo disciplinario que culminó con la decisión de segunda instancia proferida el 26 de abril de 2023, mediante la cual se confirmó parcialmente la sanción disciplinaria impuesta al señor Carlos Julio Socha Hernández, en el sentido de declararlo disciplinariamente responsable por la falta gravísima contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la cual está suspendida hasta tanto finalice el trámite judicial del recurso extraordinario de revisión.
De la causal de violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de la autoría por vía de la figura de determinador
El señor Carlos Julio Socha Hernández reprochó el estudio que realizó la Procuraduría de la autoría como determinador y que los únicos hechos que sirvieron
25 Se demandaron los vocablos “jurisdiccionales”, “jurisdiccional” y “ejecutoriadas”.
26 Radicado núm. 11001-03-15-000-2023-07391-00, C.P.: Pedro Pablo Vanegas Gil.
de fundamento de la decisión sancionatoria fue haber participado como presidente del Consejo Directivo del Datrans el 30 de diciembre de 2014, ante el que presentó el proyecto de acuerdo por el cual se buscaba la autorización del Concejo de Villa del Rosario para crear una sociedad de economía mixta que tuviera por objeto la realización de actividades de apoyo al Datrans, el cual se materializó con el Acuerdo núm. 017 de 16 de octubre de 2013.
En atención a la naturaleza de la causal bajo estudio, lo relacionado con la calidad de determinador solo se abordará en este acápite, desde los requisitos propios desarrollados por la ley disciplinaria y la jurisprudencia para su configuración y su aplicación por parte de la Procuraduría General de la Nación, pues el aspecto probatorio será objeto de análisis en el cargo de violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba.
Precisado lo anterior, la Sala observa que en lo relacionado con los sujetos disciplinables, la Ley 734 de 2002 en el artículo 26 alude a los autores, para lo cual señala que “es autor quién cometa la falta disciplinaria o determine a otro a cometerla, aun cuando los efectos de la conducta se produzcan después de la dejación del cargo o función”.
Con respecto al entendimiento del determinador que se ha dado en materia penal, resulta necesario recordar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, de manera reiterada27, ha manifestado que si bien los diferentes regímenes punitivos comparten elementos comunes, cada uno de ellos tiene su peculiaridad, en especial el penal y el disciplinario, dado que la misma conducta puede ser sancionada en estos ámbitos sin que se desconozca el principio constitucional del non bis in idem.
La Corte Constitucional en sentencia C-244 de 199628, explicó que “si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales”.
27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 26 de septiembre de 2012, radicado núm. 11001-03-25-000-2010-00127-00, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y sentencia de 23 de mayo de 2024, radicado núm. 25000-23-42-000-2017-01948-01, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas.
28 M.P.: Carlos Gaviria Díaz. Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2o. del artículo 2o., artículo 6o, parágrafo 1o. del artículo 34, inciso 3 parcial del artículo 61, numeral 1o parcial del artículo 66 y artículo 135 parcial de la Ley 200 de 1995 "Código Disciplinario Único".
Igualmente, esta Corporación29 también ha precisado que “los dos sistemas jurídicos –penal y disciplinario- obedecen a reglas propias, tienen objetivos diferentes, como diversas formas de imputación y culpabilidad, a tal punto que es legalmente factible la existencia de faltas disciplinarias no constitutivas de ilícito penal. Lo anterior es fundamento para sostener que la absolución en la investigación penal no conlleva necesariamente la exoneración de la responsabilidad disciplinaria, cuando la conducta, aunque objetivamente sea similar, se atribuya o impute en grado diverso de culpabilidad (…). Es cierto que la jurisdicción ordinaria sobreseyó al demandante del cargo de prevaricato omisivo. Tal punible es un hecho imputable por comisión dolosa, lo que significa que si la conducta disciplinaria omisiva se atribuye a título de culpa no queda excluido su juzgamiento en este terreno ni se afecta por la absolución que se produzca en el ámbito penal (…)”.
Por lo anterior, si bien se puede evidenciar que el proceso disciplinario y penal comparten ciertos aspectos propios del ámbito sancionatorio, como los principios rectores de tipicidad y legalidad, lo cierto es que son independientes y autónomos, al punto que quienes cometen los actos reprochables disciplinariamente son sujetos cualificados que ostentan un deber especial en virtud del vínculo o relación que tienen o tuvieron con el Estado -especial relación de sujeción-, característica que no se advierte respecto de todos los tipos penales.
En efecto, la jurisprudencia constitucional en las actuaciones que exigen la presencia de un sujeto activo cualificado, como las faltas disciplinarias, ha indicado que “la responsabilidad a título de autor […] radica en la infracción de un deber especial, por lo que solo es posible si el sujeto que realiza o concurre a la realización de la conducta punible tiene las calidades exigidas por el tipo penal”30.
Es decir, una persona que no tiene ningún vínculo o relación con el Estado no puede ser autor de la acción disciplinaria, pues no es titular ni garante de algún deber especial.
Ahora bien, como se indicó en precedencia, el artículo 26 del Código Disciplinario Único establece los conceptos de autor y determinador31, pero no los define. En consecuencia, por integración normativa se puede acudir al Código Penal que establece en el artículo 29, que autor es “quien realice la conducta punible por sí mismo o utilizando a otro como instrumento” y, por otro lado, el artículo 30 dispone que el determinador es quien “determina a otro a realizar la conducta antijurídica”, sin embargo, le otorga la calidad de participe, figura que no se desarrolla en el derecho disciplinario.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de julio de 202032, al referirse a la figura del determinador en el marco de los procesos disciplinarios, apoyándose en la jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia explicó que lo más cercano a “incidir o hacer nacer la idea en otro para
29 Sentencia de 3 de noviembre de 1995, radicado 1443, C.P.: Carlos Arturo Orjuela Góngora. Decisión reiterada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 26 de septiembre de 2012, radicado núm. 11001-03-25-000-2010-00127-00, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
30 Sentencia C-015 de 2018, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger.
31 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia de 1 de noviembre de 2017, radicado núm. 48679, M.P.: Eyder Patiño Cabrera. Determinador es quien incide en otro y “hace surgir en el autor determinado la decisión de realizar la conducta”, lo que significa que su conducta se limita a hacer nacer en otro la voluntad de cometer la infracción, pues la conducta del autor material determinado tiene que ser como mínimo típica.
32 Radicado núm. 11001-03-25-000-2017-00073-00.
cometer una conducta contraria a derecho, bien mediante mandato, convenio, orden o consejo, entre otros, solo puede tener lugar mediante una conducta que en su esencia comporte una acción, para diferenciarla de las que propiamente son omisiones. Ello en materia disciplinaria es procedente según lo preceptuado en el artículo 26 de la Ley 734 de 2002: 'Es autor quien cometa la falta disciplinaria o determine a otro a cometerla, aun cuando los efectos de la conducta se produzcan después de la dejación del cargo o función'”.
