PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA LLAMADO - Improcedencia. No se configuro inhabilidad por coincidencia de periodos / INELEGIBILIDAD SIMULTANEA - Coincidencia de periodos / COINCIDENCIA DE PERIODOS - Renuncia y aceptación es esta al cargo de diputado
El demandado propone la excepción de error de acción, por considerar que al ser invocada la violación del régimen de inhabilidades de los congresistas, la acción conducente es la electoral. Formula como única excepción la de error de acción, toda vez que la causal invocada es de inhabilidad o de inelegibilidad, la cual tiene carácter subjetivo y sólo procede por vía de acción de nulidad electoral, por ende debió invocar esta acción y no la de pérdida de la investidura. De modo que, tanto por la condición de congresista de la persona inculpada en este proceso, como por la causal invocada, la acción ahora promovida es procedente, sin que ello sea incompatible con la posibilidad de que, en su momento y bajo el cumplimiento de las condiciones exigidas para tal efecto, se hubiera podido impugnar la elección del congresista mediante el ejercicio de la acción de nulidad electoral. En el presente caso, el accionante alega que el congresista encausado ostentaba la condición de diputado del departamento del Valle del Cauca cuando se inscribió para la elección de la Cámara de Representantes por el periodo 2006-2010, e incluso cuando resultó elegido para esa corporación legislativa, por cuanto no presentó su renuncia de diputado ante el Gobernador de ese departamento, ni éste fue quien se la aceptó, como a su juicio debió haber sido en virtud del artículo 39 del Decreto 1222 de 1986, y por consiguiente la aceptación de su renuncia no produce efecto alguno o se entiende por no presentada. De lo anterior se desprende que si la persona elegida o posesionada por llamamiento como congresista, previamente a esa elección o posesión, renunció al cargo o dignidad que venía ostentando (edil, concejal, diputado, alcalde, etc.), la Sala tiene dicho que no se estructura la causal, por cuanto ello implica que el periodo correspondiente a este último termine con la aceptación de la renuncia. Al efecto, se considera que lo que tiene relevancia jurídica es el período efectivo y no el formal, esto es, el tiempo que la persona de que se trate ocupó el cargo anterior, y no el período señalado por la Constitución Política o la ley. Atendiendo la presunción de legalidad del acto administrativo proferido por la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, la Sala observa que el representante demandado se inscribió como candidato a la respectiva corporación pública varios días después de haber presentado y aceptada tal renuncia, de manera que en el momento de su elección como congresista había dejado de ser diputado, razón suficiente para concluir que los períodos no coincidieron. Se da, entonces en el sub lite, una circunstancia que hace imposible que el demandado hubiere realizado la conducta propia de la causal bajo examen, cual es la falta de coincidencia de los períodos de diputado y de congresista para los cuales aquél fue elegido, puesto que el primero terminó el 12 de enero de 2006, día en que le fue aceptada la renuncia por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, y el segundo se inició el 20 de julio de 2006, fecha en la cual se instaló el congreso correspondiente al período 2006 - 2010, y se posesionó con los demás congresistas de ese período, amén de que dicha renuncia le fue aceptada antes de su inscripción y elección como congresista. En conclusión, no fue probada la excepción de error en la acción propuesta y no aparece estructurada la causal de pérdida de investidura que se aduce en la demanda para que se decrete la pérdida de la investidura del representante a la Cámara Orlando Duque Quiroga, la Sala habrá de denegar las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., trece (13) de febrero de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-15-000-2006-01025-00(PI)
Actor: NORMAN OSWALDO RAMOS CAMACHO
Demandado: ORLANDO DUQUE QUIROGA
Se decide, mediante sentencia de única instancia, la solicitud del ciudadano NORMAN OSWALDO RAMOS CAMACHO para que se declare la pérdida de la investidura de congresista de ORLANDO DUQUE QUIROGA.
II.- LA SOLICITUD
El ciudadano NORMAN OSWALDO RAMOS CAMACHO, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 184 de la Constitución Política, desarrollada por las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994, presentó solicitud para que se decrete la pérdida de la investidura de Representante a la Cámara de ORLANDO DUQUE QUIROGA, quien fue elegido por la circunscripción electoral del Valle del Cauca para el periodo de 2006-2010
1.- Los hechos
El memorialista relata que ORLANDO DUQUE QUIROGA fue elegido diputado de la Asamblea Departamental del Valle del Cauca para el período 2004 - 2007, quedando sometido al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Constitución Política y en la ley, y como tal se desempeñó hasta el 12 de enero de 2006, fecha en la cual le fue aceptada su renuncia a ese cargo.
