RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Oportunidad
[C]onsiderando que la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso, el término para su formulación se determina por la ley vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 57
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Taxatividad
[E]l recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 250
ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003 – Objeto
[E]l objeto del artículo 20 de la Ley 797 consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20
OPORTUNIDAD PARA INTERPONER RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Respecto a pensiones reconocidas en forma contraria a la ley / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Contra sentencias que reconocieron derechos pensionales fundados en abuso del derecho o fraude a la ley / REVISIÓN DE SENTENCIAS QUE RECONOCEN PENSIONES FRAUDULENTAS – Término para interponer el recurso
[L]a Corte Constitucional estableció la diferencia entre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión cuando se fundamenta en las causales del artículo 20 de la Ley 797, el cual, como se indicó en acápites anteriores, corresponde al plazo señalado en la ley que se encontraba vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida y cuando se solicita la revisión de las sentencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas con abuso del derecho o en fraude a la ley, caso en el cual el término es de 5 años contados a partir del 12 de junio de 2013
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003- ARTÍCULO 20
CRITERIOS PARA EVITAR RECONOCIMIENTOS DE DERECHOS PENSIONALES ILEGALES O CON ABUSO DEL DERECHO – Carácter objetivo y subjetivo
Finalmente, la Sala resalta que la misma Corte Constitucional en las sentencias SU-631 de 12 de octubre de 2017 y T-034 de 13 de febrero de 2018, estableció una serie de criterios o elementos que pueden ser aplicados para evitar la concesión de derechos pensionales fundamentados en situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho. El primero -el elemento objetivo- relacionado con el aumento o incremento significativo de los ingresos de una persona en el último año de servicios o en el periodo que sirve de base para calcular el IBL de la pensión; y, el segundo, -el elemento subjetivo- relacionado con que ese aumento se haya obtenido: i) con un ánimo de defraudar el sistema pensional; ii) mediante una "vinculación precaria" o iii) que se desvirtúe la presunción de buena fe que rige las actuaciones de los particulares
FUENTE FORMAL: SU 631 de 2017 /CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Rechazo
Atendiendo a que, la parte demandante no alegó la configuración del abuso del derecho o el fraude a la ley, sino que se limitó a invocar la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, que alude a la excesiva cuantía del derecho reconocido, esta Sala considera que la parte demandante no contaba con 5 años a partir del 12 de junio de 2013 para solicitar la revisión de la sentencia, sino con el término señalado para tal fin en la normativa vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida, como se explicó en acápites anteriores. Considerando que la sentencia recurrida quedó ejecutoriada en vigencia del Código Contencioso Administrativo, en el caso sub examine, para determinar si el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto de forma extemporánea, se debe acudir al término señalado en el artículo 187 ibidem, que establece que el citado recurso debía interponerse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia objeto de revisión
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 187
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00858-00(A)
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-
Demandado: AMPARO LÓPEZ DE BUITRAGO
Asunto: Se resuelve recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra la providencia de 23 de febrero de 2018 que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión.
La Sala Especial de Decisión Núm. 26 de lo Contencioso Administrativo decide el recurso de súplica interpuesto por el apoderado especial de la parte demandante contra la providencia de 23 de febrero de 2018 proferida por el Consejero de Estado, doctor Guillermo Sánchez Luque, que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.
I. ANTECEDENTES
1. El apoderado de la parte demandante indicó que el señor Samuel Buitrago Hurtado (q.e.p.d.) prestó sus servicios para diversas entidades públicas, entre otras, para la Dirección General de Aduanas, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de Notariado y Registro.
2. Señaló que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP), mediante Resolución núm. 6581 de 30 de noviembre de 1989, reconoció pensión de jubilación al señor Samuel Buitrago Hurtado (q.e.p.d.), con fundamento en el Decreto 546 de 21 de marzo de 1971[2], condicionado al retiro definitivo del servicio.
3. Indicó que el señor Samuel Buitrago Hurtado con posterioridad al retiro de la Rama Judicial, tomó posesión en el cargo de Notario Público, el cual desempeñó desde el 23 de marzo de 1990 hasta el 23 de enero de 1994.
4. Manifestó que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), mediante la Resolución 005919 de 11 de julio de 1994, reliquidó la pensión de jubilación del señor Samuel Buitrago Hurtado (q.e.p.d.), con fundamento en la Ley 4ª de 21 de enero de 1976[3], es decir, con el promedio de los salarios devengados en los últimos tres (3) años, limitando el monto a 22 salarios mínimos.
