Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente PI1214 de 2005

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia. No se acreditó existencia de interés directo que configura conflicto de intereses / CONFLICTO DE INTERESES - Requisitos para que se configure.  Intervención en proyecto de ley de interés general

Se halla demostrado que el señor Alfredo Cuello Baute, quien en su calidad de Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral del Cesar, presentó y fue ponente del Proyecto de Ley 247 de 2003 Cámara "por el cual se establece el Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y se dictan otras disposiciones", tiene vínculos familiares en primero y segundo grado de consanguinidad con personas que tienen la calidad de socios de las sociedades Agropecuaria Cuello Baute Ltda. y Agropecuaria Cuello Baute Hermanos Ltda; que incluso fue socio hasta diciembre de 2003 de esta última sociedad, que es a su vez socia de la primera nombrada; que las mencionadas sociedades tienen por objeto social, entre otras actividades, la explotación del sector agropecuario, y que dentro del mismo objeto social se acordó la explotación comercial de la agricultura y ganadería en todas sus ramas o en cualquiera de ellas. Por el objeto, la finalidad y el contenido del proyecto comentado, no puede afirmarse que la actividad legislativa relacionada con su trámite pueda originar un conflicto de intereses de los miembros de las Cámaras Legislativas, en los términos del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992. Se trata de un proyecto de interés general, basado en los fines esenciales del Estado de promover la prosperidad general y la participación de todos en las decisiones que los afectan, en desarrollo de la función de establecer reglas encaminadas a evitar y controlar los abusos de posición dominante en el mercado y a la intervención en el mercado de bienes y servicios para racionalizar la economía, promover la productividad y la competitividad, entre otros. Con base en el artículo 333 de la Constitución Política le está dada al Congreso la facultad para regular el control de precios en el mercado de bienes y servicios y esto es lo que se proponía el proyecto de ley comentado. Como corolario, por el contenido del Proyecto de Ley presentado por el Congresista acusado, de carácter general y encaminado a la implantación de un sistema nacional de precios para el mercado de los lácteos, no se deduce la posibilidad de que con su aprobación se buscara beneficiar en forma específica un determinado grupo de particulares. Aún cuando se aceptara que la reivindicación del sector productivo primario de leche que se buscaba con el proyecto de ley 247 de 2003, a través del control de la posición dominante ejercida por otros sectores de la cadena productiva de lácteos y de los precios de esa misma cadena, constituye un privilegio a favor de ese sector productivo primario, debe concluirse que no se halla probado dicho conflicto porque las sociedades constituidas por los familiares del Congresista acusado, y de las que el mismo Congresista fue socio, no tienen como actividad económica la producción primaria del líquido. Para que se configure la violación al régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de la investidura de un Congresista es necesario acreditar la existencia material de un "interés directo" en el proyecto de ley que se discute, por los beneficios a favor del Congresista mismo o de cualquiera de las restantes personas aludidas en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992. Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, el interés directo a que se refiere la ley debe ser actual y tangible, nunca incierto o eventual.

NOTA DE RELATORIA: Con salvamento de voto de la Dra. Maria Nohemí Hernández Pinzón.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá D. C., primero (1º) de junio de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 11001 - 03 - 15 - 000 - 2004 - 01214 - 00(PI)

Actor: ALBEIRO SANTANA PINZON  -  RED DE VEEDURIAS CIUDADANAS DE COLOMBIA RED VER

Demandado: ALFREDO CUELLO BAUTE

Se decide la solicitud de pérdida de investidura del Congresista Alfredo Cuello Baute formulada por el ciudadano Albeiro Santana Pinzón por intermedio de apoderada.

ANTECEDENTES

1. La solicitud

El ciudadano Albeiro Santana Pinzón, en su calidad de ciudadano y veedor, actualmente miembro de la Red de Veedurías de Colombia, actuando mediante apoderada, solicita a esta Corporación que decrete la pérdida de investidura de Congresista del señor Alfredo Cuello Baute, Representante a la Cámara por la circunscripción departamental del Cesar, por violación al régimen de conflicto de intereses (Art. 183 numeral 1 de la Constitución Política).

Los hechos en que sustenta su petición son los siguientes:

1. -  El señor Alfredo Cuello Baute fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento del Cesar, por el Partido Conservador Colombiano, para el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 19 de julio de 2006.

2. -  El Representante ALFREDO CUELLO BAUTE presentó el 14 de mayo de 2003 el proyecto de ley No. 247/2003, atinente al Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y a otras disposiciones, y fue ponente de dicho proyecto, en el primero y el segundo debates (Gacetas del Congreso 228 fls. 21 - 24 y 610 fls. 11 - 13).

3. -  Los miembros de la Comisión Quinta Constitucional de la Cámara de Representantes aprobaron el Acta No. 026 Legislatura 2002/2003 de Mayo 28 de 2003, en cuyo orden del día se hallaba el proyecto de ley 247/2003 "Por el cual se establece el Sistema Nacional de Precios de Mercado Lácteo y se dictan otras disposiciones, Autor el Doctor ALFREDO CUELLO BAUTE…", "Así mismo contestaron a lista "Armando Amaya Alvarez, Pedro José Arenas García, Alfredo Cuello Baute,…" "se confirmó el quórum deliberatorio y decisorio. Aprobándose en primer debate, tras la respectiva presentación del Ponente D. Armando Amaya Alvarez y Componente (sic) (y autor) Alfredo Cuello Baute" (Acta 026 legislatura 2002 - 2003 fls. 1 y 4 - 25).

4. -  El mencionado Representante no se declaró impedido para presentar el  proyecto de ley, ni para participar en su debate, como era su obligación legal, ni se presentó ninguna recusación en su contra, no obstante estar impedido, por haber sido socio de la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA. y tener vínculos familiares con los demás socios de esa sociedad y con los de la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA.,  por las siguientes razones:

a) La sociedad "AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA", con registro No. 00003799, NIT 0098230060 - 9 y dirección comercial calle 16 No. 11 - 16 de Valledupar, fue registrada el 12 de mayo de 1978 en la Cámara de Comercio de Valledupar, siendo renovada el 23 de mayo de 2003 según certificado No. 0558835 expedido el 12 de marzo del mismo año; sus socios son Alfredo Cuello Dávila, Martha Baute de Cuello y la sociedad Agropecuaria Cuello Baute Hermanos Ltda. Tiene como objeto social la explotación agropecuaria, compra y venta a cualquier título de toda clase de bienes muebles e inmuebles rurales, además de celebrar todo contrato inherente a su objeto.

El señor ALFREDO CUELLO DAVILA aportó el 50 /  de la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., mediante Escritura No. 259 del 24 de abril de 1978.

b) La sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., socia de AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., se constituyó a través de la escritura pública No. 0001919 del 21 de noviembre de 1978, de la Notaría Unica de Valledupar, inscribiéndose el 12 de diciembre del mismo año en la Cámara de Comercio de esa misma ciudad bajo el No. 0000908. Su objeto social es la compraventa y enajenación de toda clase de bienes inmuebles y muebles destinados a la explotación agropecuaria; recibir y dar en arrendamiento bienes muebles rurales aptos para la explotación agropecuaria, la compra, venta, cría, levante y ceba de ganado vacuno; la explotación comercial de la agricultura y ganadería en todas sus ramas o en cualquiera de ellas: la industrialización, comercialización y mercadeo de los productos agropecuarios, pudiendo formar parte como socia o accionista de compañías que tengan fines distintos, conexos, similares o complementarios, interviniendo en su constitución o ingresando posteriormente como socia, y ejecutar todos los actos necesarios y complementarios del objeto social. Está integrada por ROSA MARIA CUELLO BAUTE, MANUEL GERMAN CUELLO BAUTE, MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE, DANIEL CUELLO BAUTE y ALFREDO CUELLO DAVILA, de acuerdo con la última reforma inscrita bajo el No. 00013348 del 29 de diciembre de 2003.

c) El demandado fue socio de AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA. hasta el día 29 de diciembre de 2003, cuando vendió su aporte al señor Alfredo Cuello Dávila, tal como se protocolizó en la escritura suscrita en la Notaría Segunda de Valledupar.

d) ALFREDO CUELLO DAVILA y AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., hipotecaron al Banco Agrario de Colombia S.A., el predio denominado "Los Llanos", con una extensión de 200 has., el 2 de julio de 2002, a través de las escrituras públicas Nos. 920 y 1131 del 6 de agosto de 2002; en la primera escritura se constituyó una hipoteca abierta, en tanto que en la segunda se hizo una adición al parágrafo del artículo 4º, consistente en que ALFREDO CUELLO DAVILA expresaba su aval por la deuda que el banco aprobó a AGROPECUARIA CUELLO BAUTE S.A.

e) El señor ALFREDO CUELLO BAUTE es hijo de los señores ALFREDO CUELLO DAVILA y MARTHA BAUTE DE CUELLO y también tiene vínculos de parentesco con los socios de Agropecuaria Cuello Baute Hermanos Ltda.

El solicitante apoya su solicitud en la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de Conflicto de Intereses establecida en los artículo 182 y 183 num. 1 de la Constitución Política, por desacato a las normas del Reglamento del Congreso que establecen el trámite de impedimentos y recusaciones por conflicto de intereses (artículos 286 a 295). Dentro de las argumentaciones de la demanda cita diversos pronunciamientos de esta Sala Plena relacionados con la aludida causal (Sentencias de Octubre 17/2000, Exp. AC - 11116; Agosto 4/1994, Exp. AC - 1433; Marzo 5/1996, Exp. AC - 3302; Enero 20/1994, Exp. AC - 796).

Señala el solicitante que el conflicto de intereses se configura por cuanto el Representante ALFREDO CUELLO BAUTE presentó el proyecto de ley No. 247/2003, atinente al Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y otras disposiciones, así como las ponencias para su debate en la Cámara de Representantes, cuando ha debido declararse impedido para participar en ese proceso legislativo como quiera que había sido socio y tenía familiares dentro del primero y tercer grado de consanguinidad vinculados a sociedades dedicadas a actividades agropecuarias; no obstante lo cual intervino sin limitación alguna, según se desprende de la lectura de las Gacetas 228 y 610.