La renuncia fue presentada de manera irrevocable el 11 de enero del citado año, sin estar sesionando la asamblea departamental, atendiendo el artículo 1º de la Ley 56 de 1993, según el cual sólo empezaba a sesionar en su primer periodo del año el 1º de marzo de 2006. En razón de ello y en representación de la Mesa Directiva, el Presidente de la Corporación, con fundamento en los artículos 21 y 251 del Reglamento Interno, expidió la Resolución 2105 de 12 de enero de 2006, mediante la cual aceptó dicha renuncia, a partir de esa misma fecha, y llamó a ocupar la curul a quien figuraba en el segundo renglón de la lista respectiva, persona que tomó posesión del cargo el 23 de enero de 2006.
Sin embargo, el Presidente de la Asamblea no podía aceptar la aludida renuncia y el llamamiento al segundo renglón es ilegal, ya que según el artículo 39 del Decreto 1222 de 1986, aquélla debió haber sido presentada ante el Gobernador del Departamento, por lo tanto la surtida ante el primero no produce efecto alguno o se entiende por no presentada, pues “se debía presentar al nominador en esa fecha Gobernador del Valle del Cauca”
El señor ORLANDO DUQUE QUIROGA, en febrero de 2006 se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes teniendo la investidura de diputado y estando inhabilitado conforme el artículo 179 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 280, numeral 8, de la Ley 5ª de 1992.
2. La causal invocada y sus fundamentos
Por consiguiente, el actor señala como normas violadas por el inculpado el artículo 179, numeral 8, de la Constitución Política, concordante con el artículo 280, numeral 8, de la Ley 5ª de 1992, entendida a la luz de la sentencia de C-093 de 1994, en la cual se declaró exequible esta última disposición, toda vez que no renunció al cargo de diputado ni le fue formalmente aceptada esa renuncia antes de la fecha de inscripción de su candidatura al Congreso de la República, pues la que tramitó ante el Presidente de la Asamblea y la aceptación por parte de éste se entiende por no presentada debido a lo atrás expuesto, en concordancia con los artículos 27 del decreto 2400 de 1968, 110, 111 y 115 del Decreto 1950 de 1973, en virtud de los cuales se debe aplicar la excepción de ilegalidad frente a los actos de aceptación de la renuncia y de llamamiento al que le seguía en la lista para llenar la vacante del cargo de diputado.
Por lo anterior solicita que se aplique dicha excepción y se decrete la pérdida de la investidura de congresista que ostenta el demandado.
II. LA CONTESTACION DE LA DEMANDA
El congresista, mediante apoderado, en la contestación de la demanda (folios 42 a 52 cuaderno principal), sostiene que con los documentos aportados por el actor y los que allega en su defensa queda plenamente demostrado que presentó renuncia al cargo de Diputado de la Asamblea del Departamento del Valle del Cauca el 11 de enero de 2006; que ella le fue aceptada y que, por lo mismo, dejó de desempeñar ese cargo desde la fecha de aceptación de la renuncia; luego no fungió de manera coincidente o al mismo tiempo como diputado y como representante a la Cámara por la misma circunscripción departamental; en consecuencia, no se presenta la inhabilidad referida. Al punto cita sentencia de la Sección Quinta de esta Sala, fechada 4 de octubre de 2002, radicación núm. 11001-03-28-000-2002-0008-001 (2898), y agrega que la Corte declaró inexequible la norma que establecía el cruce de los periodos como infracción del artículo 179, numeral 8, de la Constitución Política, mediante la sentencia C- 332 de 2005.
Aclara que el Decreto Ley 1222 de 1986 fue expedido bajo la Constitución de 1886, el cual quedó afectado de inconstitucionalidad con la expedición de la Constitución Política de 1991, pues su artículo 300, numeral 9, faculta a las asambleas departamentales para reglamentar sus propias funciones, en tanto que su artículo 299 les otorga autonomía administrativa y presupuesto propio. Por lo tanto, la asamblea del Valle del Cauca se dio su reglamento y en él se faculta a la Mesa Directiva aceptar, en tiempo de receso, las renuncias de los diputados, acorde con los principios de autonomía de los poderes públicos y las entidades territoriales establecidos en el artículo 1 de la constitución Política. De allí que el retiro del diputado Orlando Duque fue legal y reglamentario.
Manifiesta que se opone a las pretensiones del demandante y a la aplicación de la excepción de ilegalidad propuesta por éste.
Formula como única excepción la de error de acción, toda vez que la causal invocada es de inhabilidad o de inelegibilidad, la cual tiene carácter subjetivo y sólo procede por vía de acción de nulidad electoral, por ende debió invocar esta acción y no la de pérdida de la investidura. Agrega que sobre los mismos hechos y con los mismos cargos se adelanta acción de nulidad electoral en la sección Quinta de esta Sala
III. PRUEBAS
Se incorporaron al expediente diversas pruebas documentales relacionadas con los hechos, aportadas y solicitadas por ambas partes, a las cuales se hará mención en lo pertinente.
