CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No.14
Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata
Bogotá, D.C., 13 de julio de 2021
Radicación: 11001-03-15-000-2021-00941-00
Naturaleza: Control inmediato de legalidad
Acto Administrativo: Resolución No. 1571 de 1 de septiembre de 2020
Autoridad que lo expide: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS)
Procede la Sala a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1571 de 22 de junio de 2020, “por medio de la cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 20020 'Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional', el decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020”.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.
ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. Marco normativo. 1.2. El acto objeto de control. 1.3. Trámite.
1. 1 Marco normativo
Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la crisis generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, por el término de 30 días. En él se abordaron cuatro asuntos: el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo de gravedad, la justificación de la declaratoria y la adopción de la medida.
En el presupuesto fáctico se resaltaron aspectos de salud pública y económicos. En lo relativo a la salud pública se destacó la aparición del coronavirus COVID-19 en el país y su calificación como pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud, los casos de contagio y muerte confirmados y proyectados con sus respectivos costos. Así mismo, el Decreto Legislativo se ocupó de aspectos económicos como el impacto en la liquidez de personas y empresas, el incumplimiento de pagos y obligaciones, la reducción de la demanda de crudo, la caída del precio del petróleo, la afectación de los sectores turismo, aeronáutico, entre otros y, en general, del deterioro del crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo, situaciones que, según se afirmó, no podían ser controladas a través de las potestades ordinarias del Gobierno Nacional.
Como presupuesto valorativo, el Decreto Legislativo adujo que era evidente que el brote de enfermedad por coronavirus – COVID 19, era una grave calamidad pública, que además constituía una fuerte afectación al orden económico y social. Hizo énfasis en el número de contagios y el crecimiento exponencial de su propagación y en que esa situación impactaría directamente la oferta y la demanda del mercado.
Como justificación, el Gobierno anotó que, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos existentes, resultaba necesario recurrir al Estado de Emergencia para hacer uso de facultades excepcionales y dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus COVID-19.
El Decreto Legislativo destacó algunas medidas que se adoptarían mediante otros decretos legislativos, como la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, el otorgamiento de beneficios tributarios, la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias y la modificación de disposiciones normativas del Sistema General de Regalías. De igual manera contempló, entre otras, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales y, la utilización de los medios tecnológicos en la prestación de servicios. Así mismo, en aquel acto declarativo se dispuso que, además de dichas medidas, el Gobierno Nacional podía adoptar las que fueran necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
En concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 563 de 15 de abril de 2020, “por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” . En este decreto se adoptaron medidas especialmente para el Bienestar Familiar y Familias en Acción. Frente a este último programa conviene indicar, desde ya, que el decreto suspendió una disposición prevista para tiempos de normalidad, según la cual el apoyo monetario estaba condicionado a la verificación del cumplimiento de un conjunto de compromisos de corresponsabilidad.
Más adelante, a través del Decreto Legislativo 637 de 6 de mayo de 2020, se declaró, nuevamente, por 30 días, el estado de excepción Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Con fundamento en los anteriores Decreto Legislativos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 458 de 22 de marzo 2020 para la entrega de la primera transferencia monetaria no condicionada, el Decreto Legislativo 659 de 13 de mayo de 2020 para la entrega de la segunda transferencia no condicionada y, finalmente, el que aquí interesa, el Decreto Legislativo 814 de 4 de junio de 2020, que equivale a la tercera entrega de transferencia monetaria no condicionada “Por el cual se ordena la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas Protección Social al Adulto Mayor – Colombia mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020”
El acto objeto de control
El 1 de septiembre de 2020, en desarrollo de los Decretos Legislativos 563 y 814 de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) expidió la Resolución No. 1571, “por medio de la cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 2020 'Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional', el decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020. En síntesis, el contenido de la Resolución se redujo a 3 artículos.
En el primero, se previó la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, para las familias del programa Familias en Acción, que, a fecha de corte 13 de agosto de 2020 se encontraran “activas” en el programa familias en acción, es decir, aquellas que estuvieran en estado de “beneficiario, en “estado elegible inscrito
, e incluso en estado “suspendido. En otras palabras, todas, con excepción de las familias en “estado retirado” o “suspendido por fallecimiento”, de conformidad con la “Guía Operativa Condiciones de Salida de Familias en Acción – Versión 5”. Ese artículo tuvo 3 parágrafos en los cuales se definió el momento desde cuando iniciaba la entrega y cómo se haría, la posibilidad de efectuar un pago acumulado en caso de no haber retirado las transferencias anteriore y, finalmente, la necesidad de cumplir las medidas establecidas por el Gobierno Nacional en virtud de la emergencia sanitaria al momento de entregar las transferencias.