Destaca que la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA, curiosamente sufrió una modificación consistente en la cesión de los derechos del socio Alfredo Cuello Baute, a finales del año 2003; de donde deduce que el citado Congresista tenía esa calidad (de socio) cuando se adelantaban en la Cámara de Representantes los debates sobre el aludido proyecto de ley; de donde deduce que existía un interés directo por parte del Congresista, porque el proyecto se refería a una actividad relacionada con el objeto social de las compañías integradas por el Congresista y sus parientes, que continuó siendo desarrollado ininterrumpidamente, tal como lo indica la documentación de renovación actualizada en la Cámara de Comercio de Valledupar.

2. La contestación

El Representante Alfredo Cuello Baute, mediante apoderado, dio contestación a la solicitud de pérdida de su investidura como Congresista, en los siguientes términos:

A. En relación con los hechos:

1. -  El proyecto de ley No. 247 de 2003 "por el cual se establece el Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y se distan otras disposiciones",  fue presentado por el Representante ALFREDO CUELLO BAUTE, quien  junto con el Representante Armando Amaya Alvarez presentó ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes,  y con los Representantes Jorge Carmelo Pérez, Luz Piedad Valencia, Jaime Durán Barrera y Antonio Valencia Duque presentó ponencia para segundo debate.

2. -  El proyecto de ley mencionado tenía por objeto la creación del Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo como mecanismo obligatorio para la coordinación y regulación de ese mercado, de los agentes de la cadena láctea y de sus relaciones.

En dicho proyecto se proponía que:

1. Se facultara al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para fijar el precio del litro de leche según los parámetros del acuerdo de productores e industriales en el Consejo Nacional Lácteo, y en subsidio, en porcentaje igual al incremento del IPC del año inmediatamente anterior calculado por el DANE;
2. Se facultara a la Superintendencia de Industria y Comercio para ejercer vigilancia sobre el sistema;
3. Se facultara a los alcaldes e inspectores de policía para ejercer control de precios en el mismo mercado, y
4. Se prohibiera la distribución, comercialización y venta de leche cruda, y se estableciera que la leche que se comercializara, distribuyera y vendiera en el territorio nacional fuera pasteurizada y que sus derivados igualmente se elaboraran con leche pasteurizada.

A través de ese proyecto se pretendía dar fuerza de ley al Acuerdo de Competitividad de la Cadena Láctea Colombiana celebrado el 7 de julio de 1999 por organizaciones de ganaderos y cooperativas e industrias lácteas, por parte del sector privado, y por los Ministros de Agricultura, Salud y Desarrollo Económico, en representación del Gobierno, mediante el cual se estableció el sistema de precios, calidad y funcionamiento de los mercados lácteos, definido como el conjunto de principios, componentes y procedimientos que señalan el marco bajo el cual operaría la comercialización de la leche en el territorio colombiano, aspirando así mismo a que el precio de la leche se reajustara según el incremento del IPC, como lo había establecido el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la Resolución No. 51 del 14 de marzo de 2003, expedida ante la falta de consenso de los intervinientes en el Acuerdo de Competitividad sobre los precios mínimos de referencia para ese año.

3. La sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., se constituyó mediante escritura pública No. 259 del 24 de abril de 1978 de la Notaría Unica (actualmente Primera) de Valledupar, teniendo como socios a ALFREDO CUELLO DAVILA y MARTA BAUTE DE CUELLO y la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., siendo su objeto social la explotación agropecuaria y la compra, venta y enajenación de toda clase de bienes rurales.

4. La sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., se constituyó mediante la escritura pública No. 1919 del 21 de noviembre de 1978 de la Notaría Unica (actualmente Primera) de Valledupar, siendo sus socios ROSA MARIA, MANUEL GERMAN, MANUEL GUILLERMO y DANIEL CUELLO BAUTE y ALFREDO CUELLO DAVILA; su objeto social se definió por la compra, venta y enajenación de toda clase de bienes destinados a la explotación agropecuaria, recibir y dar en arrendamiento bienes inmuebles rurales aptos para la explotación agropecuaria, la compra, venta, cría, levante y ceba de ganado vacuno, la explotación comercial de la agricultura y la ganadería en todas sus ramas o cualquiera de ellas, y la industrialización, comercialización y mercadeo de productos agropecuarios.

5. En el acto de constitución de la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., el socio ALFREDO CUELLO DAVILA, a fin de pagar su cuota parte del capital, aportó a la sociedad su derecho de dominio (50 / ) sobre el predio rural "Los Llanos", identificado catastralmente con el No. 01 - 0002 - 0003 - 0093 - 000 e inmobiliariamente con el No. 190 - 3539 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, ubicado en esa ciudad, paraje Maldonado Abajo (Callao).

Ese predio pertenecía a MANUEL GERMAN CUELLO GUTIERREZ y ALFREDO CUELLO DAVILA, en comunidad e indivisión, y a la postre, según escritura pública No. 688 del 2 de octubre de 1989, el señor CUELLO DAVILA compró al señor CUELLO GUTIERREZ su cuota parte, pasando a ser copropietarios del inmueble el señor ALFREDO CUELLO DAVILA y la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA.

Dicho fundo cuenta con un sistema de riego para agricultura intensiva comercial, según certificó Irrivalle Ltda., que lo construyó en 1971. Actualmente se dedica al cultivo de algodón y guayaba, posee un lote en rastrojo y coquito en período de descanso y un bosque de reserva forestal, y no existe ningún tipo de explotación pecuaria, no cuenta con corrales ni posee infraestructura para ganadería, y así lo certificaron el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica). Además, dicho inmueble nunca ha sido proveedor de leche y así lo han certificado Dairy Partners Américas (DPA) Colombia Ltda.., Cooperativa Integral Lechera del Cesar (Coolesar) y Lácteos Primavera, procesadores de leche en la región.

6. El Representante ALFREDO CUELLO BAUTE no ha estado afiliado a ninguna cooperativa lechera, tal como lo certificó la Asociación Nacional de Productores de Leche (Analac). Mucho menos es ganadero y no tiene registrados hierros quemadores, tampoco ha celebrado negocios de compra y venta de ganado, ni lo ha movilizado, tal como lo certifican la Alcaldía de Valledupar y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).

B. Los argumentos en su defensa:

1. Según lo normado en el artículo 182 de la C.N., los congresistas deben poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban de participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración, quedando en manos del legislador reglamentar el régimen de conflicto de intereses y las recusaciones. Por disposición del numeral 1º del artículo 183 ibidem la investidura de congresista se pierde cuando se viole el régimen de conflicto de intereses, lo cual es tratado en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, pues siempre que exista interés directo en la decisión porque lo afecte de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a sus socios de derecho o de hecho, está en la obligación de declararse impedido para participar en los debates o votaciones respectivos.

2. El proyecto de ley No. 247 de 2003 "por el cual se establece el Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y se dictan otras disposiciones", era un proyecto de muy amplio espectro, de interés general, por el cual se pretendía establecer la normativa que regulara el mercado de leche fresca, en el que Representante Cuello Baute o sus parientes no tenían ningún interés directo, particular y concreto.

3. Atendiendo los lineamientos trazados por la jurisprudencia, la naturaleza y alcance de la acción de pérdida de investidura y la gravedad de la sanción, para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, el artículo 4º literal c de la Ley 144 de 1994 exige la invocación de la causal por la cual se solicita esa medida y su "debida explicación", es decir el señalamiento de los hechos concretos y el concepto en que se fundamenta la acción, porque la acusación debe formularse en términos precisos, idóneos para denotar exactamente el hecho atribuido y circunscribir el objeto del juicio y de la sentencia que le ponga fin. Ello no ocurrió en la solicitud de pérdida de investidura del Representante Cuello Baute, porque no se indicó en qué consistía su interés directo en el proyecto de ley 247 de 2.003, sino que dijo, simplemente, que "debió declararse impedido pues tenía familiares dentro del tercer grado de consanguinidad en sociedades dedicadas a actividades agropecuarias", expresión que, ciertamente, no satisface la exigencia legal y hace difícil, si nó imposible, el ejercicio del derecho de defensa.

4. Sea como fuere, agrega, la ley que hubiera sido expedida, de haber sido aprobado el proyecto, no representaba beneficio, utilidad o privilegio particular alguno al Representante Cuello Baute, distinto al general para todos sus destinatarios, que desde el punto de vista estatal, económico, social y empresarial habría sido de carácter impersonal.

5. El Representante ALFREDO CUELLO BAUTE cuenta con amplia experiencia profesional en el área pecuaria y de ahí su conocimiento e interés por la misma. Además, se desempeñó como Director Operativo del Area Pecuaria y fue Asesor del Ministro en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. No es ganadero ni productor o procesador de leche.

3. Audiencia Pública

Las intervenciones que tuvieron lugar en la audiencia se resumen así:

A. Parte demandante:

La apoderada del demandante adujo que la configuración del conflicto de intereses en el Congresista se produjo por haber radicado en la Cámara de Representantes, en calidad de autor, el proyecto de ley No. 247 de 2003, encaminado al establecimiento del Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo, que representaba un beneficio directo para él y sus familiares, no obstante lo cual no se declaró impedido de participar en su debate ni fue recusado.

B. Ministerio Público:

La Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado sostuvo que en lo relacionado con las sociedades AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., y AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., no se configuraba la causal de pérdida de investidura del Representante Alfredo Cuello Baute, porque si bien dentro del objeto social de las mismas se contemplaban actividades en el sector agropecuario, buena parte de las pruebas demostraban su no incursión en el renglón lácteo y no existía ninguna prueba que las vinculara con la producción o comercialización lechera. Así, encontró la Delegada del Ministerio Público, que el interés vendría a ser meramente hipotético y que por lo mismo no se estructuraba un interés particular, razones que la llevaron a pedir la improsperidad del cargo por esta parte.

De otra parte, en cuanto a la particular situación del hermano del Representante, señor MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE, de quien se probó que como persona natural sí ejerce actividad mercantil en el sector lácteo, el Ministerio Público solicita a la Sala que no se pronuncie de fondo sobre este hecho, dado que la demanda lo había mencionado como miembro de una sociedad y no como pariente del Representante, y que en esa medida el Congresista acusado no ha tenido oportunidad de ejercer  sus derechos de defensa y contradicción.

Parte demandada:

1º El Representante Alfredo Cuello Baute informó que forma parte de la Comisión Quinta Constitucional de la Cámara de Representantes, porque dentro de ella se trabajan temas relacionados con el sector agropecuario, para el cual se siente capacitado por su formación profesional y trayectoria laboral, que le ha permitido conocer con detalle ese renglón de la economía; además, porque el departamento del Cesar tiene una actividad económica bastante fuerte en el sector de la ganadería, y que presentó el proyecto de ley No. 247 para establecer el Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo, porque si bien existían acuerdos anteriores en esa materia, ellos no se cumplían y registraban fallas que se podían corregir a través del proyecto de ley.

