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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Bogotá, 3 de octubre de 2016
Ref.: Expediente Nº 11001-03-15-000-2016-01295-01
Demandante: Paula Gaviria Betancur
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, y otro
Sentencia de tutela de segunda instancia
La Sala decide la impugnación interpuesta por Paula Gaviria Betancur contra la sentencia del 23 de junio de 2016, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo de tutela.
ANTECEDENTES
Pretensiones
La señora Paula Gaviria Betancur solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la honra, al buen nombre, al patrimonio, al mínimo vital y a la vida digna, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, y el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda.
En consecuencia, pidió que se dejara «sin valor ni efecto las sanciones impuestas en mi contra por el Juzgado 28 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, y confirmadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme la línea jurisprudencial decantada.
Hechos
Del expediente, la Sala destaca la siguiente información:
Que, de manera independiente, los señores José Ferney Rivera Duque, Noralba Ramírez Castro, Soraida Jaimes Ortega, María Hilda Cifuentes de Uribe, Kelly Yohana López Romero, María Efigenia Mosquera de Mosquera y José María Jiménez Palencia promovieron acciones de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante Uariv) para que se protegiera el derecho fundamental de petición, porque, según los demandantes, esa entidad no contestó los derechos de petición que elevaron para que, en ciertos casos, se les informara la fecha cierta en que se les iba a pagar la indemnización por víctimas de desplazamiento forzado y, en otros, se les concediera la ayuda humanitaria de emergencia.
Que el conocimiento de las demandas le correspondió al Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, que amparó el derecho fundamental de petición invocado por los actores y, en cada caso, ordenó a la directora de la Uariv que, en el término de 48 horas, respondiera de fondo, de manera clara y precisa las peticiones presentadas por los actores. La decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda.
Que, a instancias de los incidentes de desacato presentados en esos procesos de tutela, el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, mediante autos interlocutorios, sancionó a Paula Gaviria Betancur, en calidad de directora general de la Uariv, con multa de un salario mínimo mensual legal vigente en cada proceso. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, confirmó las sanciones.
Que, en cada proceso, la Uariv le informó al Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, sobre el cumplimiento de los fallos de tutela y, por ende, solicitó que se levantaran las sanciones impuestas.
Que el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá dejó sin efectos las sanciones de multa, siempre que la Oficina de Cobro Coactivo de Administración Judicial no hubiera iniciado el procedimiento de cobro.
Que, sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura, Sección Bogotá, ya había iniciado los cobros coactivos correspondientes y, por ende, las sanciones por desacato siguen vigentes.
Argumentos de la tutela
La actora adujo que la decisión del Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional fijado en las sentencias T 421 de 2003 y T 010 de 2012, y de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia previsto en las sentencias del 22 de juli y 20 de agost de 2015, que señalaron que el objeto del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden de tutela. Que, por ende, si la entidad encargada de acatar el fallo acredita que el amparo se materializó, la sanción por desacato pierde razón que la sustente y, de contera, debe revocarse.
Intervención de las autoridades judiciales demandadas
Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda
El juez titular del despacho solicitó que se negara la acción de tutela por improcedente. Para tal efecto, dijo:
Que ese despacho notificó a la Uariv sobre los incidentes de desacato que se interpusieron en su contra, pero la entidad guardó silencio. Que en los procesos no obran prueba de que Paula Gaviria Betancur hubiera cumplido con las órdenes impartidas y, por ende, la sancionó con multa. Que esa decisión fue confirmada por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Que, una vez en firme la sanción por desacato, se remitieron los procesos a la dependencia de cobro coactivo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá para que hiciera cumplir la orden de multa impuesta a la directora de la Uariv.
Que, después de surtido el trámite anterior, la Uariv allegó informe al juzgado en el que solicitaba la inaplicación de la sanción por desacato impuesta a la demandante, porque se habían cumplido las órdenes de tutela.
Que, en atención a la anterior solicitud, el despacho concluyó que, en efecto, la entidad cumplió con las órdenes impartidas en cada proceso de tutela y, en consecuencia, dejó sin efectos las sanciones por desacatos impuestas contra la actora. Que, no obstante, condicionó el levantamiento de las sanciones «si y solo si la Oficina de Cobro Coactivo de Administración Judicial no ha iniciado el procedimiento de cobro respectivo.
Que la Secretaría del despacho libró los oficios correspondientes a la Oficina de Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, pero en cuatro procesos ya se había iniciado la etapa de cobro persuasivo y, por ende, revocó el levantamiento de la sanción en esos procesos.
Que, de todos modos, la ejecutada puede ejercer el derecho de defensa en el proceso de cobro coactivo y, por lo tanto, el amparo solicitado no puede concederse.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda
A pesar de haber sido notificado, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, no se pronunciaron frente a la demanda de tutela.