En el segundo, se estableció el valor de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria. Se fijó en $ 145.000 para cada familia, y se definió que se ejecutaría con cargo al CDP No. 16920 de 1 de julio de 2020 expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social.
El tercero dispuso que esa resolución regía a partir de la fecha de la publicación.
Trámite relevante en el Consejo de Estado
El 8 de marzo de 202 se remitió la Resolución, vía correo electrónico, a la Secretaría General de esta Corporación, para que se llevara a cabo el control inmediato de legalidad.
Mediante Auto de 25 de marzo de 2021, el Magistrado sustanciador admitió el control inmediato de legalidad; ordenó la fijación de un aviso, por el término de 10 días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la legalidad del acto administrativo objeto de revisión; informó de tal decisión al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) y corrió traslado al Ministerio Público para que rindiera concepto.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social rindió informe. En él hizo alusión a los antecedentes administrativos de la Resolución No. 1571 de 2020 que fueron aportados y estableció las consideraciones y fundamentos para concluir que el acto objeto de control debe declararse ajustado a derecho.
Explicó que el Decreto 563 de 2020 suspendió la verificación del cumplimiento de los compromisos de corresponsabilidad del programa familias en acción y el Decreto 814 de 2020 previó la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria para los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor y Jóvenes en Acción.
Posteriormente, señaló que los Decretos 637 de 2020 y 814 de 2020, contienen los fundamentos jurídicos de la resolución objeto de estudio. Agregó que existían una conexidad y concordancia entre ellos y, finalmente, indicó que, para la expedición de la Resolución, la Directora del DPS actuó en ejercicio de las funciones y competencias conferidas en el Decreto 2094 de 201 y, además, cumplió con los presupuestos formales y materiales, así como con las obligaciones de motivación y remisión a esta Corporación para su control automático de legalidad. En consecuencia, manifestó que no se presentaba ningún vicio que acarreara su ilegalidad.
El Ministerio Público, en cabeza de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que, tras hacer referencia al marco constitucional y legal de los estados de excepción y a las características del control inmediato de legalidad, indicó que la Resolución No. 1571 de 1 de septiembre de 2020 cumplió con los presupuestos requeridos para superar dicho control. En lo formal, porque se trató de un acto de contenido general, dictado por una autoridad nacional en ejercicio de la función administrativa y con la competencia respectiva, que desarrolló los Decretos Legislativos 417, 637, 563 y 814 de 2020. En lo material, porque, con las medidas para la entrega, se garantizó el acceso a la transferencia monetaria y con los criterios establecidos, se protegió el derecho fundamental al mínimo vital de las familias vulnerables.
2. CONSIDERACIONES
Contenido: 2.1 Competencia y alcances del control. 2.2 Plan de exposición. 2.3 Examen de legalidad
2.1 Competencia y alcances del control
La Sala 14 Especial de Decisión adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 199 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA
,, sobre la Resolución No. 1571 de 2020. El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso, es de conocimiento de las Salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 2, 29-
y 4 del Acuerdo 80 de 2019 y, con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020.
La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación, y, en consecuencia, analizará si el acto bajo estudio, se ajusta, preliminarmente, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiale. Se destaca que el control se entiende agotado únicamente frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no discutidos se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado.
2.2. Plan de exposición
La Sala evacuará (2.3) el control de legalidad en 2 pasos. Primero estudiará (2.3.1) la legalidad del acto desde una perspectiva formal definida por la naturaleza y contenido del acto, y por las condiciones formales del ejercicio de las potestades constitucionales del Gobierno Nacional y; luego realizará (2.3.2) el control material, para verificar que, en efecto, la Resolución 1571 de 1 de septiembre de 2020 cumple su finalidad porque desarrolla y define las pautas para la ejecución de los Decretos Legislativos, que observa las condiciones de los actos administrativos en estados de excepción porque efectivamente se ajusta a las previsiones de la Ley 137 de 1994 y que, preliminarmente, no controvierte el ordenamiento jurídic.
2.3 Control de legalidad del acto
2.3.1 Control formal del acto
En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico.