2º El apoderado del Representante demandado manifestó en primer lugar que la solicitud de pérdida de investidura de su representado fue indeterminada e imprecisa porque en la demanda no se explicó el beneficio que obtendría él o sus parientes o sus socios, generando esa situación desconocimiento del debido proceso y del derecho de defensa; que ese defecto de la demanda debía conducir a un pronunciamiento inhibitorio.

Señala de otra parte que todas y cada una de las previsiones del proyecto de ley presentado por su mandante son fiel trasunto del Acuerdo de Competitividad de la Cadena Láctea Colombiana celebrado el 7 de julio de 1999 entre diversos estamentos del sector privado y público, por el cual se estableció el sistema de precios, calidad y funcionamiento de los mercados lácteos; que del examen sistemático del proyecto de ley no puede colegirse la existencia de conflicto de intereses, como tampoco la existencia de un interés directo para el Representante, sus familiares o socios, puesto que la fijación de precios respondería a diversos factores y porque su incremento se haría con fundamento en el índice de precios al consumidor (IPC), en cuya formación no tiene ninguna injerencia el gremio de los productores de leche fresca.

Seguidamente recordó a la audiencia el objeto social de las sociedades AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., y AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., para afirmar que ninguna de ellas ha sido proveedora de leche, tampoco el Representante ALFREDO CUELLO BAUTE es proveedor de leche o ganadero ni tiene registrados hierros quemadores. Concluye diciendo que el proyecto de ley no generó ningún interés particular.

4. Impedimentos

El Consejero Camilo Arciniegas Andrade manifestó su impedimento para intervenir en este proceso, por la causal 9ª del artículo 150 del C. de P. C., por existir amistad íntima con el apoderado judicial del Representante accionado,  (folio 289), el que fue aceptado por la plenaria mediante auto proferido en la audiencia pública llevada a cabo el 18 de enero de 2005 y notificado en estrados.

De la misma manera la Consejera Ruth Stella Correa Palacio manifiesto que se encuentra incursa en la misma causal antes señalada y por la prevista en el numeral 10 ibidem, por existir una entrañable amistad con el apoderado del demandado, además de una relación de acreedor - deudor entre ellos (folio 344). Su impedimento fue aceptado por auto del 1º de febrero de 2005 de la Sala Plena.

CONSIDERACIONES DE LA SALA PLENA

1. Competencia

El Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer, en única instancia, del presente asunto por así disponerlo el artículo 18 de la Constitución Política y la Ley 144 de 1994 en su artículo 1

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2. Cuestión Previa

En su escrito de contestación aduce el mandatario judicial del Representante ALFREDO CUELLO BAUTE, que el derecho de defensa de su prohijado resulta comprometido por la falta de técnica de la solicitud al no explicar de qué manera se materializaba el "interés directo" que configura el conflicto de intereses.

La Ley 144 de 1994 en su artículo 4º regula los requisitos formales que debe cumplir toda demanda de pérdida de investidura y entre ellos se halla el del literal c) que habla de la "Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación". Tal como lo manifiesta el apoderado del accionado, la garantía fundamental del debido proceso se vería comprometida si en la demanda no se puntualiza la causal y las razones en que ella se fundamenta, vale decir, las razones por las cuales se entiende haberse configurado esa precisa causal; el desatender una de estas exigencias compromete seriamente el derecho fundamental de defensa del inculpado, por la dificultad de desvirtuar cargos etéreos e inasibles.

El Constituyente hizo de la acción de pérdida de investidura una acción pública y por ello tanto en el artículo 40 numeral 6 como en el artículo 184 de la Constitución Política se estableció que ella podía ser interpuesta por todo ciudadano, presupuesto reiterado por el legislador al expedir la Ley 144 de 1994 artículo 1º. Esta connotación especial, sin embargo, no sirve de excusa para eludir el cumplimiento de las exigencias formales, pero sí para entender que la técnica no debe constituirse en una barrera para que los ciudadanos puedan demandar el cumplimiento estricto de los preceptos constitucionales y legales por parte de quienes ejercen la actividad congresal ni para que a los mismos les sean impuestas las sanciones que correspondan.

Observa la Sala que el presupuesto formal consagrado en el literal c) del artículo 4º de la Ley 144 de 1994 se cumplió, si bien en forma sucinta, cuando en la demanda se afirma que el Representante cuestionado debió declararse impedido de participar en el trámite del proyecto de ley sobre el sistema nacional de precios del mercado lácteo,  porque él y familiares suyos dentro del tercer grado de consanguinidad eran socios de sociedades dedicadas a actividades agropecuarias. La Sala considera que no obstante que el concepto no fue desarrollado en forma amplia, si es posible emitir un pronunciamiento de fondo con base en la enunciación hecha de la causal y en la descripción de los hechos, así como en la jurisprudencia invocada.

3. Marco legal y jurisprudencial de la Pérdida de Investidura por Conflicto de Intereses

Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se puso de presente un propósito común de la Asamblea Nacional Constituyente, referido a la recuperación de la dignidad del Congreso de la República, estableciendo en ese sentido imperativos constitucionales que obligaban a sus miembros a guardar una ética impoluta, separando sus propios intereses o los de sus parientes o socios, según los términos de la Ley, de los intereses generales en cuyo favor deben siempre actuar, tal como lo dispone el artículo 133 de la C.P. al establecer que "Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común". En ese sentido dijo la Corte Constitucional:

"Es indiscutible que una de las reformas más importantes efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la República, fue la de la creación de la institución de la pérdida de la investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política, con el propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del régimen de  incompatibilidades,  inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo pronunciamiento judicial

Por su altísima posición en la estructura del Estado, al igual que en el seno de la sociedad, y dada su importantísima misión constitucional, la actividad de los Congresistas debe estar orientada por los principios de transparencia e imparcialidad, ya que sólo de esa manera se puede esperar que su actuar consulte la justicia y el bien común, en otras palabras que sus decisiones tiendan a la satisfacción del interés general, sin que sean objeto de las perturbaciones que eventualmente puedan generar sus propios intereses o los de terceros cercanos.

Es deber del Congresista que en el ejercicio de las funciones propias de su dignidad deslinde cualquier interés directo, ya sea de índole moral o económico, personal o familiar o de sus socios, o de las personas o gremios de derecho privado a quienes ha prestado servicios, y de declararse impedido cuando dicho interés directo esté presente en las mismas, so pena de incurrir en el conflicto de intereses previsto como causal de pérdida de investidura. De esta manera se ha consagrado un control ético acorde con la dignidad del cargo y con la necesidad de que el Congresista obre con toda transparencia, por los intereses de la sociedad, so pena de recibir las sanciones previstas en el ordenamiento constitucional y legal. La pérdida de su investidura comúnmente se ha asimilado a la "muerte política" cuando la dignidad del cargo no ha sido mantenida por quien la ostenta, al incurrir en alguno o algunos de los comportamientos indicados en el artículo 183 de la Constitución Política, que en lo pertinente prescribe:

"Los congresistas perderán su investidura:

1º) Por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses".

Sobre el conflicto de intereses precisó el mismo Constituyente en el artículo 182:

"Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones."

La necesidad de que los Congresistas obren con total transparencia e imparcialidad en desarrollo de su misión constitucional, es la razón por la que el constituyente les impuso la obligación de informar a la respectiva Cámara las situaciones de orden moral y económico que los inhiban de participar en el trámite de los asuntos que a su consideración fueran sometidos; así, el control ético sobre los congresistas debe partir, en primer lugar, de ellos mismos, quienes al advertir la existencia de cualquier circunstancia de orden moral o económico que los inhiba de cumplir con sus funciones, deben ponerla en conocimiento de la cámara a que pertenezcan, donde se discutirá si el impedimento les es aceptado o nó. La aceptación del impedimento tiene como obvia consecuencia la separación del Congresista del conocimiento del asunto; en caso de declararse su inexistencia, el Congresista debe continuar con el cumplimiento de sus funciones constitucionales frente al asunto respectivo.

La reglamentación del conflicto de intereses a través de la Ley 5ª de 1992 "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes", está contenida en la Sección IV, bajo el siguiente tenor:

"Artículo 286. -  Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas"

"Artículo 291. Declaración de impedimento. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés"

"Artículo 292. Comunicación del Impedimento. Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento"

"Artículo 293. Efecto del Impedimento. Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.

La excusa así autorizada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional, si asistiere a la sesión el Congresista.

El Secretario dejará constancia expresa en el acta de la abstención"

"Artículo 294. Recusación. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.

La decisión será de obligatorio cumplimiento"

"Artículo 295. Efecto de la Recusación. Similar al del impedimento en el artículo 293"

También forma parte del régimen de conflicto de intereses previsto en la Constitución y la ley como causal de pérdida de investidura de los Congresistas,  la descripción normativa contenida en el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, aunque referida a un evento muy preciso. La norma dice:

"Los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberá comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación, para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos".

También es pertinente hacer alusión al artículo 287 de la Ley 5ª de 1992, según el cual en cada una de las Cámaras del Congreso se debe llevar un libro de registro de intereses privados, en el que los congresistas deben consignar la información relacionada con su actividad privada, debiendo en consecuencia consignar en tales libros su participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares y en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro en el país o en el extranjero.

Como se desprende de la normatividad antes aludida, el conflicto de intereses, como tal, no fue definido por el legislador; sin embargo existen los elementos suficientes para determinarlo. Es así como del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, se deriva que para la configuración del conflicto de intereses es necesaria la existencia de parte del Congresista de un "interés directo" en la decisión, bien porque lo afecte de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a los parientes allí definidos, o a sus socios de derecho o de hecho; y según la norma últimamente trascrita, cuando interese directamente a gremios o personas de derecho privado a las que el Congresista hubiera prestado servicios remunerados dentro del año anterior a su elección, si así lo considere la Mesa Directiva de la respectiva Corporación.

Sobre el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura ha dicho esta Sal:

"....  se infiere que el conflicto de intereses ocurre cuando el congresista sea alcanzado por alguna situación de orden moral o económico que le impida actuar sin prevención alguna, en forma objetiva e independiente, por el peso de la conveniencia o el beneficio personal o de los familiares en los grados indicados o de los socios; y que corresponde a la respectiva Cámara  decidir, en cada caso particular, sobre ese interés directo y privado en el asunto, de acuerdo con la trayectoria jurisprudencial que se recuerda a continuación.