En ese orden de ideas, para que en el proceso disciplinario se reconozca la calidad de determinador, el sujeto debe tener la calidad de servidor público definida en la Ley 734 de 2002 o sea un particular que ejerza funciones públicas o administre recursos públicos, además de la intención de este de incidir en otro, ya sea mediante un plan o cualquier maniobra tendiente a que se realice la actuación reprochable disciplinariamente.
Por consiguiente, como los actos que se le reprocharon al señor Carlos Julio Socha Hernández ocurrieron cuando fungía como alcalde del municipio de Villa del Rosario para el periodo 2012-2015 y que, además, el comportamiento del autor determinado se adecuaba a una falta disciplinaria al celebrar un contrato interadministrativo sin el cumplimiento de los principios establecidos en la Ley 80 de 1993, le resulta aplicable la figura del determinador.
En consecuencia, la decisión de la Procuraduría General de la Nación consistente en sancionar al señor Socha Hernández en calidad de determinador, resulta adecuada a la norma sustancial.
Por otra parte, alega el recurrente que para la constitución de una sociedad de economía mixta no importa el componente accionario y que lo relevante es la participación estatal.
Al respecto, es necesario aclarar que, contrario a lo manifestado por el recurrente, en este caso en particular en el que está de por medio un servicio público que debe prestarse en virtud de un contrato de concesión, el porcentaje de la participación estatal sí es importante, pues a partir de este se puede establecer el régimen jurídico aplicable para la sociedad de economía mixta para el ejercicio de su actividad, más aún cuando el propósito es celebrar un contrato estatal.
En efecto, de acuerdo con el artículo 9733 de la Ley 489 de 1998, la rama ejecutiva del poder público está integrada, entre otros organismos y entidades, por las sociedades de economía mixta.
Ahora bien, es necesario poner de presente que la Corte Constitucional en sentencia C-593 de 1999, declaró inexequible el inciso segundo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998, en el que se estableció que para que una sociedad comercial
33 Artículo 97. Sociedades de economía mixta. Las sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley. Las inversiones temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su régimen. Parágrafo. Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado.
se pueda calificar como de economía mixta era necesario el aporte estatal igual o superior al 50%.
Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto de 11 de septiembre de 201434, explicó que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del inciso segundo sobre la base de que la naturaleza jurídica surge de la composición mixta del capital de la sociedad, puesto que si tiene aportes estatales y privados no puede ser sometida a condicionamientos legales de un porcentaje de participación del Estado para acceder a esa calificación. En efecto, el tribunal constitucional señaló que de no ser así “resultaría entonces que aquellas empresas en las cuales el aporte de capital del Estado o de una de sus entidades territoriales fuera inferior al 50% no sería estatal, ni de particulares, ni “mixta”, sino de una naturaleza diferente, no contemplada en la Constitución”.
Es decir, la categoría de sociedad de economía mixta la brinda es la participación del Estado y de personas privadas, sin importar el monto de la participación, las que pueden ser consideradas, en sentido general, como entidades públicas. Sin embargo, en el escenario de la celebración de un contrato estatal, resulta pertinente referirse a la Ley 489 de 1998 de manera armónica con el artículo 235 de la Ley 80 de 1993, norma que entiende por sociedades de economía mixta a las entidades en las que el Estado tenga una participación superior al 50% -entidad estatal36-. Por consiguiente, resulta relevante el porcentaje del 50% de la participación estatal, pues de ser inferior se regiría con las normas del derecho privado en el ejercicio de su objeto.
A lo anterior, se agrega que respecto de las controversias judiciales la jurisdicción contencioso administrativa no sería la competente para conocer las disputas que se presenten en aquellas sociedades en que la participación del Estado sea inferior al 50%. En efecto, en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, dispone que le corresponde a esta jurisdicción conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciones administrativas. Adicionalmente, precisa que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
34 Radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00136-00, C.P.: Álvaro Namén Vargas.
35 Artículo 2o. De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos. (…).
36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 26 de abril de 2007, explicó que “la expresión entidad pública es generalmente utilizada por la Ley 489 de 1998 para englobar las personas jurídicas públicas, y la expresión entidad oficial, en variadas leyes tiene el mismo significado. La ley 80 de 1993, consagra la definición de entidades estatales para la determinación del campo de aplicación de este estatuto, aunque es posible que otras leyes la utilicen como sinónimo de entidades públicas”.
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en Auto 860 de 2021, al resolver un conflicto de jurisdicción para conocer una demanda de responsabilidad extracontractual contra una sociedad de economía mixta con una participación estatal inferior al 50% (Corabastos), afirmó que “no se puede considerar a Corabastos como una entidad pública. Lo anterior en virtud del parágrafo del artículo 104 del CPACA. En tal sentido, se debe aplicar la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria establecida en el artículo 15 del CGP y en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996”. En consecuencia, “la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los procesos en que se demanda la responsabilidad civil extracontractual de una sociedad de economía mixta en la que el Estado tenga una participación inferior al 50%”.
De todo lo expuesto y en atención al escenario en el cual se sancionó disciplinariamente al recurrente, la Sala considera que lo pretendido por la Procuraduría General de la Nación fue advertir que era necesario aplicar lo establecido en el estatuto general de contratación estatal (Ley 80 de 1993), en tanto estaba de por medio un servicio público, respecto del cual se cuenta con un proceso de selección (licitación) y de contratación regulado en la mencionada ley (contrato de concesión) y, en consecuencia, no se podía entregar bajo la modalidad de contratación directa (contrato interadministrativo). Adicionalmente, en lo que atañe a la creación de una sociedad de economía mixta, era necesario que se cumpliera con el porcentaje de participación pública establecido en dicho estatuto y no uno inferior como se hizo en el presente asunto (20%).
Aunado a lo anterior, es necesario resaltar que si bien el artículo 7637 del Decreto 1510 de 2013 permite la contratación directa entre entidades estatales (contrato interadministrativo), lo cierto es que en el presente asunto, como se explicó en los párrafos anteriores, la sociedad de economía mixta con quien se suscribió el contrato interadministrativo no ostentaba la condición de entidad estatal conforme con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, por lo que no podía celebrarse el precitado el acto jurídico.
Por consiguiente, no se puede considerar una violación directa de la norma sustancial por vía de error de interpretación -la norma seleccionada por los funcionarios es la adecuada al caso, pero no le dan el alcance que tiene o lo restringen-, el hecho de que se sancionara al recurrente por determinar a la directora del Datrans para celebrar un contrato interadministrativo con una sociedad de economía mixta que es considerada entidad pública y con pleno desconocimiento de los principios de la contratación estatal reglados en la Ley 80 de 1993, más aún cuando la Ley 734 de 2002 establece al determinador como un autor susceptible de cometer faltas disciplinables y ser acreedor de sanciones por dichos actos.