La Sala encuentra que, en efecto, la Resolución 1571 de 1 de septiembre de 2020 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, pues desarrolla y detalla asuntos referentes a una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, cuyos destinatarios son las familias del Programa Familias en Acción, programa a cargo de ese Departamento de conformidad con la Ley 1948 de 2019.
Fue dictado en ejercicio de función administrativa, específicamente en lo relativo a la potestad reglamentaria, con el fin de ejecutar y permitir el cumplimiento de un Decreto Legislativo. En efecto, el acto objeto de control fue suscrito por la Directora del DPS, en virtud de lo previsto en los Decretos Legislativos 563 y 814 de 2020, y de las facultades conferidas por el artículo 64, inciso c) de la Ley 489 de 199
y el Decreto 4155 de 2011 modificado por el Decreto 2094 de 2016, que, en su artículo 10, numeral 5 le otorga la facultad al director del Departamento para la ejecución de los programas a su carg
. Recuérdese que, la Ley 1532 de 2012, en su artículo 1, estableció que Familias en Acción se desarrollaría bajo la dirección y coordinación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Desarrolla dos decretos legislativos expedidos con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional. Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala, desarrolla los Decretos Legislativos 563 y 814 de 2020.
En conclusión, la Sala encuentra que la Resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario.
2.3.2 Control material de legalidad
Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control. Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral. No se deben analizar, en consecuencia, las causales de nulidad propias del control rogado, sino que se debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta tres aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del Decreto Legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 199; finalmente que, preliminarmente, no contraríe el ordenamiento jurídico.
En todo caso, como se indicó, nada impide que después de la decisión adoptada en esta ocasión, cualquier persona ejerza acciones ante el contencioso administrativo para impugnar estas mismas medidas, con base en aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, y que, desde esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna norma del ordenamiento jurídico.
a) La Resolución 1571 de 1 de septiembre de 2020 desarrolla y define las pautas para la ejecución de los Decretos Legislativos
El Decreto Legislativo 563 de 15 de abril de 2020 proferido en vigencia del primer estado de excepción de 2020 –declarado a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020- adoptó diferentes medidas en el sector de inclusión social y reconciliación, especialmente, en lo relativo a los beneficiarios de Familias en Acción y Bienestar Familiar. En lo que interesa a la Sala, en el artículo 1, de manera expresa, suspendió la verificación del cumplimiento de los compromisos de corresponsabilidad a los beneficiarios de Familias en Acción durante la emergencia sanitaria. Agregó que la entidad responsable de cada programa social, debería coordinar los lineamientos de focalización, dispersión y socialización de las transferencias no condicionadas.
El Decreto Legislativo 814 de 4 de junio de 2020 proferido en vigencia del segundo estado de excepción de 2020 –declarado a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020-, en línea con el Decreto 563, ordenó la tercera entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de 3 programas; Adulto Mayor-Colombia Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción. Ese decreto tuvo 4 artículos.
En el primero, se definió que se autorizaba al Gobierno Nacional para que, por medio del Ministerio de Trabajo y del Departamento Administrativo de Prosperidad Social (DPS), realicen en favor de los beneficiarios de los aludidos programas, las entregas de las transferencias siempre que, previamente, se contara con la disponibilidad presupuestal. En el segundo, se precisó que la medida se ejecutaría con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias FOME o a las demás fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación. En el tercero, se estableció que las operaciones financieras para la dispersión de las transferencias estarían excluidas de impuestos o gravámenes financieros. Y el cuarto, definió la vigencia a partir de su publicación.
Por su parte, en la Resolución No. 1571 de 1 de septiembre de 2020, el Departamento de Prosperidad Social se ocupó de desarrollar lo relativo a las transferencias no condicionadas de uno de los tres programas, esto es, Familias en Acción, tal como lo previó el Decreto 563 que suspendió la verificación de los compromisos de corresponsabilidad, y el Decreto 814 que dispuso la tercera entrega de transferencia no condicionada.
La Sala estima que el hecho de que la Resolución no haya desarrollado las pautas para la ejecución de los otros programas mencionados en el Decreto Legislativo 814, no genera ningún vicio, porque no hace falta que la norma reglamentaria agote todo el contenido del Decreto Legislativo que desarrolla. Adicionalmente, el programa de Jóvenes en Acción tiene un régimen específic y el de Colombia Mayo, además de tenerlo, está a cargo del Ministerio de Trabajo.