5. Adujo que el señor Samuel Buitrago Hurtado (q.e.p.d.) presentó ante el Tribunal del Valle del Cauca demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[4] contra Cajanal (hoy UGPP), con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 6581 de 30 de noviembre de 1989 y 005919 de 11 de julio de 1994 y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se reliquidara su pensión de jubilación sin tope salarial alguno.
6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 15 de junio de 1996[5], declaró: i) la nulidad resoluciones 6581 de 30 de noviembre de 1989 y 005919 de 11 de julio de 1994 y ii) ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), reliquidar la pensión de jubilación en los términos señalados en el Decreto 546 de 1971, es decir, con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios y sin la aplicación de los topes señalados en el artículo 2 de la Ley 4ª de 1976.
7. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 23 de octubre de 1997, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, confirmó la sentencia de 15 de junio de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
8. El señor Samuel Buitrago Hurtado (q.e.p.d.) falleció el 15 de diciembre de 2015 y, en esa medida, la UGPP, mediante Resolución núm. RDP 020813 de 27 de mayo de 2016, sustituyó, de forma definitiva, la pensión de jubilación a la señora Amparo López de Buitrago, en su calidad de cónyuge supérstite.
9. La UGPP, en su calidad de sucesora procesal dela Caja Nacional de Previsión Social, presentó ante esta Corporación, el 3 de abril de 2017[6], recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 23 de octubre de 1997 proferida en el grado jurisdiccional de consulta por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Para el efecto, invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003.
10. El Consejero Ponente, mediante providencia de 23 de febrero de 2018, rechazó el recurso extraordinario de revisión, por considerar que no fue interpuesto dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia de 23 de octubre de 1997 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como lo dispone el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo. Textualmente, consideró:
"[...] El artículo 624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Como en este caso el término empezó a contarse desde el 15 de diciembre de 2006, se aplica el CCA.
El artículo 187 del CCA señala que el recurso de revisión se debe interponer dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia.
En este caso, el término de 2 años empezó a correr a partir de la ejecutoria de la sentencia, esto es, desde el 3 de diciembre de 1997 y vencía el 3 de diciembre de 1999. Como el recurso de revisión se instauró el 3 de abril de 2017 se presentó de manera extemporánea y, por ello, se rechazará [...]".
11. El apoderado especial de la parte demandante solicitó revocar la decisión que rechazó el recurso extraordinario de revisión, porque a su juicio, no fue interpuesto de manera extemporánea, con base en los siguientes argumentos:
11.1 Adujo que no es válido afirmar que el término de caducidad del presente recurso extraordinario se rige por el Código Contencioso Administrativo, en la medida que, conforme a lo señalado en la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, proferida por la Corte Constitucional[10], el término de caducidad señalado en el artículo 20 de la Ley 797 es de cinco años, el cual debe contabilizarse desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que la entidad asumió la defensa judicial de los asuntos de la Caja Nacional de Previsión Social y se debe tramitar con la normativa vigente al momento de la interposición del recurso, esto es, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
11.2 En esa medida, manifestó que el recurso extraordinario de revisión resulta procedente, toda vez que fue presentado el 3 de abril de 2017, esto es, dentro del término de cinco años señalados para tal fin.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia de la Sala
12. Vistos: i) el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[11] y ii) el Acuerdo núm. 321 de 2014[12], esta Sala es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra la providencia que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión de la referencia.
Problema jurídico
13. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en establecer si el recurso extraordinario de revisión se presentó o no de forma extemporánea.
14. Para resolver el problema jurídico planteado esta Sala analizará los siguientes temas: i) oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión –normativa aplicable-, ii) marco normativo y generalidades del recurso extraordinario de revisión, en especial, las causales señaladas en el artículo 20 de la Ley 797, iii) aplicación de la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 proferida por la Corte Constitucional y iv) análisis del caso concreto.
Oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión –normativa aplicable-
15. Visto el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se observa que dicho estatuto comenzó a regir a partir del 2 de julio de 2012. La disposición en cita, establece:
"[...] Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior." (Resaltos fuera de texto).