Finalmente, en lo relacionado con la supuesta irregularidad en el auto que se citó a audiencia y se formuló cargos, porque en un solo acápite se realizó la adecuación típica y el concepto de la violación para los cargos primero y segundo,
37 Artículo 76. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre entidades estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 73 del presente decreto. Cuando la totalidad del presupuesto de una entidad estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las entidades estatales.
la Sala advierte que el artículo 16338 de la Ley 734 de 2002 que regula el contenido de la decisión de cargos y su contenido, no establece alguna prohibición en ese sentido, es decir, de unificar en un acápite la adecuación típica y el concepto de la violación. Por consiguiente, no se puede considerar una irregularidad y menos que tenga la capacidad de vulnerar el debido proceso y a la defensa del disciplinable, en los términos expuestos por el recurrente. La mencionada disposición lo que dispone es que cada cargo que se formule se fundamente en un análisis probatorio, lo cual hizo la Procuraduría General de la Nación en el auto de formulación de cargos, sin que se observe alguna indebida o falta de motivación del mencionado auto.
Por otra parte, en lo relacionado con la caducidad de la acción disciplinaria, se debe recordar que el primer cargo se le formuló al recurrente por participar en la actividad contractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa regulada en el numeral 31 del artículo
48 de la Ley 734 de 2002, el cual se tipificó con la suscripción del contrato interadministrativo núm. 001 de 30 de diciembre de 2014.
Ahora bien, el artículo 3039 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1437 de 2011, establece que la acción disciplinaria caduca transcurridos cinco años desde la ocurrencia de la falta y no se haya proferido auto de apertura de investigación disciplinaria.
Al respecto, se debe precisar que esta corporación ha interpretado que la expresión “auto de apertura de la acción disciplinaria” que aparece en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, hace alusión al auto que ordena la apertura de la investigación por ser esta la etapa en la que, una vez establecida la identidad del posible autor del comportamiento, se va a verificar la ocurrencia de la conducta y si es constitutiva de falta disciplinaria40.
Es decir, la providencia aludida inicia de manera formal el proceso disciplinario, y por tal razón, el artículo 91 de la Ley 734 de 2002 determina que “la calidad de investigado se adquiere a partir del momento de la apertura de investigación o de la orden de vinculación, según el caso”, momento desde el cual puede ejercer todos los derechos que el artículo 92 de dicha normativa, como designar defensor, ser oído en versión libre, pedir pruebas, entre otros.
38 Artículo 163. Contenido de la decisión de cargos. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3. La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7. La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.
39 Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria <Artículo modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.
40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diez Especial de Decisión, sentencia de 31 de octubre de 2021, radicado núm. 11001-03-15-000-2023-07089-00, C.P.: Juan Enrique Bedoya Escobar.
Precisado a lo anterior, se observa que el contrato interadministrativo núm. 001 se celebró el 30 de diciembre de 2014, mientras que el auto de apertura de la investigación se profirió el 29 de agosto de 2019 y fueron citados para la notificación por medios electrónicos el 30 del mismo mes y año, es decir, dentro del término de los cinco años. Por consiguiente, contrario a lo manifestado por el recurrente no se configuró la caducidad alegada.
Así las cosas, la Sala concluye que no se configuró la causal de violación directa de la ley sustancial en los términos invocados por la parte recurrente, en tanto no se acreditó que la Procuraduría General de la Nación con la decisión de destitución e inhabilidad general por el término de 17 años y 7 meses, hubiera incurrido en una interpretación errónea de las disposiciones aplicables al caso del señor Socha Hernández, en calidad de determinador de la conducta reprochada, cuando fungía como alcalde del municipio de Villa del Rosario, Norte de Santander.
De la causal de violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba
La parte recurrente reprocha que hubiera sido sancionado únicamente con sustento en que, con la prueba de 30 de diciembre de 2014, en su condición de alcalde de Villa del Rosario, participó como presidente del Consejo Directivo del Datrans y presentó el proyecto de iniciativa que se materializó en el Acuerdo núm. 017 de 16 de octubre de 201341, con la intención de que se aprobara la constitución de una sociedad de economía mixta.
Al respecto, para la Sala es pertinente aclarar que la sanción disciplinaria impuesta no fue por haber participado en una reunión o por presentar un proyecto de acuerdo, sino porque al ser el alcalde del municipio de Villa del Rosario desplegó actuaciones que inobservaron sus deberes de dirigir la acción administrativa de la entidad territorial, y además propuso que un subalterno o nominado celebrara un contrato estatal con desconocimiento de los principios desarrollados en la Ley 80 de 1993 (transparencia, economía y responsabilidad), según la cual solo es posible la firma de contrataciones directas con sociedades de economía mixta con un monto de participación público superior al 50%, y que en este evento solo era posible la autorización para iniciar el contrato de concesión, por lo que se evadió la modalidad de selección aplicable -licitación-.
Además, de la lectura integral de la decisión se observa que la Procuraduría General de la Nación no solo tuvo en cuenta las pruebas que demostraban que participó como presidente del Consejo Directivo del Datrans en la reunión del 30 de diciembre de 2014 y el Acuerdo núm. 017 de 16 de octubre de 2013, sino que también valoró en conjunto los siguientes medios de prueba:
El aviso y las resoluciones con las que se dio inicio y concluyó el proceso de convocatoria núm. 001 de 2013 (por medio de la cual se realizó una convocatoria pública de oferentes para la constitución de una sociedad de economía mixta).
41 Se aclara que el proyecto de acuerdo es el 024 de 3 de octubre de 2013, en el que solicitó al concejo que se autorizara la constitución de una sociedad de economía mixta del orden municipal, bajo la forma de una sociedad comercial, el cual, una vez culminó su trámite en la menciona corporación, se expidió el Acuerdo núm. 017 de 16 de octubre de 2013, mediante el cual se le otorgó la mencionada autorización al entonces burgomaestre.
Los estudios previos realizados por la consultora Sally Hasbleidy Varela Moreno42.
La Resolución núm. 528 de 30 de octubre de 201343.
La suscripción del contrato con el que se conformó la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S., sociedad de economía mixta.
Acuerdo núm. 004 de 2011 que contiene el manual de funciones de los diferentes empleos que conforman el Datrans.
En ese orden de ideas, contrario a lo manifestado por el recurrente, los elementos de juicio antes mencionados, junto con las pruebas que demostraban que participó como presidente del Consejo Directivo del Datrans en la reunión del 30 de diciembre de 2014 y el Acuerdo núm. 017 de 16 de octubre de 2013, no evidencian que la Procuraduría General de la Nación aplicara un indicio para establecer la responsabilidad del disciplinable. Por el contrario, las pruebas ofrecieron la certeza suficiente de la intención del ahora recurrente de determinar a la directora del Datrans para suscribir un contrato interadministrativo sin cumplir los requisitos establecidos en la Ley 80 de 1993.
De hecho, no se puede desconocer que el disciplinable de manera expresa solicitó que se autorizara a la directora de Datrans para que celebrara el contrato interadministrativo con la sociedad de economía mixta, lo que al desarrollar una valoración en conjunto y atendiendo a los criterios de la sana crítica, la Procuraduría concluyó que el señor Socha Hernández insistió en la conveniencia de la suscripción del mencionado acto jurídico por parte de la directora, pese a las irregularidades existentes en la conformación de la mencionada sociedad y lo referente al proceso de contratación que se debía efectuar para el servicio que se iba a prestar.