IV. AUDIENCIA PUBLICA
En cumplimiento de los artículos 10 y 11 de la Ley 144 de 1994, se realizó la audiencia pública allí prevista, con asistencia del actor y su apoderado, el Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, así como del demandado y de su apoderado, quienes hicieron uso de la palabra y aportaron, por escrito, un resumen de sus respectivas intervenciones, manifestando, en síntesis, lo siguiente:
1. El actor, mediante su apoderado, reiteró la solicitud de pérdida de investidura y las razones de hecho y de derecho en que la ha sustentado, por las cuales le endilga al inculpado la violación del régimen de inhabilidades consagrado en los artículos 179-8 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 183 y 184 ibídem, y 280, numeral 8, de la Ley 5ª de 1992, ya que fue elegido para dos corporaciones. De igual forma reitera la invocación de la excepción de ilegalidad de las resoluciones 2105 y 2137 de 12 y 23 de enero de 2006, proferidas por el Presidente de la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental del Valle del cauca.
2. El agente del Ministerio Público reseñó la actuación procesal surtida hasta el momento, e hizo una exposición analítica de las causales invocadas, de la normatividad constitucional así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el tema, a la luz de todo lo cual considera que el demandado no violó el régimen de inhabilidades a que se refieren las normas invocadas por el solicitante, pues actuó con el convencimiento absoluto de estar amparado por la ley, la jurisprudencia y el acto administrativo que aceptó su renuncia con antelación a su inscripción como candidato para la Cámara de Representantes, acto que está amparado por la presunción de legalidad. Por consiguiente estima que el Consejo de Estado debe negar la petición de decretar la pérdida de investidura de congresista que aquél ostenta.
3. El apoderado del demandado reitera los fundamentos de la defensa consignados en la contestación de la demanda y afirma que los cargos y la excepción de ilegalidad están desvirtuados, pues está demostrado que no es cierto que su representado haya violado el régimen de inhabilidades previsto en la Constitución y la ley, por lo cual solicita a la Sala que niegue las pretensiones del actor.
V.- CONSIDERACIONES
1. Competencia de la Sala
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer de la solicitud de pérdida de la investidura de congresista, en virtud de lo dispuesto en los artículos 184 y 237, numeral 5, de la Constitución Política; 1º de la Ley 144 de 1994; y 37, numeral 7, de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia.
2. Procedencia de la acción incoada - La excepción propuesta
El demandado propone la excepción de error de acción, por considerar que al ser invocada la violación del régimen de inhabilidades de los congresistas, la acción conducente es la electoral.
Al respecto se debe advertir que el artículo 184 de la Constitución Política estipula que cualquier ciudadano o la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente puede solicitar la pérdida de investidura de los congresistas. De conformidad con el artículo 277, numerales 6 y 7, ibídem, también la puede solicitar el Procurador General de la Nación, directamente o por intermedio de sus delegados.
De modo que es suficiente con que el demandado tenga esa condición o la haya tenido en la época de la ocurrencia de los hechos, para que se pueda promover dicha acción, y en este caso, esa condición está acreditada en el plenario según se precisa más adelante.
Además, el artículo 183 ibídem señala las causales que se pueden invocar para el efecto, entre la cuales se encuentran las del numeral 1 de ese artículo, que justamente consisten en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
De modo que, tanto por la condición de congresista de la persona inculpada en este proceso, como por la causal invocada, la acción ahora promovida es procedente, sin que ello sea incompatible con la posibilidad de que, en su momento y bajo el cumplimiento de las condiciones exigidas para tal efecto, se hubiera podido impugnar la elección del congresista mediante el ejercicio de la acción de nulidad electoral.
3. Examen de la situación procesal
3. 1. Delimitación del asunto
Al efecto ha de precisarse que el alcance de dicho examen y el correspondiente pronunciamiento está delimitado por los términos en que se formulan las pretensiones de la demanda y las causales en que aquéllas se sustentan, en cuanto se encuadren o correspondan a la presente acción y estén dentro de la órbita de competencia de la Sala. En ese sentido no puede perderse de vista que esta acción es de pérdida de la investidura de congresista, que es la asignada a la Sala para su conocimiento en única instancia y que tiene su propia regulación constitucional y legal.
En estas circunstancias, el asunto ha de examinarse a la luz de las normas y las causales invocadas en la demanda que correspondan al régimen de inhabilidades de los congresistas, y por lo tanto dicho régimen es el que le compete examinar a la Sala en esta sentencia, en obedecimiento al principio de legalidad y al debido proceso que rige la presente acción.
3.2. Prueba de los hechos
Se encuentra debidamente acreditado que:
- ORLANDO DUQUE QUIROGA fue elegido diputado de la Asamblea del Valle del Cauca por el periodo 2004-2007, en representación del Movimiento Equipo Colombia (folio 22 cuaderno 2).
- Presentó renuncia irrevocable a esa condición de diputado el 11 de enero de 2006, mediante comunicación que dirigió al Presidente de la mencionada asamblea departamental (folio 9 del cuaderno principal).
