CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 24
CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020)
Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Radicación: 11001-03-15-000-2019-04144-00
Demandante: JOSÉ IVÁN RAMÍREZ SUÁREZ
Demandado: MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ
Tema: Pérdida de investidura de congresista por inasistencia a sesiones
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
Procede la sala especial de decisión de pérdida de investidura No. 24 del Consejo de Estado a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del proceso de pérdida de investidura promovido por el ciudadano José Iván Ramírez Suárez contra el señor Miguel Ángel Pinto Hernández, como representante a la Cámara de Representantes por el departamento de Santander, durante el período constitucional 2014-2018.
Se advierte que esta sentencia recoge la tesis mayoritaria de la Sala Especial de Decisión, toda vez que la ponencia original no alcanzó la mayoría.
ANTECEDENTES
1.1. La solicitud (fls.1 a 13). El señor José Iván Ramírez Suárez, mediante memorial radicado en esta Corporación el 16 de septiembre de 201, acude ante esta jurisdicción a incoar medio de control de pérdida de investidura, conforme a la Ley 1881 de 2018, contra el Representante a la Cámara por Santander Miguel Ángel Pinto Hernández, para el período constitucional 2014 – 2018, por haber incurrido en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, esto es, “Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura”.
1.2. Hechos. Relata el solicitante que el Consejo Nacional Electoral, mediante acta de escrutinio de 21 de marzo de 2014, declaró electo al señor Miguel Ángel Pinto Hernández como Representante a la Cámara para el período constitucional 2014-2018, por la circunscripción de Santander, a nombre del Partido Liberal Colombiano, cargo que ejerció desde su posesión, el 20 de julio de 2014, hasta el 19 de julio de 2018.
Que el mencionado parlamentario, durante el primer período de la legislatura ordinaria de 2017 – 2018, inasistió sin excusa o motivo justificado registrado en la gaceta del congreso a nueve (9) sesiones plenarias ordinarias en las cuales se votaron proyectos de ley y/o actos legislativos, así:
1. Sesión plenaria 233 del miércoles 2 de agosto de 2017, en la que se realizó votación de los proyectos de ley 133 de 2016 (1 votación nominal), 199 del mismo año (1 votación nominal) y 260 de 2017 (2 votaciones nominales). El congresista efectuó el registro electrónico; el orden del día se aprobó por votación ordinaria; no aparece constancia de su intervención en los debates, ni participó en las votaciones nominales realizadas, la inasistencia se prueba con la gaceta 844 de 2017.
2. Sesión plenaria 237 de 16 de agosto de 2017, en la que se llevaron a cabo 2 votaciones nominales durante el trámite del proyecto ley 263 de 2017. El congresista hizo registro electrónico; el orden del día se aprobó por votación ordinaria; no hay constancia de intervención en el debate, ni participó en las votaciones nominales realizadas; la inasistencia se demuestra con la gaceta 849 de 2017.
3. Sesión plenaria 241 de 30 de agosto de 2017, en la que se tramitó y voto en forma nominal el proyecto de acto legislativo 10 de 2017. El congresista hizo el registro electrónico; el orden del día se aprobó por votación ordinaria; no aparece constancia de intervención en los debates, ni participó en las votaciones nominales realizadas. La inasistencia se demuestra con la gaceta 921 de 2017.
4. Sesión plenaria 256 de 1° de noviembre de 2017, durante la que se tramitó el proyecto de acto legislativo 12 de 2017, en torno al cual se efectuaron 7 votaciones nominales. El congresista efectuó registro electrónico; el orden del día se aprobó por votación nominal y no participó; tampoco aparece constancia de su intervención en los debates, ni intervino en las votaciones del proyecto de ley. La inasistencia se prueba con la gaceta 75 de 2018.
5. Sesión plenaria 263 de 20 de noviembre de 2017, en la que se debatió el proyecto de ley 285 de 2017, sobre el que se realizaron 12 votaciones nominales. El congresista efectuó el registro electrónico de asistencia; el orden del día se aprobó por votación nominal; no aparece constancia de su intervención en los debates, ni participó en las votaciones. La inasistencia se demuestra con la gaceta 62 de 2018.
6. Sesión plenaria 264 de 21 de noviembre de 2017, en la que se tramitaron los proyectos de ley 16 de 2017 (con 1 votación nominal) y 285 de 2017 (con 4 votaciones nominales). El congresista hizo el registro electrónico; el orden del día se aprobó por votación ordinaria; no aparece constancia de su intervención en los debates, ni participó en las votaciones nominales. La inasistencia se demuestra con la gaceta 28 de 2018.
7. Sesión plenaria 266 de 23 de noviembre de 2017, en la que se trató el proyecto de ley 16 de 2017 (con 4 votaciones nominales). El congresista realizó el registro electrónico de entrada; el orden del día se aprobó por votación ordinaria; no aparece constancia de que haya intervenido en los debates, ni participó en las votaciones. La inasistencia se demuestra con la gaceta 57 de 2018.
8. Sesión plenaria de 272 de 12 de diciembre de 2017, en la que se tramitaron los proyectos de ley 219 de 2016 (con 3 votaciones nominales) y 68 de 2016 (con 2 votaciones nominales). El congresista hizo el registro electrónico de entrada; el orden del día se aprobó por votación ordinaria; no aparece constancia de intervención en los debates, ni participó en las votaciones. La inasistencia se prueba con la gaceta 122 de 2018.
9. Sesión plenaria 274 de 14 de diciembre de 2017, en la que se tramitaron los proyectos de ley 277 de 2016 (con 1 votación), 121 de 2017 (con 3 votaciones nominales) y 123 de 2017 (con una votación nominal). El congresista no asistió a la sesión y no presentó excusa. La inasistencia se demuestra con la gaceta 97 de 2018.
Agrega que las referidas inasistencias del congresista Pinto Hernández obedecieron, en su mayoría, a la modalidad de registro de huella al inicio de la sesión y posterior ausencia del recinto, por cuanto no se evidenciaron registros de sus intervenciones en los debates, como tampoco participación en las votaciones nominales.