Adicionalmente, al analizar la posición institucional que ostentaba el señor Carlos Julio Socha Hernández, en su condición de alcalde municipal respecto del Datrans y su directora, se evidencia en el Acuerdo núm. 004 de 2011 “por el cual se ajusta el manual de funciones y competencias laborales del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario – Datrans,- Norte de Santander”, que funge como jefe inmediato de quien ostente el cargo de director general, lo que ofrece un elemento contextual de la determinación que se le atribuyó en el proceso disciplinario.
Por lo antes expuesto, la Sala comparte lo manifestado por la Procuraduría General de la Nación en la decisión objeto de revisión, en el sentido de que se esperaba del recurrente, en su calidad de alcalde municipal, un actuar ajustado a sus deberes funcionales. Sin embargo, de las pruebas allegadas al proceso disciplinario se evidencia la determinación que realizó sobre una subordinada con el fin de celebrar
42 Mediante el cual se acordó la realización de un estudio demostrativo que permitiera revisar, verificar, inspeccionar y diagnosticar la calidad y cumplimiento de los fines y cometidos del Datrans, con la presentación de fórmulas para modernizar dicho organismo de tránsito. La consultora recomendó la celebración de una concesión, un socio estratégico, una APP y la creación de una sociedad de economía mixta para celebrar un contrato interadministrativo. Carpeta “CD Cdno 1 FL 46” – “DOCUMENTACIÓN”, archivo “0001 Estudio de Diagnostico”, archivo “0003 Estudio Demostrativo” y archivo “0003-2 Estudio de Conveniencia”.
43 Por medio de la cual se dio apertura al proceso de selección del socio estratégico, para lo cual los pliegos se publicaron entre el 28 y 29 de octubre de 2013, mientras que el aviso de prensa se publicó solo el último día. Adicionalmente, para la presentación de la propuesta se fijó un día (1 de noviembre de 2013). Es decir, la convocatoria se publicitó por 2 días, solo el último se hizo en un diario de amplia circulación y para presentar la propuesta se contó con 3 días. Carpeta “CD Cdno 1 FL 46” – “DOCUMENTACIÓN”, archivo “0005 Convocatoria Pública”.
un contrato que desconoció el estatuto general de contratación estatal. En efecto, fue él quien presentó el proyecto de acuerdo para que se autorizara la constitución de la sociedad de economía mixta, adelantó la convocatoria para la selección del socio estratégico para conformarla y participó en el Consejo Directivo del Datrans. Es decir, conocía todas las situaciones alrededor de la celebración del contrato y, pese a esto, se demostró su intención de que se materializara la suscripción del contrato, al punto que pidió la autorización para que la directora del Datrans (subalterna) lo celebrara, lo que demuestra su responsabilidad en calidad de determinador.
Por consiguiente, la valoración probatoria para establecer la determinación del disciplinable resultó ajustada a derecho.
Por otra parte, el recurrente reprocha que el Consejo Directivo del Datrans también estaba conformado por el secretario de planeación y un representante del Concejo de Villa del Rosario, por lo que no fue una decisión unilateral en su condición de alcalde municipal.
Al respecto, se debe reiterar que la sanción que se le impuso al demandante fue porque como máxima autoridad del municipio44, no cumplió con su deber de dirigir la acción administrativa de la entidad territorial, por lo que se le exigía un comportamiento en el cual se respetaran los principios de la contratación estatal establecidos en la Ley 80 de 1993, es decir, abstenerse de proponer la autorización a la directora del Datrans, con sustento en estudios deficientes para celebrar un contrato interadministrativo con una sociedad de economía mixta que no cumplía con el porcentaje de participación estatal requerido y para la prestación de un servicio público, lo que se debía hacer mediante concesión y a partir de la modalidad de selección dispuesta en la precitada normativa.
Por consiguiente, la circunstancia de que el Consejo Directivo del Datrans estuviese conformado por otros funcionarios no lo eximía de actuar de acuerdo con los deberes y funciones propios de su cargo, ni de la responsabilidad disciplinaria cuando su comportamiento los desconoce, aunado a que la responsabilidad es individual.
El señor Socha Hernández alegó que se presentó una deficiente valoración probatoria porque la sanción se sustenta en meras presunciones, no en hechos acreditados que permitan verificar en grado de certeza que se incurrió en la falta descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Al respecto, se observa que el señor Carlos Julio Socha Hernández considera que la sanción que se le impuso se sustenta en meras presunciones, sin embargo, al verificar la decisión reprochada se evidencia que la Procuraduría General de la Nación se soportó en todas las pruebas allegadas oportunamente y en legal forma al proceso, a partir de las cuales concluyó que el disciplinado como máxima autoridad del municipio de Villa del Rosario no cumplió con su deber de dirigir la acción administrativa de la entidad territorial y, adicionalmente, explicó con suficiencia cómo se presentó la determinación de la directora del Datrans para que
44 El numeral 4 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002 menciona como un criterio para determinar la gravedad o levedad de la falta (gravísima, grave o leve), “la jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución”.
celebrara indebidamente un contrato interadministrativo contrariando la Ley 80 de 1993.
Así las cosas, para la Sala no se incurrió en la causal de violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas, en tanto la Procuraduría General de la Nación observó los estándares de valoración probatoria. En consecuencia, el desacuerdo del ahora sancionado respecto de dicha valoración no es razón suficiente para encontrar configurada la causal alegada.
De igual modo, el señor Socha Hernández alegó que se trasladó de manera directa las atribuciones que estaban en cabeza de la directora del Datrans, cuando manifestó que el recurrente no se abstuvo de determinar a funcionarios que fueran subalternos o nominados por él, ni de intervenir en la celebración de un contrato con desconocimiento de los principios de la contratación estatal.
Frente a dicho cargo, se debe precisar que las responsabilidades, si bien pueden concurrir por un mismo hecho, lo cierto es que son individuales y de acuerdo con el artículo 2745 de la Ley 734 de 2002, cada sujeto disciplinable responde por su acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función.
Es decir, que el señor Carlos Julio Socha Hernández fue sancionado en su condición de alcalde de Villa del Rosario por haber determinado a la directora del Datrans, señora Aleix Johanna Mantilla Rodríguez, para que celebrara el contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, con la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S, sociedad de economía mixta, con desconocimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, por cuanto i) se evadió la modalidad de selección aplicable al caso y ii) se habría contratado con fundamento en unos estudios previos deficientes. Mientras que la directora del Datrans fue sancionada por el hecho de haber celebrado el mencionado contrato interadministrativo, es decir, en calidad de autora, lo que no es objeto de análisis a través de este medio extraordinario de defensa judicial.
Al respecto, se debe resaltar que para que se le sancionara como determinador al señor Socha Hernández era necesario que se probara la autoría de la directora del Datrans y, en virtud de esa relación, es que se le impuso la sanción disciplinaria bajo estudio. Por consiguiente, no se puede deslindar el estudio que se hace del actuar del señor Socha Hernández respecto a la mencionada directora, sin que esto signifique el traslado de la responsabilidad disciplinaria de la señora Mantilla Rodríguez al ahora recurrente.
