CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Magistrado ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Bogotá, dieciséis (16) de diciembre de dos mil trece (2013)
Ref.: Expediente N°: 11001031500020130122600
Demandante: Distrito Capital – Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe
Demandados: Tribunal Administrativo Cundinamarca y otro
Sentencia de primera instancia
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Distrito Capital – Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá.
ANTECEDENTES
- Pretensiones
- Hechos
- Argumentos de la tutela
- Intervención de las autoridades judiciales demandadas
- Intervención de terceros
En ejercicio de la acción de tutela, el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Gobierno - Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“3.1. Amparar los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, el debido proceso, derecho de defensa y acceso a la administración de justicia de Bogotá D.C., Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, vulnerados en la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, el día 30 de julio de 2008, y de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección 'A', en abril 21 de 2009, Magistrado ponente Dr. William Giraldo Giraldo, Rad. No. A.G. 25000231500020030178801.
3.2. Como consecuencia del otorgamiento del amparo, y como medida provisional, ordenar la suspensión de las sentencias indicadas en el numeral anterior, así como la orden emitida por el juzgado 40 administrativo de Bogotá, en la que se dispone que Bogotá D.C., Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, deben consignar el monto de la condena equivalente a la suma de VEINTIUNMIL (sic) OCHOCIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL MILLONES, QUINIENTOS CUARENTA Y UN MIL CIENTO OCHENTA Y SIETE PESOS CON CERO CENTAVOS MONEDA LEGAL ($21.869.541.187.00) así como, los Honorarios del perito por un valor de OCHENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRES (sic) MIL PESOS CON CERO CENTAVOS MONEDA LEGAL ($82.923.000.00), a disposición del FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS COLECTIVOS E INTERES (sic) GENERAL administrado por la Defensoría del Pueblo.
3.3. De encontrarse procedente, anular las sentencias proferidas en desarrollo de la Acción de Grupo promovida contra el Bogotá D.C., Secretaría Distrital de Gobierno – Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, en primera instancia por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, el día 30 de julio de 2008, y de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección 'A', en abril 21 de 2009, Magistrado ponente Dr. William Giraldo Giraldo, Rad. No. A.G. 25000231500020030178801.
3.4. Subsidiariamente, proferir las órdenes, u ordenar las pruebas que resulten pertinentes para modificar la sentencia, teniendo en cuenta que debe existir una valoración adecuada de los elementos probatorios antes señalados que debe estar en consonancia a las reglas del debido proceso, dentro del cual, se debe probar y determinar el daño y su cuantía, previendo igualmente que los bienes inmuebles sobre los cuales se genera la indemnización, deben ser transferidos en dominio pleno a favor de las demandadas, o de quien realice el pago”.
De la información del expediente, son relevantes los siguientes hechos:
Que, en ejercicio de la acción de grupo, 173 propietarios de los inmuebles que conforman la urbanización Zarazota, ubicada en la localidad Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá, pidieron que se declarara la responsabilidad del Distrito Capital, de la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe, de la sociedad Aldame Ltda. y de la Compañía Internacional de Construcciones Ltda., por los perjuicios ocasionados, por haber construido las viviendas en un terreno inestable.
Que la demanda le correspondió al Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, que, por sentencia del 30 de julio de 2008, resolvió:
“1. Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por {{{{{{la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe.
(…)
3. Se declara solidariamente responsables al Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá y Alcaldía Menor de Rafael Uribe Uribe, a la sociedad 'Soluciones Urbanas Compañía Constructora Ltda. (antes Forero Hernández Construcciones Ltda Y/O EFEACHE Constructores Ltda), Aldame Ltda. y Compañía Internacional de Construcciones Ltda. de los hechos ocurridos en la Urbanización Zarazota y Providencia Alta de esta ciudad, por cuanto se transgredió el derecho colectivo del literal I) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
4. Se ordena el pago de la indemnización colectiva por perjuicios materiales en la forma como se dispuso en la parte motiva de esta sentencia, aplicando para la indexación la formula (sic) contenida en la misma.
5. Las autoridades distritales, deberán tomar las medidas y realizarán obras correctivas para detener los empujes de terreno que provienen de la inestabilidad del suelo, teniendo en cuenta las recomendaciones de Ingeominas.
6. El monto de la indemnización colectiva objeto de la condena, será entregado por las demandadas al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria, el cual será administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarán las indemnizaciones, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 65 numeral 3° de la Ley 472 de 1998. Para la entrega de la indemnización, habitantes beneficiados, deberán acreditar con prueba idónea los valores de la condena del punto 4.