En efecto: La jurisprudencia y la doctrina vienen indicando que el conflicto de intereses, sin consideración a que provenga de razones económicas o morales, toma dimensión punible cuando pierde el congresista su natural imparcialidad.  Lo cual hace superfluo que la ley lo recoja en un catálogo de conductas que lo tipifiquen, siendo suficiente la consagración genérica formulada en el artículo 182 de la Constitución Política; pero para que se concrete en la actividad legislativa es menester que resalte una relación directa entre los intereses del congresista y la materia regulada por el proyecto tramitado, de acuerdo con el artículo 286 de la ley 5ª de 1992 Siempre que se produzca un resultado provechoso por el simple ejercicio de una función oficial, que convenga al agente o a otra persona allegada, en el orden moral o material, surgirá un conflicto de intereses. Si la ley protege el interés, será lícito; pero si se persigue con fines personales, particulares, que sobrepasen el interés social, será ilícito".

Los elementos constitutivos del conflicto de intereses han sido señalados por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos:–

"Sobre el entendimiento de dicha causal esta Corporación de Justicia ha estudiado el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura de Congresistas referido al régimen contenido en el artículo 286 de la ley 5 de 1992, entre otros; y se ha pronunciado sobre distintos puntos: En sentencia proferida el 20 de noviembre de 200 se señalaron las circunstancias de orden objetivo y subjetivo que deben concurrir para estructurar la causal:

1. la participación efectiva del Congresista en el procedimiento legislativo o en los mecanismos de control;
2. la existencia, cierta y demostrada, de que de las deliberaciones, votaciones y aprobación de una determinada ley se derivan beneficios morales o económicos para el congresista, sus familiares o sus socios, en los grados predeterminados;
3. el beneficio que persiga o se obtenga con la ley no pueda ser catalogado como general, sino de carácter particular y
4. que el congresista tenga la intención de beneficiar a su familiares, a sus socios o a sí mismo."

Es necesario entonces que el Congresista o cualquiera de las personas relacionadas con él por vínculos familiares o de tipo económico, señaladas en las normas precitadas, tenga ese interés directo en el resultado del asunto, porque como efecto de su aprobación obtendría beneficios, ventajas o privilegios de tipo económico o moral, que se harían efectivos en forma directa, es decir, sin que medien condicionamientos o decisiones ulteriores de autoridades o particulares, y que además esas prebendas sean concretas y específicas, determinables y tangibles, como lo ha señalado esta Sala en forma reiterad.

4. La acusación

El demandante solicita que se decrete la pérdida de investidura de Congresista del señor Alfredo Cuello Baute, elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Cesar para el período 2002 - 2006, por violación del régimen de conflicto de intereses, por su activa intervención en el trámite del proyecto de ley No. 247 de 2003 Cámara "por el cual se establece el Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y se dictan otras disposiciones", a pesar de que varios integrantes de su familia tenían interés directo en dicho proyecto de ley, por ser miembros de las sociedades AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., y AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., lo que fue callado por el Congresista, pese a tener la obligación de manifestar su impedimento.

Se halla demostrado en el proceso que:

1º El señor Alfredo Cuello Baute, fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento del Cesar, avalado por el Partido Conservador Colombiano, para el período constitucional comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 19 de julio de 2006 (Oficio RDE - 001166 del 18 de Agosto de 2004, expedido por el Registrador Delegado en lo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, fl. 27).

2º El Representante a la Cámara Alfredo Cuello Baute fue autor del Proyecto de ley No. 247 de 2003 CAMARA "por el cual se establece el Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y se dictan otras disposiciones" y fue ponente para el primero y segundo debate del proyecto(Gacetas del Congreso Nos. 228 del 29 de mayo de 2003 y 610 del 24 de noviembre de 2003, en las que se publicaron las ponencias, fls. 91 a 113 y 115 a 129 respectivamente).

3º La sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., de la cual son socios los señores ALFREDO CUELLO DAVILA, MARTHA BAUTE DE CUELLO y la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., tiene por objeto social "la explotación agropecuaria, compra y venta y enajenación de cualquier título, de toda clase de bienes muebles o inmuebles rurales, además ejercer todo acto o contrato comprendido dentro del objeto social" (Certificado expedido por la Cámara de Comercio de Valledupar el 12 de marzo de 2004, fls. 33 a 35).

4º La sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., de la cual son socios los señores ROSA MARIA CUELLO BAUTE, MANUEL GERMAN CUELLO BAUTE, MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE, DANIEL CUELLO BAUTE y ALFREDO CUELLO DAVILA, tiene por objeto social "la compraventa, enajenación de toda clase de bienes muebles e inmuebles destinados a la explotación agropecuaria; recibir y dar en arrendamiento bienes muebles rurales aptos para la al (sic) explotación agropecuaria, la compra, venta, cría, levante y ceba de ganado vacuno; la explotación comercial de la agricultura y ganadería en todos sus ramas o en mercadeo de los productos agropecuarios podrá igualmente, formar parte como socia o accionista de compañías que tenga (sic) fines distintos, conexos, similares o complementario (sic), interviniendo en su constitución o ingresando posteriormente como socia de la misma. podrá igualmente la sociedad, ejecutar todo los actos necesarios y complementarios del objeto social" (Certificado expedido por la Cámara de Comercio de Valledupar el 12 de marzo de 2004, fls. 36 a 38).

5º El predio rural denominado "LOS LLANOS", localizado en la vereda Paraje Maldonado Abajo (Callao) del municipio de Valledupar, es de propiedad del señor ALFREDO CUELLO DAVILA y de la Sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA (Registro inmobiliario expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Valledupar, fls. 39 y 40).

6º  El señor ALFREDO CUELLO BAUTE transfirió a título de cesión y venta a favor del señor ALFREDO CUELLO DAVILA, las cuotas o aportes sociales que poseía en la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., por escritura pública No. 2907 del 24 de diciembre de 2003, otorgada en la Notaría Primera de Valledupar; dicha cesión fue aprobada por la Junta de Socios según consta en el acta número 3 del 15 de Diciembre del 2.003 ....." (3ª copia de la escritura, fls. 69 a 78).

7o El Representante ALFREDO CUELLO BAUTE es hijo de MARTHA BAUTE UHIA y ALFREDO CUELLO DAVILA y hermano de ROSA MARIA y MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE  (copias auténticas de los respectivos registros civiles de nacimiento, fls. 195, 198 y 199).

De manera que se halla demostrado que el señor Alfredo Cuello Baute, quien en su calidad de Representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral del Cesar, presentó y fue ponente del Proyecto de Ley No. 247 de 2003 CAMARA "por el cual se establece el Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y se dictan otras disposiciones", tiene vínculos familiares en primero y segundo grado de consanguinidad con personas que tienen la calidad de socios de las sociedades AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA. y AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA.; que incluso fue socio hasta diciembre de 2003 de esta última sociedad, que es a su vez socia de la primera nombrada; que las mencionadas sociedades tienen por objeto social, entre otras actividades, la explotación del sector agropecuario, y que dentro del mismo objeto social se acordó la explotación comercial de la agricultura y ganadería en todas sus ramas o en cualquiera de ellas.

5. El proyecto de ley

El proyecto de ley No. 247 de 2003 CAMARA "por el cual se establece el Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y se dictan otras disposiciones", fue presentado a consideración del Congreso de la República por el Representante a la Cámara Alfredo Cuello Baute" (Gaceta del Congreso No. 207 del 19 de mayo de 2003, donde figura publicado, fls. 79 a 89).

El texto de dicho proyecto es el siguiente:

"Artículo 1º. -  Créase el Sistema Nacional de Precios de la Leche el cual se basará en Cuotas y Excedentes de producción cuyos parámetros son: una Cantidad Cuota de producción que corresponde al promedio diario del año anterior, y una Cantidad Excedente de producción, que son los litros de leche producidos por un ganadero, por encima de la Cantidad Cuota de producción.

Artículo 2º. -  Los precios mínimos de referencia cuota y excedente de la leche se incrementarán en el primer día del mes de enero de cada año en igual porcentaje al alcanzado en el subgrupo leche y derivados del índice de precios al consumidor anunciado por el Gobierno Nacional y para el año inmediatamente anterior.

Artículo 3º. -  Para aplicar, por primera vez, el índice de precios al consumidor se tomará como base el precio mínimo de referencia cuota y el precio mínimo de referencia excedente establecido en la Resolución 00051 de 2003 expedida por el Ministerio de Agricultura.

Artículo 4º. -  El precio mínimo de referencia excedente se aplicará a los volúmenes de leche que superen la cantidad cuota de producción.

Artículo 5º. -  Habrán bonificaciones obligatorias por calidad e higiene y estas se liquidarán conforme a lo que sobre la materia determine el Ministerio de Agricultura. Así mismo, el Ministerio de Agricultura reglamentará anualmente los ajustes a las bonificaciones obligatorias que considere estratégicas para elevar la competitividad del sector.

Artículo 6º. -  Podrán realizarse bonificaciones voluntarias siempre que estas no afecten la obligatoriedad del artículo quinto (5º) de la presente ley.

Artículo 7º. -  Si una industria decidiera no recibir más leche a un productor, deberá avisar a este último su decisión de suspender la recepción del líquido en un plazo no inferior a noventa (90) días. Condición que será vigilada y, en caso de incumplirse, sancionada, por la Superintendencia de Industria y Comercio.

Artículo 8º. -  La Superintendencia de Industria y Comercio, dentro de sus competencias, ejercerá la vigilancia del Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo en Colombia, con sujeción a las disposiciones contenidas en esta ley. Así mismo, vigilará las condiciones de competencia en el mercado nacional, con el fin de sancionar prácticas abusivas de posición dominante por parte de los agentes de la cadena láctea. También, vigilará y sancionará a aquellos agentes de la cadena láctea que violen lo dispuesto en la presente ley.