1.3. Causal de pérdida de investidura invocada. La causal alegada por el solicitante es la consagrada en el número 2 del artículo 183 de la Constitución Política, según la cual, “Los congresistas perderán su investidura: … 2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura”.
Aduce el peticionario que acierta el Consejo de Estado al poner fin a la mala práctica del parlamentario de contestar el llamado a lista y luego retirarse de la sesión plenaria, para con esta argucia eludir el más importante deber constitucional de todo congresista, consagrado en el artículo 150 de la Constitución Política, de “hacer las leyes”. Que mediante tal patraña, el representante a la Cámara Miguel Ángel Pinto Hernández incurrió en nueve (9) inasistencias a sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y/o actos legislativos, en el período legislativo comprendido entre el 20 de julio y el 16 de diciembre del año 2017.
Que el seguimiento realizado a las actas de plenaria revela la ausencia de registros de su participación en las votaciones nominales, en los debates y deliberaciones. La reiterada incursión en esta mala práctica, así como la ausencia de soportes válidos que expliquen las inasistencias, dan mérito suficiente para que pierda la investidura de congresista.
TRÁMITE PROCESAL
La solicitud de pérdida de investidura fue presentada el 16 de septiembre de 201, admitida a través de auto de 18 siguient, notificada el 19 en forma personal al agente del Ministerio Públic y por aviso al accionado el 27 de los mismos mes y añ.
Mediante auto de 31 de octubre de 201, se decidió no reponer, ni anular la providencia que admitió la solicitud de desinvestidura, como lo pretendía el apoderado del congresista, por indebida notificación y falta de reconocimiento de personería al peticionario.
2.1. Contestación de la solicitu. El 13 de noviembre de 2019, el accionado, por medio de apoderado, presentó escrito de respuesta a la solicitud de pérdida de investidura, en el que se opuso a las pretensiones, por cuanto estima que no se configura la causal invocada, en razón a que se hallaba bajo causales de justificación del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992.
Sobre la inasistencia a las sesiones de las plenarias de la Cámara de Representantes que se le atribuyen, las justifica de la siguiente forma:
1. Sesión de 2 de agosto de 2017. Asegura que asistió, como consta en la gaceta 844 de 2017, que estuvo presente en la plenaria; efectuó el registro manual, no electrónico, como lo afirma el actor. «verificándose votación ordinaria dentro del desarrollo de la misma» (fl.78), contrario a la afirmación del solicitante de haber sido nominal respecto del proyecto de ley 199 de 2016.
2. Sesión de 16 de agosto de 2017. Afirma que asistió, como se verifica en la gaceta 849 de 2017 (página 6), «lo cual se acredita con el respectivo registro electrónico» (fl.81), pero que durante la sesión tramitó permiso de retiro, como se comprueba con la copia del documento que radicó, por consiguiente, su ausencia o retiro temporal fue autorizado por la mesa directiva de la Cámara de Representantes en los términos del artículo 90 (numeral 3) de la Ley 5ª de 1992, para el «desplazamiento que debía hacer a Bucaramanga, para reunirse con las agremiaciones dedicadas al servicio de la población con discapacidad, en ejercicio de sus actividades congresuales, y teniendo en cuenta su calidad de autor del proyecto de ley No. 027 de 2017 […] y/o a participar en reuniones relacionadas con temas que implicaran a la circunscripción electoral que representa» (fl.81 y 83).
3. Sesión de 30 de agosto de 2017. Asevera que asistió, según consta en la gaceta 921 de 2017 (página 7), «lo cual se sustenta con el respectivo registro electrónico» (fl.88), pero que durante la sesión también tramitó permiso de retiro, como se verifica con la copia del documento que radicó; por lo tanto, su ausencia o retiro temporal fue autorizado por la mesa directiva de la Cámara de Representantes para el «desplazamiento que debía hacer a Bucaramanga, para continuar la socialización del proyecto ley No.027 de 2017 […] con funcionarios y agremiaciones de la ciudad» (fl.81 y 83).
4. Sesión de 1° de noviembre de 2017. Sostiene que asistió y se verifica en la gaceta 256 de 2017 (página 6) donde se «acredita con el registro manual» (fl.84); que durante la sesión, de igual forma, tramitó permiso de retiro, como se comprueba con la copia del documento que radicó; su ausencia o retiro temporal fue autorizado por la mesa directiva de la Cámara de Representantes «al justificarse su retiro en el desplazamiento que debía realizar a la ciudad de Barrancabermeja, en aras de escuchar las distintas agremiaciones a fin de presentar proyecto de acto legislativo para la creación de Barrancabermeja como distrito especial» (fl.85).
5. Sesión de 20 de noviembre de 2017. Expresa que su presencia se comprueba en la gaceta 62 de 2018 (página 2) donde «se data el registro electrónico de asistencia» (fl.85); que, no obstante, durante la sesión, de igual manera, tramitó permiso de retiro, como se verifica en la copia del documento que radicó; su ausencia o retiro temporal fue autorizado por la mesa directiva de la Cámara de Representantes en los términos del artículo 90 (numeral 3) de la Ley 5ª de 1992, «justificado válidamente, en el desplazamiento que debía efectuar a la ciudad de Bucaramanga a efectos de reunirse con funcionarios de la Alcaldía de dicha municipalidad con el objeto de implementar y socializar la ley 1848 de 2017 de la cual fue autor y ponente» (fls.85 y 86).
6. Sesión de 21 de noviembre de 2017. Alega que asistió, como consta en el registro electrónico, que sin embargo, solicitó de la mesa directiva permiso para retirarse con el fin de atender una reunión relacionada con la ponencia y las proposiciones presentadas para el proyecto de ley estatutaria 8 de 2018 Senado y Cámara 16, «Estatutaria de la Administración de justicia especial para la Paz» (fl.86); que el permiso de retiro fue concedido en los términos del artículo 90 (numeral 3) de la Ley 5ª de 1992.