Lo expuesto, es suficiente para concluir que la Procuraduría General de la Nación no trasladó la responsabilidad de la directora del Datrans al recurrente, sino que cada uno respondió de acuerdo con los deberes propios de su cargo y su participación en el hecho reprochable -autora y determinador, en su orden-.
Finalmente, manifestó que la conducta fue imputada a título de dolo, para lo cual, según el recurrente, se acudió al artículo 28 de la Ley 1952 de 2019, disposición que no estaba vigente al momento en que ocurrieron los hechos. Sin
45 Artículo 27. Acción y omisión. Las faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones. Cuando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo.
embargo, al verificar la formulación de cargos y las dos decisiones proferidas por la Procuraduría General de la Nación en sus respectivas instancias, se evidencia que el sustento de la calificación de su conducta a título de dolo fue la Ley 734 de 2002, la cual resultaba aplicable. Aunado al hecho de que no se observa ningún error de imputación por parte del organismo de control.
Así las cosas, la simple discrepancia de la valoración probatoria respecto de la imputación y la calificación de la conducta no es argumento suficiente para que se configure la causal bajo estudio, es necesario que exista un verdadero error de hecho o de derecho y que sea determinante, al punto de incidir en el sentido de la decisión.
En ese orden de ideas, no se configura la causal de violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba invocada por el recurrente, en tanto se evidencia que las pruebas se valoraron de manera adecuada por la Procuraduría General de la Nación.
De la causal de nulidad originada en el curso del proceso disciplinario
Respecto de este alegato, la Sala observa que si bien el demandante la menciona en el recurso, no efectuará ningún pronunciamiento por cuanto la carga argumentativa y explicativa se limitó a aludir a la violación de la ley sustancial y a la violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o de derecho en la valoración probatoria, reparos que fueron abordados en los numerales anteriores.
Control integral de la actuación disciplinaria
La séptima regla de unificación jurisprudencial del auto de 3 de diciembre de 2024 de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado señala que “el juez contencioso administrativo ejercerá un examen integral sobre la constitucionalidad, convencionalidad y legalidad de la actuación administrativa de la procuraduría y de sus decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores públicos de elección popular”.
En virtud de lo anterior, la Sala estudiará la congruencia entre el pliego de cargos y los actos sancionatorios y, por último, se referirá a las actuaciones del trámite disciplinario, para determinar si en el control judicial integral se configura alguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, así como las restantes a las alegadas enlistadas en el artículo 238C46 de la Ley 1952 de 2019.
46 La citada disposición establece: “Causales de revisión. Son causales de revisión: 1. Violación directa de la ley sustancial. 2. Violación de indirecta de la ley sustancial por error de hecho o derecho en la apreciación de la prueba. 3. Incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo. 4. Por nulidad originada en el curso del proceso disciplinario. 5. Error en la dosificación de la sanción disciplinaria, por violación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, o indebida apreciación probatoria. 6. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la decisión, documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o· por obra de tercero. 7. Haberse dictado la decisión con fundamento en documentos falsos. 8. Cuando se demuestre, mediante decisión en firme, que la decisión fue determinada por un delito del funcionario que profirió la decisión o de un tercero.
9. Cuando por precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado se modifique favorablemente el criterio en el que se fundamentó la decisión recurrida”.
El 29 de agosto de 201947, la Procuraduría Provincial de Cúcuta expidió un auto en el que ordena el inicio de una investigación disciplinaria contra el señor Carlos Julio Socha Hernández, en calidad de alcalde del municipio de Villa del Rosario para el periodo 2012-2015, junto con otros empleados públicos, por la celebración del contrato interadministrativo núm. 001 de 30 de diciembre de 2014.
Por medio de auto de 25 de enero de 202148, la Procuraduría Provincial de Cúcuta dispuso la adecuación del trámite al procedimiento verbal, citó a audiencia pública y profirió pliego de cargos contra al señor Socha Hernández, en su condición de alcalde municipal de Villa del Rosario para el periodo 2012-2015.
En esta última diligencia se formularon tres cargos contra el recurrente: i) determinar a la directora del Datrans para que celebrara el contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, a través del cual dicha entidad se comprometió con la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S, sociedad de economía mixta, para el ejercicio de actividades de tránsito y transporte tercerizables en particulares, con el presunto desconocimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, ii) determinar a la directora del Datrans para que se asumiera un compromiso presupuestal en representación de la mencionada entidad, a través de la suscripción del contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, celebrado con la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S. sociedad de economía mixta, para el ejercicio de actividades de tránsito y transporte tercerizables en particulares, afectando los recursos que ordinariamente percibía esa entidad, durante los 30 años siguientes a su celebración, sin contar con las autorizaciones pertinentes para comprometer vigencias futuras y iii) haber ejercido las potestades que la función de dirigir a la administración municipal como alcalde del municipio de Villa del Rosario le concedían, constituyendo una sociedad de economía mixta con el propósito de favorecer a los terceros particulares que conformaban el Consorcio Movilseg Villa del Rosario, por medio de la suscripción del contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, para cuyos efectos habría determinado a la directora del Datrans, quien celebró dicho acuerdo negocial con la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S.
Sin embargo, como en la decisión de segunda instancia se sancionó al ahora recurrente solo respecto del primer cargo, se procederá a realizar el respectivo estudio de congruencia con esa precisión, para lo cual se torna necesario abordar el estudio que se hicieron de los elementos de la responsabilidad disciplinaria (tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad).
En lo relacionado con la formulación del primer cargo contra el señor Carlos Julio Socha Hernández, la Procuraduría Provincial de Cúcuta indicó que las conductas investigadas correspondían a una pluralidad de actos sucesivos con designio común, que era celebrar un contrato interadministrativo por parte del Datrans con la sociedad de economía mixta Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S., como lo fueron:
La presentación del proyecto de acuerdo que se materializó en el Acuerdo núm. 017 de 16 de octubre de 2013, ante el Concejo de Villa del Rosario, con la intención de ser autorizado para constituir una sociedad de
47 Cuaderno principal no. 3, folios 76 a 95 del PDF.
48 Cuaderno principal no. 5, folios 4 a 184 del PDF.
economía mixta, que tuviera por objeto la realización de actividades de apoyo al Datrans.
Haber adelantado el proceso de convocatoria pública núm. 001 de 2013, materializado con la suscripción de la Resolución núm. 528 de 30 de octubre de 2013, a través de la cual dio inicio al citado proceso de selección que concluyó con la escogencia del socio estratégico mediante la expedición de la Resolución núm. 601 de 6 de noviembre de 2013, y con la constitución el 7 de noviembre de 2013, de la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S, sociedad de economía mixta, con una participación pública del 20%, que tendría como principal objetivo apoyar al Datrans, mediante la suscripción de un contrato interadministrativo.