Artículo 9º. -  Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias

En la exposición de motivos el Representante ALFREDO CUELLO BAUTE, autor del proyecto, adujo entre otras las siguientes razones para justificar su objetivo encaminado a brindar estabilidad al sector productivo lácteo:

"(…) El precio interno de la leche, como en la mayoría de países del mundo no se ha definido por el mercado libre de oferta y demanda, sino que ha estado sujeto a intervenciones del Estado. En Colombia desde el año 1989 hasta mediados de 1999 a través de una resolución (427 de 1987) se estableció el mecanismo 70/30, mediante el cual los industriales pagaban a los productores un precio mínimo por la leche cruda en planta, equivalente al 70 /  del precio de venta pasteurizada al consumidor. Con intención de avanzar en la modernización y en la competitividad de la cadena láctea en julio de 1999, se suscribió el Acuerdo Sectorial de Competitividad de la Cadena Productiva Láctea.

……………

El Sistema de Precios, Calidad y Funcionamiento de Mercados Lácteos es una de las estrategias del Acuerdo y se desarrolló con el fin de darle transparencia a la formación de precios y a las relaciones comerciales entre los diferentes agentes, en un ambiente de globalización de la economía y de expansión de la producción nacional para atender el consumo interno y las exportaciones crecientes. Este Sistema de Precios se basa en Cuotas y Excedentes de producción cuyos parámetros son: una Cantidad Cuota de producción que corresponde al promedio diario de litros de leche producidos durante los seis meses de menor producción del año anterior, y una Cantidad Excedente de producción, que son los litros de leche producidos por un ganadero, por encima de la Cantidad Cuota de producción.

Desafortunadamente el Sistema de Precios, Calidad y Funcionamiento de Mercados Lácteos ha sido omitido e incumplido reiteradamente por agentes de la cadena, perjudicando la estabilidad de la misma y ocasionando fallas en el funcionamiento del mercado que deben corregirse y evitarse a toda costa.

Los productores de leche han sido los directos y mayores perjudicados por la falta de estabilidad y obediencia de los acuerdos poniendo en peligro una actividad, como se detalló arriba, es muy importante para el país y la producción agropecuaria.

Y es este el objetivo principal del presente proyecto de ley: brindar estabilidad a la actividad lechera en torno a un elemento vital para su desarrollo y progreso como lo es la fijación de precios. Pues de esta depende la generación de empleo digno en el olvidado campo colombiano agobiado por la violencia, el abandono y las consecuencias de las erradas políticas aperturistas de la década pasada. (…) (Resalta la Sala)

En la ponencia que para primer debate se hizo al proyecto de ley No. 247 de 2003 Cámara, en la que ALFREDO CUELLO BAUTE actuó como Coponente, se adujo:

"No obstante este sostenido incremento en el consumo nacional de leche, los ingresos de los productores por litro de leche puesto en el mercado ha decrecido considerablemente. Comparando el precio del litro de leche con la tasa representativa del mercado en el período de tiempo comprendido entre 1980 - 2002, encontramos que los productores en el primer año en mención recibían US$0,295 y en 2000, US$0,172 por cada litro de leche (Resalta la Sala)

De igual forma, en la Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No. 247 de 2003 Cámara, oportunidad en que actuó junto con otros Representantes el señor ALFREDO CUELLO BAUTE, se argumentó:

"…El objetivo del presente proyecto de ley es garantizar dentro de la cadena de lácteos que exista equidad en el incremento y pago del precio que recibe el productor lechero de algunos industriales, que abusan de su posición dominante en el mercado. De igual manera, busca preservar el acuerdo de competitividad del sector y mantener el esquema de concertación del Consejo Nacional Lácteo.

El abuso de la posición dominante por parte de algunas empresas compradoras de leche para su posterior comercialización y venta, es una de las prácticas deshonestas que se dan dentro de la libre competencia económica que garantiza el artículo 333 de la Constitución Política.

En efecto, la Norma Superior garantiza y protege la posición dominante siempre y cuando se utilice con prácticas honestas y responsables. Lo reprochable, es que dicha posición se utilice para imponer los precios que más les convengan a los empresarios, en perjuicio de los productores e incluso de algunos industriales que pagan un precio más alto que sus competidores generando una competencia desleal en el sector lechero… (Destaca la Sala)

Conforme a su contenido y propósito, con el proyecto de ley 247 de 2003 se pretendía la adopción de un sistema para garantizar la  adecuada  fijación del precio de la leche, basado en cuotas y excedentes de producción. Tal como se anunció en la exposición de motivos y los debates que se hicieron al citado proyecto, a través de esa ley se buscaba disminuir la brecha existente entre quienes se dedican a la actividad económica como productores de leche líquida y los empresarios procesadores de lácteos, haciendo que los primeros tuvieran una participación mas justa en el precio final, pues históricamente se había demostrado que los beneficios no se distribuían en forma equitativa, afectando particularmente los intereses de los productores de leche, debido, en opinión del ponente, a la posición dominante de los empresarios y también a los abusos de los comercializadores; se consideraba necesaria la adopción de dicho sistema de precios ante la omisión e incumplimiento reiterado del "Acuerdo Sectorial de Competitividad de la Cadena Productiva Láctea" suscrito en julio de 1999, en perjuicio de la estabilidad de ese sector productivo, siendo los productores de leche los directos y mayores perjudicados; la fijación de precios se basaba en los parámetros señalados por el Ministerio de Agricultura en la Resolución No. 0051 del 14 de marzo de 2003, expedida para corregir las fallas en el funcionamiento del mercado del producto originada en la omisión por parte de los intervinientes del  Acuerdo de Competitividad, en establecer los precios mínimos de referencia en cumplimiento de dicho acuerdo (folio 130 cuaderno 2).

Por el objeto, la finalidad y el contenido del proyecto comentado, no puede afirmarse que la actividad legislativa relacionada con su trámite  pueda originar un conflicto de intereses de los miembros de las Cámaras Legislativas, en los términos del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992,  por lo siguiente:

1º Según se informa en la exposición de motivos, el objeto principal del proyecto era la adopción de un "Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo", como una de las siete (7) estrategias contempladas en el Acuerdo Sectorial de Competitividad de la Cadena Productiva Láctea suscrito en julio de 1999 entre el Gobierno y los representantes del sector productor para definir y poner en práctica las acciones tendientes a la modernización y la competitividad de la cadena láctea. Se lee lo siguiente en la exposición de motivos presentada junto con el proyecto por el señor Alfredo Cuello Baut:

"El Sistema de Precios, Calidad y Funcionamiento de Mercados Lácteos es una de las estrategias del Acuerdo y se desarrolla con el fin de darle transparencia a la formación de precios y a las relaciones comerciales entre los diferentes agentes, en un ambiente de globalización de la economía y de expansión de la producción nacional para atender el consumo interno y las exportaciones crecientes. ..."

Se trata de un proyecto de interés general, basado en los fines esenciales del Estado de promover la prosperidad general y la participación de todos en las decisiones que los afectan, en desarrollo de la función de establecer reglas encaminadas a evitar y controlar los abusos de posición dominante en el mercado y a la intervención en el mercado de bienes y servicios para racionalizar la economía, promover la productividad y la competitividad, entre otros (Constitución Política, Arts. 2º, 333 y 334). Con base en el artículo 333 de la Constitución Política le está dada al Congreso la facultad para regular el control de precios en el mercado de bienes y servicios y esto es lo que se proponía el proyecto de ley comentado.

2º Del contenido del proyecto no se deduce la presencia de un interés subjetivo directo. Según su texto, en él se proponía lo siguiente:

a) La creación de un Sistema Nacional de Precios de la Leche, consistente en medidas regulatorias del mercado lácteo, basadas en cuotas y excedentes, con base en parámetros determinados por el comportamiento histórico de ese mercado y en el índice de precios del consumidor anunciado por el Gobierno Nacional (artículos 1º a 4º).

b) El establecimiento de unas bonificaciones obligatorias que serían determinadas y reglamentadas por el Ministerio de Agricultura, al parecer aplicables a toda la cadena productiva de lácteos, pero que no eran concretas y tangibles, quedando su definición en manos del Gobierno (art. 5º), sin perjuicio de la creación de bonificaciones voluntarias, siempre que no afecten las obligatorias establecidas (art. 6º).

c) La obligación de los industriales de dar preaviso a los productores la decisión de suspender la recepción del líquido (artículo 7º)

d) La asignación a la Superintendencia de Industria y Comercio de la función de vigilar el cumplimiento del Sistema Nacional de Precios del Mercado Lácteo y las condiciones de competencia en el mercado nacional, con facultad para sancionar las prácticas abusivas de posición dominante por parte de los agentes de la cadena láctea y a los infractores de las normas previstas en la ley propuesta (artículo 8º).

Se trataba de un proyecto de ley regulatorio de los precios en la cadena productiva de los lácteos, encaminada a impedir abusos de posición dominante y a la promoción de la productividad y la competitividad. Mal puede calificarse como una propuesta encaminada a satisfacer intereses de particulares.

3º La previsión del artículo 8º del proyecto, que señala a la Superintendencia de Industria y Comercio como la entidad encargada de vigilar el sistema, y las condiciones de competencia en el mercado, y de sancionar las prácticas abusivas de posición dominante, tampoco contiene una ventaja o beneficio particular, que pueda considerarse a favor de los parientes del demandado; se trata de una disposición de interés general que favorece a todos los sectores de la cadena productiva de lácteos, así como a los consumidores y en general a la actividad económica nacional.

4º La obligación de los industriales de dar aviso previo a los productores de la decisión de suspender la recepción del líquido tenía como objetivo restablecer el equilibrio del mercado de ese sector, alterado por el abuso de la posición dominante de los industriales sobre los productores primarios, conforme a las condiciones reales de ese mercado en el país, en las que se apoyaban las distintas ponencias presentadas para justificar la necesidad de la intervención estatal. En esas condiciones las medidas regulatorias deben entenderse como el ejercicio de una función esencial del Estado (Art. 2º C.P.)

Como corolario, por el contenido del Proyecto de Ley presentado por el Congresista acusado, de carácter general y encaminado a la implantación de un sistema nacional de precios para el mercado de los lácteos, no se deduce la posibilidad de que con su aprobación se buscara beneficiar en forma específica un determinado grupo de particulares.

Sin embargo podría afirmarse que como la exposición de motivos del proyecto deja entrever una reivindicación del sector productivo primario, al parecer afectado, o al menos amenazado, por el abuso de la posición dominante de otros sectores de la misma cadena productiva, tendrían especial interés en su aprobación quienes se hallen  dedicados a la aludida producción primaria.