7. Publicar la sentencia en un diario de amplia circulación, de acuerdo con lo ordenado en el artículo 4° de la ley popular.
(…)”.
Que el juzgado accedió a las súplicas de la acción de grupo porque en el proceso se demostró que a una parte de los demandantes se les causó un daño que no tenían el deber de soportar: deterioro de las viviendas, por haberse construido en terreno inestable. Que ese daño era atribuible al Distrito Capital porque no vigiló ni controló la construcción indebidamente realizada por las sociedades demandadas.
Que las partes en el proceso de acción de grupo apelaron esa decisión y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por sentencia del 21 de abril de 2009, resolvió:
“PRIMERO: MODIFÍCASE EL NUMERAL 4°, de la parte resolutiva del fallo impugnado, el cual quedará como se indica a continuación:
'4. – Como consecuencia de lo anotado en la parte motiva de esta providencia, condénase a las demandadas al pago de la indemnización colectiva por perjuicios materiales, a todos los integrantes del grupo demandante, en la suma concreta que resulte de las bases y las fórmulas referenciadas en la parte motiva de esta providencia, es decir, los valores que por cuota inicial pagaron a la sociedad constructora; y las sumas que han pagado a las corporaciones financieras y que fueron abonadas a capital de sus créditos de vivienda, indexados a la fecha del presente proveído (artículos 177 y 178 del C.C.A.).
SEGUNDO: CONMÍNASE al Distrito Capital, para que de manera inmediata, adopte las medidas que sean necesarias para salvaguardar la integridad física, e incluso la vida de los habitantes de dicha urbanización.
(…)”.
Que el tribunal confirmó la decisión, básicamente, por las mismas razones del a quo. Que, sin embargo, aclaró que el daño no solo lo sufrió una parte del grupo, sino todos los propietarios de las viviendas de la urbanización Zarazota y que, por ende, todos los demandantes tenían derecho a la indemnización, por los perjuicios causados.
Que el Distrito Capital pidió la revisión de la sentencia del 21 de abril de 2009, pero que la Sección Segunda del Consejo de Estado, por auto del 2 de diciembre de 2010, no seleccionó dicha providencia.
Que, el 19 de marzo de 2011, el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá ordenó la publicación del extracto de la sentencia y que, por auto del 19 de abril de 2012, identificó el grupo de beneficiados por la sentencia.
Que, por auto del 16 de julio de 2012, el juzgado, de oficio, decretó un “dictamen pericial para liquidar la suma de dinero que pagaron los propietarios de las viviendas de la urbanización Zarazota”.
Que, el 18 de enero de 2013, el perito designado por el juez estableció que la indemnización ascendía a $ 21.869.541.187. Que el Distrito Capital objetó ese dictamen, por error grave, pero que el juzgado desestimó la objeción y, además, fijó la suma de $ 82.923.000, como honorarios del perito.
Que el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, por auto del 16 de mayo de 2013, tuvo por liquidada la indemnización reconocida en las sentencias del 30 de julio de 2008 y del 21 de abril de 2009, en los montos determinados por el perito, y ordenó al Distrito Capital que consignara el dinero a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Que, contra esa decisión, el Distrito Capital interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, por cuanto el pago de los perjuicios no se reclamó a los demás condenados en la acción de grupo.
Que el juzgado, por auto del 13 de junio de 2013, confirmó la decisión porque en las sentencias se impuso una obligación solidaria entre el “Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá y Alcaldía Menor de Rafael Uribe Uribe, a la sociedad 'Soluciones Urbanas Compañía Constructora Ltda. (antes Forero Hernández Construcciones Ltda Y/O EFEACHE Constructores Ltda.), Aldame Ltda. y Compañía Internacional de Construcciones Ltda.” Y que, por ende, podía requerirse a cualquiera de los condenados para que pagara la indemnización reconocida en la sentencia de primera instancia. Que, además, el juzgado rechazó la apelación por improcedente porque, conforme con el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil, esa decisión no era susceptible de ese recurso.
Según el Distrito Capital, la acción cumple los requisitos generales que ha fijado la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Que, en efecto, se trata de un asunto de relevancia constitucional, que se identificaron los hechos que configuran la vulneración, y que se cumple el requisito de subsidiariedad, pues se agotaron los recursos procedentes en el proceso de acción de grupo, que, incluso, se solicitó la revisión eventual, que fue negada por el Consejo de Estado. Que también se cumple el requisito de inmediatez porque “la liquidación que establece la condena se produjo en enero de 2013, y el trámite incidente promovido (sic) por el juzgado 40 administrativo de Bogotá, lo finalizó mediante Auto de mayo 17 de 2013, en el cual tuvo por liquidada la indemnización reconocida en las sentencias de 30-07-2008 y 21-04-2009 (sic).