16. Es decir, que los procedimientos, actuaciones, procesos y demandas que se promuevan con posterioridad al 2 de julio de 2012, se tramitarán conforme las disposiciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
17. No obstante, visto el artículo 40 de la Ley 153 de 1887[13]en lo que respecta al término aplicable ante el tránsito legislativo, dispone:
"[...] Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación [...]".
18. Para dilucidar cuál es el término de caducidad aplicable esta Corporación ha señalado[14]:
"[...] corresponde acudir a lo normado por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el 624 de la Ley 1564 del 12 de julio de 2012, como se indicó en el auto objeto de súplica, según el cual los términos que hubieren comenzado a correr se regirán por las leyes vigentes cuando aquellos empezaron su conteo.
En aplicación de esta regla, si el término de dos años que preveía el artículo 187 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 57, para interponer el recurso extraordinario de revisión comenzó a correr en vigencia del C.C.A. y, en el entretanto, se expidió la Ley 1437 de 2011, lo procedente en razón del tránsito normativo, es contar la caducidad con fundamento en la norma vigente cuando operó la ejecutoria de aquella, es decir, los dos años del C.C.A.
Por el contrario, si la providencia quedó ejecutoriada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el término de oportunidad para interponer el recurso es el consagrado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 [...]"
19. En suma, considerando que la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso, el término para su formulación se determina por la ley vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida.
Marco normativo y generalidades del recurso extraordinario de revisión, en especial, las causales señaladas en el artículo 20 de la Ley 797
20. Determinado lo anterior, vistos los artículos 248[15], 249[16], 250[17] 251[18] y 252[19] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contienen el marco normativo del recurso extraordinario de revisión, que se desarrollarán infra.
21. El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades.
22. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia[20], lo cual no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones establecidas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social. Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se consagró como un medio extraordinario de impugnación.
23. En el mismo orden de ideas, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador[21]. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha sostenido lo siguiente:
El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más [...].
En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada [...][22].
24. En efecto, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, eran los únicos que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. Textualmente señala como causales:
"[...] Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada [...]".
25. Asimismo, en el caso sub examine, el artículo 20 de la Ley 797 cuyo propósito específico es la revisión de las sentencias judiciales bajo el estricto examen sobre la legalidad del reconocimiento de las sumas periódicas conferidas, a efectos de establecer si resultan excesivas a lo ordenado por la ley, determinó como causales de revisión las siguientes:
"[...] Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo[23] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo[24] por las causales consagradas para este en el mismo código y además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. [...]" (Resalta la Sala).
26. Esta Corporación[25] ha señalado que en la exposición de motivos que dio origen a esta ley[26], en especial, en lo referente a la enunciación de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, se estableció que su propósito consistía en afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario. La siguiente fue la explicación que se adujo sobre ese particular:
"[...] Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. [...]" (Se resalta).
27. Es decir, que el objeto del artículo 20 de la Ley 797 consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.
28. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003[27], declaró inexequible la expresión "[...] en cualquier tiempo [...]", contenida en el artículo 20 de la Ley 797 para interponer el recurso extraordinario de revisión y, en su lugar: i) dispuso como plazo el señalado en el Código Contencioso Administrativo (2 años) y en el Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social (5 años), según sea el caso; ii) precisó que el término empezaría a contarse a partir del día siguiente al de la notificación de la citada sentencia y iii) indicó que el plazo se aplicaba a las causales señaladas en el artículo 20 de la Ley 797, ocurridas con anterioridad y posterioridad a la citada sentencia. Textualmente, señaló:
"[...] El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una acción especial o sui génesis de revisión y ordena que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen y como quiera que se declaró inexequible la expresión en cualquier tiempo, mientras el legislador establece un nuevo plazo, se tendrá como tal el que el legislador contempla actualmente para el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según sea el órgano competente en cada caso.
También precisa la Corte que ese plazo, comenzará a contarse a partir del día siguiente de la notificación de esta sentencia.
Finalmente precisa la Corte que el nuevo plazo se aplica a todas las hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que hayan ocurrido con anterioridad a este fallo o que ocurran con posterioridad a él [...]".
29. Posteriormente, el Acto Legislativo 01 de 22 de julio de 2005[28] introdujo una modificación al artículo 48 de la Constitución Política, en el cual se indicó que: "[...] La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados [...]".