Sentencia impugnada
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia del 23 de junio de 2016, negó la solicitud de amparo.
De manera preliminar, hizo un recuento de la actuación procesal adelantada en cada una de las acciones de tutela e incidentes de desacato promovidos contra la Uariv, que dieron lugar a la imposición de multas en contra de la actora y que son objeto de estudio en el sub lite.
Seguidamente, el a quo destacó que las sanciones impuestas en el trámite del incidente de desacato podían modificarse o revocarse siempre, que, antes de la ejecución de la sanción, se acreditara el cumplimiento del fallo.
Que, en el sub júdice, estaba demostrado que el juzgado conoció del cumplimiento de las órdenes impartidas en los fallos de tutela, con ocasión de la solicitud de levantamiento de las sanciones impuestas. Que, sin embargo, el juzgado estimó que sólo era posible que se levantara la sanción si la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá no hubiera iniciado al proceso de cobro coactivo. Que en este caso ya se iniciaron los procesos de cobro coactivo y, por ende, no era procedente levantar la sanción.
Por lo anterior, a juicio del a quo, no se vulneró ningún derecho fundamental de la demandante, pues la decisión de la autoridad judicial demandada estuvo debidamente fundamentada en jurisprudencia sobre la materia.
Finalmente, adujo que frente a los procesos 2014-00579, 2014-00501, 2014-00274 y 2014-00399 no era procedente su intervención porque se trataba de procesos que estaban en curso y de los que no se ha definido si se revoca la inaplicación de la sanción, en tanto no se ha obtenido respuesta de la oficina de Cobro Coactivo de Administración Judicial sobre el inicio del proceso de cobro.
Impugnación
La actora impugn la sentencia de tutela primera instancia. En concreto, dijo que el a quo no valoró correctamente el acervo probatorio que obraba en el expediente, pues concluyó que las sanciones impuestas por la autoridad judicial demandada ya estaban ejecutadas, cuando lo cierto era, como se expuso en el propio fallo, que la Oficina de Cobro Coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, en tres casos, apenas inició el cobro persuasivo y en los demás aún no se ha obtenido respuesta. Es decir, como el cobro persuasivo es una etapa diferente a la de ejecución de sanción impuesta, el juzgado demandado sí podía levantar la sanción.
Por lo demás, la actora insistió en que se desconoció en que se desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, que ha señalado que el juez de tutela tiene la facultad de dejar sin efectos las sanciones, siempre que se verifique el cabal cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela.
CONSIDERACIONES
Para resolver la impugnación presentada por Paula Gaviria Betancur, la Sala se referirá a la tutela contra providencias judiciales y a la procedencia de la tutela contra decisiones dictadas en el trámite de la tutela e incidentes de desacato. Seguidamente, se formulará el problema jurídico y se adoptará la decisión que corresponda.
1. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela.
A partir del año 201, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201
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, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (I) defecto sustantivo, (II) defecto fáctico, (III) defecto procedimental absoluto, (IV) defecto orgánico, (V) error inducido, (VI) decisión sin motivación, (VII) desconocimiento del precedente y (VIII) violación directa de la Constitución.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.
La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales
Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.
2. La acción de tutela contra providencias dictadas en otro proceso de tutela
La Corte Constitucional, mediante sentencia SU 627 de 2015, unificó la jurisprudencia frente a la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela o actuaciones en procesos de tutela.
La Corte explicó que para determinar la procedencia de la acción de tutela se debe establecer si la solicitud de amparo se dirige contra el fallo de tutela o contra alguna actuación previa o posterior a la sentencia de tutela, de la siguiente manera:
Si la solicitud de amparo se dirige contra una sentencia dictada por la Corte Constitucional no es procedente en ningún caso. En cambio, si el fallo de tutela lo dictó otro juez de la República, la acción de tutela será procedente, siempre que, además de cumplirse los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales (requisitos que antes se explicaron), se demuestre que: «(i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación».
Si la solicitud de amparo se dirige contra actuaciones del procedimiento de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si las actuaciones que se cuestionan ocurrieron antes o después de dictarse el fallo de tutela, pues si ocurrieron con anterioridad «y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión». Sin embargo, si las actuaciones son posteriores al fallo de tutela «y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional».
En esos términos se acepta, entonces, la procedencia de la solicitud de amparo contra sentencias de tutela o actuaciones dictadas en procesos de tutela.
- Planteamiento del problema jurídico
Conviene señalar que la Sala coincide con el a quo en que la solicitud de amparo presentada por Paula Gaviria Betancur cumple los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias dictadas en el trámite de incidentes de desacato y, por ende, pasa a estudiar de fondo el asunto.
Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, Paula Gaviria Betancur pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la honra, al buen nombre y al patrimonio, que estimó vulnerados por el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, por cuanto se abstuvo de levantar la sanción que le impuso en los siguientes incidentes de desacato:
2014-00501-00, demandante: José Ferney Rivera Duque.