En cuanto a las causales específicas, el Distrito Capital alegó que las sentencias objeto de tutela incurrieron en defecto sustantivo, por falta de aplicación de la ley, y en desconocimiento del precedente judicial.
Que el defecto sustantivo se configuró porque desconocieron que los artículos 65 de la Ley 472 de 1998 y 307 del C. de P. C., ordenan al juez proferir una condena en concreto.
Que el juzgado y el tribunal demandados también desestimaron el precedente judicial del Consejo de Estad, que ha determinado que para acceder a las pretensiones de una acción de grupo, el daño debe estar plenamente probado. Que, de hecho, el propio juzgado concluyó que las pruebas del proceso no permitían determinar cuáles eran las casas que resultaron afectadas, pero que, en lugar de denegar las súplicas de la demanda, “dispuso que esa falencia se debería acreditar por los demandantes con posterioridad a la sentencia y ante el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos, con lo cual se desconoce la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual ha precisado que resulta improcedente acceder a las pretensiones de una acción de grupo cuando no sea posible determinar en la sentencia el monto concreto del daño colectivo reclamado”.
Que, además, el dictamen pericial que sirvió de fundamento para liquidar la condena no es prueba idónea del daño que sufrieron los demandantes de la acción de grupo y que, en todo caso, ese dictamen debió practicarse durante el proceso, mas no después de la sentenci.
Que, en últimas, “las sentencias no fueron responsables (sic) en ser determinantes, claras y concretas, sino que se liberaron de esa obligación que la ley les impone y dejaron que el mismo se concretara en un dictamen rendido por un auxiliar de la justicia, y lo más grave, que éste se efectuará (sic) cuando ya había terminado o culminado todo el proceso, respecto del cual, reiteramos, son significativas las falencias probatorias para soportar una condena de la magnitud finalmente establecida; De (sic) ahí, que su validez como prueba, y su efecto demostrativo de los perjuicios reclamados, sea nugatorio”.
Que, por otra parte, se configuró una vía de hecho “ante la extralimitación en el tiempo base para la liquidación”, pues mientras la sentencia de segunda instancia se profirió en el 2009, la liquidación de la condena se hizo en el año 2012, lo que implicó que el valor de la indexación sea más alto. Que, incluso, los honorarios del perito se fijaron de forma irregular, pues se calcularon con valores del año 2012.
Que, por último, la liquidación de la condena causa un perjuicio irremediable al Distrito Capital, que “se traduce en la enorme lesión que sufre el patrimonio público Distrital frente a la magnitud del resultado final de experticio por fuera del proceso durante el año 2013. No existe proporción sensata entre las pretensiones de la demanda y el arrojo del experticio”.
4.1. Juzgado 40 Administrativo de Bogotá
La juez encargada, después de explicar detalladamente las actuaciones del proceso de acción de grupo que dio lugar a las providencias aquí cuestionadas, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda de tutela por las razones que la Sala resume así:
Que el Distrito Capital está utilizando la tutela como un medio para enmendar las omisiones en que incurrió en el proceso de acción de grupo. Que, en efecto, la inconformidad frente a la sentencia de primera instancia, por haber impuesto una condena en abstracto, debió proponerse mediante el recurso de apelación. Que, sin embargo, en la apelación, el Distrito Capital se limitó a alegar la ausencia de responsabilidad de esa entidad frente a los perjuicios causados, pero nada dijo sobre los asuntos que ahora cuestiona en la demanda de tutela.
Que la tutela contra providencias judiciales sólo procede para evitar que se cause un perjuicio irremediable. Que, en el sub lite, sin embargo, el Distrito Capital no acreditó la existencia de un perjuicio de ese tipo, pues lo cierto es que en el proceso de acción de grupo ejerció los recursos ordinarios y extraordinarios para hacer valer sus derechos.
Que, por otra parte, la entidad demandante también pudo interponer los recursos procedentes contra la decisión de decretar el dictamen pericial para liquidar la condena, pero que no lo hizo. Que, por ende, resulta extraño que solo en la acción de tutela se oponga al decreto de esa prueba.
Que, de todos modos, el dictamen pericial decretado siguió el trámite previsto por el artículo 238 del C. de P. C., aplicable a las acciones de grupo por remisión del artículo 68 de la Ley 472 de 1998, y que, por tanto, no desconoció ningún derecho fundamental.