Al respecto la Sala considera que esa reivindicación que planteaba el proyecto a favor de ese sector no puede calificarse como un beneficio para ese sector, pues no implicaba un tratamiento privilegiado frente a los demás sectores, sino que buscaba restablecer el equilibrio en la cadena productiva de los lácteos, garantizando la equidad en el incremento y pago del precio a los productores, dentro del mismo esquema de concertación ya establecido.

De manera que el proyecto de ley aludido no contenía prerrogativas a favor de particulares y su propósito era de interés general.

6. El caso concreto

No está demostrado en el proceso que el demandante, o alguno de sus parientes, o las sociedades de las que ellos forman parte, tengan como actividad económica la producción primaria de leche; por el contrario obran en el expediente certificaciones y otros documentos en los que las entidades públicas, gremios y comerciantes del sector de los lácteos hacen constar que ni el demandado ni sus parientes, ni las sociedades conformadas por ellos, tienen como actividad económica la producción de leche cruda. Tales documentos se relacionan a continuación:

 -  Oficio SRS - 1850 del 22 de noviembre de 2004 suscrito por la Subdirectora de Registros Sanitarios del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos "INVIMA" - Ministerio de la Protección Social, con el cual se informa "…que una vez revisada nuestra base de datos, no fue encontrado registro sanitario alguno relacionado con productos lácteos cuyo titular o fabricante de los mismos sean las siguientes personas: "AGROPECUARIA CUELLO LTDA., AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., SOCIEDAD AGROPECUARIA CUELLO BAUTO (sic) S.A., ROSAMARIA (sic) CUELLO BAUTE, MANUEL GERMAN CUELLO BAUTE, MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE, DANIEL CUELLO BAUTE, ALFREDO CUELLO DAVILA, MARTHA BAUTE DE CUELLO Y/O ALFREDO CUELLO BAUTE"" (fl. 30 Cuad. 3).

 -  Certificación del 1º de octubre de 2004, el Coordinador del Instituto Colombiano Agropecuario ICA Seccional Cesar, en la que se expresa que el predio denominado Los Llanos se dedica a "…explotación agrícola y en la actualidad posee aproximadamente 80 hectáreas de algodón, con una edad de 30 a 42 días de nacido y aproximadamente 10 hectáreas de guayaba" y que además cuenta con "…un lote de aproximadamente 50 hectáreas en rastrojo y coquito en período de descanso y aproximadamente 60 hectáreas con un bosque de reserva forestal" (folio 219 cuaderno 1).

 -  Oficio elaborado el 26 de noviembre de 2004 por el señor YOVANNY ARGOTE JIMENEZ, Contador Público Titulado, quien informó al proceso: "... el suscrito es el Contador de Agropecuaria Cuello Baute Hnos Ltda., que no es proveedora de leche, ni lo ha sido jamás y también es el Contador de Agropecuaria Cuello Baute Ltda. que no es proveedora de leche de CICOLAC, tampoco lo es de ALPINA, tampoco lo es de PROLECHE. Y adicionalmente soy el Contador del ciudadano ALFREDO CUELLO BAUTE que no es ni ha sido proveedor de leche de ninguna compañía del sector Lácteo" (fl. 31 Cuaderno 3).

 -  Oficio del 23 de noviembre de 2004 suscrito por el señor Yovanny Argote Jiménez, en su calidad de Contador Público Titulado, informando que "…como Contador de la Sociedad Agropecuaria Cuello Baute Ltda., pero adicionalmente como Contador de la persona natural Alfredo Cuello Baute, me permito certificar que el precitado ciudadano Alfredo Cuello Baute no es, ni ha sido proveedor de leche a ninguna compañía del sector lácteo" (fl. 39 Cuaderno 3).

 -  Oficio del 23 de noviembre de 2004 suscrito por el señor Yovanny Argote Jiménez, en su calidad de Contador Público Titulado, informando que "…en mi condición de Contador de la Sociedad Agropecuaria Cuello Baute Hermanos Ltda.., me permito certificar que esta Empresa no realiza operaciones financieras con ninguna entidad del sector lácteo ni es, ni ha sido proveedora de leche con ninguna compañía" (fl. 41 Cuaderno 3).

 -  Oficio VFPC - DJ - 1170 del 17 de noviembre de 2004, expedido por la Directora Jurídica de ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A., en el cual se indica "…que revisados los archivos contables de la sociedad ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A., en el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 19 de julio de 2004, no ha realizado operaciones mercantiles con las personas naturales y jurídicas mencionadas", y alude a AGROPECUARIA CUELLO LTDA., AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., SOCIEDAD AGROPECUARIA CUELLO BAUTE S.A., ROSA MARIA CUELLO BAUTE, MANUEL GERMAN CUELLO BAUTE, MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE, DANIEL CUELLO BAUTE, ALFREDO CUELLO DAVILA, MARTHA BAUTE DE CUELLO Y ALFREDO CUELLO BAUTE (fl. 32 Cuaderno 3).

 -  Certificación extendida el 18 de noviembre de 2004 por la Revisora Fiscal de la firma Procesadora de Leches S.A. - Proleche S.A., en la cual se lee: "De acuerdo con registros contables de la Compañía, durante el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 17 de noviembre de 2004, la Compañía no efectuó ningún tipo de transacción comercial con los terceros que se relacionan a continuación: Agropecuaria Cuello Ltda., Agropecuaria Cuello Baute Hermanos Ltda., Sociedad Agropecuaria Cuello Baute S.A., Rosa María Cuello Baute, Manuel Germán Cuello Baute, Manuel Guillermo Cuello Baute, Daniel Cuello Baute, Alfredo Cuello Dávila, Marta Baute de Cuello y/o Alfredo Cuello Baute" (fl. 44 Cuaderno 3).

 -  Escrito del 18 de noviembre de 2004 elaborado por el señor JUAN CARLOS RESTREPO DIAZ, Miembro de KPMG Ltda., y Revisor Fiscal de Cicolac Ltda., que expresa (Cuaderno 3 folio 31ª):

"1. -  Con base en los registros de contabilidad y del sistema de nómina de ganaderos de Cicolac Ltda., las siguientes personas jurídicas y naturales no han realizado operaciones mercantiles en el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 18 de noviembre de 2004:

Agropecuaria Cuello Ltda.

Agropecuaria Cuello Baute Hermanos Ltda.

Sociedad Agropecuaria Cuello Baute S.A.

Rosa María Cuello Baute

Manuel Germán Cuello Baute

Daniel Cuello Baute

Alfredo Cuello Dávila

Martha Baute de Cuello

Alfredo Cuello Baute.

2. -  La persona natural Manuel Guillermo Cuello Baute efectuó operaciones mercantiles de venta de leche líquida a Cicolac Ltda., en el período comprendido entre el 26 de diciembre de 2002 y el 25 de diciembre de 2003".

De manera que aún cuando se aceptara que la reivindicación del sector productivo primario de leche que se buscaba con el proyecto de ley 247 de 2003, a través del control de la posición dominante ejercida por otros sectores de la cadena productiva de lácteos y de los precios de esa misma cadena, constituye un privilegio a favor de ese sector productivo primario, debe concluirse que no se halla probado dicho conflicto porque las sociedades constituidas por los familiares del Congresista acusado, y de las que el mismo Congresista fue socio, no tienen como actividad económica la producción primaria del líquido.

 Debe señalarse, en relación con la última parte de la certificación expedida por el Revisor Fiscal de CICOLAC, que la afirmación de que el señor Manuel Guillermo Cuello Baute realizaba operaciones mercantiles de venta de leche líquida a la empresa CICOLAC no significa que se halle probada su condición de productor primario. Lo único que allí se expresa es que el señor Cuello Baute vendía leche líquida  a CICOLAC LTDA., pero no se señala que lo hiciera como productor primario; lo que se puede colegir de la certificación es que era comercializador o intermediario.

Respecto al planteamiento de la señora Agente del Ministerio Público en el sentido de que frente al hecho demostrado de que el señor Manuel Cuello Baute sí realizó venta de leche líquida entre el 26 de diciembre de 2002 y el 25 de diciembre de 2003 a la empresa CICOLAC, en la demanda no aparece la imputación de que el citado hermano del Congresista se hubiera beneficiado del proyecto de ley como persona natural, y que por ello no puede hacerse un pronunciamiento de fondo sobre ella (folio 306), la Sala considera que aún cuando el cargo sobre conflicto de intereses no ofrece las características de ser concreto, preciso, específico, se puede adoptar una decisión sobre el fondo del asunto, teniendo en cuenta que, según la acusación, el citado hermano del Congresista, como socio de AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., habría sido beneficiado con la aprobación del multicitado proyecto de ley.

7. Conclusión

Para que se configure la violación al régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de la investidura de un Congresista es necesario acreditar la existencia material de un "interés directo" en el proyecto de ley que se discute, por los beneficios a favor del Congresista mismo o de cualquiera de las restantes personas aludidas en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992. Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, el interés directo a que se refiere la ley debe ser actual y tangible, nunca incierto o eventual

No se puede inferir en el presente caso, la violación al régimen de conflicto de intereses por parte del Representante ALFREDO CUELLO BAUTE por su intervención en la actividad legislativa como Ponente del  proyecto de ley 247 de 2003, que se proponía establecer un sistema de precios en el mercado lácteo, porque en dicho proyecto no se establecían beneficios para particulares, si bien en la exposición de motivos de dicho proyecto se aludía a la necesidad de restablecer el equilibrio que estaba siendo afectado por la posición dominante de algunos industriales en perjuicio de los productores primarios de leche.

Y si bien se probó que el representante acusado tuvo la calidad de socio de la sociedad AGROPECUARIA CUELLO BAUTE HERMANOS LTDA., hasta el 24 de diciembre de 2003, cuando lo cedió a su padre ALFREDO CUELLO DAVILA, que tanto éste como los señores ROSA MARIA CUELLO BAUTE, MANUEL GERMAN CUELLO BAUTE, MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE y DANIEL CUELLO BAUTE, eran socios de la misma sociedad, la que junto con AGROPECUARIA CUELLO BAUTE LTDA., dirigía su objeto social a la explotación del mercado agropecuario, y además el parentesco del acusado con Rosa María y Manuel Guillermo Cuello Baute, de todo ello no resulta demostrado un conflicto de intereses, simplemente porque el proyecto de ley no tenía como propósito establecer beneficios directos a particulares.