7. Sesión de 23 de noviembre de 2017. Indica que asistió, como se comprueba en la gaceta 57 de 2018 (página 6) donde «se data el registro electrónico de asistencia» (fl.87); que, no obstante, durante la sesión, de igual manera, tramitó permiso de retiro, como se verifica con la copia del documento que radicó en la misma fecha; el permiso de retiro fue otorgado por la mesa directiva de la Cámara de Representantes en los términos del artículo 90 (numeral 3) de la Ley 5ª de 1992, «justificado válidamente, en el desplazamiento que debía efectuar a la ciudad de Bucaramanga a efectos de reunirse con funcionarios de la Alcaldía de dicha municipalidad con el objeto de implementar y socializar la ley 1848 de 2017 de la cual fue autor y ponente» (fl.87).
8. Sesión de 12 de diciembre de 2017. Aduce que, de acuerdo con la gaceta 122 de 2018; «estuvo presente en la sesión plenaria, efectuando el registro electrónico y verificándose votación ordinaria dentro del desarrollo de la misma» (fl.88).
9. Sesión de 14 de diciembre de 2017. Afirma que no asistió, puesto que tenía permiso otorgado por la mesa directiva de la Cámara de Representantes en los términos del artículo 90 (numeral 3) de la Ley 5ª de 1992 y 74 del Decreto 1950 de 1973, según consta en la Resolución 2719 de 14 de diciembre de 2017 y la observación contenida en el ordinal 4° del acta 58 de 2018 de la comisión de acreditación documental.
2.2. Período probatorio. A través del auto de 26 de noviembre de 2019 (fls. 101 a 103), se ordenó tener como pruebas las aportadas tanto por el solicitante como por el accionado; se negaron el testimonio y la inspección judicial invocados por el primero y el interrogatorio del congresista solicitado por ambos; se decretaron las demás pedidas por las partes y de oficio otras, las cuales se practicaron.
2.3. Audiencia pública. Concluida la etapa probatoria, por medio de auto de 20 de enero de 2020 (fl.217), se fijó el 29 de los mismos mes y año para celebrar la audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018, en la que intervinieron, en su orden, el Magistrado conductor del proceso, el solicitante, el señor agente del Ministerio Público, el accionado y su apoderado (fls.217 a 424).
2.3.1. Intervención del accionante (fls.235 a 242). En su intervención, que también aportó por escrito al expediente, reiteró que, de acuerdo con las pruebas recaudadas en el proceso, quedó demostrado que el parlamentario accionado inasistió sin justificación alguna a las sesiones que se le atribuyen, consciente de que con su comportamiento desconocía las obligaciones y deberes como representante a la Cámara, para cuyo efecto adoptó una «conducta falsaria» con las excusas que presenta, las cuales no agotaron el trámite ante la comisión de acreditación documental previsto en la Ley 5ª de 1992, la Resolución 665 de 2011 y la abundante jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, para, en cambio, inducir a error a la primera Corporación.
Asegura que lo cierto es que no existieron autorizaciones de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, ni del presidente de la misma para que el parlamentario se ausentara de las referidas plenarias.
2.3.2. Concepto del Ministerio Público (fls.174 a 176). El señor procurador primero delegado ante esta Corporación, en su intervención, que también aportó por escrito, conceptuó que no están satisfechos los presupuestos normativos para configurar la causal de pérdida de investidura invocada por el solicitante, en razón a que las pruebas aportadas por el congresista demuestran justificación en torno a varias inasistencias de las atribuidas, que impiden completar el número exigido por la Constitución Política para decretar la medida por esta causal, que es de seis (6) inasistencias. Que en este caso, en cinco (5) no hubo justificación y en las cuatro (4) restantes sí.
Sobre las fechas en particular de inasistencias imputadas al congresista a las sesiones plenarias, conceptuó lo siguiente:
2 de agosto de 2017. Concluye que inasistió injustificadamente. De conformidad con la respectiva gaceta, en sesión ordinaria de votación normativa los proyectos de ley 133 de 2016 y 260 de 2017 en los que el congresista Hernández Pinto no votó, ni participó en ninguno de los debates. Aunque se registró en la sesión plenaria, según las pruebas aportadas, ese día viajó de Bogotá a Bucaramanga por la aerolínea Avianca a las 3:19 de la tarde (f.138, dorso), por consiguiente, no podía haber votado el proyecto de ley 133 de 2016, puesto que la votación empezó a las 3:55 p.m., y la del proyecto de ley 260 de 2017, que fue nominal, se inició a las 4:30 p.m.
16 de agosto de 2017. Señala que fue debidamente justificada la inasistencia. El congresista únicamente registró la asistencia a las 12:13:27 p.m., pero no participó en las votaciones de ese día, debido a que viajó a Bucaramanga para atender la actividad congresual que adujo en la solicitud de permiso, la cual contó con el visto bueno de la congresista Lina Barrera, como integrante de la mesa directiva de la Cámara de Representantes; que a pesar de que se desconoce la fecha de dicha autorización, se considera válida.
30 de agosto de 2017. En su criterio, la inasistencia también fue debidamente justificada. El accionado registró electrónicamente su asistencia a las 2:24:31 de la tarde, pero no existe evidencia de su permanencia y participación en la sesión, en razón a que viajó a Bucaramanga para atender la actividad congresional que mencionó en la solicitud de permiso, la cual también contó con el visto bueno de la congresista Lina Barrera, integrante de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, impuesto el mismo 30 de agosto, fecha en que formuló la petición.
1º de noviembre de 2017. Para la representante del Ministerio Público, esta inasistencia también fue debidamente justificada, por cuanto la solicitud de permiso que presentó el congresista el mismo día de la plenaria fue avalada en esa fecha por la congresista Lina Barrera, integrante de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, para ejercer actividades de tipo congresional.
Agrega que el accionado registró manualmente su asistencia a la sesión, pero no hay evidencia de su permanencia y participación en ella, debido al retiro autorizado.