Que si bien el perito liquidó los perjuicios hasta el año 2012 (año en el que el Consejo de Estado decidió no seleccionar para revisión la sentencia que puso fin al proceso de acción de grupo), lo cierto es que el despacho ordenó al perito que corrigiera esa irregularidad, pues la liquidación de los perjuicios debía hacerse hasta el 21 de abril de 2009, fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia. Que el perito realizó las aclaraciones correspondientes y que, en consecuencia, no es cierto que la liquidación de la condena sea irregular ni que incluya periodos no reconocidos por los jueces de instancia.
Que, finalmente, las sentencias cuestionadas en la tutela condenaron solidariamente a todos los demandados en el proceso de acción de grupo. Que, por tanto, conforme con los artículos 157 y 157
del Código Civil, cualquiera de los demandados, no necesariamente el Distrito Capital, podía responder por el pago de la conden.
4.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera
La magistrada ponente de la sentencia acusada solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela porque el Distrito Capital no agotó los recursos procedentes, si se tiene en cuenta que en el proceso ordinario no cuestionó la condena en abstracto.
Que si bien el Distrito Capital pidió la aclaración de la sentencia de segunda instancia, lo cierto es que se limitó a cuestionar la condena solidaria impuesta por el juzgado, pero nada dijo respecto de la condena en abstracto. Que, de hecho, el tribunal denegó la solicitud de adición porque en el recurso de apelación no se cuestionó el tema de la responsabilidad solidaria, de modo que no debía ser objeto de pronunciamiento por el tribunal.
Que frente a la providencia que liquidó los perjuicios, lo propio era que el Distrito Capital interpusiera el recurso de apelación, conforme con el artículo 307 del C. de P. C.
Que, además, la tutela tampoco cumple con el requisito de inmediatez, pues la sentencia de segunda instancia se profirió el 21 de abril de 2009, mientras que la acción de tutela se interpuso el 7 de junio de 2013, es decir, después de más de tres años.
Que, por otra parte, los argumentos expuestos por el Distrito Capital para acreditar el perjuicio irremediable también debió invocarlos en el proceso ordinario y de ese modo lograr una condena en concreto. Que, de hecho, “el Distrito ha debido solicitar mediante la adición de la sentencia de segunda instancia, la condena en concreto a efectos de que a la fecha de esa providencia quedarán (sic) determinados los perjuicios que debía asumir conjuntamente con los otros accionados, por lo que no es sólo con ocasión del incidente de la liquidación de la condena que se genera dicho detrimento, el cual cabe advertir responde por el daño probado en el proceso”.
5.1. Demandantes en el proceso de acción de grupo
En escritos presentados el 2 y 2– de julio de 2013, el , – y 2– de agosto de 2013, el 1– de octubre de 2013 y el 1– de noviembre de 2013, los demandantes de la acción de grupo se opusieron a la prosperidad de las pretensiones del Distrito Capital, por las siguientes razones:
Que la tutela pedida no cumple el requisito de inmediatez porque las sentencias cuestionadas se profirieron en el año 2009, mientras que la acción de tutela se interpuso en el año 2013, es decir, después de más de tres años.
Que el Distrito Capital pretende ejercer la acción de tutela como si fuera una tercera instancia del proceso de acción de grupo, esto es, lo que realmente pretende es reabrir el debate jurídico que terminó con la sentencia del 21 de abril de 2009, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuestión que es abiertamente improcedente.
Que si bien las autoridades judiciales no impusieron una condena en concreto, lo cierto es que la condena era determinable y que, por ende, el Distrito Capital no puede alegar vulneración del debido proceso, por el hecho de haberse proferido una condena en abstracto.
Que, por otra parte, si el Distrito Capital no estaba de acuerdo con los honorarios del perito ha debido manifestar la inconformidad mediante “la objeción, sin embargo presento (sic) fue una reposición y en subsidio apelación, error que demuestra el desconocimiento de la norma y que pretende que sean los jueces de la República quienes lo ayuden a corregir dicho error”.
Que, en todo caso, las autoridades judiciales no incurrieron en ninguna vía de hecho y que, por ende, la tutela pedida por el Distrito Capital es improcedente.