30. No obstante, en la medida que no se había expedido una ley que desarrollara dicho mandato, se acudía a las causales previstas en el recurso extraordinario señalado en el artículo 20 de la Ley 797, como el mecanismo procesal para la revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias judiciales en las hipótesis de abuso del derecho o en fraude a la ley, existiendo un vacío legal respecto al término para interponer dicho recurso extraordinario, que solo se superó con el artículo 251 del CPACA, constituyéndose así en el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005.
Aplicación de la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016[29]
31. La Corte Constitucional, mediante sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, consideró un criterio unificador respecto al término para interponer el recurso extraordinario de revisión, en especial, para la revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias judiciales en las hipótesis de abuso del derecho o en fraude a la ley. Textualmente, indicó:
"[...] 7.20. En segundo lugar, comoquiera que la extensión del mecanismo del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tuvo origen jurisprudencial y buscó hacer efectiva la previsión del Acto Legislativo 01 de 2005, los términos establecidos en la Sentencia C-835 de 2003 no resultan aplicables para la verificación de pensiones obtenidas con abuso del derecho. Lo anterior, por cuanto esa decisión analizó la posibilidad de revisión únicamente frente a las dos causales previstas originalmente en la Ley 797 de 2003. En consecuencia, el abuso del derecho como causal de revisión independiente no se consideró por la Corte para establecer los términos de caducidad provisionales referidos.
7.21. En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció de forma expresa que "el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio."
7.22. Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad. En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal[30], por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013. [...]"
32. De lo anterior se colige que, la Corte Constitucional estableció la diferencia entre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión cuando se fundamenta en las causales del artículo 20 de la Ley 797, el cual, como se indicó en acápites anteriores, corresponde al plazo señalado en la ley que se encontraba vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida[31] y cuando se solicita la revisión de las sentencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas con abuso del derecho o en fraude a la ley, caso en el cual el término es de 5 años contados a partir del 12 de junio de 2013.
33. Finalmente, la Sala resalta que la misma Corte Constitucional en las sentencias SU-631 de 12 de octubre de 2017[32] y T-034 de 13 de febrero de 2018[33], estableció una serie de criterios o elementos que pueden ser aplicados para evitar la concesión de derechos pensionales fundamentados en situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho. El primero -el elemento objetivo- relacionado con el aumento o incremento significativo de los ingresos de una persona en el último año de servicios o en el periodo que sirve de base para calcular el IBL de la pensión; y, el segundo, -el elemento subjetivo- relacionado con que ese aumento se haya obtenido: i) con un ánimo de defraudar el sistema pensional; ii) mediante una "vinculación precaria" o iii) que se desvirtúe la presunción de buena fe[34] que rige las actuaciones de los particulares.
Análisis del caso en concreto
34. Atendiendo el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos en la parte considerativa de esta providencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente en aplicación del silogismo jurídico concluir el caso concreto.
Acervo y análisis probatorios
35. Para resolver el caso sub judice, la Sala revisará el acervo probatorio, a fin de determinar, si efectivamente el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto de manera extemporánea, así:
35.1. El recurso extraordinario de revisión se presentó contra la sentencia de 23 de octubre de 1997 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
35.2. La sentencia recurrida quedó ejecutoriada el 3 de diciembre de 1997[35].
35.3. La UGPP, interpuso el recurso extraordinario de revisión el 3 de abril de 2017[36].
35.4 Para sustentar el recurso, señaló que:
"[...] se debe resaltar que la orden impartida por el órgano judicial presenta una irregularidad ostensible, por cuanto no le era dable al actor la aplicación del artículo 6 del Decreto 546 de 1971, pues si bien laboró por más de 10 años al servicio de la Rama Judicial ejerciendo el cargo de Consejero de Estado del 22 de mayo de 1961 al 15 de marzo de 1990, no fue este el último cargo desempeñado, pues prestó sus servicios desde el 1 de enero de 1990 al 24 de enero de 1994, por el término de 4 años y 24 días, para la Superintendencia de Notariado y Registro.
[...]
Así las cosas y respecto a los topes pensionales, cabe resaltar que el Sistema General de Pensiones está previsto para que no hayan pensiones por encima de los topes legalmente señalados, esto se puede establecer cuando se observa que la cotización mensual no puede exceder los topes de 22, 20 o 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes según sea el caso; es así que al momento de calcular el IBL se deben tener en cuenta las cotizaciones realizadas, las que luego de promediadas y al aplicarle tasa de remplazo, nunca podrán superar los topes o límites de pensión establecidos por el legislador, comoquiera que la finalidad es mantener el principio de la sostenibilidad financiera y progresividad del sistema pensional [...]".