Finalmente, se observa que el Gobierno Nacional, en uso de la potestad reglamentaria, se sujetó a los términos de los Decretos Legislativos, sin exceder su competencia. Así, la resolución objeto de control automático se limitó a establecer las condiciones para la entrega de un beneficio creado por el legislador extraordinario en el Decreto 814 de 2020 en los términos que ya habían sido definidos por el Decreto 563 de 2020 (sin condicionamientos).
b) La Resolución 1571 de 1 de septiembre de 2020 observó las previsiones de la Ley 137 de 1994
A pesar de que la potestad reglamentaria constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, esa reglamentación se activó por la necesidad de darle cumplimiento a un decreto extraordinario, que requiere desarrollo normativo. Esta reglamentación, en consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la citada ley que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad.
En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en la Resolución 1571 de 1 de septiembre de 2020 satisface el presupuesto de finalidad dado que las medidas adoptadas se ajustan a los fines de la resolución.
De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto es impartir las instrucciones necesarias para la entrega de una nueva transferencia monetaria adicional y extraordinaria a población vulnerable perteneciente al programa “Familias en Acción”.
La parte resolutiva consta de 3 artículos. En el primero, el DPS fijó las condiciones de selección de la entrega de la transferencia monetaria no condicionada. Para ello, tuvo en cuenta el “ESTADO” de cada familia dentro del programa “Familias en Acción”a 13 de agosto de 2020. Se exceptuó del beneficio únicamente a las familias en estado retirado o suspendido por fallecimiento. Adicionalmente, previó las condiciones de operatividad de la entrega. En ese orden, dispuso que se entregaría a partir de la entrada en vigencia de esa resolución, de forma escalonada y gradual en todo el territorio, mediante los operadores contratados para la entrega en cada municipio. Agregó que se podría efectuar pago acumulado, a través de giro, a las Familias beneficiarias que no hubieran podido hacer el cobro efectivo de las transferencias anteriores. También puntualizó que, en la dispersión o entrega de las trasferencias, se debía intentar dar cumplimiento a las medidas impartidas por el Gobierno en virtud de la emergencia sanitaria.
En el artículo segundo, respecto del valor, estableció que sería de $ 145.000 para cada familia, con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal No. 16920 de 1 de julio de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal “A-03-03-01-085 fondo de Mitigación de Emergencias – FOME”. En el último artículo, frente a la vigencia, se indicó que se haría a partir de su publicación.
La Sala encuentra que los criterios de selección, las condiciones de operatividad de la entrega, el valor de la transferencia y el fondo que contiene su valor, se sujetan a los fines del acto –impartir instrucciones para su entrega-. En primer lugar, las medidas definidas para la selección de las familias establecen, de manera clara, objetiva y puntual, los criterios de entrega de la transferencia a los participantes del programa. Resulta razonable la exclusión de las familias cuyo estado sea “retiradas
“suspendidas por fallecimiento porque no se encuentran activas en el programa. En segundo lugar, las medidas previstas para la operatividad de la entrega definen aspectos relevantes y prácticos de la entrega de la transferencia, habida cuenta del aislamiento decretado por el Gobierno Nacional. En tercer lugar, al definir el valor del apoyo, concreta la ayuda y facilita su ejecución. Además, el valor de $ 145.000, resulta acorde con el marco normativo del Programa Familias en Acción, Ley 1532 de 2012 y 1948 de 2019 y con las ayudas que, ordinariamente, entrega ese program– y con su fin, esto es, mitigar los efectos económicos y sociales causados por la pandemia. Además, al registrar el certificado de disponibilidad presupuestal e indicar el fondo que asumirá estas transferencias, el DPS permite su ejecución dado que queda clara la existencia de recursos para estas transferencias. Finalmente, dado que la fecha de entrega de la transferencia está sometida a la vigencia de la resolución bajo estudio, el hecho de haber establecido como fecha de vigencia la publicación de la Resolución permite tener certeza y seguridad sobre los tiempos de entrega.
De otro lado, la Sala encuentra que la Resolución N. 1571 del 1 de septiembre de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. Para comprender este punto, se mostrará la reglamentación ordinaria para concluir si con ella bastaba, o si era necesario desarrollar una extraordinaria.
De acuerdo con la Ley 1532 de 2012 modificada por la Ley 1948 de 2019, Familias en Acción es un programa de fomento social a cargo del DPS que consiste en la entrega, condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa para complementar el ingreso y mejorar la salud y educación de los menores de 18 años de las familias que se encuentran en condición de pobreza y vulnerabilida. Su reglamentación ordinaria está contenida en el Manual Operativo versión No. 5, adoptado por el DPS, a través de la Resolución 1691 de 19 de junio de 2019.