20 de noviembre de 2017. Asegura que la inasistencia en esta fecha no está debidamente justificada por el congresista. Registró su asistencia electrónica a la plenaria a las 3:07:35 de la tarde, pero no hay evidencia de su permanencia y participación; no votó, ni intervino en los debates. Agrega que el proyecto de la ley 184 de 2016 tuvo una votación (ordinaria) y el 285 de 2017 tuvo trece, de las cuales una fue ordinaria y 11 nominales (incluidos dos impedimentos) y en ninguna de ellas participó, ni votó el señor Pinto Hernández.
Que el mismo día de la plenaria solicitó permiso, sin que aparezca qué funcionario la recibió, ni la hora; no obstante, la congresista Lina Barrero, integrante de la mesa directiva de la Cámara de Representantes le impuso visto bueno en la fecha. Que la socialización e implementación de la Ley 1848 de 2017, aducida como excusa de ausencia, no se debe considerar como actividad legislativa, no congresuales, puesto que ya era ley y no se trataba de labor propia de la comisión constitucional a la que pertenecía el parlamentario.
21 de noviembre de 2017. Concluye que la inasistencia en esta fecha tampoco está debidamente justificada por el accionado. Registró su asistencia electrónica a la plenaria a las 3:33:32 de la tarde, pero no hay evidencia de su permanencia y participación, no votó, ni participó en los debates. Que el proyecto de ley 16 de 2017 tuvo dos votaciones nominales -por impedimentos- (no una, como dice el actor) y el proyecto de ley 285 del mismo año tuvo cinco, que también lo fueron nominales, sin que en alguna de ellas participara, o votara, por lo cual concluye la inasistencia.
El mismo día de la plenaria solicitó permiso, sin que tampoco aparezca qué funcionario la recibió, ni la hora; sin embargo, la congresista Lina Barrera, integrante de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, le impuso visto bueno en esa fecha al documento. Sobre el motivo del retiro invocado, que fue el de atender una reunión en torno a temas relacionados con el proyecto de ley estatutaria de la justicia especial para la paz (JEP), considera que no es aceptable puesto que precisamente en esa sesión se debatía dicho proyecto de ley en la Cámara de Representantes.
23 de noviembre de 2017. Afirma que la inasistencia en esta fecha tampoco está debidamente justificada por el congresista. Registró su asistencia electrónica a la plenaria a las 10:49:09 de la mañana, pero no hay evidencia de su permanencia y participación; no votó, ni intervino en los debates. Tras gestionar su retiro, viajó a Bucaramanga para atender la actividad que adujo. Se debatió el proyecto de ley 16 de 2017, estatutaria de la JEP, en la que se efectuaron cuatro votaciones nominales, sin que participara el señor Pinto Hernández, por lo que concluye la inasistencia.
El mismo día de la plenaria solicitó permiso, sin que tampoco aparezca qué funcionario la recibió, ni la hora; no obstante, la congresista Lina Barrera, integrante de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, le impuso visto bueno en la fecha a la petición.
Sobre el motivo del retiro invocado, considera que la socialización e implementación de la Ley 1848 de 2017, aducidas como excusa, no se deben considerar como actividad legislativa, ni congresual, puesto que ya era ley, y no se trataba de una labor propia de la comisión constitucional a la que pertenecía el señor Pinto Hernández.
12 de diciembre de 2017. Concluye que la inasistencia en esta fecha no está justificada por el congresista. No le fue autorizado ningún permiso. Registró su asistencia electrónica a la plenaria a las 2:48:43 de la tarde, pero no hay evidencia de su permanencia y participación, puesto que no votó, ni intervino en los debates del proyecto de acto legislativo 170 de 2017 en el que hubo votaciones ordinarias; tampoco lo hizo en los proyectos de ley 68 y 221 de 2016 y 104 y 151 de 2017, en los que se realizaron votaciones ordinarias, en tanto que el proyecto de ley 219 de 2016 hubo tres votaciones nominales en las que tampoco participó. Que cuando se pretendía votar el proyecto de ley 271 de 2017, se hizo verificación del quorum de la plenaria a las 6:23:40 de la tarde y se constató que el señor Pinto Hernández no estaba presente.
14 de diciembre de 2017. Concluye que la inasistencia en esta fecha está justificada. Le fue autorizado permiso para no asistir a esa plenaria a las 6:23:40 de la tarde y se constató que el señor Pinto Hernández no estaba presente.
2.3.3. Intervención del congresista. Destaca sus realizaciones como representante a la Cámara y las distinciones que recibió como tal; anexa un documento que dice contener toda la actividad legislativa que desarrolló durante los 4 años de parlamentario; sostiene que fue coautor o ponente en más de 150 proyectos de ley y su dedicación fue de tiempo completo.
Explica que no son lo mismo las inasistencias que refiere el accionante, las cuales se tramitan ante la comisión de acreditación, que los permisos de retiro durante las sesiones, que le fueron autorizadas por la mesa directiva. Que nunca viajó a Guayaquil, ni a Nueva York, y para demostrarlo aporta fotocopia de su pasaporte en que no aparecen tales viajes. Que no se sabe si se trata de un caso de homonimia en torno a la certificación de Avianca sobre esos viajes de una persona con su mismo nombre.
Agrega que en los 6 años de congresista no ha tenido denuncias en la Corte Suprema de Justicia, ni en la Procuraduría General de la Nación. Concluye que se debe negar la solicitud de pérdida de investidura.