5.2. Intervención de otros terceros
En el trámite de la acción de tutela de la referencia, el ponente ordenó notificar a las sociedades Soluciones Urbanas Compañía Constructora Ltda., Aldame Ltda. y Compañía Internacional de Construcciones, en liquidación. Sin embargo, no fue posible notificarle el auto admisorio de la demanda porque en cuatro oportunidades la notificación fue devuelta por la causal “desconocido. Las notificaciones se intentaron a las direcciones suministradas por el Distrito Capital y por la Cámara de Comercio de Bogotá.
En vista de que la intervención de esas sociedades no ha sido posible, la Sala debe dictar sentencia únicamente con la comparecencia de las autoridades judiciales demandadas y de los demandantes en el proceso de acción de grupo para evitar que la tutela quede paralizada y no se dicte decisión de fondo.
CONSIDERACIONES
De la acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992.
No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. Es decir, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera excepcional para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamenta.
Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(…)
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(…)
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela.
Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución”.
Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela.
Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.
Del caso concreto
Como se vio en el acápite de antecedentes, el Distrito Capital pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá.
En concreto, el Distrito Capital cuestionó:
Las sentencias del 30 de julio de 2008, dictada por el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, y del 21 de abril de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que lo condenaron en abstracto a pagar de los perjuicios causados a los propietarios de los inmuebles ubicados en la urbanización Zarazota de la localidad Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá.
Las actuaciones que desplegó el juzgado (después de la sentencia de segunda instancia) para liquidar la condena.
2.1. De la tutela contra las sentencias del 30 de julio de 2008 y 21 de abril de 2009
A juicio del Distrito Capital, en las sentencias cuestionadas se incurrió en defecto sustantivo, por falta de aplicación de la ley, porque tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá desconocieron la obligación de proferir la condena en concreto.
Sobre el particular, la Sala debe hacer las siguientes precisiones.
El artículo 6
de la Ley 472 de 1998, que regula las acciones de grupo, dispone que la sentencia que ponga fin al proceso de acción de grupo se sujetará a las normas del Código de Procedimiento Civil y que, además, debe disponer el pago de una indemnización colectiva, que contenga una suma ponderada de las indemnizaciones individuales.
El artículo 30
C. de P. C., por su parte, dice que la condena al pago de perjuicios se debe hacer en la sentencia y en concreto, esto es, por cantidad y valores plenamente determinados. De hecho, para que el juez cumpla ese deber, dicho artículo lo faculta para que, en caso de que no exista prueba suficiente, decrete, de oficio, y por una sola vez, las pruebas necesarias para establecer el quantum de la condena. Ese mismo artículo establece que el juez de segunda instancia debe dictar sentencia condenatoria en concreto, si el juez de primera instancia la omitió y, para el efecto, también le permite decretar pruebas de ofici.
El artículo 30
ibídem, a su turno, habilita a la parte favorecida con la condena para solicitar que se dicte sentencia complementaria, cuando los jueces omiten el deber de dictar condenas en concreto.
Conviene traer a colación, por lo pertinente, la sentencia del 28 de abril de 2011 de la Corte Suprema de Justicia, que interpretó el artículo 307 C. de P. C., en el siguiente sentido:
“(…) la reforma al artículo 307 del Código de Procedimiento Civil (Decreto 2282 de 1989, artículo 1, numeral 137), ordenó al juez condenar 'por cantidad y valor determinado' al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios u otra cosa semejante, y de considerar ausente la prueba suficiente para imponerla en concreto, decretar ex officio, por una vez, las pruebas pertinentes.
En lo relativo a la liquidación del quantum del derecho reconocido, la disposición reguló la forma, oportunidad, trámite, consecuencias de su omisión y adscribió competencia exclusiva al juez del proceso donde se profiere. En especial, le fijó el deber de condenar in concreto, prohibiendo hacerlo in genere o in abstracto.
Por esto, a partir de su vigencia, el 1° de junio de 1990, 'la posibilidad de imponer condenas in genere desapareció del ordenamiento procesal vigente' (cas.civ. sentencia de 6 de mayo de 1998, exp. 5095), salvo en las expresas hipótesis normativas, taxativas, restrictivas y excepcionales (numerus clausus), cuando con los elementos probatorios del proceso, no está demostrada la 'cantidad y valor determinado' del derecho reconocido.
(…)
Por consiguiente, la condena in abstracto exige por presupuestos sine qua non: a) Autorización expresa del legislador, es decir, sólo procede en los casos taxativos previstos por la ley; y b) Indeterminación del quantum, cuantía 'cantidad y valor determinado' del derecho a reconocer, en los elementos probatorios del proceso, según la apreciación discreta del juez.
(…)”.