2014-00541-00, demandante: Noralba Ramírez Castro.
2014-00559-00, demandante: Soraida Jaimes Ortega.
2014-00570-00, demandante: María Hilda Cifuentes de Uribe.
2014-00579-00, demandante: Kelly Johana López.
2014-00274-00, demandante: María Efigenia Mosquera de Mosquera.
2014-00399-00, demandante: José María Jiménez Palencia.
Por su parte, el a quo estimó que la decisión del Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, de mantener las sanciones impuestas a la demandante era razonable, pues, en tales procesos, ya se había iniciado el cobro coactivo de las sanciones. Por lo tanto, denegó el amparo solicitado.
En la impugnación, la demandante insistió en que el Juzgado 28 Administrativo oral de Bogotá, Sección Segunda, desconoció el precedente jurisprudencial de las altas cortes que, según dijo, permite levantar la sanción del incidente de desacato en cualquier momento, siempre que se acredite el cabal cumplimiento de las órdenes de tutela.
Siendo así, le corresponde a la Sala determinar si la providencia dictada por el a quo fue acertada, al concluir que las decisiones dictadas por el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá se ajustaron al precedente judicial, relacionado con la oportunidad para levantar las sanciones impuestas por desacato.
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá: al desconocimiento del precedente judicial, como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y, luego, analizará el desconocimiento del precedente en el caso concreto para adoptar la decisión que corresponda.
Desconocimiento del precedente
Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso.
La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica qu: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción.
En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía –y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones– no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción.
Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en una vía de hecho y, de contera, viola el derecho a la igualdad.
No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma.
Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.
En cuanto al precedente horizontal, y en especial al que atañe a las providencias que dictan los jueces de igual jerarquía, conviene decir que la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues, es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de la misma jerarquía existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos. Es en ese momento, entonces, que la decisión del superior jerárquico o del órgano de cierre, según el caso, adquiere capital importancia para efectos de preservar la seguridad jurídica y garantizar el derecho fundamental a la igualdad, en tanto que fija una regla jurisprudencial de decisión frente a casos análogos y, por contera, unifica la disparidad de criterios existente entre los inferiores jerárquicos.
Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho que el juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical cuando: «(i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues 'sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia; y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo
.
En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes regla:
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoci–.
El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido.
Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse.
El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concret.
Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad.
Del desconocimiento del precedente en el caso concreto
Corresponde ahora a la Sala verificar la existencia del precedente judicial invocado por la demandante.
La Sala inicia por decir que las órdenes que profiere el juez de tutela como medidas tendientes a proteger derechos fundamentales vulnerados o amenazados son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato. Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fall
y el desacat.
Cuando se ejerce la solicitud de cumplimiento, el juez debe determinar si el destinatario de la orden cumplió de forma oportuna y completa. Y, si existe incumplimiento, deberá agotar todos los mecanismos necesarios para restablecer el derecho violado o eliminar las causas de la amenaza.
Por su parte, el desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera.
Ahora, la sanción por desacato es sólo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo y, en todo caso, tiene como objetivo que se acate la orden impuesta mediante fallo de tutela, con el único propósito de salvaguardar los derechos fundamentales del interesado. En los mismos términos, la Corte Constitucional explicó que «el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas.
Específicamente, frente a la posibilidad de evitar la sanción por desacato o que no se haga efectiva, la Corte Constitucional el incidente, en la sentencia T 421 de 2003, sostuvo:
(…) la imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia.
En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (Negrillas fuera del texto).
El Consejo de Estado, a su turno, en sentencia de tutela del 19 de mayo de 201, explicó:
En tal medida, lo propio sería que el a quo de tutela, disponga lo pertinente para evitar que se haga efectiva la sanción por desacato, aun cuando el acatamiento de las ordenes tutelares se acredite con posterioridad a la culminación del trámite incidental –incluido el grado jurisdiccional de consulta–. Así lo han concluido también otras secciones de esta Corporació.
En ese orden de cosas, considerando que sería impropio concluir que debe ser revocada la sanción por desacato, en la medida en que su declaración presupone una labor autónoma del juzgador, a la luz de los postulados constitucionales y de la nueva evidencia que demuestre el posterior cumplimiento por parte de la entidad tutelada, se impone que el conductor del trámite incidental, a estas alturas, declare la inaplicación de la sanción, aun cuando su imposición hubiese estado justificada; y de tal suerte, así lo haga saber a los encargados de su ejecución.