2.3.4 Intervención del apoderado del congresista. Afirma que los permisos fueron autorizados conforme a la Resolución 655 de 2011 de la Cámara de Representantes. Hace distinción entre inasistencia y retiro de plenaria. Que el congresista concurrió a las plenarias objeto de estudio, como lo demuestran los registros de asistencia. Por consiguiente, no se configura la causal de pérdida de investidura alegada por el accionante.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Precedente jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura invocada
1.1 Esta Corporación ha fijado el alcance y los elementos configurativos de la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución en las siguientes sentencias:
| FECHA | RADICADO | PONENTE | INSTANCIA | DECISIÓN |
| 1/08/2017 | 11001-03-15-000-2014-00529-00 (PI) | Danilo Rojas Betancourth | Única | Retirarse del recinto sin votar también constituye inasistencia. Las actas permiten demostrar el hecho, pero deben ser miradas en conjunto con las demás pruebas y bajo las reglas de la sana crítica |
| 13/01/2018 | 11001-03-15-000-2018-02405-00(PI) | Jaime Enrique Rodríguez Navas | Primera | No se castiga la omisión de votar; más bien ello se obtiene como indicador de la ausencia del parlamentario. Las excusas debidamente tramitadas pueden justificar la ausencia, pero el juez valorará razonablemente otro tipo de situaciones que por motivos constitucionales o legales también puedan justificar la inasistencia. |
| 19/11/2019 | 11001-03-15-000-2018-05405-01(PI) | Rocío Araujo Oñate | Segunda | "El retiro del recinto por parte de los congresistas, autorizado por el artículo 92 de la Ley 5 de 1992, no depende de la voluntad del congresista sino de la configuración de las circunstancias que prevé el ordenamiento constitucional y legal (…) Una interpretación contraria conllevaría a aceptar que el cumplimiento de la misión legislativa de las cámaras del congreso pleno, está supeditada a la discrecionalidad y arbitrio de sus integrantes, lo que contraría el artículo 123 de la Constitución". Las actas de las sesiones sirven para revisar la inasistencia |
| 5/03/2018 | 11001-03-15-000-2018-00318-00(PI) | Gabriel Valbuena Hernández | Primera | Se debe mirar el dolo y la culpa en el examen de la pérdida de investidura. El registro de asistencia no prueba la participación del congresista, porque ello se hace en una fase previa al inicio de la plenaria. Si hay excusa aceptada no se puede computar la pérdida de investidura. |
| 13/06/2018 | 11001-03-15-000-2018-00318-00(PI) | Guillermo Sánchez Luque | Segunda | El llamado a lista no prueba la asistencia a la sesión, por ser anterior a su inicio. También debe valorarse el derecho a la oposición y el régimen de bancadas como eximente. El juez debe evaluar cada motivo de justificación según las particularidades del caso. |
| 7/06/2018 | 11001-03-15-000-2018-00890-00(PI) | Milton Chaves García | Primera | No constituye inasistencia que el congresista participe de unas votaciones y de otras no. |
| 20/06/2018 | 11001-03-15-000-2018-00782-00(PI) | Ramiro Pazos Guerrero | Primera | No pueden sumarse inasistencias de periodos distintos (ordinarios y extraordinarios) |
| 21/06/2018 | 11001-03-15-000-2018-00781-00(PI) | Rocío Araujo Oñate | Primera | La participación en cualquier votación nominal permite enervar la configuración de la inasistencia. Las excusas médicas justifican la inasistencia. |
| 27/08/2018 | 11001-03-15-000-2018-01757-00(PI) | Stella Jeannette Carvajal Basto | Primera | La resolución 0655 de 2011 regula la inasistencia total, pero no cuando el congresista se retira durante la sesión. Las incapacidades de la EPS, la prepagada o el médico particular sirven para justificar la inasistencia. |
| 18/09/2018 | 11001-03-15-000-2018-02035-00(PI) | Sandra Lisset Ibarra Vélez | Primera | Sólo las votaciones sobre temas que configuren la voluntad legislativa frente a los proyectos normativos y de mociones de censura son relevantes para la pérdida de investidura. Cualquier excusa médica es justificación válida. |
| 5/02/2019 | 11001-03-15-000-2018-02035-01(PI) | Stella Jeannette Carvajal Basto | Segunda | La asistencia del congresista a parte de la sesión no permite la configuración de la causal |
| 27/03/2019 | 11001-03-15-000-2018-02151-01 (PI) | Roberto Augusto Serrato Valdés | Segunda | Las incapacidades médicas se deben mirar bajo el principio de la libertad probatoria |
| 19/09/2018 | 11001-03-15-000-2018-02332-00 (PI) | María Elizabeth García González | Primera | Votar es un elemento del tipo, mas no el verbo rector de la conducta sancionada. La asistencia parcial -cuando solo se votan algunos proyectos- no da lugar a la desinvestidura. |
| 7/05/2019 | 11001-03-15-000-2018-02332-01 (PI) | Julio Roberto Piza Rodríguez | Segunda | Se reitera el principio de libertad probatoria al momento de presentar y evaluar justificaciones de la inasistencia |
| 17/06/2019 | 11001-03-15-000-2018-01569-00 (PI) | Roberto Augusto Serrato Valdés | Primera | Los periodos de sesiones están establecidos en la Constitución y en el Reglamento del Congreso; no pueden sumarse sesiones de periodos distintos. Una cuestión es la validación interna de las excusas en el Congreso y otra, diferente, su valor probatorio para fines judiciales. |
| 25/04/2018 | 11001-03-15-000-2018-00319-00 (PI) | Oswaldo Giraldo López | Primera | Participar solo de algunas votaciones no da lugar a la desinvestidura |
| 21/05/2018 | 11001-03-15-000-2018-00779-00 (PI) | Stella Jeannette Carvajal Basto | Primera | "La `votación` constituye un elemento probatorio, entre otros, que permite al juez verificar la presencia en la respectiva sesión plenaria, la cual no significa que lo que se sancione con la pérdida de investidura es no haber votado". Votar el orden del día no demuestra la asistencia a la sesión, por tratarse de un acto previo a la definición de la voluntad legislativa. |
1.2. De esas sentencias se extraen las siguientes reglas:
(i) La causal de pérdida de investidura se configura por la no asistencia a las sesiones.