De acuerdo con esa reglamentación, la transferencia monetaria ordinaria condicionada por salud o por educación, que se entrega cada dos meses a todas aquellas familias en condiciones de pobreza o vulnerabilidad con NNA (niños, niñas y adolescentes). El incentivo está sometido a 2 condiciones. La asistencia a los controles de crecimiento y desarrollo de los menores de 6 años (salud). La asistencia como mínimo al 80% de las clases en un año escolar de los menores de 18 años, o de los que tengan 19 y 20 años si están cursando los grados 10º y 11º (educación.
Para la Sala, la reglamentación actual no era suficiente porque se estableció con el fin de reglar la transferencia condicionada. Luego, para su entrega, de un lado, exige la verificación de las corresponsabilidades establecidas por el programa [asistencia a controles médicos y asistencia escolar] y, de otro lado, no tiene en cuenta el contexto de aislamiento que implica la pandemia al momento de hacer las entregas.
No existía reglamentación para una entrega no condicionada como la que previó el Decreto Legislativo 814 de 2020 en concordancia con el 563 de 2020. Además, no podía aplicarse la existente, porque, en este caso, el incentivo no está sujeto a condiciones. Por lo expuesto, era necesaria una reglamentación que, de una parte, definiera los criterios de entrega diferentes a los que regían el incentivo ordinario y, de otra, estableciera las condiciones de operatividad de la entrega teniendo en cuenta el contexto propio de aislamiento que implica la pandemia.
Finalmente, frente al principio de proporcionalidad, basta con señalar que la adopción de criterios y medidas para la tercera entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, de manera preliminar no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y en cambio sí pretende la garantía del mínimo vital de las familias pertenecientes al programa, cuya condición de vulnerabilidad y composición, en principio, justifican la medida.
c) La Resolución N. 1571 de 1 de septiembre 2020 no contradice, de manera preliminar, el ordenamiento jurídico
La Sala no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior. De hecho, lo expuesto, hasta ahora, permite concluir que la decisión contenida en la Resolución 1571 de 1 de septiembre de 2020, “por medio de la cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 20020 'Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional', el decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020” está acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada, esto es, establecer las medidas para el cumplimiento de 2 Decretos Legislativos y, adicionalmente, los criterios y condiciones previstos para la entrega de la transferencia, tienen un fundamento razonable, y se sujetan a un marco de derecho, como quiera que responden a las previsiones de la Ley 1532 de 2012 y 1948 de 2019.
Por resultar importante, la Sala recuerda que, mediante Sentencia de 26 de mayo de 2020, esta Sala Especial de Decisión, en un escenario de Control Inmediato de Legalidad, estudió la Resolución 619 de 25 de marzo de 2020, expedida por el DPS, que, en iguales términos al acto bajo estudio, desarrolló las condiciones para la entrega de la primera transferencia monetaria no condicionada a los beneficiarios de Familias en Acción, creada por el decreto Legislativo 458 de 22 de marzo de 2020. En esa oportunidad, también se declaró la validez de la resolució.
En consecuencia, la Sala concluye que, efectuado el control de legalidad en los términos propuestos, no se advierte motivo que invalide el acto objeto de control inmediato de legalidad.
DECISIÓN
En mérito a lo expuesto, la Sala 14 de decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
DECLARAR la validez de la Resolución 1571 de 1 de septiembre 2020, expedida por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por los motivos expuestos en la presente providencia.
CÓPIESE, PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE.
ROCIO ARAUJO OÑATE MILTON CHAVES GARCÍA
NUBIA MARGOTH PEÑA RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
ACLARA VOTO
ALBERTO MONTAÑA PLATA
ANEXO ACTO OBJETO DE REVISIÓN
RESOLUCIÓN 1571 DE 1 DE SEPTIEMBRE DE 2020
“Por medio de la cual se regula la entrega de transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias a los beneficiarios del Programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 637 de 2020 "Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional", el Decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020»
LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIA: L
- PROSPERIDAD SOCIAL
En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 64 de la Ley 489 de 1998, el artículo 1 de la Ley 1532 de 2012, el numeral 5 del artículo 10 Decreto 2094 de 2016, el Decreto Legislativo 563 de 2020 y el Decreto Legislativo 814 de 2020, y
CONSIDERANDO
Que el literal e) del artículo 64 de la Ley 489 de 1998 establece como funciones de los jefes o directores de las unidades ministeriales, además de las que les señalan la Constitución Política, el acto de creación y las disposiciones legales especiales: "Dirigir, vigilar y coordinar el trabajo de sus dependencias en la ejecución de los programas adoptados y en el despacho correcto y oportuno de los asuntos de su competencia (...)”.