Ello se explica también en que el desacato es un instrumento persuasivo para el cumplimiento de la orden de amparo, mas no una herramienta de carácter punitivo, por tanto, al desaparecer los supuestos que dieron lugar a ella, resulta incoherente mantener la vigencia de sus efectos en el orden jurídic. (Resalta la Sala)
A partir de lo anterior, la Sala encuentra que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado estiman que, a pesar de haberse sancionado por desacato, el encargado de cumplir la orden de tutela puede evitar que la sanción se haga efectiva si demuestra que cumplió cabalmente las órdenes de tutela. En otras palabras, si se comprueba el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, ya sea durante el curso del incidente de desacato o incluso después de impuesta la sanción, habrá lugar a inaplicar la sanción. En ese caso, corresponderá al juez de conocimiento informar del levantamiento de la sanción a las autoridades encargadas de la ejecución de la sanción para que terminen el procedimiento.
Se comprueba, entonces, que sí existe el precedente judicial invocado por Paula Gaviria Betancur y, por ende, servía como referente para que el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, decidiera del mismo modo las solicitudes de levantamiento de sanciones por desacato.
A continuación, la Sala verificará si el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá dejó de aplicar ese precedente judicial.
En el sub lite, está demostrado que, después de haberse dictado los autos sancionatorios, la actora cumplió las órdenes impartidas en las sentencias de tutela, que dieron origen a los incidentes de desacato. De hecho, el cumplimiento de las órdenes de tutela no es objeto de discusión en esta tutela.
A pesar del cumplimiento de las órdenes de tutela, el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá condicionó el levantamiento de las sanciones impuestas a Paula Gaviria Betancur a que no se hubiese iniciado el cobro coactivo.
Lo anterior demuestra que la conclusión de la autoridad judicial demandada dista de las consideraciones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. En efecto, mientras en las sentencias citadas como precedente se concluyó que, verificado el cumplimiento de la orden de tutela, sin que interese si fue posterior a la sanción, debe levantarse la sanción e informar a los encargados de la ejecución para que adopten las medidas correspondientes, el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, estimó que, aunque Paula Gaviria Betancur demostró el cumplimiento de las órdenes de amparo, las sanciones por desacato sólo se levantarían si la oficina competente no inició el proceso de cobro coactivo.
Siendo así, la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta la forma en que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resolvieron casos similares. En este caso, lo propio era que el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, levantara la sanción en cada uno de los procesos, sin condicionar esa decisión a que se hubiese o no iniciado el proceso de cobro por parte de la entidad encargada de la ejecución de la sanción.
Incluso, en uno de los procesos, la propia coordinadora de Grupo de Cobro Coactivo de la Rama Judicial, en oficio del 13 de abril de 201 allegado dentro del expediente 2014-00274-00, manifestó que: «Vale la pena indicar que esta entidad cumple funciones netamente administrativas, por lo cual una vez su despacho tome una decisión de fondo respecto de la exigibilidad de la multa, es necesario que se aporte copia auténtica de la providencia, para efectos de suspender o terminar el proceso coactivo», lo que demuestra que bastaba con que el juez notificara a esa entidad sobre el levantamiento de la sanción y así se archivaba el trámite de cobro.
Queda demostrado entonces que el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá dejó de aplicar el precedente jurisprudencial que ha determinado que, siempre que se compruebe el cumplimiento de la orden del fallo de tutela, deberá inaplicarse la sanción impuesta en sede de desacato, sin someterlo a otra condición. Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: el a quo no acertó al concluir que la autoridad judicial demandada no desconoció el precedente judicial.
Se impone, en consecuencia, revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, amparar el derecho fundamental a la igualdad de Paula Gaviria Betancur. Por lo tanto, se dejará sin efectos las decisiones de la autoridad judicial demandada, que levantaron la sanción pero la condicionaron a que no se hubiese iniciado el proceso de cobro coactivo y, en su lugar, se ordenará a esa misma autoridad que dicte nuevas decisiones en las que tenga en cuenta el precedente judicial aquí verificado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Revocar la sentencia de primera instancia. En su lugar, amparar el derecho fundamental a la igualdad de Paula Gaviria Betancur. En consecuencia, se dispone:
Dejar sin efectos las providencias dictadas por el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, en los procesos: 2014-00501-00, 2014-00451-00, 2014-00559-00, 2014-00570-00, 2014-00579-00, 2014-00274-00 y 2014-00399-00, que resolvieron sobre la inaplicación de la sanción impuesta a Paula Gaviria Betancur, en calidad de directora general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Ordenar al Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, que en los procesos: 2014-00501-00, 2014-00451-00, 2014-00559-00, 2014-00570-00, 2014-00579-00, 2014-00274-00 y 2014-00399-00, resuelva nuevamente las solicitudes de inaplicación, conforme con las consideraciones aquí expuestas. Para el efecto, se concede el término de 15 días, contados a partir de la notificación de esta providencia. Una vez dicte la decisión, el juzgado deberá informarla a la Oficina de Cobro Coactivo de Administración Judicial.
Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver los expedientes en préstamo.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente de la sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