Como se ve, las normas del estatuto procesal civil –que son las aplicables en la acción de grupo–, obligan al juez a dictar sentencias condenatorias en concreto, salvo en los casos expresamente permitidos, como ocurre, por ejemplo, en el evento previsto por el artículo 51
del C. de. P. C.
En ese contexto, la Sala decidirá el caso concreto.
La Sala observa que el Juez 40 Administrativo de Bogotá declaró probado el dañ causado a los propietarios de los inmuebles de la urbanización Zarazota de la ciudad de Bogotá, pero no cuantificó el monto de la condena porque, según dijo, no contaba con las pruebas suficientes para cuantificarla. Es decir, el juzgado profirió condena en abstracto, pero ni la parte favorecida ni el Distrito Capital se pronunciaron para reclamar que la condena se liquidara en sentencia complementaria.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por su parte, avaló la decisión del juez de primera instancia y únicamente la modificó para incluir a todos los integrantes del grupo como beneficiarios de la condena. Empero, el tribunal no corrigió la omisión del juzgado, esto es, no fijó el monto concreto de la condena y se limitó a decir que la indemnización correspondería a “la suma concreta que resulte de las bases y las fórmulas referenciadas en la parte motiva” de la sentenci.
De modo que tanto el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitieron el deber de proferir sentencia condenatoria en concreto y, por ende, en ese punto le asiste razón al Distrito Capital, en cuanto a que dejaron de aplicar el artículo 307 C. de P.C.
Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que el Distrito Capital pudo pedir la adición de la sentencia del tribunal para que, en los términos del artículo 311 del C. de P.C
, los jueces de instancia subsanaran esa omisión, esto es, para que se determinara el quantum, a partir de las pruebas que obraran en el proceso de acción de grupo o de las que decretara de oficio para tal efecto.
La adición a la sentencia es el mecanismo que prevén los estatutos procesales para que las partes le pidan al juez que se pronuncie frente a alguna de las cuestiones que se proponen en la demanda, en la contestación o en el recurso de apelación o frente a los puntos que, por expreso mandato legal, deben definirse en la sentencia.
La Sala no advierte que existan circunstancias especiales que hubieran impedido al Distrito Capital solicitar la adición de la sentencia para que se profiriera una condena en concreto. Todo lo contrario, no cabe duda que desde que se notificó la sentencia de primera instancia el Distrito Capital tuvo conocimiento de que fue condenado en abstracto y, por ende, ha debido pedir oportunamente que esa omisión se subsane. El Distrito Capital optó por pedir la aclaración de la sentencia para insistir en que la condena sólo debió proferirse contra las empresas constructoras de la urbanización Zarazota, pero no dijo nada frente a la necesidad de que se dicte condena en concreto.
Como se sabe, la tutela no procede cuando el interesado no ejerció los mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales en los procesos ordinario . Sobre el particular, la Corte Constitucional ha explicado que la persona que “no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal.
De todos modos, no sobra advertir que el Distrito Capital no podía hacer uso de la potestad de pedir la sentencia complementaria, conforme lo prevé el artículo 307 del C. de P.C., pues ese es un mecanismo que la ley reservó a la parte favorecida con la sentencia condenatoria. En el caso examinado, los únicos habilitados para pedir que se dictara sentencia complementaria eran los demandantes en la acción de grupo, mas no el Distrito Capital, que era uno de los obligados a pagar.
En conclusión: no es procedente la acción de tutela interpuesta por el Distrito Capital contra las sentencias del 30 de julio de 2008 y 21 de abril de 2009. La adición era el mecanismo legal eficaz e idóneo para lograr lo que el Distrito Capital pretende con la tutela: que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dicte sentencia condenatoria en concreto.
2.2. De la tutela contra las actuaciones realizadas para liquidar la condena
El Distrito Capital también cuestiona las actuaciones desplegadas por el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá para cuantificar y liquidar la condena. En concreto, alegó que el juzgado no podía decretar el dictamen pericial porque las etapas probatorias del proceso de acción de grupo habían precluido. Que, además, no podía reclamarse el pago de la condena únicamente al Distrito Capital porque las sentencias objeto de tutela declararon responsables a esa entidad y a las constructoras de la urbanización Zarazota de la ciudad de Bogotá.
En este aspecto, lo primero que la Sala debe aclarar es que, como no existía una condena en concreto, lo propio era que el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá adelantara las actuaciones pertinentes para definir el quantum de los perjuicios que debían pagar el Distrito Capital y los demás responsables del daño causado. Es decir, el juzgado demandado podía liquidar la condena mediante auto porque en las sentencias no se hizo ni las partes ejercieron los mecanismos legales para pedir que se subsanara esa omisión.