Aun en la hipótesis de que quienes estaban vinculados al sector de la producción primaria de la leche hubieran tenido interés directo en la aprobación del proyecto de ley, por derivar de ella beneficios particulares tangibles, tampoco se configuraría un conflicto de intereses, puesto que no se demostró en este proceso que las sociedades involucradas en la acusación hubieran estado vinculadas a esa actividad económica para la época en que se debatió el proyecto aludido, y mucho menos que tuvieran la calidad de productores primarios, razón por la cual no aparece demostrado el conflicto de intereses que se alega.

Conforme a los argumentos dados en las consideraciones de esta sentencia, queda desvanecido el argumento del aludido beneficio particular planteado en la solicitud que dio origen a esta acción, y por tanto no se halla probada la violación al régimen de conflicto de intereses por parte del  Congresista Alfredo Cuello Baute; en consecuencia la solicitud de pérdida de su investidura no prospera y será negada.

III LA DECISION

En mérito de lo expuesto, LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

Niégase la solicitud de Pérdida de Investidura de Representante a la Cámara ALFREDO CUELLO BAUTE, presentada por el señor Albeiro Santana Pinzón a través de apoderada.

NOTIFIQUESE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Presidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA               CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Impedido

TARCISIO CACERES TORO                         RUTH STELLA CORREA PALACIO

Impedida

REINALDO CHAVARRO BURITICA          MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ                        

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E.           MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON             

                                                                                                Salvamento de voto

FILEMON JIMENEZ OCHOA                            JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

LIGIA LOPEZ DIAZ                                       GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO  ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA         RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE                          DARIO QUIÑONES PINILLA

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO                              HECTOR J. ROMERO DIAZ                     

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO

Consejera: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil cinco (2005)

Radicación No. 11001 - 03 - 15 - 000 - 2004 - 01214 - 00

Actor: Albeiro Santana Pinzón - Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia RED VER

Expongo a continuación las razones de mi disentimiento con la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el fallo proferido el primero (1º) de junio del año que avanza, mediante la cual el Consejo de Estado decidió negar la solicitud de pérdida de investidura formulada contra el Representante a la Cámara Dr. ALFREDO CUELLO BAUTE.

En la ponencia que hube de elaborar y poner a consideración de la Sala Plena, quien no la aceptó, se hicieron disquisiciones jurídicas que en lo fundamental no difieren con las expuestas por la misma Sala en el fallo del que me aparto y a las que haré referencia en un primer término, antes de pasar a expresar mis razones de disentimiento, las cuales expondré en un segundo lugar

1. Los razonamientos que hice en aquella oportunidad y que continúo compartiendo, corresponden a los siguientes:

"? Marco Jurídico y Jurisprudencial de la Pérdida de Investidura y la causal de Conflicto de Intereses

Con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 se puso de presente un propósito común de la Asamblea Nacional Constituyente, referido a la recuperación de la dignidad del Congreso de la República, estableciendo en ese sentido imperativos constitucionales que obligaban a sus miembros a guardar una ética impoluta, separando sus propios intereses o los de sus parientes o socios, según los términos de la Ley, de los intereses generales en cuyo favor deben siempre actuar, tal como lo dice el artículo 133 de la C.N., que dispone que "Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común". En ese sentido dijo la Corte Constitucional:

"Es indiscutible que una de las reformas más importantes efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la República, fue la de la creación de la institución de la pérdida de la investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política, con el propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la inobservancia del régimen de  incompatibilidades,  inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo pronunciamiento judicial

Por su altísima posición en la estructura del Estado, al igual que en el seno de la sociedad, y dada su importantísima misión constitucional, la actividad de los Congresistas debe estar orientada por los principios de transparencia e imparcialidad, ya que sólo de esa manera se puede esperar que su actuar consulte la justicia y el bien común, en otras palabras que sus decisiones tiendan a la satisfacción del interés general, sin que sean objeto de las perturbaciones que eventualmente puedan generar sus propios intereses o los de terceros cercanos.

La pérdida de su investidura, como despojo definitivo a un Congresista, comúnmente se ha asimilado a su "muerte política" cuando la dignidad del cargo no ha sido mantenida por quien la ostenta, al incurrir en alguno o algunos de los comportamientos indicados en el artículo 183 de la Constitución Nacional. De esta manera el ordenamiento jurídico Colombiano ha considerado imperioso que el Congresista al ejercer las funciones propias de su dignidad deslinde cualquier interés directo, ya sea de índole moral o económico, personal o familiar o de sus socios, o de las personas o gremios de derecho privado a quienes ha prestado servicio, declarándose impedido de cumplir con las funciones inherentes a su cargo cuando dicho interés directo esté presente en las mismas, so pena de incurrir en el conflicto de intereses previsto como causal de pérdida de investidura. De esta manera se ha consagrado un control ético acorde con la dignidad del cargo y con la necesidad de que el Congresista obre con toda transparencia, deslindando cualquier interés propio de los intereses de la sociedad, pues si así acaece se expone a recibir las sanciones previstas en el ordenamiento constitucional y legal. La eticidad especialmente demandada de quienes se desempeñan como Congresistas de la República, fue igualmente destacada por la doctrina constitucional al puntualizar:  

"La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan. Al congresista no se lo priva de su investidura, inhabilitándolo para volver a ser elegido en tal condición, por el hecho de haber incurrido en un determinado hecho punible y menos como consecuencia de haber sido hallado penalmente responsable. Lo que el Consejo de Estado deduce en el curso del proceso correspondiente es la violación, por parte del implicado, de las normas especiales que lo obligan en cuanto miembro del Congreso. Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda

En el plano constitucional se tiene que la acción de pérdida de investidura, consagrada en el artículo 184 de la carta fundamental, tiene como únicas causales las previstas en el artículo 183, que en lo pertinente prescribe

"Los congresistas perderán su investidura:

1º) Por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses" (Resalta la Sala)

Respecto del conflicto de intereses precisó el mismo constituyente en el artículo 182:

"Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones"

Aquí se aprecia con mayor claridad la necesidad de que los Congresistas obren con total transparencia e imparcialidad en desarrollo de su misión constitucional, dado que el constituyente les impuso la obligación de poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de orden moral y económico que los inhiban de participar en el trámite de los asuntos que a su consideración fueran sometidos; así, el control ético sobre los congresistas debe partir, en primer lugar, por ellos mismos, quienes al advertir la existencia de cualquier circunstancia de orden moral o económico que los inhiban de cumplir con sus funciones, deben ponerla en conocimiento de la cámara a que pertenezcan, donde se discutirá si el impedimento les es aceptado o no, que de aceptársele tendrá como obvia consecuencia su separación del conocimiento del asunto, y en caso de declararse la inexistencia del impedimento, debe continuar con el cumplimiento de sus funciones constitucionales frente al asunto respectivo.

La delegación que el constituyente hizo en el legislador para determinar todo lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones, se hizo realidad a través de la Ley 5ª de 1992 "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes", la que en su Sección IV reguló lo atinente al "CONFLICTO DE INTERESES", con el siguiente conjunto normativo:

"Artículo 286. -  Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas"

"Artículo 291. Declaración de impedimento. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés"

"Artículo 292. Comunicación del Impedimento. Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento"

"Artículo 293. Efecto del Impedimento. Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.

La excusa así autorizada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional, si asistiere a la sesión el Congresista.

El Secretario dejará constancia expresa en el acta de la abstención"

"Artículo 294. Recusación. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.

La decisión será de obligatorio cumplimiento"

"Artículo 295. Efecto de la Recusación. Similar al del impedimento en el artículo 293"

Por su parte, la Sección V de la Ley 5ª de 1992, se ocupó de la figura de la "PERDIDA DE LA INVESTIDURA", en cuyo artículo 296 numeral 3º se estableció como una de sus causales la "…violación al régimen de conflicto de intereses…; es decir, siempre que se vaya abordar el estudio de tema tan delicado como es la pérdida de la investidura, debe tenerse en cuenta el marco jurídico anterior, al cual se integra de alguna manera la definición dada a través del artículo 16 de la Ley 144 de 1994, aunque esa descripción normativa corresponda a un evento muy preciso. La norma dice:

"Los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberá comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación, para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos"

Así las cosas, aunque el conflicto de intereses, como tal, no fue definido por el legislador, lo que sí se destaca del plexo normativo anterior, es que existen los elementos suficientes para determinarlo. Es así como del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, se deriva que para la configuración del conflicto de intereses es necesaria la existencia de un "interés directo" en la decisión, bien porque lo afecte de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a los parientes allí definidos, o a sus socios de derecho o de hecho.

De contera, es necesario que en alguna o cualquiera de las personas citadas anteriormente exista ese interés directo en el resultado de lo que está conociendo el Congresista, expresión que por ser compuesta lleva a afirmar que se cristaliza porque a alguno de ellos le importe la decisión, ya sea por razones morales o económicas, acompañado por supuesto del beneficio que ello le pueda reportar; además, el interés derivado del beneficio que pueda acarrear el asunto sometido a consideración del Congresista, debe ser directo, esto es, sin intermediación alguna, al punto que el beneficio surja automáticamente para cualquiera de ellos por el solo hecho de la aprobación del asunto en discusión, ya que si bien puede presentarse un beneficio para ese rango de personas, bien puede acontecer que este no sea directo sino por el contrario indirecto, evento en el cual no se configuraría el conflicto de intereses por ausencia de la inmediatez requerida por el legislador.

Deja en claro la Sala que la configuración del conflicto de intereses no pende, de ninguna manera, de que se apruebe el asunto sometido a consideración del Congresista, pues lo que es objeto de reproche ético en la conducta del congresista es su intervención en su asunto respecto del cual exista ese interés directo por parte de él o de cualquiera de las personas aludidas en la norma señalada. Así lo dejó en claro esta Corporación:

"Para que se estructure la causal en examen,  es indispensable que el congresista en tales circunstancias participe en los debates, así fuere simplemente integrando el quórum de la sesión donde se discuta el respectivo proyecto, pues por disposición Constitucional, los Congresistas deben poner en conocimiento de la respectiva Cámara, las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración (C.N. art. 182). El legislador al desarrollar este precepto, les impuso el deber de declararse impedidos para participar en los debates y votaciones, cuando exista interés directo en la decisión porque los afecte de alguna manera–

Deviene de lo discurrido hasta ahora, que el control ético recaído en la persona de los Congresistas, tal como se había dicho renglones arriba, debe partir, en primer lugar, del Congresista mismo, quien habiendo advertido su presencia está en la obligación de ponerlo en conocimiento de la Cámara correspondiente, pues si no lo hace puede ser recusado o demandada su investidura por su actuación en asuntos respecto de los cuales existe el conflicto de intereses. Ahora, si puesto en conocimiento el impedimento o ante reacusación debidamente formulada, el Congreso decide que el Congresista no está impedido para seguir conociendo del caso debatido, debe entenderse que su ulterior actuación es completamente legal y sujeta a los dictados de la ética que la gobiernan, precisamente por ya haberse estudiado el impedimento por el organismo autorizado, cuya decisión deja en claro la transparencia e imparcialidad del Congresista, permitiendo que siga ejerciendo sus funciones constitucionales y legales.