- La renuncia le fue aceptada mediante Resolución Núm. 2105 de 12 de enero de 2006, proferida por la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, a partir de la fecha de esa resolución, visible a folio 17 del cuaderno 2, entre otros.
- A efectos de esa aceptación, se invoca en su segundo considerando el artículo 251, inciso 3, del reglamento interno de la Corporación, en tanto señala que “le compete a la Mesa Directiva conocer y decidir de las renuncias que presenten sus integrantes cuando se encuentra en receso”; y en su último considerando se expone que los diputados entraron en receso a partir de 1 de diciembre de 2005, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 617 de 2000.
- Mediante Resolución No. 2137 de 23 de enero de 2006, la misma Mesa Directiva llamó a quien ocupó el segundo renglón de la lista respectiva, a tomar posesión de la curul de Diputado dejada por el renunciante (folios 13 y 14 cuaderno 2). La persona destinataria de ese llamado tomó posesión de la respectiva curul en la misma fecha de la citada resolución ( folio 12 cuaderno 2).
- El congresista demandado se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes por la circunscripción del Valle del Cauca el 25 de enero de 2006, dentro de la lista presentada por el Movimiento Popular Unido (folios 28 y 29, cuaderno 2).
- Resultó elegido Representante a la Cámara para dicho período, habiéndose posesionado en ese cargo el 20 de julio de 2006 (folio 3 del cuaderno 2).
3.3. Valoración de los hechos
Por las anteriores circunstancias, se le atribuye al demandado la violación del régimen de inhabilidades en cuanto hace al artículo 179, numeral 8, de la Constitución Política, y en virtud de ello el actor pide que se decrete la pérdida de investidura de congresista.
La disposición aludida dice:
““Artículo 179. No podrán ser congresistas:
(...)
8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.”
La prohibición o inhabilidad aquí invocada fue consignada también en el artículo 280, numeral , de la Ley 5ª de 1992, que a la letra reza:
“Artículo 280.- Casos de inhabilidad. No podrán ser elegidos Congresistas:
(...)
8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente”.
Del análisis de ambas normas, la Sala ha interpretad
que esta conducta solamente se estructura cuando concurren los elementos que se enuncian a continuación:
a.- Que el congresista, con anterioridad a su elección, o simultáneamente con ésta, haya sido elegido o nombrado para otra corporación o para un cargo público.
b.- Que su período de congresista coincida en el tiempo, así sea parcialmente, con el de la otra corporación o cargo;
c.- Que no haya renunciado antes de su elección como congresista a la investidura o cargo que por efectos de la anterior elección o designación venía ostentando o desempeñando; y
d.- En consecuencia, que llegue a ostentar simultáneamente ambas investiduras o dignidades.
De lo anterior se desprende que si la persona elegida o posesionada por llamamiento como congresista, previamente a esa elección o posesión, renunció al cargo o dignidad que venía ostentando (edil, concejal, diputado, alcalde, etc.), la Sala tiene dicho que no se estructura la causal, por cuanto ello implica que el periodo correspondiente a este último termine con la aceptación de la renuncia. Al efecto, se considera que lo que tiene relevancia jurídica es el período efectivo y no el formal, esto es, el tiempo que la persona de que se trate ocupó el cargo anterior, y no el período señalado por la Constitución Política o la ley.
Esta posición la explicó la Sala con fundamento en la sentencia C- 093 de 1994, al encontrar en ella que “...la Corte Constitucional consideró que por período debe entenderse el lapso en el que el funcionario efectivamente ocupó el cargo y no el tiempo que la Constitución o la ley hayan fijado para su permanencia, razón por la cual la inhabilidad debe contarse desde ese día y no desde el vencimiento del término que se ha fijado como límite para ocuparlo.
En el presente caso, el accionante alega que el congresista encausado ostentaba la condición de diputado del departamento del Valle del Cauca cuando se inscribió para la elección de la Cámara de Representantes por el periodo 2006-2010, e incluso cuando resultó elegido para esa corporación legislativa, por cuanto no presentó su renuncia de diputado ante el Gobernador de ese departamento, ni éste fue quien se la aceptó, como a su juicio debió haber sido en virtud del artículo 39 del Decreto 1222 de 1986, y por consiguiente la aceptación de su renuncia no produce efecto alguno o se entiende por no presentada.
El citado artículo ciertamente prevé que al Gobernador corresponde oír y decidir las excusas y renuncias de los diputados, cuando esté en receso la Asamblea, y si la admite, llamará a los suplentes.
Pero también es cierto que en la resolución de aceptación de la renuncia en cuestión, la Mesa Directiva de la Asamblea invoca facultades para ese mismo efecto y en las mismas circunstancias, tal como atrás se reseñó, esto es, las facultades dadas a ella en el artículo 251 del Reglamento Interno de la Asamblea, que según se observa en el plenario, está contenido en el “ACTO REGLAMENTARIO No. 02 de 2004”, febrero 19, cuya copia auténtica milita en el expediente. En él se lee su artículo 251, que a la letra dice:
“Artículo 251. Renuncia del Diputado. Corresponde a la Asamblea oír y decidir sobre la renuncia que al cargo de Diputado hagan sus propios miembros. En este evento la Corporación se pronunciará por medio de Resolución y a través de votación secreta. La renuncia aceptada por la Asamblea constituye falta absoluta.