(ii) Por no asistencia a las sesiones se ha entendido la inasistencia total, esto es, la ausencia a la totalidad de la sesión, no a parte de ella. Téngase en cuenta que esa fue precisamente la ratio decidendi de la sentencia del 13 de junio de 201.
Luego, si el congresista asiste a una parte de la sesión no se configura la causal de pérdida de investidura.
(iii) En materia de pérdida de investidura existe libertad probatoria. Por eso cualquier medio de prueba puede ser empleado para acreditar hechos y circunstancias que son objeto de debate en los mismos, siempre que se respeten las garantías constitucionales y se cumplan los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad del medio de prueb.
(iv) El hecho de que el congresista vote nominalmente en una sesión es prueba de su asistencia. Sin embargo, el solo hecho de no votar no es prueba de la inasistencia.
Eso es así porque el verbo rector de la causal de la pérdida de investidura es “asistir”, no “votar”. Por esto, no es posible presumir la inasistencia del congresista al advertirse la falta de participación en una o varias votaciones durante una sesión plenaria, so pena de vulnerar los principios de presunción de inocencia, buena fe y debido proceso, que deben guiar todos los procesos sancionatorios.
(v) La autorización o permiso concedido por la Mesa Directiva debe ser valorado aun cuando no se hubiera surtido el procedimiento establecido en la ley para ausentarse de la sesión, pues la Ley 5ª de 1992 no establece un medio probatorio especial para comprobar la justa causa del retiro.
(vi) El régimen de pérdida de investidura es un régimen sancionatorio, por consiguiente el juez de la pérdida debe estudiar no sólo la tipicidad de la conducta, sino, también, el factor subjetivo, esto es, la culpabilidad.
En ese orden de ideas, si existe una causal que justifique la conducta del parlamentario no hay lugar a decretar la pérdida de investidura.
1.3. La Sala ha dirigido su estudio a lo que se denomina la inasistencia propiamente dicha y no a otro tipo de circunstancias, tales como permisos para retirarse de la sesión de manera accidental u ocasional.
Sin embargo, lo cierto es que bien pueden ocurrir ese tipo de situaciones y las mismas encuentran justificación no solo en las facultades que son propias de la Mesa Directiva de un cuerpo colegiad, sino, también, en el hecho de que los deberes del congresista no se limitan a asistir a las sesiones –aunque esta sea una de sus obligaciones principales- sino que comprenden, además, el deber del voto, el de rendir ponencias, el de adelantar gestiones autorizadas, et.
Todo, porque atendiendo las funciones que son propias de las mesas directivas de cualquier cuerpo colegiado, esa atribución encaja dentro lo que podríamos llamar “cláusula general de competencia” de esos organismos.
Sería absurdo considerar que la Mesa Directiva tiene la función de dirigir las sesiones y no pueda tener la facultad de autorizar a algún parlamentario o a alguna parlamentaria a que por circunstancias excepcionales y aún por razones de la naturaleza o de sus funciones, pueda retirarse temporalmente del recinto para atender esos asuntos.
Estas premisas encuentran fundamento en los artículos 1, 2, 3 -principios y fuentes de interpretación-, 41.1, 41.8, 41.11, 281, 282 y especialmente en el artículo 45 de la Ley 5 de 1992 que faculta al vicepresidente a reemplazar al presidente en su vacancia, ausencia o imposibilidad.
- Análisis del caso concreto
2.1. El siguiente cuadro muestra lo ocurrido en las sesiones:
| FECHA SESIÓN | Nro. GACETA | REGISTRO | PROYECTOS VOTADOS | ¿EXISTIÓ SOLICITUD DE PERMISO? | OBJETO DE LA SOLICITUD DE PERMISO | ¿FUE AUTORIZADO? |
2/08/2017 | 844 de 2017 | Manual | P.L. 33 de 2016 Cámara (Votación nominal) | NO | N/A | N/A |
| Informe de ponencia P.L. 199 de 2016 (Votación ordinaria) | ||||||
| .L. 260 de 2017 (Votación nominal) | ||||||
| P.L. 174 de 2016 (Votación ordinaria) | ||||||
| P.L. 195 de 2016 (Votación ordinaria para aplazamiento) | ||||||
| P.L. 098 de 2016 (Votación ordinaria) | ||||||
16/08/2017 | 849 de 2017 | Electrónico Hora: 12.13 pm | P.L. 263 de 2017 -art. 10 y modificaciones- (Votación nominal) | SÍ | “…ausentarme de la sesión plenaria, con el objetivo de desplazarme a la ciudad de Bucaramanga, a reunirme con agremiaciones dedicadas al servicio de esta población con discapacidad, y recibir sus correspondientes conceptos frente a su aplicación en el territorio bumangués" | Sí Visto bueno de Lina María Barrera Rueda, Segunda vicepresidente de la Mesa Directiva |
| P.L. 263 de 2017 -demás artículos- (Votación ordinaria) | ||||||
30/08/2017 | 921 de 2017 | Electrónico Hora: 2.24 pm | Proyecto texto conciliado A.L. 10 de 2017 (Votación nominal) | SÍ | "… ausentarme de la sesión plenaria, con el objetivo de desplazarme a la ciudad de Bucaramanga, para continuar con la socialización del expuesto proyecto de ley, con funcionarios de dicha ciudad y otras agremiaciones dedicadas al servicio de esta población con discapacidad” | Sí Visto bueno de Lina María Barrera Rueda, Segunda vicepresidente de la Mesa Directiva |
| P.L. 195 de 2016 (Votación ordinaria) | ||||||
| P.L. 095 de 2016 (Votación ordinaria para aplazamiento) | ||||||
| Informe de ponencia P.L. 058 de 2016 (Votación ordinaria) | ||||||
1/11/2017 | 75 de 2018 | Electrónico Hora: 4.02 pm | Proyecto A.L. 012 de 2017 (Votación nominal -reapertura decisión día anterior sobre art. 3-) | SÍ | "…a fin de viajar a la ciudad de Barrancabermeja, en aras de escuchar a las distintas agremiaciones, a fin de presentar proyecto de acto legislativo para la creación de Barrancabermeja como distrito especial" | Sí Visto bueno de Lina María Barrera Rueda, Segunda vicepresidente de la Mesa Directiva, quien dirigió la sesión hasta su terminación |