Que de conformidad con el artículo 2 de la Ley 1532 de 2012, modificado por la Ley 1948 de 2019, "El Programa Familias en Acción consiste en la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a las familias en condición de pobreza y pobreza extrema. El Programa es un complemento al ingreso monetario para la formación de capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia. Se podrán incorporar las demás transferencias que el sistema de la promoción social genere en el tiempo para estas familias".
Que el artículo 10 de la Ley 1532 de 2012 determinó que los pagos a las familias beneficiarias del programa Familias en Acción, se efectuarán cada dos meses, en las condiciones estipuladas por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. No obstante, lo anterior en relación ¡con emergencias de orden social o económicas esta periodicidad podrá ser modificada.
Que de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2094 de 2016, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social es “un organismo principal de la Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación".
Que según el artículo 3 del mencionado Decreto, "El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene como objetivo dentro del marco de sus competencias legales y reglamentarias formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación pobreza y pobreza extrema, la atención grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y adolescencia, y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a las que se refiere el artículo 3 de la Ley No 1448 de 2011, el cual desarrollará directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación con las demás entidades u organismos del Estado competentes".
Que la Organización Mundial de la Salud -OMS-, declaró el 11 de marzo del presente año, pandemia por el brote de la enfermedad por coronavirus -COV!D-19-, esencialmente por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a tomar las acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas con el fin de redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Que en el artículo 1 del Decreto Legislativo 563 de 2020 "Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", se suspendió el siguiente aparte del artículo 7 de la Ley 1532 de 2012 "por medio de la cual se adoptan unas medidas de política y se regula el funcionamiento del Programa Familias en Acción ":(…) la verificación del cumplimiento de un conjunto de compromisos de corresponsabilidad".
Que mediante el Decreto 637 de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto estableciendo en su artículo 3 que "El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo".
Que entre las medidas anunciadas en la parte considerativa del Decreto 637 de 2020 el Presidente de la República estableció: "Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19".
Que mediante el Decreto Legislativo 814 de 2020, se autorizó al Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realicen en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción entregas de transferencias monetarias no condicionadas, siempre y cuando cuenten previamente con la respectiva disponibilidad presupuesta!, durante el término de duración de los efectos de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.
Que de conformidad al artículo 2 del Decreto Legislativo 814 de 2020, las transferencias monetarias no condicionadas, adicionales y extraordinarias que se realicen en favor de los beneficiarios del programa Familias en Acción, se ejecutarán con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias -FOME- o a las demás fuentes de financiación consideradas en el Presupuesto General de la Nación -PGN, para lo cual, se efectuará la correspondiente distribución presupuestal al Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Que el Gobierno Nacional mediante el documento CONPES Social No. 100 de 2006 denominado "Lineamientos para la focalización del gasto público social", definió los procesos de Identificación, selección y asignación como las etapas del proceso de focalización de los diferentes programas de los ministerios y entidades encargadas del diseño y ejecución de programas sociales.
Que mediante la Resolución 01691 del 19 de junio de 2019, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adoptó el "Manual Operativo del Programa Familias en Acción - versión 5", mediante el cual se orienta los procesos y acciones del Programa Familias en Acción y establece los lineamientos, componentes y procedimientos generales para su implementación y gestión. Este manual, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 de dicha resolución, es complementado con las Guías Operativas, por medio de las cuales se establecen la metodología y procedimientos específicos para cada uno de los componentes y procesos operativos del Programa, las cuales fueron adoptadas por la Dirección de Transferencias Monetarias Condicionadas.
Que de conformidad con el numeral 1 del literal e) del artículo 10 de la Resolución 213 del 05 de febrero de 2019, "Por la cual se establecen los Grupos Internos de Trabajo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, su denominación y funciones y se dictan otras disposiciones", se estableció que el Grupo Interno de Trabajo Familias en Acción tiene, entre otras funciones, la de "Efectuar la correcta ejecución de los procedimientos del Ciclo Operativo de Familias en Acción, de acuerdo con los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles".