Los Diputados pueden presentar renuncia de su investidura o representación popular ante la Corporación, la cual resolverá dentro de los diez (10) días siguientes.
En receso lo hará la Mesa Directiva. El Gobierno Departamental será informado al día siguiente de la resolución, para los efectos pertinentes.” (negrillas de la Sala)
A su turno, la asamblea departamental en mención, para la adopción de dicho reglamento, invocó el artículo 300, Acto Legislativo Núm. 03 de 1993, la Ley 617 de 2000 y el Acto Legislativo 01 de 2003.
De modo que se tiene una serie o cadena de actos jurídicos emanados de autoridades públicas, cuya fundamentación normativa les da una apariencia de legalidad, lo cual, aunado a la autenticidad de su expedición, es decir, a la certeza de su origen o del órgano que los ha proferido, los reviste de presunción de legalidad; presunción que cobija todos los elementos de los mismos, entre los que cabe destacar el de la competencia, habida cuenta de que es el aspecto medular de la demanda.
De otra parte, en este punto de la competencia, lo que emerge es un conflicto de normas, como son el artículo 39 del Decreto 1222 de 1986 y el 251 del Reglamento Interno de la Asamblea del Valle del Cauca, teniendo de por medio la transición constitucional y legal que implicó la expedición de la Constitución Política de 1991.
Por consiguiente, la censura que el peticionario le hace a la aceptación de la renuncia, implica también un cuestionamiento a la constitucionalidad y legalidad del reglamento referido.
Se tiene entonces una situación jurídica totalmente ajena al demandado, y en la cual está inserto de manera objetiva, es decir, sin que él la haya generado, puesto que se trata de actos jurídicos emanados de órganos y autoridades distintos a él y que por su presunción de legalidad son de imperativo acatamiento, y en esas condiciones no se le puede derivar responsabilidad personal alguna por dichos acto jurídicos, y menos consecuencias sancionatorias en su contra.
En ese orden, cabe destacar que esta acción no es el escenario para dilucidar la constitucionalidad y/o legalidad de los referidos actos, ni tratándose de una acción cuyos motivos se predican directamente de la persona, es decir, que sólo se circunscribe al juzgamiento de conductas de sus sujetos pasivos (congresistas).
En la reseñada situación de conflicto de normas, igual se habría podido cuestionar el asunto si la renuncia la hubiera presentado el diputado ante el Gobernador y éste se la hubiera aceptado, pues en ese caso se le habría atribuido al renunciante el desconocimiento del reglamento interno de la Asamblea, en lo pertinente, para lo cual hay igualmente razones que permitan sustentar ese cuestionamiento. Al punto, conviene aclarar que, al contrario de lo que afirmó el demandante, no es cierto que el Gobernador sea nominador en ese caso, puesto que no es quien nombra a los diputados, que por lo demás no adquieren su condición o status mediante nombramiento sino por elección popular.
Así las cosas, la Sala no puede examinar el cargo que se le enrostra al demandado en función de la legalidad de la Resolución Núm. 2105 de 12 de enero de 2006 mediante la cual se le admitió la renuncia de diputado, y menos de la Resolución No. 2137 de 23 de enero de 2006, mediante la cual la Mesa Directiva de la Asamblea llamó al segundo renglón de la lista a ocupar la vacante; pues además de que la legalidad de aquélla se presume, ese tópico de la legalidad, visto en las circunstancias ya expuestas, no puede generarle responsabilidad personal alguna, ya que como se precisó, no es acto jurídico suyo, y si bien él lo provocó con la presentación de su renuncia, no se debe perder de vista que los actos administrativos son decisiones unilaterales de quien los expide. En cuanto hace a la segunda resolución aludida, menos cabe considerarla en cualquier sentido, pues no tiene pertinencia con los hechos que pueden configurar la causal que se estudia en este proceso.
Señalado lo anterior y atendiendo la presunción de legalidad del acto administrativo que le admitió la renuncia de diputado, la Sala observa que el representante demandado se inscribió como candidato a la respectiva corporación pública varios días después de haber presentado y aceptada tal renuncia, de manera que en el momento de su elección como congresista había dejado de ser diputado, razón suficiente para concluir que los períodos no coincidieron.
Respecto de la causal en comento, la Corte Constitucional, en la precitada sentencia C-93 de 1994, precisó que “la coincidencia de períodos, señalada en el canon constitucional como factor decisivo en la configuración de la inhabilidad, no puede entenderse sino con referencia a una persona en concreto que actúe simultáneamente en dos corporaciones, en dos cargos o en una corporación y un cargo”; y que (...) se requiere haberse formalizado la renuncia correspondiente en ese momento, a fin de evitar que el Concejal o Diputado o Servidor Público candidato a Congresista pudiese estar dentro de la prohibición de que trata el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política.