36. Atendiendo a que, la parte demandante no alegó la configuración del abuso del derecho o el fraude a la ley, sino que se limitó a invocar las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797, que aluden a la violación al debido proceso y a la excesiva cuantía del derecho reconocido, esta Sala considera que la parte demandante no contaba con 5 años a partir del 12 de junio de 2013 para solicitar la revisión de la sentencia, sino con el término señalado para tal fin en la normativa vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida, como se explicó en acápites anteriores.
37. Considerando que la sentencia recurrida quedó ejecutoriada en vigencia del Código Contencioso Administrativo, en el caso sub examine, para determinar si el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto de forma extemporánea, se debe acudir al término señalado en el artículo 187 ibidem, que establece que el citado recurso debía interponerse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia objeto de revisión.
38. Por tanto, atendiendo a que: a) la sentencia recurrida quedó ejecutoriada, el 3 de diciembre de 1997; b) el término para la interposición del recurso vencía el 3 de diciembre de 1999 y c) la parte demandante interpuso el recurso extraordinario de revisión, el 3 de abril de 2017, la Sala considera que el citado recurso fue interpuesto de manera extemporánea, es decir, por fuera del término señalado en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo.
Conclusiones de la Sala
39. Por las razones anteriormente expuestas, se confirmará la providencia suplicada, en la medida en que en el caso sub examine, el término para la interposición del recurso extraordinario de revisión se determina por la ley vigente al momento de la ejecutoria de la sentencia recurrida, es decir, le resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo, cuyo artículo 187 establece que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión es de dos años, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de revisión.
40. En suma, el término para el recurrente venció el 3 de diciembre de 1999 y el recurso extraordinario de revisión se presentó el 3 de abril de 2017, es decir, resulta claro que su presentación fue extemporánea.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Especial de Decisión Núm. 26 de lo Contencioso Administrativo,
III. RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 23 de febrero de 2018, que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión que presentó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, por Secretaría REMITIR el expediente al Despacho de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Consejero de Estado
MILTON CHAVES GARCÍA
Consejero de Estado
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Consejero de Estado
ALBERTO YEPES BARREIRO
Consejero de Estado
[1] Visto el folio 1 del expediente se observa que el demandante es la UGPP y la parte demandada es la señora Amparo López de Buitrago. (Al revisar el Sistema de Información Judicial Colombiano aparece como parte demandante el señor Samuel Buitrago Hurtado).
[2] Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.
[3] Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones."
[4] En vigencia del Código Contencioso Administrativo.
[5] Proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 15.693.
[7] "[...] ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. [...]".
[10] Corte Constitucional, sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[11] Normativa aplicable en la medida que el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto en vigencia del CPACA, no obstante el término para la interposición es el señalado en el CCA, como se explicará infra. Así las cosas, el citado artículo, señala [...] El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.
El escrito deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda.
El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el secretario pasará el expediente al despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno.
[12] Por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011.
[13] Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012.
[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 18, providencia de 7 de febrero de 2017, C.P. Rocío Araújo Oñate, número único de radicación 11001 03 15 000 2016 02753 00.
[15] El citado artículo señala: El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos, y por los jueces administrativos.
[16] De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. [...]
[17] Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión [....]
[18] El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. [...]
[19] El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: i) La designación de las partes y sus representantes; ii) Nombre y domicilio del recurrente; iii) Los hechos y omisiones que le sirvan de fundamento; iv) La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición, y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretenda hacer valer.
[20] Cf. Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo.
[21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194.
[22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, número único de radicación 2013-02110,
[23] La expresión en negrilla fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, como se explicará infra.
[25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2018, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, número único de radicación 11001 03 25 000 2014 00830 00.
[26] Que se puede consultar en la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003, páginas 12 a 17.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[28] Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.
[29] Corte Constitucional, sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[30] Reconocido por la Corte Constitucional en las sentencias T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-1234 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en las que advirtió un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa.
[31] Es decir si corresponde al Código Contencioso Administrativo el término es de 2 años y si corresponde al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el término es de 5 años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia recurrida.
[32] Corte Constitucional, sentencia SU 631 de 12 de octubre de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[33] Corte Constitucional, sentencia T-034 de 13 de febrero de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[34] El principio de la buena fe ha sido definido por la Corte Constitucional como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una "persona correcta.