| Proyecto A.L. 012 de 2017 (Votación nominal - art 3, par. 3-) | ||||||
| Proyecto A.L. 012 de 2017 (Votación nominal - arts 2 y 3) | ||||||
20/11/2017 | 62 de 2018 | Electrónico Hora: 3.07 pm | Informe de conciliación P.L. 184 de 2016 (Votación ordinaria) | SÍ | “…atender actividades congresionales, en la ciudad de Bucaramanga, específicamente con funciones de la Alcaldía para la implantación de la Ley 1848 de 2017, de la cual fui autor y ponente. | SÍ Visto bueno de Lina María Barrera Rueda, Segunda vicepresidente de la Mesa Directiva, quien dirigió parte la sesión |
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal informe que termina segunda ponencia) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal artículos sin proposiciones) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (votación nominal proposición para eliminación art 7) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal proposición sin aval frente art 13) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal arts. 7, 13, 17 y 19) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal del artículo 21) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal proposición art 4) | ||||||
21/11/2017 | 28 de 2018 | Electrónico Hora: 3.33 pm | P.L. 285 de 2017 (Votación nominal art. 4) | SÍ | “… atender una reunión donde se estudiará la ponencia y las proposiciones presentadas para el proyecto de ley estatutaria Nº. 8 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz” | SÍ Visto bueno de Lina María Barrera Rueda, Segunda vicepresidente de la Mesa Directiva |
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal art. nuevo) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal proposiciones) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (Votación nominal proposición reapertura art. 22) | ||||||
| P.L. 285 de 2017 (Votación ordinaria proposición, título y pregunta | ||||||
23/11/2017 | 57 de 2018 | Electrónico Hora: 10.48 am | P.L. 16 de 2017 (Votación nominal eliminación algunos arts.) | SÍ | "… trasladarme a la ciudad de Bucaramanga para continuar la socialización e implementación de la ley 1848 de 2017, en ejercicio de mi función congresional, toda vez que fui autor y ponente de la mencionada ley. | SÍ Visto bueno de Lina María Barrera Rueda, Segunda vicepresidente de la Mesa Directiva, quien dirigió parte de la sesión |
| P.L. 16 de 2017 (Votación nominal algunos arts.) | ||||||
| P.L. 16 de 2017 (Votación nominal eliminación art. 32) | ||||||
| P.L. 16 de 2017 (Votación nominal articulado con proposiciones) | ||||||
12/12/2017 | 122 de 2018 | Proyecto A.L. 170 de 2017 (Votación ordinaria continuación, o no, trámite del proyecto) | NO | N/A | N/A | |
| P.L. 151 de 2017 (Votación ordinaria continuación, o no, trámite del proyecto) | ||||||
| P.L. 219 de 2016 (votación nominal informe ponencia) | ||||||
| P.L. 219 de 2016 (votación nominal articulado) | ||||||
| P.L. 219 de 2016 (votación nominal título) | ||||||
| P.L. 068 de 2016 (Votación ordinaria reapertura) | ||||||
| P.L. 068 de 2016 (Votación ordinaria reapertura) | ||||||
| P.L. 068 de 2016 (Votación ordinaria articulado) | ||||||
| P.L. 068 de 2016 (Votación ordinaria título) | ||||||
| P.L. 104 de 2017 (Votación ordinaria título y articulado) | ||||||
| P.L. 221 de 2017 (Votación ordinaria título y articulado) | ||||||
| P.L. 271 de 2017 (Votación nominal) | ||||||
| 14/12/2017 | 97 de 2018. | NO ASISTIÓ Resolución Nº. 2719 del 14 de diciembre de 2017 | Inasistencia justificada | Inasistencia justificada | Inasistencia justificada | Inasistencia justificada |
2.2. Las circunstancias y la relación probatoria efectuada, imponen concluir que no hay lugar a decretar la pérdida de investidura.
En el caso concreto se encuentra que los permisos concedidos al parlamentario para retirarse de la sesión obedecieron, precisamente, a que este debía desplazarse con una causa justificada: la socialización de un proyecto de ley del que era ponente.
Y fue precisamente con fundamento en esos permisos que él se retiró de la sesión con la convicción de que estaba actuando conforme a derecho.
2.3. De las 9 sesiones relacionadas en la demanda se encuentra que en 2 existió registro manual de la asistencia del congresista y que en 6 se presentó el registro electrónic.
Además, existió autorización de la Mesa Directiva para que el congresista se retirara de las siguientes 6 sesiones: 16 y 30 de agosto; 1º, 20, 21 y 23 de noviembre, a más de que la misma Mesa Directiva le concedió permiso remunerado para la sesión del 14 de diciembre de 2017 mediante la Resolución No. 271
2.4. Dentro del expediente no existe elemento de juicio que desvirtúe la veracidad de ese registro de asistencia –electrónico o manual-, ni de las autorizaciones de retiro concedidas, ni tampoco del permiso remunerado otorgado. Estas últimas, reafirman su asistencia, pues de lo contrario no hubiere hecho las solicitudes respectivas.
Si no hay un elemento de convicción que permita llegar a otra conclusión, debe primar no solo la regla de libertad probatoria, sino también la presunción de inocencia, amén de la subregla jurisprudencial que parte de la inasistencia total a la sesión.
Por eso, se insiste, no existió inasistencia del congresista a las sesiones, esto es, la ausencia total de asistencia a las sesiones.
2.5. El solicitante pretende probar la no asistencia a algunas sesiones aduciendo los comprobantes de reserva de vuelos del señor Pinto Hernández, en los trayectos Bucaramanga-Bogotá-Bucaramanga, que coinciden con las sesiones de fechas 20, 21, 23 de noviembre, y 12 de diciembre de 2017.