Agrega que “si se configuró una falta absoluta en presencia de la renuncia formalmente aceptada a un concejal o diputado, antes de la inscripción como candidato al Congreso, no rige para ellos la prohibición consagrada en el artículo 179, numeral 8°, toda vez que su período para esas corporaciones se extinguió en virtud de su dimisión formal, de manera que este solamente rige hasta su culminación para la persona que lo haya reemplazado como candidato no elegido en la misma lista en orden sucesivo y descendente, sin que sea posible pretender que se siga considerando al dimitente como servidor público que en virtud de lo anterior ya no ostenta dicha calidad y por consiguiente no se encuentra inhabilitado en los términos indicados, para ser elegido congresista.”
Los anteriores planteamientos de la Corte Constitucional coinciden con los de la Sala Plena de la Corporación, en el fallo de 27 de agosto de 200, en el cual se señala:
“Esta Sala también ha considerado que la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política se configura si el congresista se posesiona sin renunciar previamente a la investidura de la otra corporación o del cargo público para el que había sido elegido con anterioridad, pues el factor decisivo es el de que el demandado haya actuado simultáneamente en dos corporaciones o una corporación y un cargo públic.
Se da, entonces en el sub lite, una circunstancia que hace imposible que el demandado hubiere realizado la conducta propia de la causal bajo examen, cual es la falta de coincidencia de los períodos de diputado y de congresista para los cuales aquél fue elegido, puesto que el primero terminó el 12 de enero de 2006, día en que le fue aceptada la renuncia a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, y el segundo se inició el 20 de julio de 2006, fecha en la cual se instaló el congreso correspondiente al período 2006 - 2010, y se posesionó con los demás congresistas de ese período, amén de que dicha renuncia le fue aceptada antes de su inscripción y elección como congresista.
En conclusión, no aparece estructurada la causal de pérdida de investidura que se aduce en la demanda para que se decrete la pérdida de la investidura del representante a la Cámara Orlando Duque Quiroga, por lo cual la Sala habrá de denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- DECLARASE no probada la excepción de error en la acción propuesta por la parte demandada.
Segundo.- NIEGANSE las pretensiones del ciudadano NORMAN OSWALDO RAMOS CAMACHO para que se declare la pérdida de la investidura de congresista de ORLANDO DUQUE QUIROGA.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada en la fecha.
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Presidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
RUTH STELLA CORREA PALACIO REINALDO CHAVARRO BURITICA
MAURICIO FAJARDO GOMEZ ENRIQUE DE JESUS GIL BOTERO
ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
FILEMON JIMENEZ OCHOA JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
LIGIA LOPEZ DIAZ GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
JAIME MORENO GARCIA ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
DARIO QUIÑONES PINILLA BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ
HECTOR J. ROMERO DIAZ MARTHA SOFIA SANZ TOBON
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO
Consejera: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil siete (2007)
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas y por supuesto por la decisión mayoritaria, expongo a continuación las razones que me llevaron a salvar el voto frente al fallo proferido el 13 de febrero de 2007 dentro del proceso de la referencia, por medio del cual fueron negadas las súplicas de la demanda de Pérdida de Investidura.
La investidura del Representante a la Cámara por la circunscripción territorial del Valle del Cauca, Dr. ORLANDO DUQUE QUIROGA, para el período constitucional 2006 - 2010, fue demandada por el ciudadano NORMAN OSWALDO RAMOS CAMACHO, aduciendo la causal 1ª del artículo 183 de la Constitución, porque este incurrió en la causal prevista en el numeral 8 del artículo 179 ibídem, dado que habiendo sido elegido Diputado a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca por el período 2004 - 2007, fue posteriormente elegido como Congresista, en el cargo indicado, para el período constitucional 2006-2010, configurándose así la coincidencia de períodos, la cual no se desdibuja por el hecho de que el Presidente de la Asamblea le hubiera aceptado su renuncia al cargo mediante Resolución 2105 del 12 de enero de 2006, ya que frente a este acto administrativo debe aplicarse la excepción de ilegalidad porque según el artículo 39 del Decreto Ley 1222 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”, la renuncia debió aceptarse por el señor Gobernador del Departamento al estar en receso, para ese entonces, la Asamblea Departamental del Valle del Cauca.