Su participación en la junta de la Asamblea General de Accionistas de la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S, en la que se tomaron decisiones relacionadas con la ubicación de los puntos de instalación de los radares de detección de velocidad, que se ejecutarían una vez se suscribiera el contrato interadministrativo con el Datrans.
Su participación como presidente del Consejo Directivo del Datrans, en junta celebrada el 30 de diciembre de 2014, al haber votado favorablemente para autorizar a la directora de ese mismo organismo de tránsito, a que celebrara el contrato interadministrativo núm. 001 de 2014, con la Empresa de Tránsito y Transporte de Villa del Rosario S.A.S, sociedad de economía mixta.
Posteriormente, mencionó las normas que establecen los tipos disciplinarios en que habría incurrido el recurrente, para lo cual señaló los artículos 26 y 48 de la Ley 734 de 2002, así como la Ley 412 de 1997, por medio de la cual el Congreso de la República aprobó la Convención Interamericana contra la Corrupción.
Luego se refirió al concepto de la violación respecto a los actos del señor Socha Hernández, para lo cual manifestó que había incurrido en un concurso de faltas disciplinarias de carácter continuado, a título de determinador, en su calidad de alcalde de Villa del Rosario.
En ese orden, se refirió a la ilicitud sustancial de la conducta, para lo cual evidenció que el señor Carlos Julio Socha Hernández afectó su deber de dirigir la acción administrativa del municipio y de abstenerse de determinar a funcionarios que fueran subalternos o nominados por él, de intervenir en la celebración de un contrato con el aparente desconocimiento de los principios de la contratación estatal, tales como los de transparencia, economía y responsabilidad, con lo que habría violentado los principios que sirven de protección a la función pública y, en concreto, los de igualdad, moralidad, responsabilidad, transparencia y economía.
Respecto a la culpabilidad evidenció que el ahora recurrente, para la fecha en la que ocurrieron los hechos, tenía plena capacidad y conciencia de lo que hacía, sin que existiera alguna condición de inimputabilidad que pudiera ser aplicable. Sobre este particular, indicó que el señor Socha Hernández tenía estudios de bachiller, dos semestres de derecho y cuatro de técnico en sistemas, aunado al hecho de que había ejercido como alcalde de Villa del Rosario para el periodo comprendido entre
el 2004 al 2007, además que ya había ejercido como burgomaestre en los años 2012 y 2013, por lo que contaba con la capacidad para conocer lo que hacía y adoptar una conducta diferente. Es decir, conocía en detalle los elementos de la conducta disciplinaria y, pese a ello, resultó evidente la intención de determinar a la directora del Datrans para que celebrara el contrato interadministrativo núm. 001 de 2014. Por consiguiente, la Procuraduría Provincial de Cúcuta le reprochó su conducta a título de dolo.
Asimismo, se calificó la falta del señor Carlos Julio Socha Hernández49 como gravísima a título de dolo, de conformidad con el numeral 31 del artículo 4850 de la Ley 734 de 2002, como determinador.
En audiencia pública de 24 de febrero de 202151, se resolvieron las solicitudes probatorias radicadas por los disciplinados en audiencia pública de 22 del mismo mes y año52, en el sentido de negar parcialmente algunas pruebas (testimoniales) y se decretaron otras de oficio. Contra esa decisión se interpuso recurso de reposición y de apelación. Esa decisión se repuso parcialmente para modificarla en el sentido de decretar los testimonios. Sin embargo, interpusieron recurso de apelación, el cual sustentarían hasta que se profiriera la decisión de primera instancia.
La Procuraduría Provincial de Cúcuta en decisión de 18 de mayo de 202153, declaró probado y no desvirtuados los cargos en contra del señor Carlos Julio Socha Hernández, en calidad de alcalde del municipio de Villa del Rosario para el periodo 2012-2015. En consecuencia, lo declaró disciplinariamente responsable de las faltas gravísimas contenidas en los numerales 22, 31 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, a título de dolo. Por consiguiente, lo sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 20 años.
En esa determinación se reiteraron los hechos desarrollados en la formulación de cargos y encontró demostrada, entre otras, la falta gravísima respecto del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Es decir, que se mantuvo el elemento de la tipicidad.
Respecto de la ilicitud sustancial de la conducta se evidencia que coincide en su integridad con la formulación de cargos, pues la Procuraduría Provincial de Cúcuta constató que el señor Carlos Julio Socha Hernández afectó su deber de dirigir la acción administrativa del municipio, de abstenerse de determinar a funcionarios que fueran subalternos o nominados por él y de intervenir en la celebración de un contrato con desconocimiento de los principios de la contratación estatal.
En cuanto a la culpabilidad se mantuvo la conducta estudiada a título de dolo, para lo cual se reiteró el estudio que realizó de los elementos del dolo en la formulación del cargo.
49 El numeral 4 del artículo 43 de la Ley 734 de 2002 menciona como un criterio para determinar la gravedad o levedad de la falta (gravísima, grave o leve), “la jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución”.
50 Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.
51 Cuaderno principal no. 6, folio 4 del PDF.
52 Cuaderno principal no. 5, folio 339 del PDF.
53 Cuaderno principal no. 7, folios 97 a 205 del PDF.
En definitiva, sancionó al ahora recurrente con destitución e inhabilidad general por el término de 20 años, para lo cual tuvo en cuenta los agravantes y atenuantes previstos en la ley disciplinaria, en tanto respecto de los últimos sostuvo que no se demostró la configuración de algún criterio habilitante para disminuir la sanción.
Durante la audiencia pública de lectura de la decisión de primera instancia, en razón a su extensión se dispuso la suspensión de la diligencia con el fin de que los sancionados contaran con un término prudencial para sustentar en debida forma el recurso de apelación. Por consiguiente, fueron citados para el 31 de mayo de 2021, con el fin de reanudar la audiencia y proceder a la sustentación de los recursos54.
En audiencia pública de 31 de mayo de 202155, el recurrente sustentó el recurso de apelación, en el que expuso que el asunto estaba viciado de nulidad porque no se declaró cerrada la investigación y en lo relacionado con la conducta de apropiación de vigencias futuras ya había sido objeto de archivo por haber operado la caducidad, lo que, a su juicio, configuraba la causal de falsa motivación. Igualmente, se refirió a la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para destituir a un servidor público de elección popular, alegato que sustentó con varias decisiones entre las que se resalta la de la Corte IDH que resolvió el caso Petro Urrego vs. Colombia. Asimismo, aseguró que no se realizó una debida subsunción del tipo disciplinario y, además, insistió en que a la sociedad de economía mixta creada no le era aplicable la Ley 80 de 1993, en relación con los servicios de tránsito que se iban a prestar con la celebración del contrato, sino que se regía por las normas del derecho privado.