Sin embargo, lo cierto es que ese documento o información no conduce a la misma conclusión del solicitante, toda vez que la aerolínea informa la posibilidad de que se presente homonimia y además dice que:
"no podemos identificar que los pasajeros hallados en los listados de vuelo consultados, se traten de las mismas personas a las cuales se refiere su oficio, ya que Avianca en ningún momento de la venta o prestación de su servicio de transporte aéreo de pasajeros en vuelos nacionales, solicita el número de identificación de sus viajeros, razón por la cual identificar una persona tan solo por su nombre podría configurar eventualmente la figura de la homonimia”
2.6.- Pero aún si se pensara que el congresista no asistió en esas 4 ocasiones sin justificación, lo cierto es que tampoco alcanzaría a configurarse la causal de pérdida de investidura que exige la inasistencia a 6 sesiones por lo siguiente:
- De las 9 sesiones relacionadas en la demanda, 3 fueron dirigidas por la primera vicepresidenta de la Mesa Directiva, doctora Lina María Barrera Rueda, quien autorizó el retiro del congresista -sesiones del 1º, 20 y 23 de noviembre de 2017-.
- La Mesa Directiva concedió permiso al representante a la Cámara Miguel Ángel Pinto Hernández para que se ausentara de sus funciones congresuales el 14 de diciembre de 2017, de conformidad con la resolución No. 2719 de 201
Es decir, de las 9 sesiones, 4 encuentran justificación.
- Tres más no fueron dirigidas por la primera vicepresidenta de la Mesa Directiva, doctora Lina María Barrera, pese a lo cual autorizó el retiro del congresista –sesiones del 16 y 30 de agosto de 2017 y del 21 de noviembre de 2017-.
Pero si la autorización es válida para aquellas sesiones dirigidas por la vicepresidenta, lo mismo puede decirse para las tres en que no presidió la sesión.
El artículo 45 de la Ley 5 de 1992 es claro al disponer: “[l]os Vicepresidentes, en su orden, sustituyen al Presidente, ejerciendo sus funciones en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de éste. Desempeñan, además, otras funciones que les encomienden el Presidente o la Mesa Directiva.”
Luego, si la sesión era conducida por el Presidente es lógico y razonable pensar que, ante la imposibilidad de cumplir todas las funciones, la primera vicepresidenta autorizara el retiro del parlamentario.
Así, de las 9 sesiones que contiene la solicitud de pérdida, tres más quedarían excluidas del cómputo hecho por el peticionario.
2.7. Podría pensarse que en el trámite de las autorizaciones pudo incurrirse en algún error formal.
Pero es claro el precedente de la Sala Plena en el sentido de que errores, inconsistencias o falta de trámite en este tipo de solicitudes o permisos no le restan validez a dichas autorizaciones que encajan en la regla jurisprudencial expuesta.
Por eso, atendiendo la conducta del parlamentario, se impone concluir que la misma no se configura en los casos de las sesiones a las que nos venimos refiriendo.
2.8. Aún si se hiciera abstracción del elemento tipicidad, también es forzoso concluir que, miradas las cosas desde el punto de vista subjetivo, no puede atribuirse al parlamentario dolo o culpa grave en su comportamiento.
El parlamentario obró con la convicción de estar actuando conforme a derecho y su conducta al abandonar las sesiones ocurrió luego de obtener el visto bueno, aceptación o permiso, por lo que bien puede calificarse como diligente, que es todo lo contrario al concepto de culpa.
Esa conclusión se refuerza si se tiene en cuenta que la Ley 2003 de 2019, artículo 4º, califica la conducta del parlamentario a título de dolo o culpa grave para efectos del juicio de reproche, lo que exige que el juicio sea mucho más estricto que aquel que se informa en un estándar de diligencia ordinaria o conducta normal.
En esa medida, no se trata de cualquier conducta, negligencia u omisión. La norma exige de un plus que no se satisface en el caso concreto y que, a pesar de que la conducta sea anterior a la ley 2003, debe estudiarse a la luz de dicha regla en virtud del principio de favorabilida.
2.9. Del análisis de todas las sesiones cuestionadas solo hay dos –2 de agosto y 12 de diciembre de 2017– en las que se encuentra que el congresista acusado se registró en las plenarias, pero no participó en las votaciones nominales realizadas y tampoco existe permiso de retiro.
Pero atendiendo la veracidad del registro en las plenarias, como se dijo antes, tendría que afirmarse que ese retiro parcial no puede considerarse como inasistencia para efectos de la pérdida de investidura, pues no hay prueba que desvirtúe su asistencia a la sesión.
Pero aún si se considerase que el registro no es suficiente prueba de su asistencia, solo se darían dos inasistencias, lo que no da lugar a que se configure la causal invocada de pérdida de investidura.
Conclusión
De acuerdo con lo expuesto, y el análisis de los medios de convicción valorados en esta sentencia, la conducta atribuida al señor Miguel Ángel Pinto Hernández no configura la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183.2 de la Constitución.
No obstante, se exhortará a la Procuraduría General de la Nación y a la Comisión de Ética del Congreso de la República, para que si considera que la conducta del representante al abandonar en 2 ocasiones una sesión plenaria sin obtener el respectivo permiso, apareja el posible incumplimiento del deber de votar en algunas de las sesiones relacionadas en la demanda adelante lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Por las razones expuestas en esta providencia, se niega la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Miguel Ángel Pinto Hernández, instaurada por el señor José Iván Ramírez Suárez.
Conforme a la consideración de esta providencia, exhortar a la última Comisión de Ética del Congreso de la República y a la Procuraduría General de la Nación para que, si a bien lo tienen, investiguen la conducta del Representante Miguel Ángel Pinto Hernández.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial en sesión de la fecha.
| ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Sección Primera | CARMELO PERDOMO CUÉTER Sección Segunda -Salva el Voto- |
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Sección Tercera | JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Sección Cuarta |
LUCY JEANNETE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Sección Quinta | |