En efecto, es razonable que el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá hubiese acudido al procedimiento que prevé la parte final del artículo 307 del C. de P.C. para liquidar la condena en abstracto porque era imperioso definir el monto de la indemnización. Y, además, resulta razonable porque el objeto de la acción de grupo es obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios. Si no se liquidaba la condena, los beneficiados no podían recibir la indemnización reconocida por el daño causado por El Distrito Capital y las constructoras de la urbanizadora Zarazota.
En otras palabras: es cierto que tanto las partes como los jueces de instancia debieron desplegar las acciones necesarias para que los perjuicios quedaran liquidados debidamente en la sentencia condenatoria, pero también lo es que esa omisión podía subsanarse mediante la aplicación del procedimiento previsto para liquidar las condenas en abstracto autorizadas por el Código de Procedimiento Civil.
Siendo así, es legal que el juzgado demandado acudiera al procedimiento previsto en el inciso final del artículo 307 C. de P. C. para liquidar la condena.
A continuación, la Sala examinará si las decisiones adoptadas en ese procedimiento desconocen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
En cuanto a que el juzgado no podía decretar pruebas de oficio: la Sala debe precisar que el procedimiento previsto para liquidar la condena mediante auto permite que el juez decrete, por una sola vez, las pruebas necesarias para liquidar los perjuicios, siempre que el interesado no presente la liquidación “motivada y especificada”.
En el caso examinado, según lo informado por el juzgado demandado, una vez se integró definitivamente el grupo, mediante auto del 16 de julio de 2012, se decretó dictamen pericial para liquidar la condena porque, al parecer, los beneficiados no presentaron la liquidación. Para justificar la decisión de designar un perito, el juzgado expres:
“Con providencia del 17 de marzo de 2011 este Juzgado sugirió a las partes anexar las cuantías indexadas de conformidad con las sentencias emitidas a fin de adelantar el proceso (de liquidación de condena).
No obstante lo anterior, por las continuas actuaciones y recursos del proceso, tales sumas ya no podrían corresponder a la realidad, así como tampoco podrían corresponder los integrantes del grupo, por éllo (sic) para darle celeridad y eficacia al proceso, y al no poderse hacer directamente la liquidación por parte de la secretaría del Despacho por cuestiones logísticas y en consideración a que la Defensoría del Pueblo tampoco acepta, como lo menciona en el escrito allegado, se procederá a acudir a un auxiliar de la justicia para que realice la liquidación respectiva tal y como lo pide el Agente del Ministerio Público”.
La prueba decretada, entonces, tiene sustento en la parte final del artículo 307 C. de P. C. y, por tanto, no es cierto que se hubieren vulnerado los derechos de acceso a la justicia y el debido proceso del Distrito Capital.
Adicionalmente, según las pruebas de la tutela, el perito rindió el dictamen y el juzgado demandado corrió traslado a las parte para los efectos del artículo 238 C. de P. C., esto es, para que pidieran la aclaración, complementación o lo objetaran por error grave.
La Sala constató en el sistema informático para la consulta de proceso que las partes pidieron la aclaración, complementación y, de hecho, está probado que el Distrito Capital objetó el dictamen por error grave.
El Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, por su parte, tramitó las solicitudes de aclaración y la objeción por error grav–. Seguidamente, por auto del 16 de mayo de 2013, tuvo por liquidada la condena y le ordenó al Distrito Capital que pusiera a disposición del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos la suma de $ 20.587.951.886, para pagar las indemnizaciones a los demandantes en el proceso de acción de grupo.
Lo anterior demuestre que en el trámite para la liquidación de la condena se permitió que las partes ejercieran los derechos de defensa y contradicción, al punto que el Distrito Capital no sólo pidió la aclaración del dictamen pericial, sino que objetó el dictamen pericial por error grave.
Finalmente, debe precisarse que no es cierto que la indexación de la condena se hubiese hecho hasta el año 2012, pues el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, por auto del 18 de febrero de 2013, solicitó al perito que elaborara “la indexación de las sumas correspondientes a la fecha de la sentencia de segunda instancia proferida por H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es decir, al 21 de abril de 2009, comoquiera que así se dispuso en la referida providencia. Esto es, la indexación se hizo correctamente.
En cuanto a que el pago del monto de los perjuicios debió pedirse a todos los responsables del daño y no únicamente al Distrito Capital: en este punto, en concreto, el Distrito Capital alegó que no fue el único condenado en las sentencias objeto de tutela y que, por tanto, la orden de pago de la condena debió darse a todos los responsables del daño.