La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación en decisión de 26 de abril de 202356, confirmó parciamente lo resuelto en primera instancia. En concreto, confirmó lo relativo al primer cargo, porque evidenció la responsabilidad disciplinaria del ahora recurrente por la falta gravísima contenida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, a título de dolo como determinador, y modificó la dosificación de la sanción, la que se estableció en destitución e inhabilidad general por el término de 17 años y 7 meses. En cuanto a los dos cargos restantes, se reitera, fue absuelto el señor Socha Hernández.
En esa línea, la Procuraduría reiteró en su totalidad los razonamientos que dieron lugar a la justificación de cada uno de los elementos de la responsabilidad disciplinaria, esto es, la tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad. De igual modo, precisó que, en el caso particular, no se configuró alguna de las causales de exclusión de responsabilidad.
En efecto, la Sala considera necesario precisar que la Procuraduría realizó un estudio acorde de cada uno de los elementos de la responsabilidad disciplinaria. En lo referente a la tipicidad, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política nadie podrá ser juzgado sino conforme con las leyes preexistentes al acto que se le imputan, es decir, que se materializa cuando la conducta que se sanciona está descrita en la ley disciplinaria. Del estudio de cada una de las actuaciones que se adelantaron en el proceso sancionatorio se evidencia que la decisión objeto de
54 Carpeta “CD Cdno 7 FL varios” – “CD Cdno 7 FL 1413-2” Minuto 1:13:00 a 1:43:00.
55 Carpeta “CD Cdno 7 FL varios” – “CD Cdno 7 FL 1428-2” Minuto 0 a 3:00:00.
56 Cuaderno principal no. 9, folios 121 a 179 del PDF.
control integral estableció la conducta desplegada por el señor Carlos Julio Socha Hernández, esto es, constató que en su calidad de alcalde del municipio Villa del Rosario determinó a la directora del Datrans para que suscribiera un contrato interadministrativo desconociendo la Ley 80 de 1993, conducta que se encontraba reprochada y sancionable en el artículo 4857 de la Ley 734 de 2002, al momento en que se celebró el mencionado acto jurídico.
Esta Corporación evidencia que quien ostentaba la calidad de directora del Datrans fue sancionada con destitución e inhabilidad general de 15 años por incurrir en falta gravísima establecida en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, toda vez que se demostró que al suscribir el contrato interadministrativo con una sociedad de economía mixta que no cumplía con el porcentaje de participación estatal, desconoció Ias normas de contratación y con ello los principios de transparencia y responsabilidad.
Asimismo, ese comportamiento autónomo del alcalde municipal es lo que constituye la ilicitud sustancial, pues fue el motivo de reproche por la Procuraduría quien encontró que el recurrente afectó su deber funcional de dirigir la administración municipal y abstenerse de determinar subalternos y de intervenir en la celebración de contratos con desconocimiento de los principios de la contratación estatal.
En la decisión reprochada se evidencia cómo el comportamiento del disciplinable infringió los principios de transparencia, moralidad y responsabilidad, cuando de este se esperaba un actuar diferente, más aún cuando ostentaba el cargo de mayor jerarquía en la entidad territorial.
En lo referente a la culpabilidad, la Procuraduría General de la Nación encontró demostrado que el señor Socha Hernández actuó de manera consciente y que conocía que como representante legal de la entidad territorial ostentaba unas facultades constitucionales y legales, lo que lo obligaba a actuar conforme al ordenamiento jurídico, es decir, sin desconocimiento de los principios y procedimientos dispuestos en el estatuto general de la contratación estatal. De igual modo, se constató que al señor Carlos Julio Socha Hernández no le fue atribuible una situación que limitara su capacidad para comprender y determinar su actuar al momento en que ocurrieron los comportamientos disciplinariamente reprochados.
Asimismo, al estudiar la dosificación de la sanción se señaló que en primera instancia se tuvieron en cuenta los criterios establecidos en los literales a), g), i) y j) del numeral primero del artículo 47 de la Ley 734 de 2002, toda vez que el disciplinable i) dentro de los 5 años anteriores a la celebración del contrato interadministrativo se le había impuesto una sanción por parte de la Procuraduría General de la Nación en decisión núm. 010 de 19 de mayo de 2014, confirmada el 27 de junio de 2014, cuya ejecución se materializó con la Resolución núm. 000422 de 18 de septiembre de 2014 expedida por el gobernador de Norte de Santander,
ii) la celebración del mencionado acto jurídico generó una repercusión en los medios de comunicación y la sociedad en virtud a las múltiples quejas, denuncias y litigios,
iii) el señor Socha Hernández actuó con dolo en la comisión de la falta que se le
57 Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley. (…).
endilgó y, finalmente, iv) ocupaba el máximo cargo en la administración municipal de Villa del Rosario.
Ahora bien, en segunda instancia, la Procuraduría General de la Nación precisó que no resultaba procedente el aumento en otro tanto de acuerdo con lo establecido en el literal a) del numeral segundo del artículo 47 de la Ley 734 de 2002 que se impuso en la decisión apelada, toda vez que se revocaron los cargos segundo y tercero formulados en el pliego de cargos, por lo que no operaba la figura del concurso de faltas disciplinarias y, en consecuencia, la graduación se realizó a partir de una sola conducta. Por consiguiente, se redujo la sanción de destitución e inhabilidad general de 20 años a 17 años y 7 meses.
Por lo anterior, la Sala considera que los criterios de graduación de la sanción disciplinarios empleados por la Procuraduría se ajustan al ordenamiento jurídico, más aún cuando la falta que se le endilgó al recurrente fue gravísima y a título de dolo, razón por la cual se considera que las decisiones de primera y segunda instancia fueron coherentes con los límites de la sanción previstos en la Ley 734 de 2002.
Así las cosas, se encuentra que los hechos que dieron lugar a la referida investigación disciplinaria, así como el cargo endilgado al disciplinado, guardan coherencia y congruencia en el procedimiento administrativo, por lo que las decisiones proferidas son consistentes, no se observan arbitrarias ni violatorias del debido proceso. A lo que se agrega que en la decisión proferida en segunda instancia no se evidencia un desarrollo de hechos nuevos constitutivos de sanción disciplinaria que no aparezcan en el relato de la formulación de cargos o que, en su defecto, se le aplicara un tipo sancionatorio del cual no se desprendiera de las situaciones fácticas expuestas en la mencionada formulación. Adicionalmente, se demostraron, suficientemente, los elementos de la responsabilidad (tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad).
De conformidad con lo anterior, es dable concluir que la autoridad administrativa disciplinaria respetó el principio de congruencia en materia sancionatoria, según el cual debe existir correspondencia entre la formulación de los cargos y el acto disciplinario, como garantía del debido proceso, puesto que garantiza que se formule un cargo por una falta y en la decisión no se atribuya una distinta de aquella que fue imputada. Es decir, que en el caso bajo estudio existe consonancia entre el pliego y las decisiones de primera y segunda instancia del proceso disciplinario.