Ahora bien, para determinar si el régimen de conflicto de intereses ha sido transgredido, se hace menester establecer no solamente si el Congresista omitió  poner en conocimiento de la Cámara respectiva su impedimento, sino que además debe acreditarse la existencia de ese interés directo en el asunto que se discute; es cierto que la omisión del deber de poner en conocimiento de la Cámara un eventual impedimento, puede ser objeto de reproche, pero la causal en comento rebasa esa omisión, pues junto a ello debe demostrarse la existencia del interés directo predicado por el legislador, todo lo cual, de comprobarse, conduciría indefectiblemente a la pérdida de la investidura por violación del régimen de conflicto de intereses.

Pues bien, junto a todo lo anterior se halla lo dicho por la jurisprudencia de la Sala Plena, que ha dicho respecto de los presupuestos para la existencia de conflicto de intereses:

"Sobre el entendimiento de dicha causal esta Corporación de Justicia ha estudiado el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura de Congresistas referido al régimen contenido en el artículo 286 de la ley 5 de 1992, entre otros; y se ha pronunciado sobre distintos puntos: En sentencia proferida el 20 de noviembre de 200 se señalaron las circunstancias de orden objetivo y subjetivo que deben concurrir para estructurar la causal:

 -  la participación efectiva del Congresista en el procedimiento legislativo o en los mecanismos de control;

 -  la existencia, cierta y demostrada, de que las deliberaciones, votaciones y aprobación de una determinada ley se derivan beneficios morales o económicos para el congresista, sus familiares o sus socios, en los grados predeterminados;

 -  el beneficio que persiga o se obtenga con la ley no pueda ser catalogado como general, sino de carácter particular y

 -  que el congresista tenga la intención de beneficiar a su familiares, a sus socios o a sí mismo–

Bajo las anteriores apreciaciones, de orden normativo y jurisprudencial, se adentrará la Sala en el análisis de la situación fáctica del caso en examen"

No obstante la similitud en los razonamientos jurídicos, el examen que la Sala Plena hizo del caso concreto, tuvo profundas diferencias con las realizadas por mí en la ponencia, las cuales se materializan en afirmaciones como éstas:

"Se trata de un proyecto de interés general, basado en los fines esenciales del Estado de promover la prosperidad general y la participación de todos en las decisiones que los afectan, en desarrollo de la función de establecer reglas encaminadas a evitar y controlar los abusos de posición dominante en el mercado y a la intervención en el mercado de bienes y servicios para racionalizar la economía, promover la productividad y la competitividad, entre otros (Constitución Política, Arts. 2º, 333 y 334). Con base en el artículo 333 de la Constitución Política le está dada al Congreso la facultad para regular el control de precios en el mercado de bienes y servicios y esto es lo que se proponía el proyecto de ley comentado"

Más adelante dijo:

"No está demostrado en el proceso que el demandante, o alguno de sus parientes, o las sociedades de las que ellos forman parte, tengan como actividad económica la producción primaria de leche; por el contrario obran en el expediente certificaciones y otros documentos en los que las entidades públicas, gremios y comerciantes del sector de los lácteos hacen constar que ni el demandado ni sus parientes, ni las sociedades conformadas por ellos, tienen como actividad económica la producción de leche cruda"

Y para complementar la idea anterior sostuvo:

"Debe señalarse, en relación con la última parte de la certificación expedida por el Revisor Fiscal de CICOLAC, que la afirmación de que el señor Manuel Guillermo Cuello Baute realizaba operaciones mercantiles de venta de leche líquida a la empresa CICOLAC no significa que se halle probada su condición de productor primario. Lo único que allí se expresa es que el señor Cuello Baute vendía leche líquida a CICOLAC LTDA., pero no se señala que lo hiciera como productor primario; lo que se puede colegir de la certificación es que era comercializador o intermediario"

2. Mi disidencia frente al fallo radica en dos puntos: El primero de ellos, relacionado con la interpretación que ha de darse a la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses; y el segundo, con la valoración probatorio que se hizo de un documento que, en mi opinión, decidía la suerte de la investidura congresal demandada.

Pues bien, en cuanto al primer punto, la acción de pérdida de investidura de congresista por conflicto de intereses, tiene como eje central lo dispuesto en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, norma según la cual se presenta esta desatención ética, cuando el congresista, sin manifestar su impedimento, participa de la discusión y/o aprobación de un proyecto de ley en el que exista o tenga "interés directo" él o su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, "porque le afecte de alguna manera".

Así las cosas, el conflicto de intereses para el congresista se presenta, necesariamente, en su desempeño legislativo, por lo que siempre el conflicto debe examinarse según el contenido material de la ley, sin que en mi sentir sea un argumento válido para extinguir el conflicto de intereses el solo hecho de que "Se trata de un proyecto de interés general", pues por regla general el producto de esa actividad legislativa: La Ley, tiene como características relevantes, entre otras, las de ser General, Impersonal y Abstracta, de tal suerte que excepcionalmente se encontrará una ley con nombre propio, como ocurre en el caso del numeral 15 del artículo 150 de la Constitución Política, por virtud de la cual compete al congreso "Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria".

Sostener para denegar las pretensiones de las acciones de pérdida de investidura, por conflicto de intereses, el argumento de que se trataba de un proyecto de interés general, es algo que coloca a este dispositivo constitucional en la vía de perder toda eficacia jurídica, dando vía libre a los congresistas para que alguno de ellos, en un momento dado pueda promover y participar en proyectos de ley que de convertirse en ley de la República favorecerían intereses propios o de sus allegados.

Es por ello que considero que el carácter general del proyecto no es una razón consistente para desvirtuar las pretensiones en la acción de desinvestidura, puesto que es precisamente esa característica de generalidad que acompaña a la ley, la que puede ser manipulada por algún congresista inescrupuloso, para en medio de ese universo tratar de ocultar intereses económicos o morales de cualquiera de las personas naturales o jurídicas que según la ley puede ser beneficiaria de los alcances de ese proyecto.

En consecuencia, considero que la configuración del conflicto de intereses se presenta cuando el congresista omite manifestar su impedimento con el propósito de favorecer intereses particulares propios o de terceros, independientemente del carácter general del proyecto de ley, que por regla general le es consubstancial.

Respecto del segundo punto, no comparto la valoración que la Sala Plena dio a la prueba principal de esta acción y que definió la decisión. Se trata del escrito del 18 de noviembre de 2004 elaborado por el señor JUAN CARLOS RESTREPO DIAZ, Miembro de KPMG Ltda., y Revisor Fiscal de Cicolac Ltda., quien hizo saber al proceso:

"1. Con base en los registros de contabilidad y del sistema de nómina de ganaderos de Cicolac Ltda., las siguientes personas jurídicas y naturales no han realizado operaciones mercantiles en el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 18 de noviembre de 2004:

Agropecuaria Cuello Ltda.

Agropecuaria Cuello Baute Hermanos Ltda.

Sociedad Agropecuaria Cuello Baute S.A.

Rosa María Cuello Baute

Manuel Germán Cuello Baute

Daniel Cuello Baute

Alfredo Cuello Dávila

Martha Baute de Cuello

Alfredo Cuello Baute

2. La persona natural Manuel Guillermo Cuello Baute efectuó operaciones mercantiles de venta de leche líquida a Cicolac Ltda., en el período comprendido entre el 26 de diciembre de 2002 y el 25 de diciembre de 2003"(Resalto) (C.3 fl. 31)"

La Sala Plena estimó que esta prueba documental no acreditaba que el señor MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE, hermano del Representante demandado, tuviera la "condición de productor primario", ya que era un "comercializador o intermediario". Esa distinción tan sutil que encontró la Sala Plena para avalar su decisión no marca ninguna diferencia, recuérdese que uno de los ingredientes normativos del conflicto de intereses previsto en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, es que el interés directo exista "porque le afecte de alguna manera" o al congresista o a cualquiera del grupo de personas referido en la norma, y los beneficios que esperaba generar el proyecto de ley 247 de 2003 no iban a ser aprovechados solamente por el productor primario.

En efecto, los beneficios de aquél proyecto de ley, concretados en precios mínimos, incremento de precios con base en el IPC, bonificaciones obligatorios (ni siquiera voluntarias), la sustentación de precios del mercado lácteo, sanciones por prácticas abusivas de la posición dominante, sin la menor hesitación iban a repercutir, de "alguna manera", en los agentes encargados de la comercialización de la leche líquida; es más, los mayores beneficios de esta sustentación de precios quedarían en manos de los intermediarios de la cadena láctea, ya que la experiencia ha demostrado que los grandes beneficios que genera el sector agropecuario en Colombia no siempre quedan precisamente en manos de los campesinos.

Consciente el Representante ALFREDO CUELLO BAUTE que su hermano MANUEL GUILLERMO CUELLO BAUTE era agente activo del sector lácteo como proveedor o comercializador de leche, para la misma época en que se presentó y discutió el proyecto de ley No. 247 de 2003, que sin duda traería beneficios económicos no solo a los productores primarios sino a los comercializadores, era su obligación constitucional, legal, pero sobre todo ética, declararse impedido de participar en ello; pero como así no obró, ocultando esa circunstancia al congreso, así se materializó la causal de conflicto de intereses por tener un interés directo en el proyecto de ley un pariente del congresista dentro del cuarto grado de consanguinidad y por no haberse declarado impedido el Representante. Por lo tanto, la petición de desinvestidura, por ésta causal, ha debido prosperar, sin que pudiera desvanecerse o quedar sin efecto con el argumento que prohijó la Sala Plena al estimar que el conflicto de intereses no se materializaba por tratarse de un proyecto de ley de interés general.

En esta forma dejo fijada mi oposición frente al fallo adoptado, cuyas tesis si bien no comparto parcialmente en los aspectos precisados, sí respeto profundamente.

Atentamente,

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Consejera