Que de conformidad con lo establecido en el Decreto 458 de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social llevó a cabo la primera entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, cuyo cronograma de pagos inicio el 26 de marzo de 2020 en todo el territorio nacional.
Que mediante el Decreto Legislativo 659 de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social llevó a cabo la segunda entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, cuyo cronograma de pagos inicio el 26 de mayo de 2020 en todo el territorio nacional.
Que mediante el Decreto Legislativo 814 de 2020, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social llevó a cabo la tercera entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, cuyo cronograma de pagos inicio el 02 de Julio de 2020 en todo el territorio nacional.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 1462 del 25 de agosto de 2020, modificó la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407, 450 y 844 de 2020 y prorrogó la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus COVID -19 hasta el 31 de noviembre de 2020.
Que mediante el Decreto 1168 de 2020, el Gobierno Nacional estableció medidas en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, para el mantenimiento del orden público, estableciendo así, el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable.
Que, con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas por el señor Presidente de la República, para mitigar los efectos de la pandemia originada por el Coronavirus COVID-19, es necesario que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social imparta las instrucciones necesarias para la entrega de una nueva transferencia monetarias adicional y extraordinaria a los participantes del Programa Familias en Acción.
Que con la presente transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria del Programa Familias en Acción se beneficiaran aproximadamente a dos millones seiscientos treinta y cinco mil ochocientos noventa y tres (2.635.893) familias activas que se encontraban registradas en el Sistema de Información de Familias en Acción -SIFA con corte al 13 de agosto de 2020, en los en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO, de las cuales se exceptuarán las familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO por causales asociadas al fallecimiento del titular participante del programa, de conformidad con lo establecido en el documento G-GI-TM-12 "Guía Operativa Condiciones de Salida Familias en Acción - versión 5".
¡Que lo establecido en esta resolución se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuesta! No.16920 de fecha 01 de julio de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuesta! "A-03-03-01-082 Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME".
Que, mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Artículo 1. Transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria. Se autoriza entregar una (1) Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, a las familias del programa Familias en Acción, que a fecha de corte 13 de agosto de 2020, se encuentren ACTIVAS de conformidad con el Sistema de Información de Familias en Acción -SIFA , en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO; con excepción de las familias en ESTADO RETIRADO o se encuentren en ESTADO SUSPENDIDO por causales asociadas al fallecimiento del titular participante del programa, de conformidad con lo establecido en' 'el documento G-GI-TM-12 "Guía Operativa Condiciones de Salida Familias en Acción - versión 5".,.
Parágrafo 1. La entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria de acuerdo con las condiciones establecidas en la presente resolución, se realizará a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución de forma escalonada y gradual en todo el territorio nacional, de acuerdo a la programación efectuada entre Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y mediante los operadores debidamente contratados para la entrega de las transferencias que correspondan para cada municipio, durante el tiempo que se estipule de acuerdo con el cronograma establecido para realizar dicho pago.
Parágrafo 2. Con la presente entrega, el Programa Familias en Acción podrá efectuar el pago acumulado, mediante la modalidad de giro, a las Familias beneficiarias que no hayan podido hacer, el cobro efectivo de alguna las transferencias monetarias, adicionales y extraordinarias, ordenadas ¡mediante las resoluciones 619 del 25 de marzo de 2020, 928 del 14 de mayo de 2020 y 1168 del,
01 de julio de 2020.
Parágrafo 3. En todos los casos el programa propenderá por socializar a través de los entes territoriales a los titulares de las familias, el cumplimiento de las medidas que el Gobierno Nacional· imparta en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, en particular las establecidas mediante el Decreto 1168 de 2020 y la Resolución 1462 del 25 de agosto de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, para la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19 y las demás restricciones que sean establecidas por cada autoridad territorial, durante la ejecución del presente acto administrativo
Artículo 2. Valor de la Transferencia. El valor de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria, corresponde a la suma de Ciento Cuarenta y Cinco Mil Pesos M/CTE ($145.000) para cada familia, la cual se ejecutará con cargo al certificado de disponibilidad presupuesta! No. 16920 de fecha 01 de julio de 2020, expedido por la Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuesta! "A-03-03-01-082 Fondo de Mitigación de Emergencias FOME”» de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la presente resolución.
Artículo 3. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., el 01 de septiembre de 2020
SUSANA CORREA BORRERO