Por otra parte, la Sala resalta que en el curso del proceso administrativo disciplinario se analizaron los hechos objeto de investigación de conformidad con las pruebas que se allegaron oportunamente y con el valor probatorio que les otorga la ley, además que el asunto se tramitó a partir de las normas sustanciales a las que debía sujetarse, es decir, el marco normativo vigente al momento de la ocurrencia del hecho investigado, esto es, la Ley 734 de 2002, como se indicó en precedencia (supra 4.1). Adicionalmente, se reconoció al disciplinado las garantías constitucionales y legales derivadas del derecho al debido proceso, al punto que solicitó pruebas, propuso nulidades e interpuso los respectivos recursos.
Así las cosas, en cuanto a los principios que rigen la actuación disciplinaria, la Sala observa que la Procuraduría General de la Nación ejerció las potestades que le fueron asignadas sin desconocer los derechos de defensa y al debido proceso que
le asisten al disciplinado, tal como se explicó en líneas precedentes. De ello da cuenta que en el curso del trámite disciplinario el ahora recurrente solicitó la nulidad, la cual en un primer momento no fue resuelta, por lo que, mediante sentencia de 3 de noviembre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado en el marco de una acción de cumplimiento ordenó a la referida entidad que se pronunciara. Por consiguiente, en decisiones de 24 de noviembre y 22 de diciembre de 2022 se resolvió de manera desfavorable la solicitud de nulidad propuesta.
Aunado a lo anterior, no se observan irregularidades que permitan concluir la configuración de nulidades en el referido procedimiento administrativo disciplinario, pues como se expuso, las oportunidades procesales tratándose del proceso disciplinario, se surtieron conforme lo prevé el ordenamiento jurídico.
Igualmente, en lo relacionado con la falsa motivación y la desviación de las atribuciones de quien profirió el acto administrativo bajo estudio, la Sala considera a partir de la reconstrucción que se ha realizado en esta providencia del proceso disciplinario, que no se configuran las mencionadas causales de anulación ni se advierten razones de intervención y pronunciamiento adicional en el marco del control judicial integral, más aún cuando se evidencia que la decisión recurrida en sede extraordinaria fue motivada con suficiencia y se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, sin que se observe que la Procuraduría General de la Nación ejerció su facultad disciplinaria con desviación de poder o que las premisas fácticas y normativas adolecen de falsa motivación.
De otro lado, para la Sala no se configuró la prescripción de la acción disciplinaria58 prevista en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 -marco normativo aplicable al caso- que, sobre el particular, dispone:
“Artículo 132. Caducidad y prescripción de la acción disciplinaria. El artículo 30 de la Ley 734 de 2002, quedará así:
(…) La acción disciplinaria prescribiraì en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas. (…)”.
Esta Corporación en sentencia de 31 de octubre de 2025, con sustento en la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 200959, recordó que como la referida disposición no establece cómo se interrumpe la prescripción “resulta aplicable el criterio que la jurisprudencia ha expuesto para interpretar los artículos 34 de la Ley 200 de 1995 y 30 original de la Ley 734 de 2002 (…)”, es decir, que “en vigencia del artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 que modificó el 30 de la Ley 734 de 2002 la prescripción se interrumpe una vez dictado el fallo disciplinario de primera instancia60”.
En el asunto bajo examen, el 29 de agosto de 2019 se dictó auto en el que se ordenó el inicio de la investigación disciplinaria por la Procuraduría Provincial de Cúcuta
58 El artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, modificado por la Ley 2094 de 2021, no resulta aplicable, pues la decisión de segunda instancia se dictó antes de que esa disposición entrara en vigencia.
59 Expediente 11001031500020030044201 (recurso extraordinario de súplica), M.P. Susana Buitrago Valencia.
60 Sala Diez Especial de Decisión del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2023-07089-00, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
contra el señor Carlos Julio Socha Hernández, y la decisión sancionatoria de primera instancia se profirió el 18 de mayo de 2021, cuya notificación se surtió en estrados, por lo que no transcurrieron los cinco (5) años de que trata el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
Finalmente, al analizar el caso a partir de las causales de revisión restantes previstas en el artículo 238C de la Ley 1952 de 2019, se observa que estas no se configuran en el presente asunto, pues de acuerdo con lo analizado y definido en la decisión disciplinaria de segunda instancia, en este caso, no podrían invalidarse a través de elementos de juicio recobrados o aportados con posterioridad a su expedición, aunado al hecho de que el recurrente no aportó ni solicitó prueba alguna en ese sentido. Igualmente, del material probatorio no se evidencia la presencia de documentos que manifiesten notoriamente algún defecto que permita considerar su falsedad ni existe precedente judicial de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado que deba conducir a la aplicación de un criterio diferente de aquél en el que se fundamentaron las decisiones sancionatorias que se analizan.
Entonces, la Sala concluye que la decisión de segunda instancia de 26 de abril de 2023 de la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, i) se dictó con apego a las normas en que debía fundarse, ii) atendió la condición de sujeto disciplinable que ostentaba el señor Carlos Julio Socha Hernández, iii) la autoridad tenía la competencia funcional de conformidad con el marco constitucional y legal aplicable, iv) observó el término de prescripción y caducidad de la acción disciplinaria, v) sancionó una conducta típica, sustancialmente ilícita y dolosa, vi) fue congruente en el cargo imputado y en el que sustentó la sanción impuesta, vii) descartó alguna causal de eximente de responsabilidad, viii) las conclusiones probatorias se justificaron en los elementos de juicio aportados al proceso disciplinario y ix) la sanción impuesta fue dosificada acertadamente y conforme a la calificación de la conducta.
Así las cosas, no se estructuró alguna de las causales de nulidad del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, ni de las restantes de revisión previstas en el artículo 238C de la Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021.
De conformidad con las razones expuestas, la Sala declarará ajustada al ordenamiento jurídico la sanción disciplinaria impuesta al señor Carlos Julio Socha Hernández, por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación en decisión de 26 de abril de 2023 y, en consecuencia, infundados los cargos del recurso extraordinario de revisión presentado por la parte recurrente.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Once Especial de Decisión del Consejo de Estado, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
Primero.- Declarar ajustada al ordenamiento jurídico la sanción disciplinaria impuesta al señor Carlos Julio Socha Hernández, en su condición de alcalde del municipio de Villa del Rosario para el periodo constitucional 2012-2015, por la Sala
Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación en decisión de 26 de abril de 2023. En consecuencia,
Segundo.- Declarar infundados los cargos del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Carlos Julio Socha Hernández, quien actúa por conducto de apoderado judicial, por las razones aquí expuestas.
Tercero.- Reconocer personería al abogado Rafael Eduardo Bernal Vilaró como apoderado de la Procuraduría General de la Nación, en los términos del poder allegado y de conformidad con el artículo 75 del Código General del Proceso.
Cuarto.- Informar a la parte recurrente, por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, que contra la presente decisión procede el recurso de doble conformidad, para lo cual se seguirá lo dispuesto en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011.
Notifíquese y cúmplase.
Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente | |
(Firmado electrónicamente) ZORANNY CASTILLO OTÁLORA | (Firmado electrónicamente) PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA |
(Firmado electrónicamente) GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA | (Ausente en comisión) LUIS EDUARDO MESA NIEVES |
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