La Sala observa que el argumento relacionado con la imposibilidad de cobrar los perjuicios únicamente al Distrito Capital fue propuesto en el recurso de reposición y en subsidio de apelación que formuló esa entida contra el auto del 16 de mayo de 2013, en el que el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá dispuso:
“1. TÉNGASE por liquidada la indemnización reconocida en las sentencias de 30 de julio proferida por este Despacho dentro del proceso de la referencia y 21 de abril de 2009 emitida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los montos determinados en el dictamen pericial rendido por el perito Juan Carlos Luna Roa obrante a folios 384 a 401 del cuaderno No. 5 de aclaración y complementación del dictamen.
2. REQUIÉRASE al Distrito Capital para que de manera inmediata ponga a disposición del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los dineros correspondientes a la indemnización debidamente indexada determinada en el dictamen pericial, por el valor de $ 20.587.951.886. Para tales efectos, envíese (i) copia auténtica del dictamen pericial obrante a folios 384 a 401 del cuaderno No. 5 de aclaración y complementación del dictamen, y (ii) copia auténtica con constancia de ejecutoria de la presente providencia y de las sentencias de 30 de julio de 2008 proferida por este Despacho y 21 de abril de 2009 emitida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(…).
El juzgado demandado, por auto del 13 de junio de 2013, resolvió la reposición, en el sentido de confirmar el auto del 16 de mayo de 2013, y rechazó por improcedente la apelación porque ese auto “no se encuentra dentro del enlistado taxativo que contiene el Artículo 351 del Código de Procedimiento Civil aplicable al caso en virtud de la remisión que a este ordenamiento hace el Artículo 68 de la Ley 472 de 199”.
Para la Sala, sin embargo, conforme con el último inciso del artículo 307 C. de P. C., el auto que liquida la condena es pasible del recurso de apelación en el efecto diferido. De modo que, en este aspecto, el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá incurrió en defecto procedimental, por cuanto no concedió el recurso de apelación frente al auto que liquidó la condena.
En efecto, el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá desconoció que si bien el artículo 351 ibídem señala, de manera general, los autos que son susceptibles del recurso de apelación, lo cierto es que el artículo 307, de manera especia''' establece que el auto que liquida la condena sí es apelable. Es evidente que el juzgado incurrió en defecto procedimental, por cuanto no concedió el recurso de apelación que presentó el Distrito Capital.
Se vulneró, pues, el debido proceso del Distrito Capital, habida cuenta de que se le impidió ejercer los derechos defensa y contradicción para cuestionar, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el auto del 16 de mayo de 2013.
El debido proceso, como es sabido, es una garantía instituida en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. Incluso, el debido proceso es una garantía a favor del propio Estado, por cuanto rodea de legitimidad las decisiones que adopta.
El debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: uno tiene que ver con el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. El otro elemento tiene que ver con el derecho a ser juzgado por el funcionario competente. Y, finalmente, aparece el importante elemento del derecho de defensa, que incluye las garantías de defensa y contradicción.
En el sub lite, aparecen violados los elementos de la defensa y las formas propias del proceso de acción de grupo, pues la decisión del Juzgado 40 Administrativo de Bogotá de denegar el recurso de apelación (que era el procedente) impidió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revisara la liquidación de la condena.
Por las anteriores razones, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso del Distrito Capital. En consecuencia, se dejará sin efectos el auto del 13 de junio de 2013, dictado por el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, y las actuaciones posteriores a esa providencia. En su lugar, se ordenará a ese juzgado que conceda el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital contra el auto del 16 de mayo de 2013.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Ampárase el derecho al debido proceso del Distrito Capital, por las razones expuestas en esta sentencia. En consecuencia, se dispone:
Déjase sin efectos el auto del 13 de junio de 2013, dictado por el Juzgado 40 Administrativo de Bogotá, y las actuaciones posteriores a ese auto.
Ordénase al Juzgado 40 Administrativo de Bogotá que, en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, conceda el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital contra la providencia del 16 de mayo de 2013.
Ordénase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que, una vez reciba el expediente de acción de grupo N° 2003-01788, proceda conforme lo prevé el artículo 359 del C. de P.C., esto es, admita el recurso de apelación y conceda el término de 3 días para que el Distrito Capital lo sustente. Después de surtido el trámite anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca deberá decidir el recurso de apelación en el término de 20 días.
2. Si no se impugna, envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
Ausente con permiso
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente de la Sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