La imputación fue desestimada por la Sala Plena, no obstante haberse demostrado que el Dr. ORLANDO DUQUE QUIROGA fue elegido Diputado a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca, período 2004 - 2007, que luego fue elegido Representante a la Cámara por la misma circunscripción territorial para el período constitucional 2006 - 2010, y que dichos períodos coincidieron parcialmente en el tiempo, tomando en consideración que la renuncia que le fue aceptada mediante Resolución 2105 del 12 de enero de 2006 por el Presidente de la Duma Departamental hacía que el período de Diputado se contara entre el 1º de enero de 2004 y esa fecha, de modo que no se presentaba coincidencia con el período de Congresista que inició el 20 de julio de 2006 y que culmina el 19 de julio de 2010. En palabras de la Sala Plena el soporte de esa conclusión lo constituye el siguiente raciocinio:
“De lo anterior se desprende que si la persona elegida o posesionada por llamamiento como congresista, previamente a esa elección o posesión, renunció al cargo o dignidad que venía ostentando (edil, concejal, diputado, alcalde, etc.), la Sala tiene dicho que no se estructura la causal, por cuanto ello implica que el periodo correspondiente a este último termine con la aceptación de la renuncia. Al efecto, se considera que lo que tiene relevancia jurídica es el período efectivo y no el formal, esto es, el tiempo que la persona de que se trate ocupó el cargo anterior, y no el período señalado por la Constitución Política o la ley”
La Sala, en la tesis anterior, participa de la posición asumida por la Corte Constitucional en la sentencia C-093 del 4 de marzo de 1994, con ponencia del Magistrado Dr. Hernando Herrera Vergara, por medio de la cual declaró la exequibilidad del numeral 8º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes
, fallo en el que se dijo, entre otras cosas:
“Lo anterior indica que si se configuró una falta absoluta en presencia de la renuncia formalmente aceptada a un concejal o diputado, antes de la inscripción como candidato al Congreso, no rige para ellos la prohibición consagrada en el artículo 179, numeral 8º, toda vez que su período para esas corporaciones se extinguió en virtud de su dimisión formal, de manera que este solamente rige hasta su culminación para la persona que lo haya reemplazado como candidato no elegido en la misma lista en orden sucesivo y descendente, sin que sea posible pretender que se siga considerando al dimitente como servidor público que en virtud de lo anterior ya no ostenta dicha calidad y por consiguiente no se encuentra inhabilitado en los términos indicados, para ser elegido congresista”
Las interpretaciones anteriores corresponden a la lectura que se ha venido dando a la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política, previo a la reforma introducida a través del Acto Legislativo 01 de 2003, mediante el cual a la misma redacción del precepto anterior se le adicionó la expresión “La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad”. Pero como esa enmienda constitucional fue declarada inexequible por la Corte Constitucional con el fallo C-332 del 4 de abril de 2004, con ponencia del Magistrado Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, el examen de la situación debe hacerse con fundamento en el texto original de la causal de inhabilidad que expresa:
“Artículo 179.- No podrán ser congresistas:
………
8.- Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. (…)”
Surge de la anterior inhabilidad que la prohibición de ser elegido para más de una corporación o un cargo público, o para una corporación y un cargo, se sujeta a la ocurrencia de un presupuesto fundamental, consistente en que los períodos de uno y otro coincidan en el tiempo, así sea de manera parcial. Así, dada la postura asumida por la Sala resulta necesario determinar la naturaleza jurídica de los períodos de las corporaciones públicas y si a través de la hermenéutica puede arribarse a la conclusión de que el régimen de inhabilidades puede quedar librado a la discrecionalidad de las personas.
En lo primero, sobre la naturaleza jurídica de los períodos de las corporaciones públicas, debe señalarse que en el ámbito de la Constitución Política, los períodos de esas entidades colegiadas son institucionales y constitucionales.
Son constitucionales porque su término de duración está fijado por la misma constitución, sin que por ninguna causa se admita la posibilidad de modificarlos, bien para extenderlos o ya para acortarlos. Es así como para los Congresista, los miembros de las Asambleas Departamentale y los integrantes de los Concejos Municipale, por ejemplo, el término de duración de su período está definido en la constitución política, fijado en todos los casos en cuatro años, inalterables.
Y el período de las corporaciones públicas tiene un carácter institucional, en atención a que su inicio y finalización están igualmente dados por el constituyente y por el legislador, sin que la falta absoluta de alguno o algunos de sus miembros de lugar a su modificación, puesto que está diseñado sobre la base de un sistema de reemplazos por los demás integrantes de la lista que conquistó la curul, en forma sucesiva y descendente, de tal manera que la falta absoluta de alguno o algunos de ellos deja incólume el período por el que debe sesionar la respectiva corporación y para el que resultaron elegidos sus integrantes.
Gracias al carácter institucional y constitucional que ostenta el período de las corporaciones públicas, puede afirmarse que la elección recaída en sus miembros para ocupar esas dignidades, no puede tener un carácter personal, esto es no se puede afirmar que el período para el que son elegidos es subjetivo, culminando cuando por cualquiera de las causas legales conocidas haya separación absoluta de las funciones, pues muy por el contrario se trata de un período objetivo inmodificable, ya que no resulta razonable sostener que el período de las corporaciones públicas es institucional y constitucional solamente cuando se le mira como cuerpo colegiado, pues en tanto se trate de sus integrantes el período pasa a ser personal.
Esa forma de entender el período de los miembros de las corporaciones públicas, llevaría a pregonar que contrario a lo predicado por la Constitución Política, según la cual sus miembros se eligen para un período de cuatro años, en su interior se presentarían tantos períodos cuantas personas entraran a ocuparlo por la falta absoluta de su titular, lo cual riñe con el carácter objetivo del período en las corporaciones públicas.
De otro lado, según lo dispuesto en el artículo 150 numeral 23 y en el artículo 293 de la Constitución Política, tan solo el constituyente y el legislador tienen competencia para fijar el régimen de inhabilidades de los ciudadanos que sean elegidos por votación popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, es decir, sólo a ellos atañe determinar las circunstancias por las que se puede limitar el ejercicio del derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, bien como sufragante o ya como aspirante a un cargo de elección popular, con lo que, por lógica, queda descartada la posibilidad de que sea el propio infractor del régimen de inhabilidades quien determine la eficacia de las mismas.
Pero eso es precisamente lo que ocurre con la interpretación de la que me aparto. A través de ella se confiere al infractor del régimen de inhabilidades la posibilidad de eludir los efectos de dicha causal, acudiendo a la renuncia de la dignidad que viene ocupando, lo que evidencia una especie de saneamiento no contemplado en el ordenamiento jurídico, restándole a la inhabilidad en estudio todo alcance, merced a que la coincidencia de períodos resulta fácilmente eludible con la simple renuncia al resto del período, como si se tratara de un período personal, cuando está claro que el período en las corporaciones públicas es objetivo, institucional y constitucional, que si bien puede materialmente acortarse en su ejercicio por la renuncia del titular, jurídicamente no se puede menguar porque no se trata del desempeño de funciones públicas que interesen solamente a quien se ha posesionado en la curul, pues detrás de él existen partidos o movimientos políticos que han facilitado su arribo allí y en cuyo favor debe dirigir su gestión política.
Es por ello que los Magistrados disidentes respecto del fallo C-093 de 1994 ya citado, expusieron:
“Igualmente, el artículo 133 superior -norma que a pesar de estar incluida en el título relativo al Congreso, tiene un ámbito de aplicación más general- consagró un marco regulador de la conducta de quienes resulten elegidos. Según esta disposición "el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura (Subrayado nuestro)".
Este marco normativo señala que el elegido -dentro del marco de la búsqueda de la justicia y el bien común (CP Art 133)- debe cumplir ciertas obligaciones puesto que ha asumido un compromiso frente a sus electores y frente a la sociedad, del cual debe responder políticamente. Esto no significa en manera alguna que el elegido sea un simple mandatario de los electores en todos los aspectos -como en la teoría de Rousseau sobre la democracia popular en la cual no existían representantes sino simples comisarios sometidos a instrucciones permanentes del pueblo- puesto que la propia Constitución autoriza a los representantes a distanciarse de los grupos que los han elegido para actuar "consultando la justicia y el bien común" (CP Art 133). Pero -a diferencia de la Constitución de 1886 en la cual los elegidos no adquirían ningún compromiso- actualmente ellos deben responder políticamente ante la sociedad y sus electores por unas obligaciones básicas adquiridas. Y dentro de ellas, es indudable que el compromiso mínimo que ha asumido quien accede a un cargo de elección popular es el de cumplir el período para el cual resultó elegido, puesto que ha sido voluntad de los electores que esa persona (y no otra) ejerza durante un determinado período (y no otro) un determinado cargo (y no otro). Si la persona renuncia al cargo antes del vencimiento del período a fin de aspirar a otro cargo de elección popular es indudable que no sólo ha incumplido con las obligaciones propias de su investidura sino que ha antepuesto sus intereses personales al servicio que debe prestar al Estado y a la comunidad, hechos por los cuales debe responder políticamente (CP Arts 123 y 133). En efecto, no es admisible suponer que la Constitución colombiana -fundada en la soberanía popular- haya podido tener la intención de facultar a los representantes del pueblo para reemplazar, sin consecuencias, la voluntad de sus electores por la suya propia e incumplir así el compromiso adquirido con ellos de permanecer en el cargo durante todo el período electoral para el cual había sido elegido” (Magistrados Drs. Eduardo Cifuentes Muñoz, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa)
Además, entregar a los miembros de las corporaciones públicas la posibilidad de desdibujar la inhabilidad en comento con la sola renuncia a la curul, antes de ocurrir la coincidencia en los períodos, es tanto como quitarle a la norma constitucional el carácter imperativo que la reviste, creando de paso una especie de saneamiento de la inhabilidad, por supuesto inaceptable en atención a que las inhabilidades, como impedimentos que son para acceder a cargos o corporación públicas de elección popular, solamente pueden ser fijadas y delimitadas en su contenido y alcance por el constituyente y el legislador, nunca por los propios sujetos a quienes se dirige.
Atentamente,
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Consejera
